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篇1

“財政包干”再到“分稅制”改革的推進，政府和市場間角色定位的日益明晰，以及中央和地方政府間關系的不斷理順。

政府投融資作為政府治理的重要手段，在提供公共產(chǎn)品和服務、實現(xiàn)政府職能等方面發(fā)揮著積極作用。但是我國目前的政府投融資體制在市場深化下存在著明顯的不適應性，回顧政府投融資體制的演化及其困境，求解變革之道，以期實現(xiàn)政府投融資行為的法治化、目的的公益性、手段的市場化以及平臺的規(guī)范化。

加強法制化

政府投融資行為的法治化與政府投融資立法?；诜ㄖ握牧觯度谫Y行為的法治化要求以憲法和法律至上為基點，包括政府投融資職權法定、依法投融資、違法投融資行為承擔相應責任以及接受社會公眾、人大和司法監(jiān)督等內(nèi)容。鑒于我國政府投融資專門性和綜合性法律供給不足的問題，應當加快推進政府投融資立法，為政府投融資體制的法治化變革奠定基礎。建議制定《政府投資法》，對政府投資原則、投資主體、投資范圍、投資決策、投資審批、項目融資、資金管理、投資監(jiān)管及法律責任等基本問題作出明確規(guī)定。特別是針對目前政府投資決策中的“一言堂”和“拍腦袋”決策現(xiàn)象，應通過立法對政府投資決策進行規(guī)范，提高決策的科學化、民主化和法治化水平。應當建立“公共權力向公眾回歸”的政府投資決策機制，既要充分發(fā)揮人大在政府投資決策中的作用，通過對政府投資規(guī)劃、計劃以及財政預算的審批和監(jiān)督，實現(xiàn)人人對政府投資決策權的制約，又要在政府投資決策中保障社會公眾參與，利用項目公示制度、專家評議制度和項目聽證制度等實現(xiàn)公眾的知情權和參與權。再者，對于政府投融資行為的監(jiān)督管理，除了上級政府和相關主管部門的直接監(jiān)管外，還應強化人大的預算監(jiān)督、審計機關的審計監(jiān)督以及社會公眾監(jiān)督機制，防止政府濫權。此外，在責任政府理念下應強化對政府投融資行為的問責、建立政府投融資責任制度，將政府投融資責任的問責重心由項目法人責任向出資人責任和決策者責任轉(zhuǎn)移。除了在政府投融資立法中明確規(guī)定政府投融資的法律責任，以實現(xiàn)對政府投融資行為的法律約束，還可以通過擴大公眾參與加強對政府投融資行為的社會問責（socialaccountability）。應當對政府投融資行為的問責主體、問責對象、問責方式和問責程序等作出明確規(guī)定，依法追究政府人員的法律責任或政治責任。

同時，應制定《財政收支劃分法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》，與政府投融資立法相互配合，既借助財政立法為政府投融資提供財政支持，又可規(guī)范政府投融資行為。（1）制定《財政收支劃分法》，對中央和地方的財政收支進行規(guī)范劃分，建立財權與事權、財力與支出責任相匹配的財政分權體制，保證各級政府在投融資體制中的投資事權與其財政收入相適應。（2）制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，對中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付進行規(guī)范，明確一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付方式，以基本公共服務均等化為目標，科學構建財政轉(zhuǎn)移支付的計算標準，提高財政轉(zhuǎn)移支付的透明度。通過財政轉(zhuǎn)移支付提高地方財政收入的均衡性，進而提高地方政府投融資能力的均衡性，促進基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)。（3）嚴格控制政府預算外收支，將政府投融資納入預算調(diào)整框架內(nèi)，充分發(fā)揮預算的民主統(tǒng)制功能，使預算由“政府管理的工具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚墓ぞ摺薄?/p>

清晰范圍

政府投融資目的的公益性與政府投資范圍界定。首先，對于政府和企業(yè)投資范圍的劃分應秉持公共財政理念，確立與市場經(jīng)濟體制相適應的政府投資范圍。公共財政理念要求將政府投資限定在公共領域，用于矯正市場失靈，提供公共產(chǎn)品，這已經(jīng)被成熟的市場經(jīng)濟國家奉為圭臬。例如，法國將社會投資分為政府主導的公共投資和企業(yè)主導的生產(chǎn)投資，其中公共投資占全社會投資的30%，生產(chǎn)投資占70%。政府主要投資于公路、橋梁、通信等公共基礎設施，教育、科研、醫(yī)療、文化體育等社會服務和福利設施，以及軍隊、司法、監(jiān)獄、警察等國家政權機關建設。因此，基于公其財政理念，我國的政府投資應以公共利益為目的，主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領域，包括基礎性項目和社會公益性項目。根據(jù)純粹公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的結(jié)構劃分，還可以對政府投資范圍作進一步明確界定，如國防、外交、司法、公共安全、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)林水利、城市道路、消防等非競爭性、非排他性、非營利性的公共產(chǎn)品領域，應主要由政府投資；對于鐵路、機場、高速公路、地鐵、高新技術等具有一定排他性、競爭性、營利性的準公共產(chǎn)品領域，應引入社會資本投資，創(chuàng)新多種投融資方式，降低政府投資比重。我圍正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，政府仍然通過國有資本控制著電力、通信、能源、金融等領域，介入一般競爭性項目，參與資源的直接配置。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深化，政府應逐步退出競爭領域，強化其社會管理和公共服務職能，提高在公共服務、環(huán)境保護、社會福利等社會公共領域的投資力度。

其次，中央政府和地方政府投資范圍的劃分應以財政分權為基礎，在事權和支出責任相匹配的原則下，按照中央和地方政府職能劃分以及公共產(chǎn)品受益范圍等因素，合理界定中央和地方的投資事權。具體來說，與“分稅制”改革后中央和地方的財權和財力相適應，要適度加強中央的投資事權和支出責任，國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權，部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，區(qū)域性公共服務作為地方事權。在事權明晰的基礎上，中央和地方應按照事權劃分承擔和分擔相應的支出責任。以德國為例，州和地方政府的投資比重高達80%，為了引導和促進地方政府投資，聯(lián)邦財政對州財政實行投資補貼政策。鑒于我國日前巾央和地方事權和支出責任不匹配的現(xiàn)狀，應盡快建立起規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權支出責任委托給地方承擔；另一方面，對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方支出責任。

走向市場化

政府投融資手段的市場化與政府融資渠道拓展。政府投融資中市場化手段的引入及其限度在于準公共產(chǎn)品領域，對于此類具有一定程度排他性、競爭性和營利性的公共產(chǎn)品，引入市場機制可以實現(xiàn)政府公益性和市場效率性的優(yōu)勢互補。在這個層面上，政府投融資目的的公益性和手段的市場化是可以并行不悖的，市場化的政府投融資手段可以提高投融資效率，更好地提供公共服務，實現(xiàn)政府職能。對于國防、外交、警察、司法等純粹公共性的領域，應嚴格限制市場機制的進入，要依靠政府財政支持。自20世紀70年代末以來，西方政府治理經(jīng)歷了一場革命性的變化，即新公共管理運動，其內(nèi)涵包括政府職能的市場化、政府運行的市場化和計算機化、政策執(zhí)行的自主化。新公共管理運動作為對政府失靈的回應，其核心就是將市場機制引入政府治理，將部分政府職能通過合同等市場機制轉(zhuǎn)移到“第三部門”，甚至返還給市場和社會。概言之，作為新公共管理的治理就是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務，實現(xiàn)“無需政府統(tǒng)治的治理”。在十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟體制改革，以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，應當充分發(fā)揮市場機制在政府投融資中的作用，建立規(guī)范透明的市場化政府投融資機制。

1、在風險可控的前提下允許地方政府發(fā)行地方政府債券融資。以美國為代表的發(fā)達國家，市政債券已經(jīng)成為地方政府市政建設的主要融資渠道，如美國的市政債券主要包括一般責任債券和收益?zhèn)瘍纱蠡绢愋?；日本的地方債券主要包括地方公債和地方企業(yè)債。在我國，筆者認為，逐步放開地方政府發(fā)債的同時要制定《地方公債法》，對地方政府債券的發(fā)行主體、發(fā)行程序、發(fā)行方式、發(fā)債規(guī)模、資金使用、償債基金、信用評級、信息披露和市場監(jiān)管等問題作出規(guī)定。

2、通過特許經(jīng)營等方式引入社會資本參與政府投融資。公私合作（PPP）是隨著新公共管理運動而盛行起來的政府投融資機制，在公共利益的考量下，通過特許經(jīng)營方式，鼓勵社會資本參與基礎設施建設、公共服務提供和公用事業(yè)經(jīng)營等領域，利用市場機制優(yōu)化公共資源配置。PPP以公共部門和私營部門的伙伴關系、風險共擔和利益共享為基礎，可以有效彌補政府和市場缺陷，提高公共資源的配置效率。在我國政府投融資活動中，應充分利用PPP的優(yōu)勢，采用多種項目融資模式參與基礎設施投資和運營。

3、發(fā)揮政策性金融和開發(fā)性金融在政府投融資中的作用。從政府融資結(jié)構來看，銀行貸款、BT融資、債券融資、信托融資等商業(yè)性金融占據(jù)很大比重，而政策性金融和開發(fā)性金融的作用沒有得到充分展現(xiàn)。事實上，政策性金融和開發(fā)性金融在政府投融資中的作用不僅體現(xiàn)在融資上，還在于其重要的導向性作用。因此，要積極利用國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為國家和農(nóng)村的基礎設施建設提供資金支持，并引導社會資金流向。還可以建立城市基礎設施和住宅政策性金融機構，為新型城鎮(zhèn)化建設中的政府投融資提供政策性金融支持。

4、平臺投融資的規(guī)范化與地方政府融資平臺治理在我國財政分權體制尚未完善，地方政府投資事權過重，以及地方政府融資渠道狹窄的背景下，平臺投融資依舊是地方政府投融資的重要機制，地方政府融資平臺在一定時期內(nèi)仍將繼續(xù)存在。但是，目前地方政府融資平臺數(shù)景多、債務規(guī)模大且發(fā)展良莠不齊，很多融資平臺公司治理結(jié)構不健全，徒有公司之名，卻無公司之實。2011年《全國地方政府性債務審計結(jié)果公告》顯示，大量融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本不到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，并且由于融資平臺公司舉借的債務主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%的融資平臺公司出現(xiàn)虧損。因此，亟待對地方政府融資平臺進行分類治理，以實現(xiàn)平臺投融資的規(guī)范化運作。

篇2

關鍵詞： 城建 投融資體制 問題及對策

當前,隨著對城市基礎設施需求的日益擴大,建立在高度集權的計劃經(jīng)濟體制基礎上的,以政府財力直接投入為主導,行政配置資源為主體的城市建設投融資體制,已無法適應城市化進程的需要,迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革,打破公用行業(yè)市場壟斷,開放城市基礎設施市場,進一步發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,推行以市場化為取向的體制改革和機制創(chuàng)新,最終建立政府融資平臺化、公用事業(yè)民營化、投資主體多元化、企業(yè)投資主體化、運營主體企業(yè)化、融資渠道市場化的新型投融資體制。

一、目前城建投融資平臺的現(xiàn)狀及問題

1.現(xiàn)有投融資平臺脆弱,缺少實體支撐

按照“政府投資、國企運作”的模式,各地通常以無收益的公益性資產(chǎn)為資本組建國資總公司作為投融資平臺,然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐,幾乎沒有經(jīng)營現(xiàn)金流入,其財務指標通常達不到基本的信用標準,必須依靠政府資源的支持,才能勉強維持平臺資金周轉(zhuǎn)。

2.債務問題突出,債務風險凸現(xiàn)

一是籌資渠道單一,城市建設債務主要表現(xiàn)為對銀行尤其是商業(yè)銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務結(jié)構不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續(xù)能力不強;三是凈資產(chǎn)負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目,投資回報少,必然造成融資規(guī)模不斷擴大,而資本金卻未能與負債總額同步增長,造成了凈資產(chǎn)負債率畸高。

3.項目管理機制混亂,損失浪費問題嚴重

目前,城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業(yè)主管部門成立國有獨資子公司作為建設業(yè)主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業(yè),違規(guī)問題較多。主要表現(xiàn)在:一是招投標不規(guī)范,存在規(guī)避公開招投標,評標把關不嚴,業(yè)主擅自變更招投標結(jié)果等問題;二是項目超概算嚴重,很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規(guī)范,普遍存在變更設計施工、違規(guī)簽證、提前支付或多付工程款等問題。

二、現(xiàn)行投融資體制運行中已暴露出的弊端

1.投資主體單一

目前,城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司,呈現(xiàn)分散融資、單一建設、壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業(yè)主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質(zhì)區(qū)別。

2.成本約束彈性化

現(xiàn)行模式其實就是“借貸主體是國資總公司,投資主體是各子公司,最終負債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔償債風險,又缺少必要的約束機制,造成各種違規(guī)問題時有發(fā)生,普遍存在損失浪費資金的現(xiàn)象。

3.融資渠道狹隘化

現(xiàn)行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業(yè)資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上,許多私營企業(yè)、外資企業(yè)有意向出資參與城市基礎設施的建設,但缺少準入規(guī)則,城市基礎設施投資管理呈封閉式運行,使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應,抑制了企業(yè)和個人參與經(jīng)營性項目公平競爭的積極性,阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。

三、對下一步城建投融資體制改革的建議

1.及時轉(zhuǎn)變思想觀念。長期以來,城市建設的傳統(tǒng)體制使得人們對城市建設中公用行業(yè)的理解發(fā)生偏差,往往只注重它的社會公益性、福利性的一面,認為公用行業(yè)向社會提供服務應該是無償?shù)?即使收費,也只能是象征性的。實踐證明,無視公用行業(yè)經(jīng)濟屬性的觀點,只能導致這一行業(yè)的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經(jīng)營城市”的理念,以符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)組織形式來運作城市建設,構建城建資金的良性循環(huán)機制,最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.拓寬城建投融資渠道,節(jié)約政府投資,解決制約城建發(fā)展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資,加快利用資本市場進行融資的步伐,建立科學的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環(huán)機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究,挖掘城市基礎設施建設投資的營利點,吸引民間資本和外資進入,實現(xiàn)市場化的投融資格局。

3.盤活存量,搞活增量,推動城市建設的可持續(xù)發(fā)展。盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)和激活無形資產(chǎn)是經(jīng)營城市的重要內(nèi)容和組成部分,相輔相成,互為條件。通過經(jīng)營城市,最終要使城市資本實現(xiàn)“投入——經(jīng)營——增值——再投入”的良性循環(huán),真正實現(xiàn)“以城養(yǎng)城,以城建城”。

4.實行“政企分開,投、建、管分離”,提高運行效率。實行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現(xiàn)象,政府可以把主要精力轉(zhuǎn)向為投資者服務,為各類投資者創(chuàng)造公平的投資環(huán)境。同時,政府應防止從統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端走向全盤推向市場,由市場主宰的職能虛位極端,在整個城市投融資體制改革中,必須切實加強政府的監(jiān)管、導向、調(diào)控作用。

5.加強對城建資金的管理與監(jiān)督。

(1)加強制度建設。建立健全相關規(guī)范性文件,從制度上為強化建設資金管理提供保障,做到“二控制一加強”。

(2)加強審計監(jiān)督。把內(nèi)部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結(jié)合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴格審核項目用款,減少項目資金沉淀。

(3)配套進行項目管理體制改革,進一步發(fā)揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式,對項目管理體制進行改革,降低建設成本,提高投資效益。

6.建立城建發(fā)展專項資金,完善償債機制。建立穩(wěn)定的城建發(fā)展專項資金和可靠的貸款償還機制,是保持城市建設可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

參考文獻:

[1]姜笑琴.轉(zhuǎn)變政府職能完善投資環(huán)境[J].中國科技產(chǎn)業(yè),2005,(5).

[2]樊保軍.小城鎮(zhèn)建設與政府職能轉(zhuǎn)變[J].村鎮(zhèn)建設,2004,(3):15-18.

篇3

關鍵詞：公路建設; 投融資體制; 思考

    “十一五”期間是我國公路快速發(fā)展、加大投資力度的時期。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中,要求公路總里程達到230萬公里,五年新增38萬公里;高速公路達到6.5萬公里,新增2.4萬公里。完成這一任務,需要數(shù)萬億元的巨額投資。

    改革開放以來,正是公路投融資體制改革適應了社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律,才推動了我國公路建設的快速發(fā)展。完成“十一五”公路發(fā)展的艱巨任務,仍然需要繼續(xù)推動公路投融資體制改革,籌集更多的建設資金。因此,認真思考、總結(jié)、完善公路投融資體制,對公路建設全面貫徹落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)更快更好發(fā)展具有十分重要的意義。

    一、我國公路建設投融資體制改革回顧

    建國初期,公路建設由中央和地方分工負責,中央政府負責國家干線公路的規(guī)劃與修建,地方政府負責本區(qū)域公路的規(guī)劃和修建。1958年,中央政府決定,除國防公路仍由中央政府專款投資建設外,將其他公路的建設與管理權全部下放到地方,中央政府基本建設中從此不再列公路建設項目,而改由地方政府計劃安排。

    在計劃經(jīng)濟體制之下,公路建設投資主體單一,政府是惟一的投資主體,而且中央政府把繁重的公路建設投資任務交給地方,地方政府由于財力有限,難以拿出充足的資金發(fā)展公路。公路建設長期落后于經(jīng)濟發(fā)展,成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。運貨難、乘車難,運力與運輸要求的矛盾越來越突出。

    改革開放后,隨著國民經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要,各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置,開始了公路投融資體制改革。1984年,國務院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(即“貸款修路,收費還貸”)的決定。1997年頒布的《公路法》,以法律形式對政府收費還貸公路、國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資收費公路及公路收費權轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。

    這些改革措施,極大地調(diào)動了各級政府加快公路建設的積極性,各地在實踐中創(chuàng)造出了很多行之有效的公路投融資方式,歸納起來大致有如下幾種:

    1.以各級交通主管部門做項目業(yè)主,貸款修路、收費還貸。2.由各級政府集資修建收費路。3.利用國外政府和銀行貸款修路。4.鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟組織投資修建高等級公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售現(xiàn)有收費公路的全部或部分經(jīng)營權,再投入新路建設,滾動發(fā)展。6.選擇經(jīng)濟效益前景好的高等級公路,明晰產(chǎn)權,成立股份有限公司,向社會發(fā)行股票,在金融市場融資。

    公路投融資體制改革,有力地推動了公路建設的快速發(fā)展。正是在這種新體制下,我國高速公路從無到有,迅速達到4.1萬公里,位居世界第二,發(fā)展速度令世界驚嘆。據(jù)交通部統(tǒng)計資料,“十五”期間我國累計完成交通固定資產(chǎn)投資2.23萬億元,超過建國后前51年完成投資的總和。道路客運量和貨運量分別占到綜合運輸方式的92%和72%,為國民經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展提供了強有力的支撐。

    我國公路建設的實踐證明,改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設發(fā)展經(jīng)濟規(guī)律,符合我國國情,改革的經(jīng)驗值得充分肯定。

    二、公路建設中存在的問題

    廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設取得巨大成績的同時,近年來對公路建設中存在的問題也提出一些意見,主要是收費公路、收費站點過多,增加了運輸成本。對這一問題,必須引起高度重視。

    目前我國已建成的收費公路約15萬公里左右,占全世界收費公路總量的70%。造成這一現(xiàn)狀的原因,各級政府財力不足是根本原因,但在具體操作上也存在對公路經(jīng)濟學屬性認識偏差的問題。

篇4

[關鍵詞]公路建設;投融資體制;思考

“十一五”期間是我國公路快速發(fā)展、加大投資力度的時期。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中,要求公路總里程達到230萬公里,五年新增38萬公里;高速公路達到6.5萬公里,新增2.4萬公里。完成這一任務,需要數(shù)萬億元的巨額投資。

改革開放以來,正是公路投融資體制改革適應了社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律,才推動了我國公路建設的快速發(fā)展。完成“十一五”公路發(fā)展的艱巨任務,仍然需要繼續(xù)推動公路投融資體制改革,籌集更多的建設資金。因此,認真思考、總結(jié)、完善公路投融資體制,對公路建設全面貫徹落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)更快更好發(fā)展具有十分重要的意義。

一、我國公路建設投融資體制改革回顧

建國初期,公路建設由中央和地方分工負責,中央政府負責國家干線公路的規(guī)劃與修建,地方政府負責本區(qū)域公路的規(guī)劃和修建。1958年,中央政府決定,除國防公路仍由中央政府?？钔顿Y建設外,將其他公路的建設與管理權全部下放到地方,中央政府基本建設中從此不再列公路建設項目,而改由地方政府計劃安排。

在計劃經(jīng)濟體制之下,公路建設投資主體單一,政府是惟一的投資主體,而且中央政府把繁重的公路建設投資任務交給地方,地方政府由于財力有限,難以拿出充足的資金發(fā)展公路。公路建設長期落后于經(jīng)濟發(fā)展,成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。運貨難、乘車難,運力與運輸要求的矛盾越來越突出。

改革開放后,隨著國民經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要,各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置,開始了公路投融資體制改革。1984年,國務院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(即“貸款修路,收費還貸”)的決定。1997年頒布的《公路法》,以法律形式對政府收費還貸公路、國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資收費公路及公路收費權轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。

這些改革措施,極大地調(diào)動了各級政府加快公路建設的積極性,各地在實踐中創(chuàng)造出了很多行之有效的公路投融資方式,歸納起來大致有如下幾種:

1.以各級交通主管部門做項目業(yè)主,貸款修路、收費還貸。2.由各級政府集資修建收費路。3.利用國外政府和銀行貸款修路。4.鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟組織投資修建高等級公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售現(xiàn)有收費公路的全部或部分經(jīng)營權,再投入新路建設,滾動發(fā)展。6.選擇經(jīng)濟效益前景好的高等級公路,明晰產(chǎn)權,成立股份有限公司,向社會發(fā)行股票,在金融市場融資。

公路投融資體制改革,有力地推動了公路建設的快速發(fā)展。正是在這種新體制下,我國高速公路從無到有,迅速達到4.1萬公里,位居世界第二,發(fā)展速度令世界驚嘆。據(jù)交通部統(tǒng)計資料,“十五”期間我國累計完成交通固定資產(chǎn)投資2.23萬億元,超過建國后前51年完成投資的總和。道路客運量和貨運量分別占到綜合運輸方式的92%和72%,為國民經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展提供了強有力的支撐。

我國公路建設的實踐證明,改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設發(fā)展經(jīng)濟規(guī)律,符合我國國情,改革的經(jīng)驗值得充分肯定。

二、公路建設中存在的問題

廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設取得巨大成績的同時,近年來對公路建設中存在的問題也提出一些意見,主要是收費公路、收費站點過多,增加了運輸成本。對這一問題,必須引起高度重視。

目前我國已建成的收費公路約15萬公里左右,占全世界收費公路總量的70%。造成這一現(xiàn)狀的原因,各級政府財力不足是根本原因,但在具體操作上也存在對公路經(jīng)濟學屬性認識偏差的問題。

1.公路是基礎產(chǎn)業(yè),從本質(zhì)上講是公共產(chǎn)品,絕大部分公路應由政府無償提供。公路建設資金需求巨大,政府財力無法滿足,但經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾對公路發(fā)展要求迫切,各地運用“貸款修路,收費還貸”政策,在加快發(fā)展的同時,形成了較大數(shù)量的收費公路。這是我國作為一個發(fā)展中國家,在加快公路發(fā)展中出現(xiàn)的情況。

2.從經(jīng)濟規(guī)律看,由于存在道路級差效益,適度建設收費公路是符合公路經(jīng)濟規(guī)律和公平原則的。美國、法國、意大利、西班牙等發(fā)達國家也存在一定數(shù)量的收費公路。但發(fā)達國家在修建收費公路時,一般比較重視道路的級差效益,主張要提供與收費公路平行的不收費公路供公路用戶選擇,使用者可選擇是以支付公路通行費為代價來換取增加運輸量、降低運行成本、縮短運距、節(jié)約時間、減少交通擁擠等道路使用效益,還是以忍受不便為代價來換取在公路上免費通行的權利。我國在規(guī)劃、建設收費公路時,沒有充分考慮道路級差效益,常常出現(xiàn)多條收費公路并行現(xiàn)象,使人們有到處是收費路的感覺。

3.隨著公路的快速發(fā)展,人們對高等級公路的認識發(fā)生了變化。改革開放初期,公路嚴重匱乏,技術等級普遍偏低,很多地方為建成一條二級公路而歡欣鼓舞,人們把二級路收費視為理所當然。現(xiàn)在高速公路縱橫交錯,高速公路作為體現(xiàn)道路級差效益的高等級公路收費,人們從心理上是能夠接受的,但很多二級路在人們心目中已不再是當年的高等級公路,對其仍然收費就產(chǎn)生了質(zhì)疑。

這些問題已引起高層決策部門的高度重視,國務院2004年頒布的《收費公路管理條例》明確提出公路發(fā)展堅持非收費公路為主、適當發(fā)展收費公路。面對這些問題和情況,必須進一步完善公路投融資體制,才能從根本上解決問題,從而實現(xiàn)我國公路建設又快又好的發(fā)展。

三、幾點建議

國務院《收費公路管理條例》對收費公路作了明確界定:高速公路連續(xù)里程30公里以上、一級公路連續(xù)里程50公里以上,中西部地區(qū)二級公路連續(xù)里程60公里以上。

筆者認為,這一規(guī)定是符合我國公路發(fā)展階段性實際的,也是符合公路發(fā)展經(jīng)濟規(guī)律的。但由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷,特別是政府對公益性質(zhì)的一般公路投資力度不夠,各級政府及其交通主管部門在實際操作中還存在很多困難。為此,對完善公路投融資體制改革建議如下:

1.國家財政應承擔起一般國道的投資責任。長期以來,國家基本不向一般國道建設投資,主要由地方政府投資實施,這是造成一般國道收費站點多的主要原因?，F(xiàn)在隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展,國家財力大大增強,中央財政對今后一般國道的建設和改擴建應承擔主要投資責任,以避免新設收費站點。

2.地方各級政府要加大財政性資金對公路建設的投資。要按照《公路法》規(guī)定,省道主要由省級政府投資,縣道由市、縣級政府投資,縣、鄉(xiāng)、村三級是鄉(xiāng)道、村道的投資主體。目前,各級財政對公路建設投資嚴重不足,地方公路建設主要靠養(yǎng)路費,而養(yǎng)路費顧名思義主要應是道路養(yǎng)護資金,而不是建設資金。各級財政從公共財政理念出發(fā),應加大對公路建設的支出。養(yǎng)路費作為國家為公益事業(yè)發(fā)展而依法征收的稅費,要嚴格征管,不能挪用,也不宜為發(fā)展某個產(chǎn)業(yè)而減免,否則會對全社會的福利造成損失。

3.對高速公路、一級公路和中西部地區(qū)的二級公路,仍堅持投資主體多元化、項目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化的改革方向,加大籌資力度,加快建設步伐。

4.由于公路所具有的巨大的外部經(jīng)濟特性,各級政府要繼續(xù)從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設優(yōu)惠。

篇5

關鍵詞：城建 投融資體制 問題及對策

當前,隨著對城市基礎設施需求的日益擴大,建立在高度集權的計劃經(jīng)濟體制基礎上的,以政府財力直接投入為主導,行政配置資源為主體的城市建設投融資體制,已無法適應城市化進程的需要,迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革,打破公用行業(yè)市場壟斷,開放城市基礎設施市場,進一步發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,推行以市場化為取向的體制改革和機制創(chuàng)新,最終建立政府融資平臺化、公用事業(yè)民營化、投資主體多元化、企業(yè)投資主體化、運營主體企業(yè)化、融資渠道市場化的新型投融資體制。

一、目前城建投融資平臺的現(xiàn)狀及問題

1.現(xiàn)有投融資平臺脆弱,缺少實體支撐

按照“政府投資、國企運作”的模式,各地通常以無收益的公益性資產(chǎn)為資本組建國資總公司作為投融資平臺,然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐,幾乎沒有經(jīng)營現(xiàn)金流入,其財務指標通常達不到基本的信用標準,必須依靠政府資源的支持,才能勉強維持平臺資金周轉(zhuǎn)。

2.債務問題突出,債務風險凸現(xiàn)

一是籌資渠道單一,城市建設債務主要表現(xiàn)為對銀行尤其是商業(yè)銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務結(jié)構不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續(xù)能力不強;三是凈資產(chǎn)負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目,投資回報少,必然造成融資規(guī)模不斷擴大,而資本金卻未能與負債總額同步增長,造成了凈資產(chǎn)負債率畸高。

3.項目管理機制混亂,損失浪費問題嚴重

目前,城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業(yè)主管部門成立國有獨資子公司作為建設業(yè)主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業(yè),違規(guī)問題較多。主要表現(xiàn)在:一是招投標不規(guī)范,存在規(guī)避公開招投標,評標把關不嚴,業(yè)主擅自變更招投標結(jié)果等問題;二是項目超概算嚴重,很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規(guī)范,普遍存在變更設計施工、違規(guī)簽證、提前支付或多付工程款等問題。

二、現(xiàn)行投融資體制運行中已暴露出的弊端

1.投資主體單一

目前,城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司,呈現(xiàn)分散融資、單一建設、壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業(yè)主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質(zhì)區(qū)別。

2.成本約束彈性化

現(xiàn)行模式其實就是“借貸主體是國資總公司,投資主體是各子公司,最終負債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔償債風險,又缺少必要的約束機制,造成各種違規(guī)問題時有發(fā)生,普遍存在損失浪費資金的現(xiàn)象。

3.融資渠道狹隘化

現(xiàn)行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業(yè)資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上,許多私營企業(yè)、外資企業(yè)有意向出資參與城市基礎設施的建設,但缺少準入規(guī)則,城市基礎設施投資管理呈封閉式運行,使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應,抑制了企業(yè)和個人參與經(jīng)營性項目公平競爭的積極性,阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。

三、對下一步城建投融資體制改革的建議

1.及時轉(zhuǎn)變思想觀念。長期以來,城市建設的傳統(tǒng)體制使得人們對城市建設中公用行業(yè)的理解發(fā)生偏差,往往只注重它的社會公益性、福利性的一面,認為公用行業(yè)向社會提供服務應該是無償?shù)?即使收費,也只能是象征性的。實踐證明,無視公用行業(yè)經(jīng)濟屬性的觀點,只能導致這一行業(yè)的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經(jīng)營城市”的理念,以符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)組織形式來運作城市建設,構建城建資金的良性循環(huán)機制,最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.拓寬城建投融資渠道,節(jié)約政府投資,解決制約城建發(fā)展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資,加快利用資本市場進行融資的步伐,建立科學的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環(huán)機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究,挖掘城市基礎設施建設投資的營利點,吸引民間資本和外資進入,實現(xiàn)市場化的投融資格局。

3.盤活存量,搞活增量,推動城市建設的可持續(xù)發(fā)展。盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)和激活無形資產(chǎn)是經(jīng)營城市的重要內(nèi)容和組成部分,相輔相成,互為條件。通過經(jīng)營城市,最終要使城市資本實現(xiàn)“投入——經(jīng)營——增值——再投入”的良性循環(huán),真正實現(xiàn)“以城養(yǎng)城,以城建城”。

4.實行“政企分開,投、建、管分離”,提高運行效率。實行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現(xiàn)象,政府可以把主要精力轉(zhuǎn)向為投資者服務,為各類投資者創(chuàng)造公平的投資環(huán)境。同時,政府應防止從統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端走向全盤推向市場,由市場主宰的職能虛位極端,在整個城市投融資體制改革中,必須切實加強政府的監(jiān)管、導向、調(diào)控作用。

5.加強對城建資金的管理與監(jiān)督。

(1)加強制度建設。建立健全相關規(guī)范性文件,從制度上為強化建設資金管理提供保障,做到“二控制一加強”。

(2)加強審計監(jiān)督。把內(nèi)部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結(jié)合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴格審核項目用款,減少項目資金沉淀。

(3)配套進行項目管理體制改革,進一步發(fā)揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式,對項目管理體制進行改革,降低建設成本,提高投資效益。

6.建立城建發(fā)展專項資金,完善償債機制。建立穩(wěn)定的城建發(fā)展專項資金和可靠的貸款償還機制,是保持城市建設可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

參考文獻:

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[2]樊保軍.小城鎮(zhèn)建設與政府職能轉(zhuǎn)變[J].村鎮(zhèn)建設,2004,(3):15-18.

篇6

如近日國務院糾風辦在全國糾風工作會議中表示，在2007年糾風工作中，將加強藥品成本價格調(diào)查和監(jiān)測，改進藥品價格核定辦法，擴大政府定價藥品范圍，逐步推行對所有處方藥實行政府定價。

哈佛大學博士郭凱評價這一政策說，“這真是一個相當有想象力的政策”?！八庂F了，政府就來給處方藥定價，房子貴了，政府就來搞限價房?！蹦敲?，白菜貴了，政府是不是再來給白菜搞定價或限價？“以此類推吧。反正這種政策背后的邏輯一定是：只要政府管住價格，原本越來越貴的東西就可以變得不貴?！?/p>

這種自以為通脹問題就是價格問題的錯誤觀念，誘發(fā)了錯誤的政府行為?？墒遣皇钦茏r格，原本越來越貴的東西，就不會更貴，就不會有通脹？任何在上世紀80年代使用過外匯券的人都知道，地上的外匯券價格遠低于“黑市”價格。而任何在藥品市場的人都知道，政府管住了這個名字的藥品價格，那就換個名字繼續(xù)漲價。是的，真正的市場價格并不是政府所能管制的，任何存在管制的地方，就必然因此而存在“黑市”，通脹只不過游離于政府管制之外，但并不等于不存在。

想想這種自以為有了限價，價格水平就能被約束住，管住了價格水平就管住了通脹等想法，頗像中國古人所言的“掩耳盜鈴”，也像自找的“一葉障目”，以便“眼不見為凈”。問題是，這類計劃管制帶來的，幾乎必然是一個短缺經(jīng)濟，就像藥價問題上，處方藥價是果，處方藥品供應渠道短缺才是因。

而這又是由錯誤的投融資體制改革觀念所導致的，君不見當今藥品投融資體制改革中，講得最多的就是招投標體制改革嗎？但這實在是“撿了芝麻、丟了西瓜”。國務院發(fā)展研究中心研究員郭勵弘曾經(jīng)評論指出，投融資體制改革是中國經(jīng)濟體制改革中最為滯后的一部分，沒有實質(zhì)性的進展。就像藥品供應渠道市場上的改革，如果仍舊把招投標體制改革當成投融資體制改革的全部，那么藥品價格就注定是扭曲變形的。

過去10年中投融資體制改革的方向和措施，集中反映在三個綱領性文件中：十四屆三中全會決定、“九五”計劃和“十五”綱要。僅就投融資體制而言，文件內(nèi)容和實際措施可分為以下三類：第一類是方向正確但實際上不到位。比如，用項目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制、對企業(yè)出資建設國家非限制類項目，實行登記備案制。還有一類是說得很對，但不屬于投融資體制改革范疇。比如，把建筑業(yè)改革（投標、招標、工程監(jiān)理制）混同為投融資改革。還有一類根本在提法上就有錯誤。比如，實行建設項目法人責任制。對于項目融資類的項目，當然需要成立項目公司，但是項目決策是由項目發(fā)起人、政府或者企業(yè)作出的，項目公司和項目一樣，都是決策的產(chǎn)物。既然決策在先，項目公司在后，它就只能承擔建設責任，不能承擔決策責任。所以說，投融資體制改革這些年來根本沒有實質(zhì)性的進展。

篇7

關鍵詞:投融資體制 市場機制 經(jīng)濟發(fā)展

一、西安投融資體制建設的現(xiàn)狀和問題

近年來,西安市投融資體制建設取得很大成效,各級政府已先后成立城建類投融資平臺26個。其中,市級4個(主要包括西安城市基礎設施建設投資集團有限公司、西安市地下鐵道有限責任公司、西安市城市改造建設有限公司和西安市投資公司),區(qū)縣級平臺14個、“四區(qū)兩基地一港”8個。在市級投融資平臺的基礎上,西安市各區(qū)縣及“四區(qū)兩基地一港”共組建成立政府融資平臺22個,并已陸續(xù)為本區(qū)縣城建、環(huán)境綜合治理、新農(nóng)村建設等開展融資工作。截止2009年6月,西安市各融資平臺與開發(fā)銀行簽訂涉及城市基礎設施、環(huán)境綜合治理、中小企業(yè)貸款、社區(qū)小額貸款等領域的貸款合同78項,合同總金額395.91億元,到位資金187.46億元。

西安市各政府融資平臺以政府信用為依托,為城市建設、公共交通發(fā)展、以及城中村和棚戶區(qū)改造等項目籌集了大量建設資金,不僅有效地改善了城市基礎設施,使西安市城市面貌發(fā)生了巨大的變化,為西安市經(jīng)濟社會高速發(fā)展奠定了堅實的基礎,創(chuàng)造了良好的條件。

1.財政收入規(guī)模較小,財政投入不足

西安市財政收入總量偏小,且增長速度遠低于城市發(fā)展的投資增速,特別是在前些年國家穩(wěn)健的財政政策取向和宏觀調(diào)控的背景下,上級財政專項撥款和國債等預算投資所占投資資金比重不斷下降,導致西安財政資金供給相對于投資需求而言面臨較大缺口。目前,西安市財政收入大抵只能保證政府機關的正常運轉(zhuǎn),無力向城市建設發(fā)展投入大量資金,是典型的吃飯財政。2008年,西安市財政收入145.61億元,財政支出226.99億元。理論上講,是入不敷出。這種情況下,財政基本上是無力對城市建設進行大量投資。

2.融資渠道單一,過分依賴銀行投資

從目前各個投融資平臺的運作情況看,多數(shù)平臺公司僅僅實現(xiàn)了銀行貸款的承接功能,而且多是只承接國家開發(fā)銀行的合作貸款,而與國家開發(fā)銀行以外的其他銀行機構的合作不夠多、聯(lián)系不緊密,限制了融資平臺公司功能的進一步發(fā)揮。

因此,在以銀行貸款為主的融資背景下,西安市固定資產(chǎn)投資中,平均21%的比例直接來源自銀行貸款,在企業(yè)自籌資金中,間接來源于銀行貸款的比例達70-80%.總的來看,固定資產(chǎn)投資中直接或間接來源于銀行貸款的比例超過60%。

3.融資平臺規(guī)模小,融資能力較弱

西安市融資平臺數(shù)量較多,但是規(guī)模普遍較小,融資能力較弱,因此融資能力較弱。

4.融資平臺以“融資”為主,“投資”功能和可持續(xù)發(fā)展能力較弱

目前,西安市融資平臺一般主要依托于政府信用,貸款的還款責任主要由各級政府來負擔,未來還貸壓力較大,可持續(xù)發(fā)展能力較差。

二、加快西安投融資體制建設的建議

當前,西安市的投融資狀況還處于初級階段。其特征是靠銀行貸款,靠土地盤活,用這種方式轉(zhuǎn)化資產(chǎn),變成投入。這是一個“輸血”的過程,本身很難實現(xiàn)自我平衡。因此,借鑒建議由以下方面加快西安投融資體制建設。

1.整合資源,加快專業(yè)性集團融資平臺建設

從目前全國城市投融資平臺的運作來看,大體可分為三個層次:一是依靠銀行貸款和土地運作搞城市建設,缺乏持續(xù)的資本注入機制和動態(tài)平衡的債務償還機制,被稱為只有輸血功能的平臺,這是最低層次的平臺。二是建立具有引血和輸血功能的兩個機制和平臺,實現(xiàn)項目平衡操作,這是屬于第二個層次。三是建立像北京、上海那樣的城投體制和機制,介入資產(chǎn)經(jīng)營、資本運作和上市、并購操作,這個平臺不僅輸血功能,而且還具有引血和造血功能,是具有血液循環(huán)功能的平臺,可成為西安投融資平臺學習和借鑒的樣本。

為此,以外地投融資平臺建設的經(jīng)驗,對西安市各類資源進行整合,通過政府注資、劃撥資產(chǎn)、增值收益返還等增信方式,推動現(xiàn)有的四個市級投融資平臺進一步優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構,完善法人治理結(jié)構,加強現(xiàn)金流建設和信用建設,形成各有側(cè)重、各具特色的集團性融資平臺。要將現(xiàn)有的投融資平臺,打造成為強有力的龍頭企業(yè),使之成為按照市場機制經(jīng)營資產(chǎn)、運作資本、籌集資金的平臺,成為國有資產(chǎn)保值增值、投資融資和項目市場化運作的平臺。并且要通過平臺作用的發(fā)揮,不斷提高城市基礎設施和公共服務設施的承載能力和服務能力,不斷提高城市的實力、活力、競爭力。

2.創(chuàng)新機制,實現(xiàn)投融資平臺的“造血”功能

首先,要將城市基礎設施“無償使用”轉(zhuǎn)變?yōu)橛袇^(qū)別的“有償使用”,將城市資產(chǎn)由政府“獨家管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?、市場運作”。

其次,要將城市建設“籌錢開發(fā)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖枇﹂_發(fā)”,實現(xiàn)投資多元化、運營市場化、服務社會化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、監(jiān)管法制化。

再次,要改變財政投入方式,積極推行財政資金的撥改投。堅持和發(fā)揮政府主導作用,積極搭建平臺、盤活存量、創(chuàng)造環(huán)境,積極將原來直接投入項目轉(zhuǎn)向為投融資平臺注入資本金,即撥改投。

3.不斷探索,切實提高融資工作成效

一方面積極推行融資顧問行、中介顧問制度,引導各金融機構利用自身專業(yè)優(yōu)勢,為投融資平臺包裝項目、進行財務風險管理提供技術支持;一方面把握好貸款時機,提高資金使用效益,降低企業(yè)融資成本。同時,要積極推進多元化融資。融資渠道單一是影響我市經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。因此,要在充分利用好銀行信貸資金的基礎上,積極引導有條件的企業(yè)和項目通過試借殼上市、發(fā)行企業(yè)債券等方式,以及商業(yè)信用、留存收益再投資、租賃融資、信托融資、結(jié)匯、出口退稅、風險投資、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等方式籌集資金,以實現(xiàn)產(chǎn)權換資產(chǎn)、以市場換資金、以資金換項目、以存量換增量、以政策換投入的市場機制,加快資源、資產(chǎn)、資金、資本的循環(huán)速度,增強地方經(jīng)濟發(fā)展活力。

參考文獻:

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篇8

財政投融資是在一般財政預算無償分配以外 ,由財政部門直接管理和調(diào)控 ,按照信用原則有償籌集和使用資金的活動。自 80年代我國開始發(fā)行生產(chǎn)建設性國債 ,政策性銀行投入運轉(zhuǎn)以來 ,我國已初步建立了財政投融資體制 ,對推動改革開放、現(xiàn)代化建設起到了不容忽視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少問題 ,主要是財政投資日益弱化 ,財政投融資渠道單一 ,財政信用與商業(yè)信用界限不清 ,財政投資重復、低效等。面臨新形勢的需要 ,舊的財政投融資體制亟需強化、完善。

一、財政投融資的特點、作用和必要性

(一 )財政投融資是我國經(jīng)濟發(fā)展初級階段的需要

    根據(jù)穆斯格雷夫的“發(fā)展型”公共支出模型 ,市場經(jīng)濟條件下 ,一國經(jīng)濟增長的初級階段 ,公共部門投資在國民總投資中占有相當高的比重 ,為經(jīng)濟和社會發(fā)展“起飛”奠定基礎。進入中級階段之后 ,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補充。而在經(jīng)濟發(fā)展的所有階段都存在市場失靈 ,因此政府始終要通過增加公共投資來進行宏觀調(diào)節(jié)。我國尚處在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段 ,脫胎于高度集中的計劃經(jīng)濟體制 ,改革開放的年代又不長 ,市場失靈的現(xiàn)象還相當突出 ,因而財政投融資的調(diào)控作用必不可少。

(二 )財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本 ,填補財政預算無償投資和一般商業(yè)金融投資的空白財政投融資的特點在于既體現(xiàn)政府政策取向 ,又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營。財政投資的主要領域是準公共產(chǎn)品 ,這類產(chǎn)品若完全依賴財政無償投資 ,因財力有限勢必出現(xiàn)“瓶頸”制約 ,供給不足 ;若完全依靠企業(yè)籌資 ,銀行融資 ,因準公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點 ,供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財政無償投資大體對應平衡的情況下 ,財政投融資介于二者之間 ,填補了準公共產(chǎn)品投資的空白。

(三 )財政投融資的目標是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策 ,建立對企業(yè)和商業(yè)銀行的誘導機制 ,促進我國經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整、經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變財政投融資對經(jīng)濟增長的作用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加” ,更表現(xiàn)為長期內(nèi)“質(zhì)量的提高”。1 996年我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”后 ,總需求與總供給的矛盾基本解決 ,結(jié)構調(diào)整的問題更加突出。我國預算內(nèi)財力貧乏 ,而財政投融資作為一個投融資體系 ,直接把資金引入優(yōu)先領域 ,形成一種“財政投融資先行—商業(yè)銀行投融資跟蹤—企業(yè)投資隨后”的連鎖反應機制。

(四 )在當前我國通貨緊縮的宏觀經(jīng)濟形勢下 ,加強財政投融資又與反經(jīng)濟周期目標相吻合1998年中央銀行六次降息 ,貨幣政策力度不可謂不大 ,然而由于真實利率高于名義利率 ,居民對貨幣的靈活性偏好 ,企業(yè)預算約束硬化以及貨幣政策時滯等原因 ,貨幣政策的效力一時還不能顯現(xiàn)。而財政擴張作用直接、力度大 ,特別適合在經(jīng)濟全面蕭條時采用。運用擴張性財政政策進行反周期調(diào)節(jié) ,不外乎兩種手段 ,一是減稅 ,二是增支。減稅在 1 998年上半年已經(jīng)啟動 ,但我國財政的困境使減稅的空間不大 ,增加財政投資是必然選擇。就啟動內(nèi)需的兩大支柱消費推動和投資拉動來說 ,投資拉動也是現(xiàn)實選擇。 1 997年我國經(jīng)濟增長 8. 8%,從需求拉動因素看 ,投資約占 2 . 2個百分點 ,消費約占 4. 9個百分點 ,凈出口約占1 . 7個百分點。 1 998年以來 ,消費市場持續(xù)低迷 ,從需求走勢看 ,消費對經(jīng)濟增長的貢獻率將穩(wěn)中趨降。在這種情況下 , 1 998年下半年增發(fā) 1 0 0 0億國債融資用于加快基礎設施建設 ,不僅? 苤苯釉黽有棖?nbsp;,還能刺激企業(yè)和個人投資 ,拉動相關產(chǎn)業(yè) ,間接增加社會需求。

(五 )財政投融資體制還能平衡資金在國民經(jīng)濟三大部門間的分配 ,調(diào)節(jié)儲蓄、投資結(jié)構 ,促進資金和資源的優(yōu)化配置在我國三大部門中 ,居民是盈余部門 ,企業(yè)是短缺部門 ,財政則是國家宏觀調(diào)控的主體。改革開放以來 ,居民收入分配格局發(fā)生了急劇變化 ,居民最終收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大幅上升 ,居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的 6 0 %以上 ,而財政日見拮據(jù) , 1 995年預算內(nèi)投資占社會總投資僅 3 .1 %。在這種不平衡狀況下 ,通過國債等財政投融資手段將居民手中的一部分消費基金轉(zhuǎn)化為積累基金 ,有利于調(diào)節(jié)儲蓄與投資結(jié)構的不對稱 ,促進儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化。

二、我國舊有財政投融資體制的問題分析

(一 )國家財政投資日益弱化 ,影響國民經(jīng)濟長遠發(fā)展后勁

    我國是發(fā)展中國家 ,正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期 ,不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟體制市場化 ,還要實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變 ,由此決定政府在強化、引導投資方面負有比發(fā)達國家更多的責任。但當前我國財力不足 ,財政的經(jīng)濟建設性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢 ,與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠。據(jù)世界銀行對 1 2個發(fā)展中國家和 1 3個工業(yè)國抽樣調(diào)查表明 , 1 980—1 995年財政投資占社會投資的比重 ,發(fā)展中國家平均水平 43 %,工業(yè)發(fā)達國家 3 7%,而我國 80年代以來財政投資占財政總支出的比重和財政投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重不斷降低 , 1 981年兩個比重分別為 2 0 . 5%和 2 8. 1 %, 1 990年降為1 0 . 1和 8. 7,到 1 995年只有 7. 7%和 3 . 1 %。財政投資的弱化在很大程度上削弱了國家宏觀調(diào)控職能的履行。

(二 )財政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清 ,也缺乏法律上的依據(jù)

    一方面財政投融資范圍界定不嚴 ,本應通過市場融資的通過財政投融資 ,扭曲了資金結(jié)構 ,損害金融業(yè)公平競爭。另一方面商業(yè)銀行過分擴張投資性貸款 ,投資資金過分依賴銀行 ,不僅加劇重復建設和結(jié)構失調(diào) ,銀行不良債務急劇上升還將阻礙金融體制改革的深化。與發(fā)行國債相比 ,國債的透明度相對較高 ,易受到關注 ,而銀行的不良資產(chǎn)較隱蔽 ,就這一點來說 ,財政投融資比之金融投資也有其優(yōu)勢。國際經(jīng)驗表明 ,財政融資作為政府干預經(jīng)濟的重要手段 ,是銀行信貸所不能替代的。

(三 )財政投融資效益低下 ,盲目、重復建設現(xiàn)象仍然普遍 ,貫徹產(chǎn)業(yè)政策不力重數(shù)量輕效益是我國經(jīng)濟建設中長期存在的弊端 ,表現(xiàn)在財政投融資上就是有償資金無償使用 ,資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析 ,工程建設中缺乏有效的監(jiān)督約束機制 ,項目結(jié)束后不進行評估 ,往往是“說投就投、一投了之” ,使財政投融資無法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環(huán)。

(四 )財政融資渠道單一 ,資金不足也是制約財政投融資宏觀調(diào)控作用發(fā)揮的重要因素首先是因國家財力制約 ,資本金部分投入就不足 ,對政策性銀行撥款難以保證。除資本金以外 ,財政融資絕大部分來源于國債 ,很少的部分來源于金融債券等 ,加上我國財政投融資效益不高 ,資本金增值少 ,形成國債獨當一面的局面 ,加大了財政本已沉重的還本付息負擔 ,國債風險增大。

三、財政投融資體制的強化和完善

    財政投融資的特點是融資、投資緊密結(jié)合 ,資金投入直接。針對我國現(xiàn)行財政投融資體制中存在的問題 ,我們應從以下幾方面尋求財政投融資體制的完善 : 

(一 )融資環(huán)節(jié)

    應該說 ,國債因其規(guī)模大、信譽高、發(fā)行較容易 ,仍是主要融資渠道。發(fā)行國債既產(chǎn)生總量效應 ,增加總需求和總供給 ,又產(chǎn)生結(jié)構效應 ,引導投資和消費。增發(fā)國債還能帶動商業(yè)銀行配套貸款的增加 ,推動社會投資 ,形成乘數(shù)效應 ,更大幅度地拉動經(jīng)濟增長。據(jù)測算 , 1 998年增發(fā) 1 0 0 0億國債大致可以使銀行配套增加貸款 1 0 0 0億元 ,總數(shù)約 2 0 0 0億元的建設投入所形成的最終需求可以拉動GDP增長約 2個百分點。而且在目前我國經(jīng)濟緊縮的情況下 ,供給對價格和利率的彈性很小 ,增發(fā)國債還較少引起價格和利率的上漲 ,因而不會引發(fā)通貨膨脹和對私人的擠出效應。通過國債融資需要注意的是以下幾個問題 :

1 .國債的發(fā)行權。只要各級地方政府仍是當?shù)亟?jīng)濟活動的主要參與主體 ,分級財政體制未能真正建立之前 ,地方政府就不能擁有發(fā)債權 ,地方財政預算也不能打赤字。但在國債投資建設項目中 ,有很多項目是屬于地方性的 ,根據(jù)收益原則 ,這部分項目的融資應由地方負擔。在地方財政支出項目較多、資金較緊張的情況下 ,可發(fā)行中央特許、擔保 ,地方負責還本付息的專項債券 ,有效地分解中央財政的債務風險。同時 ,又因一些中小型基礎設施項目的利益會擴散到其他地區(qū) ,中央財政應對這部分“外溢利益”予以補貼 ,具體作法可由中央發(fā)債轉(zhuǎn)借地方使用并由各地配套一部分公共資金。

2 .國債的規(guī)模和期限結(jié)構。目前銀行利率下調(diào)、國債籌資成本較低 ,正是增發(fā)國債的有利契機 ,此時發(fā)行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設資金。由于企業(yè)預算約束硬化、居民收入下降和預期未來支出增加 ,商業(yè)銀行的存貸差增大 ,這也為國債的發(fā)行創(chuàng)造了認購對象。為滿足商業(yè)銀行資金流動的需要 ,這種國債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉(zhuǎn)性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債 ,期限結(jié)構過于單一帶來的問題是還本付息期集中 ,長期建設資金不足 ,短期籌資不易 ,今后應逐步增加短期周轉(zhuǎn)性國債和長期投資性國債 ,充實國債期限結(jié)構。

3 .國債的透明度。我國居民和機構購買國債 ,長期來在一定程度上是迫于行政壓力 ,就算以國債作為金融資產(chǎn)投資 ,吸引投資者的也只是國債的穩(wěn)定可靠性 ,而不是其投資生產(chǎn)建設帶來的收益。這種現(xiàn)象與國債宣傳定位不當有關 ,國債透明度不高 ,國債發(fā)行后居民不了解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居民投資國債積極性不高 ,一方面使財政部門發(fā)行國債缺乏有效的監(jiān)督制約機制。建議財政部門在發(fā)行及運用國債資金投資的各個環(huán)節(jié) ,定期披露國債資金投向、工程進度和財務狀況 ,以體現(xiàn)國債財政投融資工具的特征。除繼續(xù)穩(wěn)定國債融資外 ,我國應進一步拓寬財政融資渠道。日本已實行 40多年的“財政投融資”制度可資借鑒。日本的財政投融資計劃是以大藏省的資金運用部為中心 ,以財政儲蓄、各種保險和年金等形式廣泛吸收社會資金 ,通過有關公共金融機構 ,以投資、貸款和認購債券等方式進行公共投資 ,對于日本經(jīng)濟起飛起到十分重要的作用。日本通過財政投融資所籌集的資金極為可觀 , 1 991年占到當年財政總資金 (財政預算資金與投融資資金之和 )的 56 . 5%,成為國家財政不可或缺的? 暗詼?に恪薄?/P>     我國目前正進行清費改稅、清理預算外資金的改革 ,筆者認為探索發(fā)展財政投融資制度 ,在預算體系中建立專門的財政投融資預算不失為規(guī)范財政預算、提高資金運用效益的一條思路。就資金來源看 ,我國也有拓寬財政融資的潛力。我國目前僅有向養(yǎng)老保險基金和待業(yè)保險基金發(fā)放的特種定向國債 ,今后配合社會保障制度的改革 ,可擴大特種定向國債的發(fā)放對象 ,既拓寬了財政融資 ,又為各類保險基金、資金找到一條安全的投資途徑。現(xiàn)行郵政儲蓄制度應進一步改革和完善 ,在期限品種、還本付息方式上實行多樣化 ,以吸引更多的儲戶。財政投融資的支撐點是國家信用 ,今后應逐步建立和完善政府擔保債券和政府擔保的借款制度 ,既充分又有度地運用國家信用。

(二 )投資環(huán)節(jié)

1 .投資項目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭 ,而是補充和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有企業(yè)的一般生產(chǎn)經(jīng)營性項目 ,不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑 ,還會助長國有企業(yè)的依賴性和政府干預的不當性 ,對經(jīng)濟增長作用卻不大?，F(xiàn)階段我國財政投資的主要領域是非經(jīng)營性公共基礎設施、高新技術及農(nóng)業(yè)。

    2 .項目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟上必須是有吸引力的 ,在技術、管理和財務上也應該是可行的。在選擇和實施投資時必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價格對比 ,其他經(jīng)濟變量的反應 ,對其他部門的沖擊和影響等。與一般經(jīng)營性項目不同 ,公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個社會環(huán)境中考慮 ,即代表對一國經(jīng)濟投入和產(chǎn)出的機會成本 (“影子”) ,而不是特定部門的成本效益。具體地說 ,項目的純經(jīng)濟收益率、對就業(yè)的影響、對國家債務負擔的影響、財政的承受能力、對貿(mào)易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素?！俺杀尽辈粌H包括初期基建費用 ,也包括完成和經(jīng)營項目工程所需的一切經(jīng)常性支出 ,后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程 ,要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預算和收益估算。

3 .項目施工的全程監(jiān)控和項目完工的評估。

針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向 ,在項目施工全程中應建立包括工程質(zhì)量、資本投入、費用支出的監(jiān)控 ,尤其是經(jīng)濟審計。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關系。今后應大力提高工程財會人員素質(zhì) ,使財政投資置于嚴格的會計系統(tǒng)控制中 ,體現(xiàn)“經(jīng)濟制約”而不是“政治驅(qū)動”。項目完工后還應對工程預期目標、預期收益的實現(xiàn)程度進行評估 ,保持工程監(jiān)控的完整性 ,對后續(xù)投資也具有啟示作用。

(三 )密切投融資環(huán)節(jié)聯(lián)系 ,革新財政投融資體制

1 .建立財政投融資預算。今后我國財政預算可包括四部分 :公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算 ,社會保障預算和財政投融資預算。財政投融資預算在預算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業(yè)投融資界限更清晰 ,財政投融資有了法律依據(jù) ,籌資渠道可以進一步拓寬 ,同時受到預算約束又可保證投資效益。

2 .構造財政投融資的組織體系。財政投融資機構主要包括政策性金融機構和非銀行公共金融機構。前者我國已經(jīng)建立 ,下一步應重點研究其職責范圍及活動領域 ,后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關聯(lián) ,還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織 ,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構 ,一方面可以較靈活地籌資 ,包括地方政府投入、中央撥款、發(fā)行債券等 ;另一方面還承擔對市政當局提供技術或財務咨詢、服務的職責。與一般的金融機構不同 ,地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟審查和工程監(jiān)控職能 ,因而需積聚大量金融、會計人員、工程專家 ,這也是與其財政投融資機構的性質(zhì)相適應的。

    3 .財政投融資預算應在收支自求平衡的基礎上 ,努力實現(xiàn)資金保值增值。這就要求融資、投資按項目直接掛鉤 ,各項目應自求平衡 ,項目的還本付息由該項目收益負擔 ,同時對于投資收益應有部分處置權。以國債為例 ,允許每年將部分國債資金建成的企業(yè)或項目中的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售 ,以收回投資資金 ,利用資金收益而不是發(fā)新債來償還債務。而對國債的認購方來說 ,國債收益與投資項目的收益直接掛鉤 ,可考慮生產(chǎn)建設性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率 ,并根據(jù)工程進度調(diào)整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度 ,真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設性質(zhì) ,又可增加國債靈活性 ,吸引認購者 ,還可強化對國債資金使用項目的預算約束。

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篇9

關鍵詞：投融資體制；國有企業(yè)；資本結(jié)構

中圖分類號：F27文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）07-0021-02

1 我國投融資體制的發(fā)展階段及其對國有企業(yè)資本結(jié)構分析

第一階段，1956年至1978年，計劃經(jīng)濟階段。

在此階段，我國對國有企業(yè)實行統(tǒng)收統(tǒng)支、利潤全部上繳國家、虧損由國家彌補的大鍋飯制度。

第二階段，1979年至上世紀80年代中期，初步改革階段。

為改變國家對國有企業(yè)控制過嚴、管得過死而造成的國有企業(yè)生產(chǎn)效率低下、生產(chǎn)積極性不高的局面，國家開始對國有企業(yè)實施“放權讓利”改革，這從一定程度上的刺激了企業(yè)的活力，提高了企業(yè)管理者和職工的工作積極性，國有企業(yè)的效率較改革前有所提高。但是， “放權讓利”改革僅僅是國家為企業(yè)松了綁，并沒有從根本上改革國家對國有企業(yè)的投融資體制，國家依然以所有者身份向國有企業(yè)提供無償財政撥款。此時的國有企業(yè)雖然已有初步的內(nèi)部積累，有一定的財務決策權，但是與國有銀行的關系并沒有實質(zhì)性改變，二者還是處于計劃經(jīng)濟體制的嚴重束縛之中。

為強化國家對國有企業(yè)的產(chǎn)權約束，國家有進行“利改稅”改革，即原來向國家繳納利潤改為上繳稅金，并對國有企業(yè)征稅比例高于一般企業(yè)。

第三階段，上世紀80年代中期至90年代初期，改革深入階段。

為提高國有企業(yè)對國家財政撥款的使用效率，國家于上世紀80年代中期實行“撥改貸”改革。面臨巨額的債務利息，企業(yè)很難提高自我累計能力，最終導致惡性循環(huán)，負債率越來越高，很多企業(yè)已經(jīng)達到資不抵債。

撥改貸的另一直接后果是“名義上”強化了國有企業(yè)和國有銀行的關系，國有銀行成為國有企業(yè)最大的債權人。但此時的銀行依然在計劃經(jīng)濟體制下嚴格按照國家的指令完成計劃，與國有企業(yè)雖然有名義上的債權債務關系，但實際上國有銀行并不能真正行使債權人的權利。國有企業(yè)資金來源雖然由國家財政的無償撥款改為國有銀行的有息貸款，但對于國有企業(yè)而言似乎二者沒有什么本質(zhì)區(qū)別，僅僅是更換了投資人，將原來的資本投入改為現(xiàn)在的債務投入，將原來的上繳利潤改為上繳利息，因為國有企業(yè)的高負債并不是企業(yè)經(jīng)營不善的累計結(jié)果，而是國家投融資體制的強制性變遷的直接后果。國有企業(yè)的這種意識導致對國有銀行的債務不予重視，加大了國有銀行的壞賬比率，提高了企業(yè)的財務風險。

第四階段，上世紀90年代初期至今，改革全面展開階段。

在這一階段，投融資體制改革的主要內(nèi)容包括：（1）將投資項目劃分為競爭性項目、基礎性項目和公益性項目。（2）組建政策性銀行，將一般的商業(yè)貸款和商業(yè)性貸款相分離。（3）上世紀90年代初先后成立深圳證券交易所和上海證券交易所，這標志著我國資本市場的誕生，國有企業(yè)的直接融資渠道得以拓寬。（4）1995年頒布了《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，推動銀企關系按照市場化原則進化。

下表是董輔和唐宗主持的“國有企業(yè)的制度與效率”課題組的一項研究成果，模擬了課題組研究樣本企業(yè)從1980年至1994年期間的資產(chǎn)負債率 ：

從表1可以發(fā)現(xiàn)，樣本企業(yè)資產(chǎn)負債率1984年比1983年大幅度增加了10.22個百分點，主要原因是1984年開始實行的“撥改貸”，隨后幾年負債率逐年增加，并大幅度超過50％的警戒線。

為消除撥改貸給國有企業(yè)資本結(jié)構帶來的負面影響，上世紀90年代中期，在部分試點城市進行“撥改貸轉(zhuǎn)”改革，將撥改貸中將財政撥款改成的貸款又轉(zhuǎn)變成國家的投入資金，重新確立國家對國有企業(yè)的所有者地位。經(jīng)過撥改貸轉(zhuǎn)，國家先后將2200多家企業(yè)的中央級撥改貸本息335億元轉(zhuǎn)變?yōu)閲屹Y本金，這使國有企業(yè)平均負債率下降2.6個百分點（王玉珍，1999）。

為進一步給國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行解困，降低國有企業(yè)負債率和國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比率，化解部分金融風險，國家于上世紀90年代末期開始實行“債轉(zhuǎn)股”改革。債轉(zhuǎn)股是由國家新成立的四家金融資產(chǎn)管理公司作為投資主體，將商業(yè)銀行對國有企業(yè)的債權轉(zhuǎn)為金融管理公司對企業(yè)的股權。國有企業(yè)在一定程度上減輕了負擔，減少了利息支出，國有商業(yè)銀行也在一定程度上減少了不良資產(chǎn)比率，金融風險在一定程度上有所降低。

綜合以上幾個階段以及表1可以發(fā)現(xiàn)，是“撥改貸”提高了國有企業(yè)的負債率，使國有企業(yè)成為“無本企業(yè)”，使國有企業(yè)背上了沉重的債務包袱，國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)比率在短時間內(nèi)也大幅度提高，增加了金融風險。同時，也是“撥改貸”將國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行牢牢地捆在一起，形成一種具有“軟約束”特征的信貸關系。為降低國有企業(yè)負債率，國家也先后實行了“撥改貸轉(zhuǎn)”和“債轉(zhuǎn)股”改革。從單個改革看，對降低國有企業(yè)負債率起到了一定積極效果，在一定程度上盤活了已改革企業(yè)的存量資產(chǎn)，但是從整體分析，這些改革都存在著一些缺陷：一是改革面較窄，僅涉及部分中央直屬或省屬的大中型企業(yè)，地方國有小企業(yè)則較少涉及；二是沒有及時建立市場主導型的投融資體制，僅僅對政府主導型的投融資體制進行小范圍的改革；三是國有企業(yè)缺乏生產(chǎn)、經(jīng)營和擴張的資本金生成源，內(nèi)源融資能力被高利息侵蝕，在需要資金時必然依賴于外源型的有息債務融資。

2 我國國有企業(yè)資本結(jié)構優(yōu)化建議

2.1 大力發(fā)展股票市場，適當降低債券市場門檻

從國有企業(yè)資金來源看，一是權益資金，二是債務資金。在國家投資不足的情況下，大力發(fā)展股票市場是優(yōu)化國有企業(yè)資本結(jié)構的有力措施。從上世紀90年代初期股票市場成立以來，股票市場發(fā)展較為迅速，但相對于數(shù)量龐大的國有企業(yè)來說就是杯水車薪。大力發(fā)展股票市場，主要是改革企業(yè)上市的審批制度。目前我國股票市場實行的是保薦制，這種制度雖然是由政府主導的核準制向市場主導的注冊制過渡的一種形式，但它導致的企業(yè)尋租在一定程度上阻礙了股票市場的發(fā)展，因此，大力發(fā)展股票市場的關鍵在于改革股票上市審批制度，盡快過渡到市場主導的注冊制，從制度層面優(yōu)化國有企業(yè)資本結(jié)構。

鑒于國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行的國有性質(zhì)，國有商業(yè)銀行對國有企業(yè)的貸款是一種“軟”負債約束，至少對于那些存量負債是這樣的。在國有商業(yè)銀行進行股份制改造尤其是在海外上市以后，增量負債如同企業(yè)債券一樣成為國有企業(yè)的硬約束。從相反角度考慮，以前大部分國有企業(yè)不發(fā)行債券的原因一是債券市場準入條件較高，二是債券相對于國有商業(yè)銀行的貸款是一種硬負債約束，企業(yè)面臨著到期不能還債的破產(chǎn)風險。在國有商業(yè)銀行的貸款也成為企業(yè)的硬約束后，相當于國有企業(yè)又多了一條融資渠道――債券融資，因此，適當降低債券市場的準入條件是增加國有企業(yè)資金來源的有力舉措，也是完善我國資本市場的可行措施。

2.2 加快改制步伐，積極引進外資

從第二章的描述性統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，非公司制獨資企業(yè)1100戶，占總樣本的33％左右，平均負債率高達99.1％，獨資公司695戶，占總樣本的20％左右，平均負債率高達99.7％。如此高的獨資樣本比重，如此高的負債率直接導致國有企業(yè)負債率均值的提高。因此，應盡快進行國有獨資企業(yè)公司制改造，將獨資公司進行股份制改造，實行投資主體多元化。

針對我國政府對國有企業(yè)的投入不足和我國證券市場的準入條件較高，一些大中型國有工業(yè)企業(yè)可以適當引進外資，與國外優(yōu)秀的大型企業(yè)合作或合資，一方面可以彌補自身缺乏資金的實際問題，由此可以減少對銀行貸款的依賴；另一方面可引進跨國公司先進的生產(chǎn)技術和優(yōu)秀的管理經(jīng)驗，這對國有大中型企業(yè)提高經(jīng)營業(yè)績以增強內(nèi)源融資能力降低負債率和增強國際競爭力是尤為重要的。

2.3 積極推動國有商業(yè)銀行股份制改造 重塑新型銀企關系

從國有銀行和國有商業(yè)銀行的改革起點年份看，涉及到與國有商業(yè)銀行關系的國有企業(yè)的改革始于于上世紀80年代中期，以“撥改貸”為標志；而國有銀行的商業(yè)化改革始于上世紀90年代中期，以1995年頒布的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》為標志。從改革時間看，國有商業(yè)銀行的改革落后十年，并且在《商業(yè)銀行法》頒布后的若干年中，本應市場化的銀企關系一直受政府的干擾，國有商業(yè)銀行一直處于被動的接受，銀企關系一直處于畸形發(fā)展之中。造成銀行被動局面的主要原因是“國有”，國有商業(yè)銀行的投資主體一元化。因此，要重塑銀企關系必須要改革國有商業(yè)銀行的投融資體制，進行多元化投資，實行股份制改造，將國有商業(yè)銀行改造成真正獨立的市場主體。

3 結(jié)論與啟示

通過分析，國家的投融資體制變遷將國有企業(yè)由“無債”企業(yè)變成“無本”企業(yè)，奠定了國有企業(yè)高負債的基礎，從單個改革看，對降低國有企業(yè)負債率起到了一定積極效果，但是從整體分析，我國國有企業(yè)資本結(jié)構的優(yōu)化是個動態(tài)的過程，在結(jié)合當前我國國有企業(yè)現(xiàn)狀的基礎之上，更應著眼于大力發(fā)展股票市場，適當降低債券市場門檻；積極推動國有商業(yè)銀行股份制改造，重塑新型銀企關系，為我國國有企業(yè)資本結(jié)構優(yōu)化構建良好的宏觀投融資環(huán)境。

參考文獻

［1］李俊元.投融資體制比較［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2003.

篇10

一、高速公路建設的現(xiàn)狀及前景

1993年，山東省第一條高速公路――濟青高速建成通車以來，我省的高速公路建設及交通運輸事業(yè)發(fā)展取得了巨大進步，截至2013年末，全省高速公路里程達4994公里，有力推動了區(qū)域經(jīng)濟及社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，隨著山東省“兩區(qū)一圈一帶”戰(zhàn)略的加快推進，經(jīng)濟及社會各項事業(yè)發(fā)展迅速，對交通運輸特別是高速公路的建設與發(fā)展提出了更高的要求。

根據(jù)《山東省高速公路網(wǎng)中長期規(guī)劃（2014―2030）》的規(guī)劃，到2030年，全省高速公路網(wǎng)布局為“八縱四橫一環(huán)八連”（簡稱“8418網(wǎng)”），總里程約7900公里。在當前經(jīng)濟形勢增速趨緩新常態(tài)下，實現(xiàn)這一目標，任務十分艱巨。但從長遠看，未來的高速公路建設市場潛力巨大，資金需求相當強烈。因此，健全完善多元化、市場化的投融資體制，積極鼓勵和引導各種社會資本投資高速公路建設勢在必行。

二、高速公路建設投融資渠道及存在的問題

長期以來，政府主導、銀行貸款是高速公路建設的主要模式。目前，除銀行貸款外，中央和地方財政收入、股權、債券、外資等構成了我省高速公路建設資金的主要來源。高速公路建設同樣面臨著投資主體單一、融資成本高、融資渠道偏少及資本市場化低的難題。

（一）收費修路模式效應式微

“貸款修路、收費還貸”政策作為中國運用政策手段突破機制束縛、緩解資金短缺的成功經(jīng)驗，在有效改善交通基礎設施狀況同時，也有其局限性。2012年，山東省的政府還貸高速公路平均年收費額為319.95萬元/KM，經(jīng)營性高速公路為465.08萬元/KM，后者的收費效益相對好一些。因此，收費效率高、經(jīng)濟效益好的項目可以通過市場化運作、招商引資等方式，引進社會資金建設經(jīng)營。而另外一些高速公路項目受位置偏遠、建設養(yǎng)護成本高及車流量少等因素影響，投資建設回收成本時間較長，收益率較低，市場機制很難發(fā)揮作用，合理調(diào)配社會資本。

（二）政府財政投入不足

在高速公路建設方面，政府財政長期處于缺位狀態(tài)，歷史欠賬過多。特別是2009年稅費改革之后，更加劇了建設資金緊張狀況，原來由省政府征收的政府性基金、行政事業(yè)性收費變?yōu)橐哉鞫愋问交I集交通基礎設施建設、維護資金，并通過財政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方，嚴重沖擊了多年來已經(jīng)形成的相對穩(wěn)定的公路投融資機制。改革后，增收的數(shù)千億稅金經(jīng)過層層撥付，甚至擠占、挪用，資金到位率低，嚴重影響公路事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

（三）債務違約風險加劇

高速公路建設大多依賴債務性資金，特別是政府還貸高速公路，除二成左右的資金由政府財政提供外，基本靠貸款解決。過度依賴貸款等債務性資金直接導致高速企業(yè)還本付息壓力越來越大，資金鏈緊繃，處于高負債運營狀態(tài)。截至2013年6月底，山東省政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務余額分別為345.24億元和14.27億元，債務償還壓力較大。加之高速公路日常養(yǎng)護、運營管理等成本居高不下，很多高速公路項目大多入不敷出。而且，債務風險集中于銀行系統(tǒng)，加之缺乏完善的風險分擔機制，一旦發(fā)生債務違約，勢必引起連鎖反應，對公路行業(yè)、銀行體系乃至整個金融系統(tǒng)帶來的風險隱患不容小覷。

（四）融資環(huán)境欠佳

近年來，山東省不斷健全完善“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的籌融資平臺，著力破解資金制約。在爭取財政資金以及補助的同時，多方吸納社會資金投資高速建設。但當前的融資環(huán)境難言樂觀。首先，在我國經(jīng)濟下行壓力加大，經(jīng)濟預期尚不明朗的新形勢下，金融機構為降低信貸風險，拒貸、惜貸現(xiàn)象明顯，銀根緊縮導致高速公路融資雪上加霜。其次，高速公路屬于準公共產(chǎn)品，其投資與經(jīng)營管理受國家和地方政策調(diào)整影響較大。而且，在收費政策、標準制定及實施方面，經(jīng)營企業(yè)缺乏話語權，無法根據(jù)經(jīng)營成本、市場需求及環(huán)境變化及時調(diào)整，影響了經(jīng)濟效益。此外，隨著路網(wǎng)結(jié)構漸趨完善，對車流量的分散效應明顯，而建設、養(yǎng)護成本居高不下，融資難、融資貴問題日漸凸顯。

三、解決高速公路建設資金籌措問題的對策

（一）加大政府支持力度

高速公路作為準公益性基礎設施，政府理應從長期“缺位”狀態(tài)迅速“補位”，加強資金、政策及法律法規(guī)等方面的支持，讓高速公路建設回歸公益屬性。首先，加大資金投入。當前，中央及地方政府財力日漸充實，理應加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高燃油稅、車輛購置稅等在基礎設施建設的投入比重，并適當向偏遠及落后地區(qū)傾斜。其次，完善相關法律法規(guī)及配套政策。高速公路健康發(fā)展離不開好的政策環(huán)境及健全完善的法律法規(guī)。一方面，政府要深化投融資體制機制改革，研究出臺、修訂完善扶持優(yōu)惠政策，增強投資吸引力；另一方面，要充分發(fā)揮法律法規(guī)的保障作用，如規(guī)范、完善《收費公路管理條例》等，以期降低融資難度，防范融資風險，為高速公路建設、經(jīng)營提供有力的資金支持。

（二）資產(chǎn)證券化融資

資產(chǎn)證券化具有融資門檻低、發(fā)行利率較低、風險隔離、審批快及期限靈活等優(yōu)勢，既可降低融資成本，又可改善融資結(jié)構。這也意味著高速公路建設可以依托相對穩(wěn)定且可預期的收費收入，使之證券化進行籌資，以較低成本進入資本市場，籌集到期限長、規(guī)模大的建設資金。目前，我國資產(chǎn)證券化尚處于試點、摸索階段，在高速公路領域僅進行過一些個案實踐。因缺乏專門的基本法規(guī)及配套管理措施，資產(chǎn)證券化實現(xiàn)市場化，實現(xiàn)量產(chǎn)，尚需時日。但國內(nèi)外的成功實踐已經(jīng)證明，作為一種金融創(chuàng)新，資產(chǎn)證券化將會在未來的高速公路建設中扮演重要角色。

（三）PPP融資模式

近年來，PPP融資模式作為公共基礎設施領域的一種新型融資方式，受到越來越多高速公路投資者的青睞。相較于風險分擔機制不均衡、貸款風險大、成本較高及項目掌控力弱的BOT融資模式，PPP融資更適宜于高速公路建設，其優(yōu)勢顯而易見，PPP融資是以項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度作為貸款的安全保障，能有效降低貸款風險。再者，政府與投資者以特許權協(xié)議為基礎全程參與項目設計、融資、施工及運營等過程，風險分配更合理，既可降低投資風險，又可有效保障政府對項目的控制權，維護好各方權益。更為重要的是，可以引進投資方的先進技術和管理、運營經(jīng)驗，從而提升投資效率，縮短建設周期。但需注意，PPP融資模式的成功實施既需政府提供政策、法律支持，營造良好的運行環(huán)境，更需清晰界定項目各方職責權限，完善風險共擔與爭端解決機制，實現(xiàn)共贏。

（四）加強資金管理及成本控制

開源更需節(jié)流，在創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道的同時，高速建設更需健全完善成本控制體系，嚴格管控預算、招投標、施工、養(yǎng)護、行政等關鍵環(huán)節(jié)，真正把公路建設資金用在刀刃上。首先，嚴格預算管理。根據(jù)高速運營實際情況，科學制定預算方案，規(guī)范預算調(diào)整程序，加強支出預算管理，強化預算約束力。其次，加強工程建設與養(yǎng)護成本控制。嚴格管控招投標、材料采購、施工、計量支付等環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。最后，強化財務會計監(jiān)督。財務部門要捂緊“錢袋子”，規(guī)范資金管理，嚴格成本分析和控制，避免“跑冒滴漏”。

四、結(jié)束語

綜上所述，實現(xiàn)高速公路建設的良性發(fā)展，關鍵要拓展投融資渠道，構建多層次、多渠道的融資模式，進一步完善PPP、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權等融資方式，加快市場化進程，實現(xiàn)政府引導和市場機制的有機結(jié)合， 盡量實現(xiàn)融資成本與融資結(jié)構的優(yōu)化，保障高速公路項目順利實施。另一方面，更要因地制宜、因時制宜結(jié)合各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，科學論證、規(guī)劃， 有計劃有步驟地推進高速公路建設，避免盲目決策和重復建設，實現(xiàn)高速公路行業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。

參考文獻：

[1]楊洪恩.高速公路建設的投融資渠道及效益分析[J].交通標準化，2006.（6）