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篇1

主題詞：司法和諧法治理念法院文化

最高人民法院院長肖揚在第七次全國民事審判工作會議上，首次提出“司法和諧”理念，并要求全國各級人民法院努力創(chuàng)建和諧的訴訟秩序，著力維護和諧的司法環(huán)境。司法和諧是構(gòu)建和諧社會這一偉大系統(tǒng)工程中的重要組成部分。作為一種法律理念的提出，司法和諧有深刻的社會背景，也有深遠(yuǎn)的社會意義。本文重點探討的是，司法和諧的內(nèi)涵所在以及如何實現(xiàn)司法的和諧。

一、和諧理念的傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性

和諧文化是我國傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容，我國古典哲學(xué)的主要派別都表達了對“和”的推崇和向往?？鬃訉ⅰ昂投煌弊鳛槔硐肴烁竦臉?biāo)準(zhǔn)，孟子強調(diào)“天時不如地利，地利不如人和”（《莊子•齊物論》），從個群關(guān)系、人我關(guān)系的角度，追求人與人之間的和諧，并提出一系列旨在實現(xiàn)人際與社會和諧的道德原則以及建設(shè)大同社會的遠(yuǎn)景理想。道家的核心思想是“道”，而“道”的重要特征即是“和”，從主客關(guān)系、物我關(guān)系的角度，追求人與自然的和諧，重視順應(yīng)自然、遵循自然規(guī)律，與自然和諧相處，以達到“天地與我并生，而萬物與我為一”（《莊子•齊物論》）的境界。老子提出：“萬物負(fù)陰而抱陽，沖氣以為和”（《道德經(jīng)》），莊子則提出：“與人和者，謂之人樂；與天和者，謂之天樂。”（《莊子•內(nèi)篇》）宋明理學(xué)對古典和諧思想予以辯證綜合，或從物我和諧推及人我和諧，或從人我和諧推及物我和諧，同時十分看重人與自然的和諧，認(rèn)為這是全部人生和諧的現(xiàn)實基礎(chǔ)，是人生修養(yǎng)的終極目標(biāo)與境界。

可以看出，和諧是我國古代哲學(xué)對人與人、人與自然關(guān)系的理想化描述和向往，甚至把和諧作為社會關(guān)系的本質(zhì)來看待。我國古代是典型的農(nóng)業(yè)社會，社會資源的流動相對滯后，“熟人社會”是主要特征。熟人社會對利益紛爭的解決有獨特的要求，除了案件本身的是非外，還需要考慮許多案外的因素。這些因素不是審判機構(gòu)強加的非理性因素，而是對當(dāng)事人長遠(yuǎn)利益的更加周全的平衡。這必然在我國古代的司法領(lǐng)域得到體現(xiàn)，民事糾紛多數(shù)在鄉(xiāng)里組織或家族內(nèi)部解決，而那些訴訟到官府的民事案件往往是因為當(dāng)事人之間比較大的分歧或者其中某個當(dāng)事人的主觀惡性比較大，使得國家司法權(quán)力的介入成為必要。

今天，我們提出建設(shè)和諧社會是我們黨對社會發(fā)展規(guī)律的進一步深刻認(rèn)識，是對當(dāng)前社會矛盾進行科學(xué)判斷做出的科學(xué)結(jié)論，也是對傳統(tǒng)和諧理念的繼承和發(fā)展。這種繼承性，在于對古典哲學(xué)基本理念的認(rèn)可，對人與人的關(guān)系、人與自然的關(guān)系應(yīng)有的基本的傳遞性認(rèn)識；發(fā)展性，在于在我國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的時期，如何賦予和諧理念新的內(nèi)容和時代特點，特別是用和諧理念解決現(xiàn)代社會中出現(xiàn)的新矛盾和新問題。和諧社會，是理想也是過程。其理想性，在于為我們各項工作提出了目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，是否有利于社會和諧是衡量工作效果好壞的重要指針。其過程性，則在于和諧的實現(xiàn)需要做好艱苦細(xì)致的細(xì)節(jié)性工作，需要對和諧理念有正確地認(rèn)識，并在工作實踐中有準(zhǔn)確地運用，特別是要把握和諧的追求與原則的堅持之間的辯證關(guān)系，簡單犧牲原則的工作方式不利于和諧的實現(xiàn)，反而會增加矛盾、危害和諧。

二、司法和諧的具體含義

從語言學(xué)的角度，司法和諧的主體是司法，目標(biāo)是司法活動的和諧、司法效果的和諧。所以，對司法和諧的觀察分析都是從司法的角度出發(fā)的。必須把握司法本身的發(fā)展規(guī)律來促進和諧的視線，否則和諧將喧賓奪主，抹煞法律本身的權(quán)威，對法治進程提出挑戰(zhàn)，而不是促進，這是我們在提倡司法和諧的時候尤其要注意的。

司法和諧的內(nèi)涵應(yīng)該包括這樣幾個層次：

第一，堅持以人為本。司法審判的主體是人，包括法官和當(dāng)事人；對象是人與人之間產(chǎn)生的各種矛盾糾紛。法律的制定，我們拋開法律宏觀層次上的含義，而從具體司法活動角度來看，就是為當(dāng)事人的訴訟活動建立規(guī)則，為實現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)確立標(biāo)準(zhǔn)，為矛盾得以解決提供依據(jù)。那么，我們提倡司法和諧，實際上歸根到底是實現(xiàn)人與人之間的和諧。案結(jié)事了，是對我們審判工作提出的具體要求，就是說案子結(jié)了以后，矛盾也得以解決，合法權(quán)益得到維護，違法或違約行為擔(dān)負(fù)應(yīng)有的責(zé)任。實際上，在“案結(jié)事了”后面應(yīng)該加上“人和”這一要求，因為“案結(jié)事了”仍然主要著重于案件本身問題的解決，而“人和”更關(guān)注人際關(guān)系的修復(fù)，這種修復(fù)不是補償性的修復(fù)，而是再生性的修復(fù)，達到鳳凰涅磐重生的效果。

第二，堅持法治至上。當(dāng)事人通過法律來解決矛盾的時候，說明矛盾已經(jīng)達到一定的嚴(yán)重程度，通過協(xié)商等自途徑不能得到有效解決。當(dāng)事人尋求法律的救助，說明雙方的分歧無法在內(nèi)部得到彌合。法律解決問題，力圖實現(xiàn)社會正義，但是無法使每個當(dāng)事人都能夠滿意。法律的作用在于盡可能的還原事件的真實，在此基礎(chǔ)上按照既有的法律規(guī)定來分配權(quán)利義務(wù)，確定各自承擔(dān)的責(zé)任。而和諧的視線，也必須遵循法治的原則，建立在對法律的尊重上。也就是說，法律判斷的結(jié)果應(yīng)該是促進和諧的出發(fā)點，而不能拋開法律判斷而空談司法和諧。正所謂“堅持法治，則和諧生；拋棄法治，則和諧亡?！?/p>

第三，堅持和諧理念。理念是一種向往、一種追求。司法活動中的和諧理念就是在“定分止?fàn)帯钡耐瑫r，要強化“說理”的過程。這種說理主要包括：一是法理，告訴當(dāng)事人法律規(guī)定的同時，要盡可能以通俗易懂的語言說明法律為什么這樣規(guī)定；二是事理，告訴當(dāng)事人法院認(rèn)定事實的標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)，沒有證據(jù)支持的實施法院不予以認(rèn)定；三是倫理，告訴當(dāng)事人矛盾產(chǎn)生的根源在哪里，特別是在人際關(guān)系準(zhǔn)則方面應(yīng)該吸取的教訓(xùn)。

三、法律制度與和諧理念的辯證關(guān)系

討論司法和諧，就必須正確處理法律制度與和諧理念之間的關(guān)系，這種關(guān)系的梳理從某種程度上影響了司法和諧的本質(zhì)意義和發(fā)展方向。這一點，在前面有所提及。

法律制度與和諧理念都是社會治理的基本方式，在東方社會治理中，法律制度和以和諧理念為代表的道德方式為互相補充和促進的管理模式，他們從不同角度、不同層次和不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對社會關(guān)系的控制、引導(dǎo)。我國漢代法律儒家化以來，“春秋斷案”，儒家經(jīng)典思想對司法活動的影響是明顯和根本的。比如，親親得相首匿制度，就是對家庭和家族和諧關(guān)系的保障?？梢哉f，和諧理念從某種程度上成為司法制度的精神指引，而司法制度為和諧理念在社會關(guān)系中的實現(xiàn)提供了途徑。

法律制度與和諧理念既然都是社會治理的有效方式，必然有其相同的價值取向。這種價值取向?qū)⒒馑鼈冊诰唧w運作過程中的沖突。至少在如下方面，兩者存在統(tǒng)一性：第一，就是對利益的尊重。定分止?fàn)?，是法律制度與和諧理念共同的基本任務(wù)，只不過在實現(xiàn)手段方面有所差異。法律制度通過對社會活動中權(quán)利義務(wù)的界定，來實現(xiàn)利益的分配的；而和諧理念并不過分重視外在的是非是否明確，更多的從內(nèi)在的道德立場來平衡利益的不同，使各方利益都得到重視和實現(xiàn)。第二，就是承認(rèn)差異性。公平和效率是法律追求的主題，而效率的實現(xiàn)就是承認(rèn)差異性為前提的，不同的勞動付出得到不同的報酬回報。和諧理念的出發(fā)點就是和而不同，差異性更是其背景性條件。第三，目標(biāo)的一致。盡管法律制度與和諧理念在形式上有很大差別，但是作為上層建筑，都是對社會關(guān)系提出了具體的要求，通過落實法律制度或貫徹和諧理念，來維護社會關(guān)系的穩(wěn)定。

既然法律制度與和諧理念具有互相補充性的特點，那么，必然是因為各有所長短。對于法律制度而言，規(guī)范性是它生命，也是形成權(quán)威的重要形式。法律對是非的判斷，主要考慮行為本身的權(quán)利義務(wù)分配情況。當(dāng)需要追究某個人的法律責(zé)任的時候，不是建立在他本身正當(dāng)性與否的判斷上，而是建立在對他所做的某種行為的評判上。法律行為，是法律制度的規(guī)范對象，正如人們常說的：“對事不對人”。與之相比，和諧理念更關(guān)注對人們內(nèi)心世界的考察，尋求其內(nèi)在動機的正當(dāng)性。對人本身的關(guān)注，是和諧理念的重要特點。在此基礎(chǔ)上，對行為的評判具有更多的人文色彩，把行為本身的社會性考慮得更加全面。這種思維模式，把行為與具體的社會情境結(jié)合起來，在考問行為本身帶來的利益變化時候，同時關(guān)注利益變化背后的因素，對這種利益變化的合理性進行判斷。從邏輯學(xué)的角度來看，法律制度主要從形式邏輯的角度進行推理，按照權(quán)利義務(wù)來分配責(zé)任和利益；而和諧理念則關(guān)注內(nèi)在的價值判斷。人們發(fā)生某種行為，必然有其本身的價值標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在熟人社會里，行為外因素對行為本身是否正當(dāng)性的影響非常明顯。如果我們孤立地去評判某個行為的是非，實際上是割裂了事物的內(nèi)在關(guān)系，是不符合辯證法的。

四、和諧理念對法治建設(shè)的雙重作用

前面我們著重關(guān)注的是和諧理念對法律制度的補充，以及其發(fā)揮的獨特作用。這種獨特作用主要體現(xiàn)在對法律制度本身存在缺陷的邏輯判斷上。因為法律本身的規(guī)范性要求，導(dǎo)致這樣的情形：盡管立法者盡可能地考慮各種因素，但是具體案件總是存在諸多的不確定性，在規(guī)范的法律制度面前，個案正義的實現(xiàn)總會遇到與以社會整體正義為名義的“法律正義”的沖突。一般的做法是，就是要犧牲個案正義來實現(xiàn)法律正義。這在法律形式上無可厚非的，但恰恰是對法律內(nèi)在價值的違背。前面提到，法律追求公平和正義，但是公平和正義不僅僅是形而上的東西，實際上存在于眾多的普通案件中。案件當(dāng)事人正義的實現(xiàn)，才是法律正義的真正實現(xiàn)。

但是，和諧理念也并不是萬能的。在深刻體會法律本身在審判實踐中的不足的時候，我們需要和諧理念的價值指引。而和諧理念是否就完全是法律制度的精神導(dǎo)師呢？答案是否定的。社會生活的復(fù)雜性為法律制度與和諧理念的結(jié)合提供了實踐依據(jù)，但問題的難點就在于如何把握它們的結(jié)合?，F(xiàn)在我們強調(diào)要構(gòu)建和諧社會，這就需要和依法治國的方略結(jié)合起來，而不是無原則的一團和氣。在和諧理念運用到審判實踐中的時候，至少需要注意如下問題：一是容易形成雙重標(biāo)準(zhǔn)。和諧理念強調(diào)對行為外因素的分析和關(guān)注，但是，對于同一類型的案件，當(dāng)事人行為外的因素可能千差萬別，在這種情況下，對行為外因素的關(guān)注可能導(dǎo)致同一類型的案件會有不同的審判結(jié)果，人們就會對法律平等性產(chǎn)生疑問。二是為“和諧”而犧牲法律的成本問題。審判的實質(zhì)是解決利益的沖突，而不是在于追求利益的絕對平衡。與審判活動相比，法律本身還要肩負(fù)實現(xiàn)社會正義的重任。而正義，就是得到應(yīng)該得到的。在和諧的旗幟下，問題的解決往往是利益妥協(xié)的產(chǎn)物，而不是各得其所。三是司法和諧與和諧司法的區(qū)別。肖揚同志在第七次全國民事審判工作會議上提出了新時期民事審判的八項指導(dǎo)原則，其中重要的一條就是“堅持司法和諧，注重創(chuàng)建和諧的司法環(huán)境”。在這里，這個原則沒有被表述為“和諧地司法”，而是“司法的和諧”。“司法和諧”，是法律自恰性的延伸，是社會和諧在司法領(lǐng)域里的表現(xiàn)，是一種理想的司法效果。而“和諧司法”的實質(zhì)，則是以目的來導(dǎo)引方法，以結(jié)果（效果）來規(guī)制程序，完全顛倒了司法審判程序正義跟實體公正之間的關(guān)系。

五、實現(xiàn)司法和諧的基本路徑

如何實現(xiàn)司法和諧還需要長期的過程。因為司法和諧作為系統(tǒng)工程，需要不同方面、不同層次的因素的合力，特別是社會法治環(huán)境、公民素質(zhì)培育、傳統(tǒng)文化繼承和發(fā)展等宏觀因素更需要做好長期的細(xì)致工作。這里主要從司法審判的微觀角度來闡述實現(xiàn)司法和諧的幾點努力努力方向。

首先，加強法官綜合素質(zhì)的培訓(xùn)。我們強調(diào)法官的獨立辦案能力，但是必須建立在法官具備過硬的綜合素質(zhì)的基礎(chǔ)上。近幾年來，通過各種途徑的努力，我國法官隊伍素質(zhì)有了明顯改善，業(yè)務(wù)水平明顯提高。但是，司法和諧這一目標(biāo)要求法官絕不僅僅業(yè)務(wù)理論的提高和加強，更關(guān)注的是一種司法智慧的養(yǎng)成。法官不是法律的“傳聲筒”，而是有聲有色的傳播者，有自己的思考和判斷，甚至有獨特的人格魅力，把當(dāng)事人的矛盾糾紛解決在法律的基礎(chǔ)上，又延伸到法律之外更深的層次上，使當(dāng)事人有所反思，而不是有所埋怨。

其次，處理好判決和調(diào)解的關(guān)系。判斷力是法律的本質(zhì)屬性之一，但是在司法實踐中要謹(jǐn)慎使用判斷的權(quán)力。在判決的背后，隱含的意義時；法官無法說服當(dāng)事人認(rèn)識自己的權(quán)利義務(wù)和是非曲直，不得不通過法律的強制性來分配他們的責(zé)任。判決的有它的優(yōu)勢，如提高司法效率、節(jié)約司法資源，也有明顯的劣勢，就是往往不能使當(dāng)事人心悅誠服，甚至?xí)a(chǎn)生對法律權(quán)威的不信任，對法律匡扶正義功能的懷疑。在這種情況下，把調(diào)解機制引入訴訟程序中很有必要。調(diào)解本身具有靈活性的特點，在庭審過程中，法官可以在闡明法理、事理和倫理的時候，隨時向當(dāng)事人傳達調(diào)解的信息，使當(dāng)事人對調(diào)解有由淺入深的認(rèn)識過程，最后主動、自愿達成和解。

再者，建立和完善庭外調(diào)解機制。有人交往的地方就有矛盾的產(chǎn)生，但是矛盾產(chǎn)生了未必一定要到法庭上解決。通過基層調(diào)解組織解決矛盾，也是實現(xiàn)司法和諧的重要組成部分。特別是家庭內(nèi)部糾紛、小額經(jīng)濟糾紛，完全可以通過基層自治組織來協(xié)調(diào)解決。筆者曾遇到這樣的案子：當(dāng)事人因為300元的欠款而到法院打官司。這無形中增加了法院的司法成本，浪費了司法資源。目前，我國各地基本建立了村（居委會）、鎮(zhèn)（街道）調(diào)解委員會。調(diào)解委員會的組成人員多是具有豐富基層工作經(jīng)驗的法律從業(yè)者，對地方社會狀況、人員構(gòu)成以及風(fēng)俗習(xí)慣等都非常熟悉，具有解決矛盾糾紛的明顯優(yōu)勢。因此，發(fā)揮基層調(diào)解委員會的作用是實現(xiàn)庭外調(diào)解的重要環(huán)節(jié)。作為法院系統(tǒng)，應(yīng)該從立案的環(huán)節(jié)就加強庭外調(diào)解意識，對標(biāo)的小、情節(jié)簡單的經(jīng)濟案件以及家庭糾紛矛盾糾紛案件，要積極引導(dǎo)、協(xié)調(diào)居住地調(diào)解組織予以解決。

六、司法和諧在具體審判領(lǐng)域中的要求

司法和諧，是對司法活動效果的理想化的追求。但是仔細(xì)探究起來，它在民事、刑事和行政審判領(lǐng)域又有不同的具體要求。落實司法和諧，必須結(jié)合各審判領(lǐng)域的不同特點來進行。

在民事審判中，司法和諧具有更加典型的意義。首先在于民事糾紛中有相當(dāng)部分發(fā)生在熟人之間，某種糾紛的解決除了維護當(dāng)事人當(dāng)前的利益以外，還可能影響到他們以后的社區(qū)關(guān)系。簡單判斷熟人案件可能很簡單，但是能否對他們以后的人際關(guān)系、社區(qū)關(guān)系產(chǎn)生積極影響，也就是達到前面提到的“案結(jié)事了人和”的效果，就要考驗法官的審判功力了。對婚姻、家庭、鄰里糾紛案件，當(dāng)事人眾多、社會矛盾容易激化的案件，證據(jù)形不成優(yōu)勢、事實難以查清的案件，法律、政策規(guī)定不明確的案件，要注意充分運用調(diào)解方法加以解決。要發(fā)揮人民調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政部門調(diào)解等矛盾調(diào)處機制的作用，充分發(fā)揮案件人和律師的積極作用，把司法調(diào)解與多元化糾紛調(diào)處機制有機結(jié)合，發(fā)揚司法民主作風(fēng)，貫徹司法民主原則。

在行政審判領(lǐng)域，司法和諧的特殊意義在于如何處理好民與官的關(guān)系。民告官案件的根源很復(fù)雜，但是直接原因在于政府行政行為存在不同程度的欠缺?，F(xiàn)行法律賦予法院的對于行政行為的審判權(quán)主要在于對其合法性的判斷，相當(dāng)部分的自由裁量名義下行政行為不屬于法院的審判對象。那么，通過引入司法和諧的理念，似乎可以賦予法院這樣的功能：對存在欠缺的行為，在民與官之間進行居間協(xié)調(diào)，達成民與官之間的溝通和諒解。

篇2

論文關(guān)鍵詞:儒學(xué)法治仁禮

一

在中國從古至今的所有思想學(xué)說中,儒學(xué)之于國人猶如基督教之于西方人,是對中華民族產(chǎn)生影響最大的學(xué)說。儒家文化獨生成于華夏沃土之上,產(chǎn)生于春秋,由孔子創(chuàng)立。在“禮崩樂壞”的背景下,孔孟上承周文教化,通過“損益”改造,將禮樂法規(guī)轉(zhuǎn)化為人自覺的道德實踐,從而奠定了儒家內(nèi)圣外王之學(xué)的基調(diào)。荀子鑒于戰(zhàn)國列強競雄、法家崛起的新情況,隆禮重法,溝通儒法,突破了孔孟儒學(xué)的傳統(tǒng)。經(jīng)秦朝幾近毀滅性的打擊后,儒學(xué)在漢初無為而治的氛圍中得以復(fù)蘇,至漢武帝時,董仲舒順應(yīng)時需“罷黜百家,獨尊儒術(shù)”,儒學(xué)逐漸成為中國歷代封建王朝進行封建統(tǒng)治的思想支柱。隨后,由于老莊之學(xué)的宗教化并借黃老遺風(fēng)而流行和佛教的傳入,儒學(xué)曾一度“獨尊”不再,但經(jīng)韓愈的道統(tǒng)論及李翱的復(fù)性說后,儒學(xué)再度復(fù)興。宋明儒家面對佛老盛行、儒學(xué)勢微的局面猛然覺醒,重建孔孟道統(tǒng),傳統(tǒng)儒學(xué)進入到另一個發(fā)展階段。

儒學(xué)在中國古代的發(fā)展雖是一波三折,但其歷史連線始終沒有中斷。儒學(xué)的生生不息除了依靠于儒者們的不懈努力外,還得益于儒學(xué)自身所具有的極強的再生能力和容納、同化別種文化的能力,以及長時間生存于宗法農(nóng)業(yè)社會土壤之上的國人的民族認(rèn)同心理。儒家文化所倡導(dǎo)的“仁”“禮”“義”等千年來始終貫穿于國人社會生活的方方面面——從飲食男女到經(jīng)濟政治。儒家倫理法的“思想形式經(jīng)封建統(tǒng)治集團的認(rèn)可而成為長期占主流地位的統(tǒng)治思想,并在其不斷的社會化、政治化、法制化過程中逐步形成一種法文化的心理積淀和傳統(tǒng),成為中華民族的固有法文化的有機組成部分,而且是起主導(dǎo)價值的部分”。[1](P137)在現(xiàn)代法律制度的構(gòu)筑過程中,盲目地割斷歷史的內(nèi)在聯(lián)系而建立的法制只可能是空中樓閣。離開一定法律傳統(tǒng)形成的現(xiàn)代法治的內(nèi)在歷史根基是不牢固的,“法律的精神應(yīng)體現(xiàn)民族精神”。[2](P471)我們可以從橫貫中華數(shù)千年史、占據(jù)國人文化主導(dǎo)地位的儒家文化中尋求法治的根基。

二

縱觀儒學(xué)發(fā)展史,“仁”與“禮”這兩個命題貫穿于儒家法發(fā)展始終。從孔子提出“仁”的學(xué)說、孟子的仁政論,到韓愈的博愛釋仁,再到譚嗣同的維新仁學(xué);從前儒學(xué)時期——西周的“禮外無法、法在禮中”到西漢的“春秋決獄”再到唐朝時的“納禮入律”以及之后“禮法合一”狀態(tài)在中國的千年存續(xù),都證明了“仁”、“禮”在中國儒學(xué)發(fā)展中所起的主線作用。既然如此,本文將以“仁”、“禮”為坐標(biāo)原點,去把握源自西方的當(dāng)今法治理念。

(一)“仁”

“仁”的學(xué)說自春秋開始發(fā)展。阮元《論語論仁論》云:“春秋時孔門所謂仁也,以此一人與彼一人相人偶而盡其敬禮忠恕等事之謂也?！盵1](P208)“相人偶”,指二人以上的互相關(guān)系。仁,就是關(guān)于人的關(guān)系的原則。《禮記·中庸》曰:“仁者,人也”。樊遲問仁,“子曰:‘愛人’”。(《論語·顏淵》)孟子也說過:“仁者,愛人”。(《孟子·離婁下》)可見,“仁”的基本含義就是“愛人”,仁學(xué)即為愛人學(xué)?！叭蕦W(xué)的創(chuàng)立,標(biāo)志著中華民族認(rèn)識史上由神本位過渡到了人本位,由神道發(fā)展到了人道”,[1](P204)“社會發(fā)現(xiàn)了人,人發(fā)現(xiàn)了自身的價值”。[1](P202)

現(xiàn)代法治同樣以人的尊嚴(yán)與價值作為其追求,古老的仁學(xué)與現(xiàn)代的法治在穿越了千年時空隧道后暗中契合。西方法治觀念中對人的尊嚴(yán)與價值的尊重這一內(nèi)涵來源于文藝復(fù)興運動。文藝復(fù)興通過復(fù)活希臘時代的知識擺脫了中世紀(jì)神學(xué)對人性的壓抑與束縛,重視人本身的存在與價值。自此以后,歷經(jīng)數(shù)位法學(xué)家對法治觀念的塑造,尊重人的尊嚴(yán)與價值成為西方法治觀念的應(yīng)有之義。

雖然中西“人學(xué)”的涵義不盡相同,但中國古代“仁學(xué)”與西方文藝復(fù)興作為“尊重人的價值”理念的源頭,同樣是歷史擺脫“神道”走向“人道”的發(fā)展。

但二者卻在中西方有著不同的發(fā)展徑向。中國的“仁學(xué)”早在其創(chuàng)始人孔子那里就打了折扣,為了“吾從周”(《論語·八佾》)的政治抱負(fù),孔子的人學(xué)帶上了濃重的國家政治色彩。孟子則明確地將孔子所探討的一般人的仁具體化為統(tǒng)治者的仁。[3]P145之后,“仁學(xué)”更加明確地走向“君愛民”、“官愛民”的道路,成為典型的民本主義(而非人本主義)。中國仁學(xué)的發(fā)展使得“人”剛剛從“天”那里解放出來卻又走進另一個牢籠——“聽命于君”。這就導(dǎo)致了后來中國行政權(quán)高于一切的狀況,個體人的價值被無限膨脹的行政權(quán)埋沒。而西方文藝復(fù)興之后,人的尊嚴(yán)與價值經(jīng)由古典自然法學(xué)派闡釋后,個人的權(quán)利與自由被抬高到無以倫比的地位。洛克“認(rèn)為人生而自由、平等,享有支配自己財產(chǎn)的自然權(quán)利”,[4](P123)盧梭也指出,“每個人都生而自由、平等,享有一定的自然權(quán)利”。[4](P135)正因為重視個人的尊嚴(yán)與價值,孟德斯鳩在他“自古以來的經(jīng)驗表明一切被授予權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”[8](P128)的前提結(jié)論下設(shè)計了立法、司法、行政三權(quán)分立的政體模式。權(quán)力制衡的模式使得行政權(quán)無法恣意膨脹以至侵犯到人權(quán)。古典自然法學(xué)派對個人尊嚴(yán)與價值的推崇至今影響著西方社會,成為西方法治社會建立的基本出發(fā)點。

同是關(guān)乎“人”的學(xué)說之所以在中西兩方有截然不同的發(fā)展徑向是由不同的時代、不同的客觀歷史條件所造就的。然而,現(xiàn)今中國的社會現(xiàn)實呼喚個體人的尊嚴(yán)和價值得到重視,在中國存續(xù)幾千年的行政權(quán)淹沒個人權(quán)利的狀況已大大不利于法治秩序社會的形成,從而阻礙了中國物質(zhì)、精神文明的向前發(fā)展?！叭省睂W(xué)向其始義的復(fù)歸是中國法治現(xiàn)實狀況的要求。重視人,關(guān)注人,以人為本的法治理念在國人心目中的樹立可借助古代“仁”學(xué)的螺旋式上升型闡釋得到實現(xiàn)。從而使上述中西兩徑達到殊途同歸的效果(二)“禮”

孔子說:“道之以政,齊之以刑,民免而;道之以德,齊之有禮,有恥且格?！?《論語·為政》)“政”同政令;“德”,道德原則;“禮”是道德規(guī)范。意為:單靠政令刑法,雖在禁民為非方面能奏一時之效,但卻不能使民產(chǎn)生羞恥之心,如此則難免日后再去犯罪?？鬃釉谶@里并不是一般地反對政令刑法,而是反對不道德、反人道的政令刑法。荀子說:“禮者,法之大分,類之綱紀(jì)?！?《荀子·勸學(xué)》)意為:道德是法的根本,是法律的指導(dǎo)原則。這樣一來,道德成了法律的靈魂,法律成為“禮法”。正如荀子在《修身》篇中說的:“禮者,所以正身也……故非禮,使無法也……故學(xué)也者,禮法也?！闭嬲姆杀仨氁N含一定的道德精神。先秦大儒們的主張基本是停留在理論層面上,漢代董仲舒則利用“春秋決獄”開啟了禮法理論轉(zhuǎn)化為實踐之先河,儒家經(jīng)典《春秋》成為司法審判的依據(jù)。之后,儒學(xué)又通過“決事比”的方式滲入到立法領(lǐng)域。據(jù)《后漢書·應(yīng)劭傳》記載:“故膠東相董仲舒老病致仕,朝廷每有政議,數(shù)遣廷尉張湯親至陋巷,問其得失,于是作《春秋決獄》二百三十二事,動以經(jīng)對,言之詳矣。”《春秋決獄》一書在當(dāng)時經(jīng)皇帝的認(rèn)可,起到了“判例法”的作用,故可以說該書獲得了某種立法意義,而體現(xiàn)在該書中的儒家道德變成了法律原則。“引經(jīng)決獄”又開啟了“引經(jīng)注律”之風(fēng),隨著“一準(zhǔn)乎禮”的《唐律》的出現(xiàn),儒家道德的法律化過程也告完成。謂之“禮法合一”的道德化法律千百年來存續(xù)于中國封建社會。

再來看看現(xiàn)代法治與道德的關(guān)系。王人博先生說,在法治結(jié)構(gòu)里,道德價值始終占

據(jù)著重要地位。法治不但需要權(quán)力的支持,更需要道德的支持。這是法治作為一種價值實體不同于“法制”的關(guān)鍵所在?！胺ㄖ啤彪m然能夠得到道德的支持,但有無道德的支持并不影響“法制”的現(xiàn)實存在。如希特勒的法律,從道德價值上認(rèn)識這種法律,它是違反正義原則的,但這并不妨害法西斯作為一種“法制”的存在。與此相反,法治不但追求法律的實效,更重要的是追求道德價值的實現(xiàn)。法治與道德價值緊密聯(lián)系,須臾不可分離。博登海默(EdgarBodenheimer)說:“那些被視為是社會交往的基本而必要的道德正當(dāng)原則,在所有的社會中都被賦予了具有強大力量的強制性質(zhì)。這些道德原則的約束力的增強,當(dāng)然是通過將它們轉(zhuǎn)化為法律原則而實現(xiàn)的。”[5](P374)傅勒在《法律的道德性》一書中也專門就法律與道德關(guān)系進行了探討:道德分為“愿望的道德”和“義務(wù)的道德”,前者是人們對至善的追求,若不去追求愿望的道德也不會受人們的譴責(zé);后者則是對人類過有秩序的社會生活的基本要求,人們遵守了它也不會受到贊賞。義務(wù)的道德可以直接轉(zhuǎn)化為法律,而愿望的道德則間接對法律產(chǎn)生影響。傅勒的上述觀點強調(diào)了法律與道德的密切聯(lián)系并肯定了法律的道德取向。

在對于道德的重視方面,儒家法與當(dāng)今法治在橫亙千年后又不謀而合。道德與法律的命題,在上升發(fā)展的同時也在復(fù)歸,我們在儒家法文化里重新尋得道德之于法律的價值后,再給其注入時代的新鮮血液,使其符合現(xiàn)代法治的要求,從而完成這一命題的向上發(fā)展。

傳統(tǒng)儒家道德法的積極性價值對于目前中國的法治建設(shè)是有益的。如此,既可以解決民族認(rèn)同感、法律移植與本土傳統(tǒng)資源相結(jié)合的問題,又可以達到現(xiàn)代法治蘊涵的要求。例如,在國家立法中,根據(jù)合乎時代的道德精神進行法律體系建設(shè),以保證被制訂出來的法為“良好的法律”。[6](P199)現(xiàn)代法治應(yīng)該建基于合乎時代道德精神的“良法”之上。再如,強調(diào)禮、德,可以喚起人們的良知,變被動守法為自覺守法,正如古代中醫(yī)學(xué)”不治已病治未病”的名論,道德對犯罪有著預(yù)防作用,而“預(yù)防犯罪(又)比懲罰犯罪高明”。[7](P104)

結(jié)語:曾無數(shù)次被歷史重述的中華儒學(xué)在當(dāng)今這個法治時代里將再次得到重述。儒學(xué)的再次重述不僅利于中國現(xiàn)代法治內(nèi)在傳統(tǒng)根基的建立,亦將新的精神內(nèi)涵賦予傳統(tǒng)法制,歷史在傳承的同時獲得了新的生命內(nèi)涵,這有助于中國法律文化在延綿不斷的時空中續(xù)寫其生生不息的歷史!

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篇3

關(guān)鍵詞：州際協(xié)定行政協(xié)議州際關(guān)系新聯(lián)邦主義

在我國的區(qū)域法治協(xié)調(diào)模式中，行政協(xié)議即對等性行政契約是最重要的機制之一。然而，從我們現(xiàn)有的文獻資料上來看，有關(guān)行政協(xié)議的制度建設(shè)和理論研究，在大陸法系國家和我國都非常貧乏，基本上都只是一筆帶過。相反，美國的州際協(xié)定，經(jīng)過幾百年的發(fā)展，已經(jīng)形成了比較完善的制度，它們雖然與我們概念中的行政協(xié)議并非完全一致，但無疑具有借鑒之處。我們認(rèn)為，深入研究美國的州際協(xié)定，對我國的區(qū)域法治協(xié)調(diào)是具有深刻的理論意義和實踐意義的。

實際上，在美國的聯(lián)邦體制下，各州之間有很多合作形式。既有非正式的合作形式，比如自愿的聯(lián)合會(voluntaryassociation)的成立、相似法律(similarlaw)的有選擇頒布及示范法(modellaw)的出臺，也有正式的合作形式，包括州際協(xié)定(interstatecompact)、行政協(xié)定(administrativeagreement)和有關(guān)州際沖突的司法裁決在內(nèi)的不同形式的正式法律行為的作出。但是，從美國的法律史來看，同時具有州法和合同性質(zhì)的州際協(xié)定是最重要的合作形式。本文將從法律變遷的角度，對美國州際協(xié)定制度作詳盡的分析。

一、歷史變遷

在美國的殖民時代，北美13州為了解決邊界的爭端，簽訂了一些協(xié)定，但它們必須得到英國女王的批準(zhǔn)才能發(fā)生法律效力。這就是州際協(xié)定的起源，即使美國1787年憲法實施以后，這些協(xié)定也繼續(xù)有效。后來，邦聯(lián)條款也承認(rèn)了解決各州之間爭端的必要性，但對各州之間的破壞性聯(lián)盟依然心存芥蒂，因此，為了保護新生的邦聯(lián)，邦聯(lián)條款在授權(quán)各州適用協(xié)定的同時規(guī)定必須得到邦聯(lián)國會的同意。

在州際協(xié)定的發(fā)展早期，它并不沒有被廣泛的適用。從1783年到1920年，總共137年間，美國只簽署了36個協(xié)定。它們涉及的主要是相鄰州之間的邊界爭端問題，也有一小部分涉及水流的分配、航海權(quán)、橋和隧道的共用問題。

直到20世紀(jì)20年代，州際協(xié)定才開始廣泛地適用于其他領(lǐng)域，比如自然資源的保護、刑事管轄權(quán)、公用事業(yè)的管制、稅收和州際審計等領(lǐng)域。從1941年到1969年，美國頒布了100多個州際協(xié)定，正如BrevardCrihfield所說的那樣：“30年間簽訂的州際協(xié)定幾乎與過去的167年簽訂的一樣多”。在這個時期，各州由被動變成主動，紛紛把州際協(xié)定看作是政府間合作的有效途徑。州際協(xié)定解決了一系列的問題，特別是河流的管理，如水資源的合理分配。通過協(xié)定這種方式，很多州際機構(gòu)應(yīng)運而生。在這一點上，各州無疑是先行的，一直到20世紀(jì)70年代，美國聯(lián)邦政府才不情愿地甚至帶有偏見地承認(rèn)州際機構(gòu)的地位。

20世紀(jì)20年代，憲法開始出現(xiàn)協(xié)定授權(quán)條款(compactclause)。在這個階段，出現(xiàn)了兩個主要的州際協(xié)定。一個是紐約州與新澤西州的協(xié)定，它主要是為了解決大都市所帶來的問題，其意義在于產(chǎn)生了美國歷史上第一個州際機構(gòu)，即紐約港口管理局（NewYorkPortAuthority）。該機構(gòu)有權(quán)籌措資金、進行基礎(chǔ)工程的建設(shè)和管理。另一個是科羅拉多流域協(xié)定，它的制定主要是為了解決流域問題，為河流上游和下游的水資源合理分配提供了一個途徑，其意義在于它是美國歷史上第一個由三個以上成員參加的州際協(xié)定。

20世紀(jì)30年代，州際協(xié)定在美國又取得了長足地進步，州際機構(gòu)也增加了一個新的功能，即咨詢功能。它為協(xié)定的參與方提供了交流的通道，并為后者就特定問題提供意見和建議。美國第一個具有咨詢功能的機構(gòu)是州際石油委員會（InterstateOilCompactCommission），因為它對所有產(chǎn)油的州都開放的，所以它是功能性的，而不是區(qū)域性的。隨后，產(chǎn)生了一系列這種類型的州際機構(gòu)，既有功能性的，如太平洋海洋漁業(yè)委員會（Pacificinterstatemarinefisheriescommissions），也有區(qū)域性的，如州際教育委員會（EducationCommissionsoftheStates）。30年代的第二個重大進展在于授權(quán)的出現(xiàn)，通過州際協(xié)定的方式，把管制權(quán)授予以下兩個州際水污染處理委員會：紐約和周邊地區(qū)的州際衛(wèi)生委員會和俄亥俄河流域衛(wèi)生委員會。但是，這種授權(quán)可以說是不常見的。美國的立法機關(guān)通常對授權(quán)持一種懷疑態(tài)度，更不必說授權(quán)給跨區(qū)域的機構(gòu)了。然而，不可否認(rèn)的是，授予州際機構(gòu)管制權(quán)是歷史發(fā)展的必然趨勢。

到了20世紀(jì)60年代，州際協(xié)定已經(jīng)成為美國聯(lián)邦主義的最靈活的手段之一。各州開始逐漸增加使用州際協(xié)定的頻率。州政府，特別東北地區(qū)的，習(xí)慣于通過州際協(xié)定的方式，來設(shè)立一些州際機構(gòu)。1961年，一個具有革命意義的進展發(fā)生了，特拉華州、新澤西州、紐約州以及賓夕法尼亞州簽訂了特拉華流域協(xié)定。該協(xié)定直接導(dǎo)致美國國會一個立法的出臺，而后者使得聯(lián)邦政府成為了特拉華流域協(xié)定的一方成成員。從此，政府間合作不再限于州與州之間，也擴展到了州政府與聯(lián)邦政府之間的合作。這個協(xié)定建立的特拉華流域委員會包括五方成員，除了四個州的州長外，還包括總統(tǒng)的特別代表。此外，該協(xié)定授予足夠多的權(quán)力給該委員會，使其能夠有效率地管理該流域?；趯嵤﹨f(xié)定的需要，該委員會甚至可以支配各州現(xiàn)有的機構(gòu)。

特拉華流域委員會的產(chǎn)生，實際上在州際協(xié)定的變遷史上具有重要的意義。對于一個不斷城市化、機械化的大都市圈而言，面對資源的巨大消耗，最重要的問題之一是管理好生命之源——水流。美國國家科學(xué)院的雜志把一個流域看作是“不可分割的水文單位”，而管理好這樣一個水文單位，需要統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)一的機構(gòu)來協(xié)調(diào)管理。在聯(lián)邦制度的美國，由于存在聯(lián)邦和州的權(quán)力劃分，有效管理水流的無疑是個棘手的問題，但水流管理問題無疑促使各州開始考慮重新建構(gòu)相互關(guān)系。

在20世紀(jì)70年代以前，對于州際協(xié)定的討論主要集中在新頒布的協(xié)定數(shù)量和協(xié)定涉及的新領(lǐng)域。自從1970年以后，新頒布的協(xié)定數(shù)量以及協(xié)定適用于新領(lǐng)域的增長率雖然沒有完全停止，但已有大幅下降。1970年到1980年間，新頒布的州際協(xié)定數(shù)量是二戰(zhàn)以來最少的十年。在這時期，值得注意的是州際環(huán)境協(xié)定，該協(xié)定不僅使得各州加大保護環(huán)境的力度，也在一定程度上克服了州際協(xié)定簽訂程序的耗時及繁瑣等弊端。而南部發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)定也簡化了政策出臺、土地使用及區(qū)域規(guī)劃等領(lǐng)域的頒布程序。總得來說，在20世紀(jì)70年代，州際協(xié)定的發(fā)展重點在于對已簽訂的協(xié)定進行修改而不是出臺新的協(xié)定。隨著經(jīng)濟形勢和社會環(huán)境的不斷變化，以及聯(lián)邦立法的日新月異，通過已簽訂的協(xié)定產(chǎn)生的協(xié)定機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)重新定位自己的角色。

80年代以后，在協(xié)定機構(gòu)的設(shè)立、已簽協(xié)定的修訂及已生效協(xié)定的成員州數(shù)量增長方面，美國取得了長足的進步。自1980年以來，美國新頒布和提議的的州際協(xié)定呈現(xiàn)出上升趨勢：共頒布了22個，提議了14個。各州對環(huán)境污染的整治及自然資源保護也越來越關(guān)注，它們順理成章地成為了州際協(xié)定的焦點。里根總統(tǒng)執(zhí)政之后，各州的權(quán)力呈現(xiàn)極力擴張之勢，各種政策制定的自由裁量權(quán)紛紛回歸到州政府手中，這實際上給州際協(xié)定進一步發(fā)展帶來了契機。

二、現(xiàn)狀分析

為了更加全面的了解美國的州際協(xié)定制度的現(xiàn)狀，本文將從憲法依據(jù)、程序、法律地位以及爭端解決機制等角度進行分析。

（一）州際協(xié)定的憲法依據(jù)

隨著州際合作變得不斷混亂，美國最終出臺了所謂的“協(xié)定條款”（compactclause）。這個協(xié)定條款被規(guī)定在美國憲法第1條第10款第3項。該項認(rèn)為：“任何一州，未經(jīng)國會同意，……，不得與它州或外國締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟?！焙芏嗳苏`認(rèn)為，與其說授予各州簽訂州際協(xié)定的權(quán)力，還不如說，沒有美國國會的同意，各州無權(quán)簽訂任何協(xié)定。實際上，弗吉尼亞州訴田納西州一案已經(jīng)改變這種觀點，只有特定類型的州際協(xié)定才需要國會的同意（我們將在后面詳細(xì)討論）。同時，由于美國的州際協(xié)定本質(zhì)上被認(rèn)為是合同，所以憲法第1條第10款規(guī)定的“合同條款”（contractclause）對州際協(xié)定而言，同樣也是非常重要的。該款認(rèn)為：“任何一州，…都不能通過法律來干擾合同義務(wù)…”。

另外，美國憲法還對包括協(xié)定在內(nèi)的州際關(guān)系進行了詳細(xì)的規(guī)定。一些學(xué)者把州際關(guān)系分為涉及公民權(quán)的州際關(guān)系和作為解決爭端的法律主體的州際關(guān)系。美國憲法第4條第2款和憲法修正案第14條第1款針對的是第一類州際關(guān)系，它們規(guī)定了公民權(quán)利的州際保護，也就是所謂的“特權(quán)和豁免條款”。美國憲法第4條第2款同時對“州際引渡”作了規(guī)定。該條款指出，如果一公民在某州實施犯罪行為，卻在另外一州被逮捕，這個時候應(yīng)當(dāng)適用“州際引渡”條款，即引渡到犯罪嫌疑人所逃離的州。美國憲法第4條第1款針對的是第二類州際關(guān)系，該款規(guī)定：“每個州必須有足夠的信任和權(quán)力來參與其它州的公共行為和司法程序，并查看相關(guān)的筆錄?！弊詈?，通過對美國憲法的全文考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，其許多規(guī)定都暗示著美國公民擁有遷徙權(quán)，從這個角度來看，州際遷徙也得到了美國憲法的間接允許。

（二）州際協(xié)定的法律地位

1．州際協(xié)定的法律效力

在美國，州際協(xié)定是兩個或更多的州為了解決跨越州邊界的爭端或者更好的合作而簽訂的法律協(xié)定。由于美國憲法的充分保障以及本身具有的合同性質(zhì)，所以州際協(xié)定的效力是優(yōu)先于成員州之前頒布的法規(guī)，甚至也優(yōu)先于之后新制定的法規(guī)。當(dāng)兩個或者更多的州通過立法的形式來創(chuàng)造和解釋一個協(xié)定的時候，州際協(xié)定就產(chǎn)生了效力。但是，州際協(xié)定同時也是參與州之間的合同，所以它與州的其它一般法規(guī)是不同的。就像一般民事合同對個人或公司的效力一樣，具有合同性質(zhì)的州際協(xié)定對成員州同樣具有約束力。一旦參加了州際協(xié)定，各州就不能隨意的單方面修改或者撤銷該協(xié)定，這是因為，州際協(xié)定對成員州的所有公民都具有約束力。

2．國會的同意

美國憲法的“協(xié)定條款”表明國會批準(zhǔn)州際協(xié)定。國會同意的必要性已經(jīng)成為了州際協(xié)定領(lǐng)域爭議最大的問題。在美國，需要與不需要國會同意的州際協(xié)定之間的界限是非常模糊的。通常，那些試圖改變政治控制或權(quán)力，以至于影響憲法權(quán)威的州際協(xié)定需要得到國會的同意，否則，就不需要。實際上，不需要國會同意的州際協(xié)定主要涉及的是各州的日常事務(wù)或各州占主導(dǎo)性的行為，比如教育、兒童福利或者精神健康等等。美國最高法院則認(rèn)為，國會的同意既可以明示的方式作出，也可以暗示的方式給予。

1962年，美國聯(lián)邦上訴法院作出裁決，除非得到國會的批準(zhǔn)，政治性的州際協(xié)定不能生效，但是不涉及政治的州際協(xié)定不必得到國會的同意。1978年，在一個涉及對跨州公司聯(lián)合征稅的州際協(xié)定的案件中，美國最高法院認(rèn)為，如果一個州際協(xié)定沒有通過侵占聯(lián)邦政府權(quán)力的方式來擴大成員州的權(quán)力的話，并不需要國會的同意。即使有這個規(guī)則，是否需要國會的同意依然是有爭議的。因此，很多州采取了保守的方法，如果州際協(xié)定涉及聯(lián)邦政府的關(guān)注焦點或敏感的領(lǐng)域，比如交通、空氣和水污染或者原子能等等，它們都事先請求國會的同意。但是，有一點是肯定的，那就是，國會的批準(zhǔn)權(quán)是絕對的，它有權(quán)決定一個州際協(xié)定是否涉及政治，也有權(quán)決定什么時候以及如何準(zhǔn)予同意。

（三）州際協(xié)定的程序

在美國，州際協(xié)定的本質(zhì)是合同或契約，因為它的簽訂過程類似于一般的民事合同。它也有要約和承諾兩個步驟，要約是指一州向特定的另一州作出的希望與其訂立協(xié)定的意思表示，一經(jīng)另一州承諾，該州即受該意思表示的約束，必須與之建立協(xié)定關(guān)系；承諾是指一州同意另一州作出的要約的意思表示。

1．要約(offer)

正如一般的民事合同一樣，州際協(xié)定也是以要約的形式開始的。但是，州際協(xié)定又具有不同于一般民事合同的特殊性，州政府的意思自由是非常有限的，通常限于法律、法規(guī)的有關(guān)權(quán)限的規(guī)定。因此，各州發(fā)出的要約往往以成文法的形式出現(xiàn)，或者賦予該要約以法的效力。在美國，最通行的做法是，各州把要約的全部內(nèi)容作為一個法規(guī)的一部分或者作為一個附件附在法規(guī)后面，并且同時宣布將遵守該要約。我們認(rèn)為，這種做法一方面體現(xiàn)了州政府擁有一定的意思表自由；更為重要的一方面，表明其意思自由是有限的，需要通過法規(guī)的形式來約束它，并且也說明體現(xiàn)公共利益的州際協(xié)定較一般合同更為正式，也更為嚴(yán)肅。當(dāng)然，在緊急情況下，一州也可以依據(jù)州議會的特別授權(quán)，直接向另外一個州發(fā)出要約。在要約當(dāng)中，需要有明確的要約對象，指出接受要約的具體條件。

2．承諾（acceptance）

正如要約一樣，一州作出的承諾同樣也應(yīng)當(dāng)具有成文法的效力。因此，承諾的構(gòu)成要件類似于要約構(gòu)成要件，它應(yīng)當(dāng)以法規(guī)的形式宣告接受該要約，并具體體現(xiàn)該承諾的全部內(nèi)容，或者依據(jù)特別法規(guī)的授權(quán)，并且具體實施該要約的內(nèi)容，而要約方也沒有在一定的期限內(nèi)明文反對。這樣的承諾應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是有效的。另外，承諾應(yīng)當(dāng)是對要約的完全接受，不是對要約的承諾并不是合同法意義上的承諾。這里承諾的成文法效力決定了它不可能通過口頭的形式或者簡單的文件交換的方式來作出，它是往往以地方法規(guī)的形式出現(xiàn)，所以，它往往是對要約的完全接受，并不能改變要約的內(nèi)容，否則就不是承諾，而是一個新的要約。當(dāng)然，有時候，為了提高效率，維護公共利益，不對要約進行實質(zhì)性變更的承諾也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為有效。

3．等價考量（consideration）

等價原則也是可以適用州際協(xié)定領(lǐng)域的，該原則在民事合同中有著更廣泛的應(yīng)用。雖然，不對等性的協(xié)定也是可能存在的，但基本上沒有存在的必要或者已經(jīng)銷聲匿跡了。可以肯定的是，簽訂州際協(xié)定的目的無非就是解決潛在的或現(xiàn)存的爭端，或者聯(lián)合起來共同完成一項事業(yè)。就解決爭端而言，一州對解決方案的承諾和隨之而來的放棄這一相互矛盾的思考過程就是等價考量的過程。而就共同事業(yè)而言，作為州際協(xié)定成員方的各州的討價還價更是不可避免。

4．終止和修改（TerminationandAmendment）

一般而言，美國的任何一個州際協(xié)定都有一定的實施期限。在州際協(xié)定的條款當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)包括專門條款，來規(guī)定終止和修改協(xié)定以及退出協(xié)定的程序，這個情況下，終止和修改就可以適用該專門條款。但很多時候，州際協(xié)定當(dāng)中并沒有規(guī)定相關(guān)的條款，顯而易見的是，如果所有的成員事后達成一致，中止和修改行政協(xié)定當(dāng)然可以順利進行。然而，更為重要的是，在事先缺少專門條款或者事后也沒有達成統(tǒng)一意見的情況，如何適用相應(yīng)的程序呢？在美國，根據(jù)州際協(xié)定的類型不同，適用的程序也應(yīng)當(dāng)不同。如果州際協(xié)定是以成文的地方性法規(guī)的形式出現(xiàn)，州議會的立法修改或者廢除這一程序不可或缺；如果州的行政機關(guān)基于法規(guī)的授權(quán)而簽訂的州際協(xié)定，行政機關(guān)的行為就足以修改或終止行政協(xié)定。如果作出的修改只是增加相應(yīng)內(nèi)容，并且與原有的內(nèi)容沒有相沖突，可以在少于全部成員方同意的情況下，該修改也是有效，當(dāng)然，這些增加的內(nèi)容只對同意修改的成員方適用，而不同意該修改的成員依舊適用原來的協(xié)定。

（四）州際協(xié)定的爭端解決機制

1．調(diào)解和仲裁

早在美國建國初期，調(diào)解和仲裁在民事合同糾紛中已被廣泛使用，但是直到20世紀(jì)20年代，它們才適用于州際協(xié)定領(lǐng)域。其適用的理由與民事領(lǐng)域基本相同，那就是，為那些沒有必要訴諸于法院的州際糾紛提供一種低成本并高效率的解決機制。

比如，蛇河協(xié)定(SnakeRiverCompact)的第4條對仲裁作了規(guī)定，“當(dāng)兩個州的行政官員對有關(guān)協(xié)定的管理問題不能達成一致的時候，成員州可以要求美國地質(zhì)調(diào)查委員會(UnitedStatesGeologicalSurvey)或其它有權(quán)組織任命一名聯(lián)邦代表參與到該爭端的解決過程中來，爭端的最終解決方法由三方的中多數(shù)意見決定”。皮克斯河協(xié)定(PecosRiverCompact)第13條也作了類似的規(guī)定，但是組成的三方委員會只有最終解決方法的建議權(quán)，而沒有決定權(quán)。

再如，克拉馬斯河協(xié)定(KlamathRiverCompact)第10條對調(diào)解制度作了規(guī)定，“當(dāng)協(xié)定委員會的雙方代表對有關(guān)管理問題不能達成一致時，由兩州代表各自任命一名人員，接著由這兩名人員選出第三個人員。于是，由這三個組成一個調(diào)解委員會，由其來決定協(xié)定委員會的爭端。各成員州必須遵守該決定。當(dāng)然，法院對該決定的效力具有最終裁決權(quán)”。

另外，科羅拉多河協(xié)定(ColoradoRiverCompact)第4條、黃石河協(xié)定(YellowstoneRiverCompact)第25條以及加拿大河協(xié)定(CanadianRiverCompact)第4條都州際協(xié)定的爭端解決機制作了相關(guān)規(guī)定。

2．司法程序

在美國，因為州際協(xié)定是各州之間的合同，所以成員方之間由協(xié)定的解釋、實施或者權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)等引起的訴訟通常都在美國聯(lián)邦最高法院進行。美國憲法把各州之間的訴訟的初始管轄權(quán)賦予了法院。適用于該類訴訟的司法程序與一般的各州之間的訴訟程序并沒有本質(zhì)區(qū)別。當(dāng)州際協(xié)定產(chǎn)生的州際機關(guān)一公民的時候，行使司法管轄權(quán)的條件由州際協(xié)定本身規(guī)定，如果沒有相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)用涉及其它州政府機關(guān)的訴訟程序。應(yīng)當(dāng)指出的是，即使州際協(xié)定沒有專門規(guī)定甚至否決通過司法程序解決爭端，各成員州還是有權(quán)向聯(lián)邦最高法院提訟。

比如，RioGrande協(xié)定第4條對司法程序作了相關(guān)規(guī)定，“新墨西哥州和德克薩斯州一致同意，有關(guān)水流質(zhì)量和數(shù)量的引起的爭端依據(jù)已經(jīng)生效的州際協(xié)定來解決。但是，這并不能理解為訴訟程序的禁止。如果一成員州擅自違反協(xié)定的規(guī)則，對另一成員州造成損害，受害的州有權(quán)向聯(lián)邦最高法院提起要求賠償?shù)脑V訟?！??！奔幽么蠛訁f(xié)定(CanadianRiverCompact)第4條對州際協(xié)定的司法解決機制也作了規(guī)定。

三、發(fā)展趨勢

作為近年來美國十分盛行的新聯(lián)邦主義標(biāo)志的兩個強勢走向也暗示著州際協(xié)定的良好發(fā)展前景。其中一個走向就是：重新從美國聯(lián)邦主義的背景下來考察州這個政治主體。在這種背景下，各州逐漸從財政困境中走出來，并開始嘗試進行改革、重建，并試圖變得強大。同時，最近兩任美國總統(tǒng)都比較相信縱向政府活動的分權(quán)，并開始有意識的從有利于加強州權(quán)力的政策領(lǐng)域撤退。另外，越來越多的人開始相信這樣一種觀點，“象美國這么大一個國家，不可能所有的事情都由聯(lián)邦政府來有效率的處理”。因此，州際協(xié)定這種區(qū)域法治協(xié)調(diào)工具正越來越受到聯(lián)邦政府和州政府的決策者的關(guān)注和青睞，它對州際合作和新聯(lián)邦主義的巨大貢獻也日益顯現(xiàn)。州際協(xié)定的發(fā)展趨勢具體表現(xiàn)如下：

（一）聯(lián)邦政府和地方政府的積極參與

美國的州際協(xié)定產(chǎn)生于殖民地時期，用于解決邊界糾紛。后來，為了解決州際資源的分配和城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，廣泛運用州際協(xié)定并使之進一步發(fā)展，收到了較好協(xié)調(diào)州際法制的效果。州際協(xié)定的廣泛運用，又影響到了聯(lián)邦政府和地方政府的權(quán)威，使得聯(lián)邦政府和地方政府積極參與其中，形成了聯(lián)邦、州以及地方之間的協(xié)調(diào)機制。

州際協(xié)定的發(fā)展的最重要趨勢之一是聯(lián)邦——州的聯(lián)合協(xié)定或聯(lián)合機構(gòu)的產(chǎn)生。上面提到的水資源計劃法案出臺后，四個聯(lián)邦江河流域委員會成立了，它們涉及了23個州，其中包括新英格蘭地區(qū)、大湖地區(qū)以及西北太平洋地區(qū)等等。這些委員會也被稱為“聯(lián)合計劃機構(gòu)”，其功能只是制定計劃，并不具有管理的職能，一旦計劃制定完畢，剩下的實施工作就由州和聯(lián)邦分別進行了。相比于純粹聯(lián)邦機構(gòu)模式（即田納西模式），這類聯(lián)合計劃機構(gòu)模式已經(jīng)取得很大的進展。但必須指出的是，這些聯(lián)合委員會不同于聯(lián)合協(xié)定模式（即特拉華模式）中的特拉華流域管理局，后者同時具有計劃和管理的功能。其實，我們并不能對各種模式的優(yōu)劣一概而論，需要的是具體問題具體分析。在具體選擇一個模式之前，我們需要考慮政治、經(jīng)濟、社會因素以及各個成員的具體需求，也需要制定合作大綱，具體列出現(xiàn)狀、發(fā)展方向以及有利因素和不利因素，綜合考慮各種背景，然后再采用合適的模式。但是，隨著江河流域的資源日益稀卻，也許采用更為成熟和更為全面的模式才能緩解這種壓力，聯(lián)合計劃機構(gòu)模式只不過是特拉華模式的過渡形式。而著名的波托馬可河流域卻直接采取特拉華模式。

聯(lián)邦——州的聯(lián)合協(xié)定也開始涉及除水資源管理以外的其他領(lǐng)域，阿巴拉契亞山區(qū)委員會就是一個例子。由該地區(qū)的12個州的州長和聯(lián)邦政府的代表組成的該委員會，主要負(fù)責(zé)制定計劃和促進該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，而不僅僅是水域管理，已經(jīng)涉及了發(fā)展經(jīng)濟的職責(zé)。同時，依據(jù)公共工程和經(jīng)濟發(fā)展法，很多類似的州際機構(gòu)開始出現(xiàn)。它們的權(quán)力范圍越來越廣泛，涉及的領(lǐng)域也越來越多。例外的是，按照特拉華模式簽訂的哈德遜流域協(xié)定，卻只涉及古跡的保護和其他環(huán)境問題。

作為設(shè)立跨政府機構(gòu)的工具，聯(lián)邦——州協(xié)定產(chǎn)生的機構(gòu)的價值可以通過一些標(biāo)準(zhǔn)來衡量，這種衡量需要從整體上考慮政治體制，以及考慮跨政府機構(gòu)與州和聯(lián)邦的關(guān)系，以及考慮各種復(fù)雜的經(jīng)濟、政治以及社會因素。第一，最基本的考慮是該機構(gòu)是不是具有跨政府性質(zhì)，這種性質(zhì)必須是實質(zhì)上的，而不是形式上的。該機構(gòu)也必須是所有協(xié)定成員方真正參與的，而不是一方成員控制該機構(gòu)，其他成員方只是掛名的。第二，這種聯(lián)合機構(gòu)的產(chǎn)生、存在以及管理職權(quán)都需要法律上的授權(quán)。這種授權(quán)需要毫無例外地來于每個協(xié)定成員方的法律法規(guī)當(dāng)中。它需要具體明確，而不是一個成員方制定了授權(quán)的法律，而其他成員方只是起到補充的作用。其實，每一個協(xié)定成員方都需要制定授權(quán)法。第三，所有參與的成員方和它們控制的所屬機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)受到聯(lián)合機構(gòu)的管轄，但僅限于它們各自的管轄范圍。所有成員方的機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)通過一個共同的計劃有機結(jié)合在一起，而不是通過一個平行的機構(gòu)來解除或純粹復(fù)制它們的權(quán)力。第四，這個跨政府的機制有利于協(xié)定成員方的水平面的合作，也應(yīng)當(dāng)有利于垂直面的合作，包括聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府之間的協(xié)調(diào)一致，從而使得聯(lián)邦——州的協(xié)定規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以順利實現(xiàn)，使預(yù)先制定的計劃能夠按時完成。第五，這個機構(gòu)的決策必須由協(xié)定成員方的首長或者其全權(quán)代表作出，他們必須得到相關(guān)的授權(quán)，也能真正代表各方成員的利益，同時，這些首長或全權(quán)代表必須有能力使得它們所轄的領(lǐng)域能夠真正執(zhí)行該跨政府機構(gòu)作出的決議。第六，該機構(gòu)的職員在某種意義上，是具有跨政府性質(zhì)的，他們應(yīng)當(dāng)隸屬于該機構(gòu)本身的，其地位不同于成員代表，后者是以維護成員方利益服務(wù)，而前者則要保持中立，他們是為該跨政府機構(gòu)服務(wù)，對它負(fù)責(zé)的。

聯(lián)邦－—州的聯(lián)合機構(gòu)有助于實現(xiàn)新聯(lián)邦主義，阿巴拉契亞山區(qū)法案就是其中一個很重要的例子，通過設(shè)立聯(lián)合機構(gòu)，來實現(xiàn)全國各個層次的政府的合作。這種聯(lián)合機構(gòu)面臨的最大批評的是，政治責(zé)任被分化或者被模糊化。這個問題在特拉華協(xié)定得到了解決。依據(jù)特拉華協(xié)定設(shè)立的委員會由四個州的州長和總統(tǒng)的特別代表組成，從而實現(xiàn)了遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于單個州的更高層次的政治責(zé)任。

另外，值得注意的是州下屬的許多地方政府也開始參與到州際協(xié)定中來了。這不僅可以維護它們自身的合法權(quán)益，而且給它們一個與外界交流的機會，從而協(xié)調(diào)各州的地府政府之間的關(guān)系。一些州開始授權(quán)地方政府，使它們有權(quán)與鄰近州的地方政府簽訂州際協(xié)定，從而解決一些邊界問題、環(huán)境保護問題以及一些經(jīng)濟問題。同樣，聯(lián)邦－—州的協(xié)定同樣可以用來解決一些大都市的問題，比如在東海岸的城市圈中（紐約、波士頓以及華盛頓特區(qū)等等）就有很多州際協(xié)定和聯(lián)邦——州的協(xié)定，它們?yōu)榻鉀Q或緩解大都市的問題作出了很大的貢獻。

（二）行政協(xié)議(administrativeagreement)的盛行

州際協(xié)定的另外一個發(fā)展趨勢也是非常顯著的，那就是：近年來，新頒布的州際協(xié)定數(shù)量開始逐年下降，而正式和非正式的州際行政協(xié)議卻被各州的官員所熱衷，其簽訂數(shù)量急劇上升。行政協(xié)議的盛行很大程度上歸因于州際貿(mào)易的擴張、公民流動性的增加以及科學(xué)技術(shù)的進步。必須指出的是，雖然行政協(xié)議可以涉及很多重要的主題，但是，在美國，它并不能用來解決存在嚴(yán)重分歧的州際爭端，這些爭端只能通過州際協(xié)定或處于先天優(yōu)勢地位的國會來解決。

在美國，推廣州際行政協(xié)議的權(quán)力賦予了州際行政官員聯(lián)合會、國會和聯(lián)邦政府的管理者。州際行政官員聯(lián)合會負(fù)責(zé)起草州際行政協(xié)議，并定期召開會議，使得各州的行政官員能相互熟悉，以方便州際合作。然后，國會頒布創(chuàng)造州際行政機構(gòu)的法律，并為其提供必要的活動經(jīng)費。最后，大量的聯(lián)邦政府官員與他們的州政府同事竭誠合作，共同推進州際行政協(xié)議的發(fā)展。

電子時代的到來也使得州際合作變得更加容易，特別是在一些職務(wù)或功能領(lǐng)域，比如，政府采購、罪犯的認(rèn)定、人才交流機制、機動車管制法的實施、稅收信息的溝通機制以及高速公路通行費的收繳等等。毫無疑問的是，持續(xù)的電子信息技術(shù)改革對促進州際合作的發(fā)展起到了重要作用。

州際協(xié)定和州際行政協(xié)議，無論是正式的還是非正式的，都使得美國的州際合作變得更加完美。康涅狄格河鮭魚保護協(xié)定（compact）和梅麗梅克河鮭魚保護協(xié)議（agreement）都取得了成功，這說明，州際協(xié)定和行政協(xié)議同樣都可以成功促進州際合作。在美國，由于行政協(xié)議更容易談判，同時不需要州議會的立法和國會的同意，所以在不遠(yuǎn)的將來，行政協(xié)議將成為州際合作的主要工具。

（三）州際協(xié)定涉及的領(lǐng)域不斷擴張

在州際協(xié)定的發(fā)展初期，它并不沒有被廣泛的適用，涉及的領(lǐng)域也主要是相鄰州之間的邊界爭端問題，也有一小部分涉及水流的分配、航海權(quán)、橋和隧道的共用問題。根據(jù)Frankfurter和Landis在1925年作的統(tǒng)計，州際協(xié)定開始廣泛地適用于其他領(lǐng)域，比如自然資源的保護、刑事管轄權(quán)、公用事業(yè)的管制、稅收和州際審計等領(lǐng)域。

Welch和Clark也曾經(jīng)從涉及領(lǐng)域的角度對美國1793年到1969年之間所有的州際協(xié)定進行考察，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：涉及邊界問題的州際協(xié)定從占總數(shù)的71％下降到9％；涉及城市規(guī)劃問題的州際協(xié)定從占總數(shù)的0上升到9％；涉及河流問題的州際協(xié)定從占總數(shù)的23％下降到16%;涉及工業(yè)問題的州際協(xié)定從占總數(shù)的0上升到9％；涉及服務(wù)問題的州際協(xié)定從3％暴漲至58％。

從上面的統(tǒng)計不難看出：就州際協(xié)定的適用范圍而言，服務(wù)領(lǐng)域的飆升是最顯著的發(fā)展趨勢。一些州除了維持完全獨立的行政機構(gòu)之外，開始在雙贏的合作基礎(chǔ)上為其它州提供特定的設(shè)施和機構(gòu)。這些設(shè)施往往由一個協(xié)定的成員州提供，而往往為兩個或兩個以上的成員州服務(wù)。比如，涉及美國南部、西部和新英格蘭地區(qū)的高等教育協(xié)定就是按照這個方式簽訂的，它提供了學(xué)院或大學(xué)的合作計劃。無論如何，州際協(xié)定提供的合作教育計劃都比各州單獨提供的教育機會要好得多。

另外，州際協(xié)定開始越來越多的適用于福利領(lǐng)域，特別是關(guān)于青少年健康和精神健康問題。關(guān)于精神健康的州際協(xié)定就規(guī)定，任何一州都應(yīng)當(dāng)給予該州領(lǐng)域的所有公民以健康方面的服務(wù)，不管該公民是否本州居民。而通常各州都會設(shè)置法律障礙，拒絕為非本州公民提供服務(wù)。而關(guān)于精神健康的州際協(xié)定對精神病人的處理并不是自動適用住所地原則，而是根據(jù)醫(yī)院或診所的診斷，以更適合病人就診的原則來決定。

四、結(jié)論

在當(dāng)代美國的新聯(lián)邦主義背景下，州際協(xié)定已經(jīng)成為了實現(xiàn)州際合作和解決州際爭端的最為重要的機制?，F(xiàn)在，通過州際協(xié)定解決州際問題的模式已經(jīng)開始風(fēng)靡全美國，它涉及的范圍也越來越廣泛，從環(huán)境保護到交通管制，從對服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)范到對刑事正義的實現(xiàn)，從傳統(tǒng)的邊界糾紛的解決到河流及水資源的管制。

在美國，幾乎所有的州都參與了州際協(xié)定的簽訂，而這些州際協(xié)定又涉及非常廣泛的領(lǐng)域。通過對美國州際協(xié)定變遷史的考察，我們不難發(fā)現(xiàn)：已頒布的州際協(xié)定不斷被修改，新成員也持續(xù)增加；區(qū)域州際協(xié)定或成員方超過3個的州際協(xié)定不斷增加，而只有兩個州參與的州際協(xié)定卻持續(xù)減少；聯(lián)邦——州的聯(lián)合協(xié)定頻頻亮相，雖然絕對數(shù)量不是很多，但其在解決涉及敏感政治問題上，已取得了很大的成功并有擁有巨大的潛在利益；涉及美國各州利益的國際條約在不斷出現(xiàn)，地方政府也越來越有興趣直接成為條約的主體；州際協(xié)定越來越多地被用于解決環(huán)境污染問題和自然資源的保護問題，特別是涉及服務(wù)領(lǐng)域。最后需要指出的是，當(dāng)美國學(xué)者們注重從聯(lián)邦體制的垂直關(guān)系來研究州際關(guān)系時，州際協(xié)定作為實現(xiàn)州際合作和解決州際爭端的方法，其價值的實現(xiàn)將是史無前例的。

[Abstract]InterstatecompactsarethemostsignificantinstrumentofcooperationandproblemresolutionbetweenstatesintheAmericanfederalsystemtoday.Onthebasisoftheinvestigationontransition,thisarticleanalysisConstitutionalBasis,LegalStatusandproceduresoninterstatecompact.Finally,theauthorimpliesthefutureofinterstatecompactinAmerican.

行政協(xié)議制度在我國實踐中一般被稱為市長、廳局長、主任聯(lián)席會議制度，行政協(xié)議是聯(lián)席會議所達成的一種結(jié)果。但在法學(xué)上，所重視的就是這種結(jié)果，而不是聯(lián)席會議本身。以長三角地區(qū)為例，它的締結(jié)主體，是長三角地區(qū)的行政機關(guān)，即省、市人民政府或職能部門，是一種對等性行政契約；締結(jié)形式是行政首長聯(lián)席會議。實際上，實踐中并沒有行政協(xié)議的概念，它是我們提出的一個學(xué)術(shù)概念，并正在被人們廣泛接受。

SeeF.Zimmerman,InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreements,(Westport,CT:GreenwoodPress,2002),1-37.

在殖民時代，美國共簽訂九個殖民州之間的協(xié)定，它們無一例外都是涉及邊界爭端。

廣泛存在的女王特許狀使得各殖民地的邊界不斷變更，從而邊界的爭端也不可避免。于是，女王和殖民地專門規(guī)定了一個程序來解決邊界問題，通過這個程序，各方殖民地可以坐在一起談判。如果談判不能解決，則可以通過英國樞密院（PrivyCouncil）遞交女王，由她來作出最后的裁決。這就創(chuàng)造了一個解決邊界爭端的傳統(tǒng)。

SeeFelixFrankfurterandLandis,TheCompactClauseoftheConstitution,34YaleL.J.685-758(1925).

“協(xié)定程序”（compactprocess）在邦聯(lián)條例中得到了具體的規(guī)定，得到正式化。該條例第6條規(guī)定：“任何兩個或者更多的州能夠簽訂州際協(xié)定、結(jié)成邦聯(lián)或同盟，除非經(jīng)過美國國會的同意，并且具體指出該協(xié)定的目的以及持續(xù)的期間”。美國的締造者們對州際關(guān)系，特別對政治同盟或者地區(qū)同盟的設(shè)立非常擔(dān)憂，所以聯(lián)邦條例禁止各州簽訂州際條約或結(jié)成同盟。但問題又不能不解決，于是，締造者們又迫不得已建立一套精巧的機制來解決該問題。邦聯(lián)條約第9條規(guī)定：“對于現(xiàn)存的或者今后可能遇到的州際爭端，包括邊界、司法權(quán)等問題的沖突，美國國會有最終的裁決權(quán)。”

SeeFelixFrankfurterandLandis,op.cit.,p.693.

在邦聯(lián)條款下，美國共簽訂了四個州際協(xié)定，三個涉及邊界爭端，還有一個涉及航海和漁業(yè)的管制。

SeeInterstateCompactsandAgencies.Lexington,KY.:CouncilofStateGovernments,1983.

SeeFelixFrankfurterandLandis,op.cit.,p.696.

SeeCouncilofStateGovernments.1983,0p.cit.,p.vi.

SeeInterstateCompacts,1785-977:AnOverview,TheBookofStates.Lexington,KY:TheCouncilofStateGovernments,1979.

隨著州際合作變得不斷混亂，最終導(dǎo)致了所謂的“協(xié)定條款”的出臺。這個協(xié)定條款被規(guī)定在美國憲法第1條第10款第3項。該項認(rèn)為：“任何一州，未經(jīng)國會同意，……，不得與它州或外國締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟?！?/p>

SeeTheCouncilofStateGovernmentspublications:InterstateCompactsandAgencies,1983;InterstateCompactsandAgencies,1979;InterstateCompacts1783-1977(ARevisedCompilation),1977.

SeeBenjaminJones,“InterstateCompactsandAgreements:1980-81,”TheBookofStates,Lexington:CouncilofStateGovernments,1982-33.

SeePatriciaS.Florestano,“InterstateCompacts:theinvisibleareaofinterstaterelations”,1993AnnualMeetingoftheAmericanPoliticalScienceAssociation.

SeeJosephF.Zimmerman.ContemporaryAmericanFederalism:TheGrowthofNationalPower.NewYork:Praeger,1992.

“每個州的公民都應(yīng)當(dāng)賦予同其它州的公民一樣的特權(quán)和豁免權(quán)。”“美國任何州都不能頒布或?qū)嵤┫拗破渌莨竦奶貦?quán)或豁免權(quán)的法律。”

Green,v.Biddle,8Wheat1.(1823);Statev.Hoofman,9Md.28(1856);President,ManagersC.v.TrentonCityBridgeCo.,13N.J.Eq.46(1860);Statev.Faudre,54W.Va.22(1903).Cf.CoffeevGroover,123U.S.1(1887).SeeUnionFisherman‘sCooperativePackingCo.v.Shoemaker,98Or.659,193P.476(1920).

SeeGreenv.BiddIe8Wheat.(21U.S.)1(1823).

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SeeF.Zimmerman,InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreements,(Westport,CT:GreenwoodPress,2002),50.

在一定條件下，有關(guān)州際協(xié)定的訴訟涉及私方利益是完全可能的。此時，該訴訟可能在州法院或低層次聯(lián)邦法院中被啟動。seeHinderliderv.LaPlataRiverandCherryCreekDitchCo.,304U.S.92(1938).

SeeCouncilofStateGovernments.TheBookofStates,1976-77,p.575.

SeeF.Zimmerman,InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreements,(Westport,CT:GreenwoodPress,2002),165－180.

SeeFelixFrankfurterandLandis,op.cit.,p.696.

SeeWelchandClark,“InterstateCompactsandNationalIntegration:AnEmpiricalAssessmentofSomeTrends.”WesternPoliticalQuarterly9/73.

它們的定義是：1）邊界：除了涉及河流以外的所有界限爭端；2）河流：所有涉及河谷的協(xié)定；3）城市規(guī)劃：主要涉及州際城市圈的問題；4）工業(yè)：主要關(guān)注的是特定領(lǐng)域的生產(chǎn)、程序以及交易；5）服務(wù)：主要是指各州的機關(guān)服務(wù)，比如犯罪控制、福利、健康以及相互的稅收政策等等。

篇4

關(guān)鍵詞:東北;老工業(yè)基地;法治環(huán)境

東北老工業(yè)基地的振興,是一項需全面調(diào)度,和諧并進,各要素互相促進,經(jīng)濟政治文化共同發(fā)展的系統(tǒng)工程,如老工業(yè)基地改造中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,經(jīng)濟實體的轉(zhuǎn)制,技術(shù)、資金、人才的引進,政策、制度、環(huán)境的保障,社會的穩(wěn)定等。這些要素的綜合狀況如何,都將在一定程度上影響老工業(yè)基地改造的進展和成效,喪失或缺少其中的任何一個要素,都將產(chǎn)生不良的影響,制約或阻礙老工業(yè)基地改造的進程。其中,法治環(huán)境的保障是振興中不可缺少的條件,老工業(yè)基地振興需要與之相適應(yīng)的法治環(huán)境。良好的法治環(huán)境既是老工業(yè)基地振興的標(biāo)志性成果,也是振興過程中的基本保障。本文試圖就法治環(huán)境對老工業(yè)基地振興的影響、現(xiàn)實狀況對法治環(huán)境的迫切要求、加強法治環(huán)境建設(shè)應(yīng)著力解決的相關(guān)問題等進行一定程度的探討。

一、振興東北老工業(yè)基地離不開

良好的法治環(huán)境

在目前老工業(yè)基地改造的進程中,人們普遍重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,資金和項目的引進,經(jīng)濟指標(biāo)的提高,卻往往忽略和輕視人文環(huán)境,法治環(huán)境,人的觀念、意識等軟環(huán)境的建設(shè)。而這些要素既能反映老工業(yè)基地振興的成果,又對老工業(yè)基地振興產(chǎn)生不可忽視的作用。社會的發(fā)展和進步是各種要素綜合作用的結(jié)果,盡管各種要素的作用程度可能有所不同,但是我們不能忽視任何一種要素的作用。這是社會全面、和諧發(fā)展的要求。從科學(xué)發(fā)展觀的要求來看,振興東北老工業(yè)基地是實現(xiàn)全國和諧發(fā)展的要求;在老工業(yè)基地振興的過程中,實現(xiàn)經(jīng)濟、科技、人文、法治等的全面和諧發(fā)展,同樣是科學(xué)發(fā)展觀的要求。目前存在的一種傾向是,片面地認(rèn)為振興老工業(yè)基地就是振興老工業(yè)基地的經(jīng)濟,片面追求經(jīng)濟指標(biāo),這是不可取的。

振興東北老工業(yè)基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工業(yè)基地要加快市場化進程,而營造良好的市場環(huán)境有賴于完備的法律、制度、政策體系,在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,法律、制度、政策的作用幾乎無所不在。

首先,國有企業(yè)改革涉及諸多法律問題。老工業(yè)基地的振興與國有企業(yè)的市場化改造關(guān)系密切。實踐表明,構(gòu)造多元投資主體,改變國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu),建立有效的公司治理結(jié)構(gòu),形成內(nèi)部化的財務(wù)預(yù)算硬約束機制,是使企業(yè)成為獨立的市場主體的重要途徑。建立科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度,是當(dāng)前國企改革的核心。這場偉大的制度創(chuàng)新,需要充分發(fā)揮法律的規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和保障功能。在加快國有企業(yè)改革,實行區(qū)域經(jīng)濟民營化的同時,需要運用法律規(guī)范來調(diào)節(jié)政企關(guān)系。在國有資產(chǎn)運營、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等方面,要盡快建立明確的法律制度,用法律手段保障國有資產(chǎn)保值增值,規(guī)范國有企業(yè)特別是小型國有企業(yè)的改制重組,制止化公為私、逃避銀行債務(wù)等現(xiàn)象出現(xiàn),切實防止國有資產(chǎn)流失。

其次,政府職能的轉(zhuǎn)變需要法律的制約。政府職能轉(zhuǎn)變是東北老工業(yè)基地改造和振興中的關(guān)鍵一環(huán),這個問題不解決,再好的方案也不可能取得好的效果。為此要切實解決政企不分,政府對經(jīng)濟事務(wù)干預(yù)過多、過深,而公共服務(wù)又嚴(yán)重不足的狀況,把政府經(jīng)濟工作的著力點轉(zhuǎn)到制定與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的制度和法規(guī)、規(guī)章等方面上來,全面提高政府工作效率,給投資者、創(chuàng)業(yè)者以穩(wěn)定預(yù)期。政府應(yīng)該維護公平的市場競爭環(huán)境,為優(yōu)勢企業(yè)的發(fā)展提供最大的空間。應(yīng)進一步加快政府職能的轉(zhuǎn)變,深化行政審批制度改革,貫徹落實好《行政許可法》,完善重大問題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序,增強透明度和公眾參與度,提高辦事效率,減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù),切實放開搞活企業(yè),把政府的經(jīng)濟管理職能切實轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。各級政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章,其中有的不僅不能促進經(jīng)濟發(fā)展,甚至妨礙經(jīng)濟發(fā)展,妨礙振興,應(yīng)及時加以改進。

第三,大力引進民營資本涉及諸多法律與制度問題。近年來,老工業(yè)基地各級黨委和政府不斷改善經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境,民營經(jīng)濟發(fā)展很快,出現(xiàn)了總量和效益同步增長的可喜勢頭。但是與發(fā)達省份相比,老工業(yè)基地的民營經(jīng)濟總量小、規(guī)模小、效益不高。事實表明,振興老工業(yè)基地商機無限,老工業(yè)基地的民營經(jīng)濟發(fā)展空間很大;同時表明老工業(yè)基地的國企改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整需要域外民營企業(yè)資本的參與。事實上,國家作出振興老工業(yè)基地的決策后,許多南方民營企業(yè)躍躍欲試,到東北考察咨詢,洽談投資,政府應(yīng)予鼓勵、支持和引導(dǎo),并制定和完善促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)、政策。在支持民營經(jīng)濟健康發(fā)展的同時,隨著經(jīng)濟形勢的變化和市場競爭的激烈,民營經(jīng)濟進一步發(fā)展也面臨著一系列問題。大型民營企業(yè)沒有形成較強的核心競爭力,經(jīng)營管理水平普遍較低,企業(yè)融資困難,缺少復(fù)合型人才等等,制約著民營企業(yè)進一步發(fā)展。而一些民營企業(yè)偷稅漏稅,產(chǎn)品質(zhì)量不高,缺乏誠信,不正當(dāng)競爭,勞資關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題時有發(fā)生。這些問題的解決需要政府認(rèn)真引導(dǎo)和規(guī)范民營企業(yè)的行為,運用相關(guān)的法律、法規(guī),使民營企業(yè)步入良性發(fā)展的軌道。還應(yīng)做到嚴(yán)格執(zhí)法,遏止侵害民營企業(yè)權(quán)益的行為。

第四,健全就業(yè)制度和社會保障制度需法律制度的完善。老工業(yè)基地的就業(yè)問題不同于工業(yè)化過程中普遍的農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度與政策扶持。為解決就業(yè)再就業(yè)問題,國家已經(jīng)制定出臺了許多切實可行的政策。一方面要用好普惠性政策,確保稅費減免、小額擔(dān)保貼息貸款、就業(yè)援助、社會保險補貼等優(yōu)惠政策落到實處。同時,針對老工業(yè)基地的實際情況,落實好特殊政策。在研究制定政策時,要切實把著重點放在促進人的發(fā)展方面,放在就業(yè)和有利于人們安居樂業(yè)上,強化對就業(yè)再就業(yè)工作和社會保障體系建設(shè)的支持,把國家和地方的政策銜接配套起來,形成具有合力的政策制度體系。從促進社會發(fā)展、增加就業(yè)、提高居民生活水平和質(zhì)量、增強消費動力出發(fā),推動老工業(yè)基地改造。

第五,促進社會信用制度的建設(shè)需要法律與制度的完善。實行市場經(jīng)濟以來,老工業(yè)基地在經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到了一系列困難,誠信的缺失就是目前所面臨的困難之一。某些領(lǐng)域出現(xiàn)的比較嚴(yán)重的誠信缺失已經(jīng)成為市場經(jīng)濟發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題,重新構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下的誠信倫理是振興老工業(yè)基地的當(dāng)務(wù)之急。重新構(gòu)建誠信倫理,就必須建立市場經(jīng)濟的誠信機制,完善失信的懲治機制,加大對失信行為的處罰力度,在全社會形成維護誠信的有效獎勵機制。為此,應(yīng)構(gòu)建全國性的信用管理體系;制定專門的信用管理的法律和法規(guī)。

綜上所述,振興老工業(yè)基地有不可缺少的各種要素和條件,加強法治,實現(xiàn)法律規(guī)范對社會關(guān)系的有效調(diào)整,依法振興,是加快實現(xiàn)老工業(yè)基地振興的基本條件之一。只有具備良好的法治環(huán)境,才能有效保障老工業(yè)基地的順利振興。法治環(huán)境對老工業(yè)基地振興的作用主要表現(xiàn)為以下三個方面。第一,保證穩(wěn)定的經(jīng)濟運行、經(jīng)濟發(fā)展秩序。老工業(yè)基地振興中的經(jīng)濟發(fā)展,可能有各種直接的影響因素,如經(jīng)濟犯罪和其他各種形式的犯罪影響振興;違背市場規(guī)則和法律,侵害市場主體的各種民事權(quán)益影響振興;行政機關(guān)違法行政,以作為或不作為的形式侵害管理相對人的利益影響振興。解決這類問題有教育和管理的問題,但更重要的是法治,從某種意義上講,只有充分運用體現(xiàn)國家強制力的法律,才能排除影響老工業(yè)基地振興的各種違法犯罪因素的干擾。第二,維護公平、公正的競爭環(huán)境。市場經(jīng)濟是競爭的經(jīng)濟,也是法治的經(jīng)濟。市場的競爭,應(yīng)是市場主體在公平、公正環(huán)境下的競爭,只有公平和公正,才能使市場經(jīng)濟健康有序地發(fā)展下去。假如沒有公平和公正,情況將會如何?坑蒙拐騙,欺行霸市,市場何以存在和發(fā)展?若要實現(xiàn)公平、公正的競爭環(huán)境,必須加強法治。第三,創(chuàng)新有效運行的機制和科學(xué)進步的制度。一方面,機制和制度的建設(shè)包括了法律運行機制和法律制度的建設(shè);另一方面,一般意義上的機制和制度的建立和運行,離不開法治的規(guī)范和保障。

二、現(xiàn)實狀況要求加快法治

環(huán)境建設(shè)

如何評價老工業(yè)基地的法治環(huán)境?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點考察老工業(yè)基地的法治程度和水平是否與全國法治進步的程度相一致,是否與老工業(yè)基地振興的要求相適應(yīng),主要表現(xiàn)為以下六個方面:①地方性法規(guī)、規(guī)章的完善程度;②行政機關(guān)是否在行政管理活動中嚴(yán)格執(zhí)法,在行使行政權(quán)力時遵守法律、法規(guī)、規(guī)章,服務(wù)群眾;③司法機關(guān)是否能準(zhǔn)確、合法、及時、公正地適用法律,打擊違法犯罪行為,化解矛盾,解決糾紛;④各級國家機關(guān)、社會團體的公職人員是否能帶頭遵守法律,抑制特權(quán),堅持法律面前人人平等;⑤廣大人民群眾是否能學(xué)法、知法、懂法、用法,既能依法維護自身的合法權(quán)益,又能進行法律監(jiān)督,勇于同違法犯罪行為做斗爭;⑥通過法律對社會關(guān)系的實際調(diào)整,使社會主體的合法權(quán)益得到有效維護,違法犯罪行為受到應(yīng)有懲治,社會關(guān)系和諧,經(jīng)濟發(fā)展,政治穩(wěn)定,文化繁榮。

為此,筆者專門調(diào)查了東北某市老工業(yè)基地改造中的上述相關(guān)問題,本文僅就其中的行政執(zhí)法和司法狀況進行簡要評析,這可以從一個側(cè)面提示我們,在老工業(yè)基地振興的過程中加強法治環(huán)境建設(shè),是我們必須重視和加強的。

1行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

(1)近年來該市行政執(zhí)法的改進和取得的成績

在老工業(yè)基地改造過程中,該市各級行政執(zhí)法部門正努力提高行政執(zhí)法質(zhì)量,消除和減少各種“低級執(zhí)法”現(xiàn)象。近年來,在為“東北老工業(yè)基地振興”提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境的形勢下,各級行政部門在行政執(zhí)法體制的改革和創(chuàng)新方面,進行了大膽探索和有益嘗試,并且取得了一定的成績。其中“同類權(quán)限”集中管轄的改革思路,取得了較好的效果。所謂“同類權(quán)限”集中管轄,是指將原來的兩個以上行政部門對某一行政事務(wù)均可行使管轄權(quán)的管理,歸口為一個部門管轄。其特點是:集中行使的處罰權(quán)范圍廣、項目多,執(zhí)法重心下移;量化執(zhí)法指標(biāo),執(zhí)法行為程序化;機構(gòu)精簡,執(zhí)法效率提高。長期以來,我國行政執(zhí)法領(lǐng)域存在執(zhí)法機構(gòu)多、處罰重復(fù)、職能交叉、多層多頭執(zhí)法、執(zhí)法隨意性大等弊端。從“同類權(quán)限”的集中管轄的特點可以看出,它能解決一些執(zhí)法中的“頑疾”。

(2)行政執(zhí)法的問題和不足

由于歷史、人們思想觀念等多方面原因,一些行政機關(guān)和部門在行使執(zhí)法權(quán)力和職能的過程中,出現(xiàn)各式各樣的偏差、漏洞甚至違規(guī)違法行為。它不但背離法治的主旨和精神,損害當(dāng)事人的利益,引發(fā)執(zhí)法糾紛,而且還影響法律的權(quán)威和尊嚴(yán),傷害民眾對政府和法律的信任。主要表現(xiàn)為以下兩個方面。第一,執(zhí)法程序“隨意化”。按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,行政執(zhí)法均有規(guī)范的程序,但長期以來,一些基層機關(guān)的執(zhí)法人員違反法定程序、胡亂執(zhí)法、口頭執(zhí)法、以言代法的行為和隨意處罰的情形比較常見。當(dāng)前行政執(zhí)法糾紛的另一個熱點是,超越法律授權(quán)行使所謂的執(zhí)法權(quán),或者無限擴大法定的權(quán)限,嚴(yán)重偏離法治精神。第二,執(zhí)法行為“利益化”。盡管行政執(zhí)法機關(guān)財政基本實現(xiàn)收支兩條線,極大地遏制了以法謀“錢”的行為,然而由于其中大部分單位實行按比例返還或超過基數(shù)返還的辦法,即上繳的越多返還的也越多,行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法收入仍然與個人獎金息息相關(guān),因此仍存在過度執(zhí)法、亂執(zhí)法、亂罰款等現(xiàn)象。還表現(xiàn)出在一些公共服務(wù)性、沒有經(jīng)濟利益領(lǐng)域的“不作為”方面的問題。2司法現(xiàn)狀的分析

(1)近年來該市司法改革取得的成績

在老工業(yè)基地改造的過程中,該市的各級司法部門正積極努力工作,圍繞“振興”的主題,把工作重點放在促進發(fā)展和振興上,努力為完善市場經(jīng)濟體制、振興老工業(yè)基地營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和公正高效的法治環(huán)境,司法改革已取得實質(zhì)性進展,具體表現(xiàn)為:執(zhí)行程序中的改革取得突破;審判監(jiān)督中的責(zé)任體系形成;基層法院的基礎(chǔ)工作出現(xiàn)新局面。

(2)司法實踐的不足和問題

一是審判質(zhì)量和效率仍有較大差距,審判作風(fēng)上的問題尤為突出。有的法院積案仍然較多,裁判錯誤、人為拖延、隱性超審限、消極不作為的問題仍明顯存在。出庭不準(zhǔn)時,接待不守時,庭審不規(guī)范,精力不集中,對當(dāng)事人語言粗魯,態(tài)度蠻橫,辦關(guān)系案、人情案的仍大有人在。

二是審判管理監(jiān)督機制仍不完善,完整科學(xué)的工作質(zhì)量考評體系還沒有真正形成。一些部門落實審判監(jiān)督責(zé)任的規(guī)定不自覺、不認(rèn)真、不敢負(fù)責(zé)任。監(jiān)督體系不健全,導(dǎo)致質(zhì)量評價參數(shù)不完整,有漏洞。

三是以人為本、優(yōu)勝劣汰的競爭激勵機制仍需完善創(chuàng)新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重隊伍的思想政治建設(shè),不注重對優(yōu)秀人才的培養(yǎng)和使用,對部門和單位的消極落后現(xiàn)象乃至違法違紀(jì)人員不敢管。

四是基礎(chǔ)工作仍是影響法院整體水平和形象的主要問題。雖然多數(shù)基層法院的工作有了明顯的變化,但對有的法院,人大代表、政協(xié)委員仍然意見較多。其主要原因不是物質(zhì)裝備條件差,而是領(lǐng)導(dǎo)班子的自身作用和管理水平比較低,審判的質(zhì)量和隊伍的廉潔文明程度比較低,在率先垂范、求真務(wù)實、真抓實干方面有一定差距。

三、加強法治環(huán)境建設(shè)應(yīng)重視和

著力解決的幾個問題

法治環(huán)境的改善,是一項社會性的系統(tǒng)工程。不僅相關(guān)國家機關(guān)、職能部門要負(fù)起責(zé)任,全社會都應(yīng)積極介入。在法治環(huán)境建設(shè)中要解決的問題,有的可直接服務(wù)于振興東北老工業(yè)基地,有的雖直觀看來沒有直接作用,但間接作用仍不可忽視。

1努力做好地方立法工作

(1)對于國家制定的法律法規(guī),如果原則性較強,需要制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章才具備可操作性的,地方人大和政府應(yīng)及時制定相配套的法規(guī)、規(guī)章。此項工作做得好,既有利于國家法律制度的完善,也有利于地方的法律適用。要全面準(zhǔn)確地理解和把握國家法律法規(guī)的原則和精神;要結(jié)合地方實際制定地方性法規(guī)和規(guī)章;要及時出臺地方性法規(guī)和規(guī)章。

(2)對于老工業(yè)基地改造振興中出現(xiàn)的特別的法律關(guān)系需地方立法調(diào)整的,應(yīng)及時制定地方性法規(guī)和規(guī)章。如果國家法律已有原則性規(guī)定,應(yīng)以已有規(guī)定為基礎(chǔ),適應(yīng)老工業(yè)基地改造的特殊要求,制定具體的法規(guī)和規(guī)章;如果尚無國家的相關(guān)法律規(guī)定,則應(yīng)以憲法和其他法律精神為指導(dǎo),制定出符合憲法精神和其他法律精神的地方性法規(guī)、規(guī)章。

(3)對于國家目前尚未立法,現(xiàn)實又迫切需要強制性規(guī)范來調(diào)整的,深化改革過程中所出現(xiàn)的新的法律關(guān)系,應(yīng)加以研究,適時制定出新的法規(guī)、規(guī)章。這種做法不僅有利于及時調(diào)整新的法律關(guān)系,解決矛盾和沖突,做到有章可循,還有利于為國家的立法進行有益的探索,為制定全國性的法律奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然,此類地方性法規(guī)、規(guī)章的制定具有一定的探索性,應(yīng)避免盲目性,既要探索,又要穩(wěn)妥;要符合憲法精神和其他法律精神;要緊密結(jié)合地方實際,具有實際操作的可行性。

2努力建立執(zhí)法、司法機關(guān)的良性工作機制

如前所述,行政機關(guān)的執(zhí)法與司法機關(guān)的司法適應(yīng)改革的要求,特別是為適應(yīng)振興老工業(yè)基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相應(yīng)的成績,同時仍存在不容忽視的問題,應(yīng)采取切實可行的措施,使這些問題得到切實的解決。當(dāng)前,在建立良性工作機制上,應(yīng)重視解決如下問題。

(1)關(guān)于行政執(zhí)法“隨意化”、執(zhí)法行為“利益化”的解決機制。目前行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題屬“低級執(zhí)法”行為,完全脫離了現(xiàn)代行政管理的要求,其狀態(tài)的形成既有客觀環(huán)境的因素,也有執(zhí)法者自身利益的因素,是一定社會歷史階段的特殊現(xiàn)象。如何解決此類問題?筆者認(rèn)為主要從以下三個方面入手。

第一,要準(zhǔn)確限定行政機關(guān)在執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)。自由裁量空間過小,將限制行政執(zhí)法行為,自由裁量空間偏大,將為隨意執(zhí)法創(chuàng)造條件,適度的自由裁量空間的規(guī)范,應(yīng)是努力追求的目標(biāo)。當(dāng)前的自由裁量權(quán)偏大仍是主要問題,其原因主要是法規(guī)規(guī)章自身的沖突、因利益驅(qū)使所作的利己解釋、長期形成的習(xí)慣影響等。

第二,要努力破除特權(quán)思想。執(zhí)法機關(guān)運用權(quán)力、行使權(quán)力,較易形成特權(quán)思想,傳統(tǒng)觀念的影響也較易為特權(quán)思想尋找到根據(jù)。因此經(jīng)常能看到,一些行政人員對已實施的法規(guī)、規(guī)章不嚴(yán)格落實,一些行政官員在不準(zhǔn)公眾抽煙的場合隨意抽煙等。如果行政人員將自己作為法律的化身,那么在行政執(zhí)法程序上的“隨意化”也就不足為怪了。

第三,要切實加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。當(dāng)前針對行政行為常設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)有審計部門、監(jiān)察部門和各級政府法制辦。由于職責(zé)分工和隸屬關(guān)系等原因,目前其監(jiān)督作用仍很有限。因此應(yīng)進一步加強這些監(jiān)督機構(gòu)的作用；還應(yīng)加強上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督,以及人民法院的司法監(jiān)督,從法定程序上,要充分重視行政復(fù)議和行政訴訟的作用。

(2)關(guān)于執(zhí)法、司法機關(guān)的獨立行使職權(quán)問題。法律賦予了執(zhí)法、司法機關(guān)對行使職權(quán)的獨立性,任何其他機關(guān)、團體和個人都不得干預(yù)。執(zhí)法、司法機關(guān)獨立行使職權(quán)是社會主義法治的標(biāo)志,也是法治建設(shè)的基本要求。只有執(zhí)法、司法機關(guān)獨立行使職權(quán),才能使法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能得到公平的實現(xiàn),才能使行政、司法人員的執(zhí)法、司法水平受到客觀的評價。但目前干擾因素較多,如上級機關(guān)對下級機關(guān)的干預(yù),同級其他機關(guān)的干預(yù),某一機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)、部門之間的干預(yù)、同志之間的干預(yù)等,都影響司法的獨立性。應(yīng)當(dāng)建立一種良性機制,排除干擾和不良影響。

(3)關(guān)于對司法工作人員的責(zé)任追究問題。司法工作人員在辦案過程中出現(xiàn)的辦錯案的情況可能是由于各種原因,如主觀惡意的枉法裁判,因業(yè)務(wù)能力較低導(dǎo)致的對事實認(rèn)定的錯誤和對法律理解、適用的錯誤等。無論何種原因,出現(xiàn)錯誤均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,只是視具體情況承擔(dān)的程度有所不同罷了。只有這樣,才能避免和減少錯案的發(fā)生,提高辦案的質(zhì)量,增強社會公眾對司法公正的信心。目前盡管有責(zé)任追究的制度,但作用有限,效果有限,對錯案的抑制程度有限。應(yīng)當(dāng)建立更為嚴(yán)格的責(zé)任追究制度,產(chǎn)生足夠的威懾力,使司法人員謹(jǐn)慎從事,使他們認(rèn)識到,如果出現(xiàn)錯誤,就將面對不利的后果,而不僅僅是扣發(fā)獎金了事。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)建立司法人員的流動機制,多渠道選拔司法人員,不稱職的、出錯較多的,應(yīng)及時調(diào)離,轉(zhuǎn)到其他崗位。

(4)關(guān)于節(jié)省訴訟成本、提高辦案效率問題。目前人們對超期羈押、超審限辦案的情況意見頗多。一方面,司法人員抱怨工作量大,無法按期辦案;另一方面,司法人員在工作時間進行各種應(yīng)酬,不在崗位的現(xiàn)象大量存在。司法機關(guān)及其工作人員如何節(jié)省訴訟成本、提高辦案效率,是必須重視和解決的問題。而解決此類問題,重要的仍然是制度和機制的建設(shè),解決的方式也很多。其中,解決法官超審限、提高審判效率問題的方法之一是建立法官當(dāng)庭裁決的機制。即改變目前的開庭、休庭、擇期判決的狀況,由合議庭將多數(shù)案件庭審后當(dāng)庭判決。其意義主要表現(xiàn)為:①當(dāng)庭裁決明確了主審法官的責(zé)任,有利于建立過錯責(zé)任追究制度;②當(dāng)庭裁決方式有利于防止人為干擾,增強裁決的公正性;③當(dāng)庭裁決有利于提高審判效率,節(jié)省訴訟資源。

(5)關(guān)于加大執(zhí)行力度問題。人民法院對判決的執(zhí)行難,是目前的一個普遍性問題。而如果判決得不到執(zhí)行,將形成惡性循環(huán),影響法院的威信,影響法律的尊嚴(yán)。雖然人民法院也采取了相應(yīng)的措施,如在媒體上曝光、對當(dāng)事人拘留等,但效果仍不明顯。解決執(zhí)行難的問題,仍需加強制度和機制的建設(shè)。

3進一步加強法治宣傳教育,增強公眾的法律意識

法治宣傳教育是一項長期任務(wù),盡管近年來各級國家機關(guān)為此做了大量的工作,但還不能滿足于已有成就,面對現(xiàn)代化建設(shè)的要求和老工業(yè)基地改造振興的實際,法治教育仍需加強。首先,在對教育對象的法律認(rèn)知程度的評估上,應(yīng)堅持客觀和實事求是的態(tài)度。從總體上評價,廣大人民群眾的法律意識逐年增強,對法律的本質(zhì)、功能和作用的理解逐漸深化,對法律的應(yīng)用趨于理性。同時,不同主體的法律意識是不同的,法治教育應(yīng)因人施教,突出重點。其次,在教育內(nèi)容上,既要對有些法律進行重復(fù)性教育,又要注意對新頒布的法律的宣傳教育。曾經(jīng)進行過的教育,如憲法、刑法、民法、婚姻法等,雖然曾是法治教育的重點,但由于教育對象的不同,教育時間較久而導(dǎo)致有效性弱化等,對于有些教育對象,仍有繼續(xù)教育的必要。對于新頒布的法律,或者修改后重新頒布的法律,應(yīng)當(dāng)有重點地選擇與教育對象和現(xiàn)實社會生活關(guān)系密切的法律作為宣傳教育的重點。

篇5

在中外思想史上，人們對人性的分析都最終歸結(jié)為人性是人的自然本性與社會本性的統(tǒng)一體上。馬克思說：“人的本質(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和。”人作為自然的和社會個體的存在物，其本性是“私”的(為自己)；作為社會群體的存在物，其本性是“公”的(為他人)。人性之“私”與人性之“公”，其存在都有自然及社會歷史的合理性，無可厚非?！吧啤迸c“惡”其實都不是人的本性，只能說人性之“私”有使人性趨“惡”或人性之“公”有使人性向“善”的傾向或推力。個體的私欲及其支配下的利己行為只要為所處時代客觀的生活條件允許，就是“善”的；個體私欲膨脹及行為擴張超過所處時代生活條件的限度，危及甚至損害他人及社會群體利益時，就是“惡”的。然而，盡管本文不主張人性本善或者人性本惡，本文仍將以“性善論”和“性惡論”兩個概念作為先前人類對人性的認(rèn)識成果來研究人性與法治的關(guān)系。

二、人性與法治關(guān)系的東西方歷史考察

中國傳統(tǒng)文化是一種以儒家學(xué)說為核心，以倫理道德為主要內(nèi)容的人治文化。在儒家看來，“人皆有善端”，并有向善發(fā)展的無限可能，只要通過適當(dāng)方式，人人都可以成為人性完美的“至善”之人，人人皆可為“堯舜”。在社會制度設(shè)計和統(tǒng)治方式上，則是“為政在人”，由理想的“內(nèi)圣外王”的統(tǒng)治者實行“仁政”?？梢赃@么說，以“性善論”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)儒家文化，把整個國家的興盛衰亡和社會的發(fā)展進步一廂情愿地寄托在極少數(shù)所謂的“圣王”身上，著力于把一切社會控制方式都倫理化、道德化，同時與政治緊密結(jié)合，形成政治化的道德社會或道德化的政治社會。這種以“性善論”為基礎(chǔ)的，以道德教化為主要內(nèi)容建立的政治秩序其后果必然是一種人治秩序。

與我國“性善論”的傳統(tǒng)文化相反，建立在基督教基礎(chǔ)之上的西方文化卻有著悠久的“性惡論”傳統(tǒng)。根據(jù)《圣經(jīng)》的敘述，我們知道：人類的始祖亞當(dāng)和夏娃由于受到蛇的誘惑偷吃了伊甸園里的“禁果”而墮落，被上帝逐出了伊甸園，這被稱為人類的原罪。人原先對善惡似乎是無知的，只是偷吃了“禁果”才知道了善惡。而人一旦知道了善惡以后，“終日所思的盡都是惡”，甚至“從小心里就懷著惡念”。黑格爾就直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸吧鐣嫌幸皇熘男艞l，認(rèn)為人的本性是惡的，并稱本性之惡為原始的罪惡。依這個說法，我們必須放棄一種膚淺的觀念，即認(rèn)為原始罪惡只是基于最初的人的一種偶然行為。其實由精神的概念即可表明，本性是惡的，我們無法想象除了認(rèn)為人性為惡之外尚有別種看法。”由于人的普遍“罪感意識”以及對人性的不信任，使人們對統(tǒng)治者存在普遍的不信任，對政治權(quán)力的自發(fā)膨脹和腐敗有著深刻的警惕，并由此設(shè)計出一套完整的權(quán)力制約機制。具體的表現(xiàn)就是注重法律制度建設(shè)，強調(diào)法治，限制權(quán)力。孟德斯鳩就曾一針見血地指出：“一切有權(quán)力的都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！敝挥姓J(rèn)識到國家權(quán)力本身也是“利維坦”，是一種必要的“惡”。人們才要對國家權(quán)力本身“心存敬畏”的同時“心存戒備”，法治觀念才萌芽初開。而這正是中國傳統(tǒng)文化最為缺乏的認(rèn)識。三、市場經(jīng)濟下的人性與法治

近現(xiàn)代人類社會的發(fā)展是通過市場經(jīng)濟的形式而實現(xiàn)的。首先，市場經(jīng)濟是一種以鼓勵、承認(rèn)并保護個體物質(zhì)利益，并以此為動力的經(jīng)濟形式，人與人之間的物質(zhì)利益關(guān)系得到了充分的強調(diào)；其次，市場經(jīng)濟是一種交換性的、社會性經(jīng)濟，即每個人都是為他人、為社會生產(chǎn)，人的生產(chǎn)行為不服從于自身的消費需要，這使得人的物質(zhì)欲望超出了自身最大消費的需要，呈現(xiàn)無限擴張的趨勢；再次，市場經(jīng)濟是一種優(yōu)勝劣汰的競爭性經(jīng)濟，在這里人與人之間是一種“你死我亡”的利益競爭關(guān)系，它突出了人際關(guān)系中的對立性，它存在著將人際關(guān)系引入“人對人像狼”境地的可能；最后，市場經(jīng)濟是以市場消費的不斷擴張為其存在和發(fā)展之必要條件的，在這里，人的消費不僅僅是生產(chǎn)的結(jié)果而且是生產(chǎn)發(fā)展的前提，有時還是生產(chǎn)的手段，這使得消費脫離生產(chǎn)的制約，向著高消費、奢侈消費、超前消費方向發(fā)展。

所以，市場經(jīng)濟是一種充分體現(xiàn)人的自然屬性，充分容忍和放縱人的自然欲望的經(jīng)濟關(guān)系。它的承認(rèn)并保護人的原始和私人欲望并作為激勵機制在給社會生產(chǎn)帶來強大的并且是永恒的動力的同時，也使得人性趨向物化，人性中的其他含量就會減少，這對社會倫理秩序而言，是一種沖擊和破壞，因而是“惡”。也就是說，人性趨惡是近現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。同時，現(xiàn)代社會已經(jīng)不能夠僅以“善人”或者“惡人”的兩分假設(shè)來定義人的本性了。

市場經(jīng)濟社會中的人首先應(yīng)該是“經(jīng)濟人”，即以經(jīng)濟利益為根本，追求和實現(xiàn)經(jīng)濟效用的最大化者。市場經(jīng)濟實際上是通過個人的普遍自利行為，來最終實現(xiàn)公共利益的增長的。但歷史地看，它帶來的是社會的善，起著推動社會進步的作用。通常為我們所不齒的“個人主義”并不能直接等同于自私自利，在現(xiàn)代社會中，為了自己的利益最大化的實現(xiàn)而采取“利他”的行為并不少見，因為多數(shù)的情況是在“利他”的同時也“利己”。

其次，市場社會中的人還是有限理性的人。人既不是神，不可能完全達到“至善”的地步；也不是禽獸，不可能是“惡”得不可救藥，淪落為與禽獸為伍的地步。人之所以為“人”就在于人是有限理性的人。博登海默說：“人類自有一種與生俱來的能力，它使個人得以在自我之外設(shè)計自己，并意識到合作與聯(lián)合努力的必要。這就是理性的能力。沒有這種能力，人類就將在非理性的、自私自利的抑或受本能支配的大漩流中茫然失措，從而導(dǎo)致人類之間各種各樣的充滿敵意的對抗和抵制。理性乃是社會化和尊重他人行為的源泉。理性之聲告訴我們，為使我們自己的需要適應(yīng)他人的需要、為使公共生活具有意義，對個人行為予以一定的道德限制和法律約束是必要的?！闭侨祟惱硇允狗ㄖ纬蔀榭赡?，這構(gòu)成了法治可能性的基礎(chǔ)。

綜上而言，在舉國進行市場經(jīng)濟建設(shè)和法治國家建設(shè)的今天，對人性的定義起碼應(yīng)包含以上兩個方面。以此為基礎(chǔ)，再對法制的制定、法治運行的各個環(huán)節(jié)進行改進，才能建設(shè)一個和諧基礎(chǔ)上的充滿人性化的法治社會。

參考文獻：

[1]馬克思恩格斯選集(第1卷).人民出版社，1972：18.

[2]黑格爾.小邏輯.商務(wù)印書館，1980：91.

[3]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）.商務(wù)印書館，1994：154.

篇6

一、城市園林綠化管理的內(nèi)涵

園林指在一定的地域,運用工程和藝術(shù)的手段,通過改造地形(或進一步筑山、疊石、理水)、種植樹木花草、營造建筑、布置園路等途徑創(chuàng)作而成的美的環(huán)境和游憩境域。城市園林綠化主要研究園林綠化在城市中的生態(tài)效益和社會效益、城市園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃、各類綠地的功能與有關(guān)定額指標(biāo)及分布原則、園林綠化和園林事業(yè)的管理理論等。

二、我國城市園林綠化的問題表現(xiàn)

2.1不合理規(guī)劃

改革開放以來,城市進入大發(fā)展時期的人們總是向往新生事物,不喜歡舊的東西,規(guī)劃部門也同樣如此,把一大批優(yōu)秀建筑和園林拆了,代替的是沒有特點的高樓大廈和配套綠化,這些配套綠化只是為了綠化而綠化。綠化大部分在建筑的背后,沒有陽光,植物生長勢差。有的老城區(qū),因規(guī)劃的不合理,原址是漂亮的花園或綠地,古樹參天,新的項目建設(shè)后,花園拆了,基地標(biāo)高抬高了,有些古樹雖然進行了保護,但是地勢低積水等原因,古樹日漸衰落。有許多優(yōu)秀的園林小品、綠地消失了。

2.2不能適應(yīng)現(xiàn)代生活的需要

優(yōu)秀歷史保護建筑花園大多建于解放前,由于居住人口密度一直居高不下,集中綠地和開放空間比較缺乏,很多搭建建筑更是插建于的花園綠化內(nèi),占有了原有的開放空間和庭院綠化,改造成廚房間、衛(wèi)生間或菜園,古樹名木和大樹生存狀況惡劣,有的甚至被建筑包圍。許多公園和公共綠地建成已有幾十年,總體上說,上世紀(jì)90年代以前建設(shè)的公園綠地因建設(shè)總量較少,總體發(fā)展速度較慢,前期時間較長,大都布局合理,骨架良好,植物茂密。但存在的問題是基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)較低,大都陳舊破損,功能上與現(xiàn)今開放式的游園需求不相適應(yīng),景觀特色消褪。雖然這幾年逐步得到改造,但仍有相當(dāng)一部份公園綠地有待進一步調(diào)整改造。

2.3消極的維護狀態(tài)

由于缺乏維護經(jīng)費及相關(guān)政策支持,園林綠化和古樹長期處于欠維護狀態(tài),以至于風(fēng)貌損害日趨嚴(yán)重。即使保護改造,不太考慮現(xiàn)在與未來,在保護與建設(shè)中,對歷史街區(qū)作為城市總體發(fā)展不重視,在實際操作中也未能取得預(yù)期的效果。如此靜態(tài)的“消極保護”狀態(tài)使得一些園林綠化的保護僅僅限于形式上的保護,缺少實際意義上的可持續(xù)發(fā)展性。

2.4不合理的建設(shè)

園林綠化一般都處于城市中心地段,在城市土地供應(yīng)日益緊張、地價一漲再漲的大背景下,園林綠化在處于保護與建設(shè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益極低甚至為負(fù)的尷尬境地下,面對大規(guī)模拆遷和土地批租所帶來巨大經(jīng)濟效益的誘惑,土地管理者、政府部門、國有單位極有可能為追求經(jīng)濟和政治利益而將保護建筑和其園林綠化出讓、批租,使其面臨“拆落地”消失的厄運。

2.5精品意識不強,缺少文化品位

在城市休閑綠地中,文化內(nèi)涵這一隱性構(gòu)成要素扮演著重要角色,現(xiàn)代景觀設(shè)計更加強調(diào)精神文化,更加注重“意”的體現(xiàn),力求創(chuàng)造某種氛圍。因此,要創(chuàng)造優(yōu)秀的園林景觀,必須有一定的文化底蘊來支撐,這樣的環(huán)境才能讓人在滿足視覺觀賞之后產(chǎn)生某種共鳴,受到感染,引起一定的遐想,從而令人回味無窮。

三、加快我國城市園林綠化發(fā)展的對策

3.1城市園林綠化規(guī)劃管理要規(guī)范化

城市園林綠化規(guī)劃制定一方面要具有綜合性、權(quán)威性、前瞻性、階段性、區(qū)域等特征。另一方面要依據(jù)國家城市發(fā)展和建設(shè)的方針,經(jīng)濟技術(shù)政策;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃;城市所在地區(qū)的自然條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點和建設(shè)條件來編制。科學(xué)、合理的城市綠地規(guī)劃系統(tǒng)要充分反映城市園林綠化發(fā)展和建設(shè)的客觀規(guī)律,要符合城市的實際情況,要成為城市園林綠化管理工作的基石。

3.2綠地規(guī)劃要有前瞻性

在新一輪城市總體規(guī)劃的修編中,制定綠地系統(tǒng)專業(yè)規(guī)劃,根據(jù)城市的特點,瞄準(zhǔn)國內(nèi)先進水平,高起點制訂城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃。規(guī)劃工作還要體現(xiàn)新城區(qū)和老城區(qū)、市區(qū)和郊區(qū)、城市和農(nóng)村環(huán)境的建設(shè)的平衡發(fā)展。

3.3公民、法人和社會團體與城市園林綠化規(guī)劃的實施

經(jīng)批準(zhǔn)的城市園林綠化規(guī)劃是建設(shè)和管理城市園林綠化的綱領(lǐng),城市園林綠化規(guī)劃的實施關(guān)系到城市的長遠(yuǎn)發(fā)展和整體利益,也關(guān)系到公民、法人和社會團體等方方面面的根本利益。所以,實施城市園林綠化規(guī)劃既是政府的職責(zé),也是全社會的事情。

3.4積極采用科學(xué)的技術(shù)和手段

主要采用:遙感技術(shù),運用遙感技術(shù)建立城市遙感地理信息系統(tǒng),掌握準(zhǔn)確的城市綠化指標(biāo)體系;統(tǒng)計分析技術(shù),對采集的數(shù)字信息進行統(tǒng)計分析,用數(shù)學(xué)的方法計算變量與因變量之間的關(guān)系,用預(yù)測學(xué)回歸分析方法推測某一指標(biāo)的實現(xiàn)將會達到的效果;景觀生態(tài)理論應(yīng)用,對研究的量化指標(biāo)應(yīng)用景觀生態(tài)理論進行分析并評價。

3.5城市園林綠化管理要法治化

(1)堅持“以法治綠”的原則。城市園林綠化管理必須強法和執(zhí)法,管理法規(guī)要完善,并要嚴(yán)格執(zhí)行,依法辦事。管理監(jiān)察隊伍,要知法、執(zhí)法、守法、敢于管理、善于管理,各級管理園林綠化主管部門,要克服“以權(quán)代法”、“以人代法”的傾向,從人治轉(zhuǎn)向法治軌道。

(2)要加快出臺城市園林綠化管理的法律、法規(guī),健全城市綠化管理法律法規(guī)體系,依法加強管理,走依法治綠之路。我們要在城市園林綠化管理方面,初步形成與國家法律法規(guī)相銜接的、比較完善的現(xiàn)代城市園林綠化管理法規(guī)、規(guī)章框架,形成和進一步完善嚴(yán)格、規(guī)范、文明的執(zhí)法制度和依法行政的工作程序及監(jiān)督機制。

3.6強化植保工作

加強樹木病蟲害的疫情預(yù)測、預(yù)報工作,特別是加強對日本松干蚧疫情的調(diào)查和預(yù)防工作,增強危機感和緊迫感;加強調(diào)查員、檢疫員的業(yè)務(wù)培訓(xùn);加大病蟲害防堵力度,劃定無疫情保護區(qū)。同時,加強對市內(nèi)寄主樹木的藥物防治,確保綠化成果。

參考文獻:

1.康少邦、張寧:《城市社會學(xué)》,浙江人民出版社,1986年第1版

2.譚躍進:《定量分析方法》,中國人民大學(xué)出版社,2002年8月第1版

篇7

論文摘要:高等學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系本質(zhì)上就是權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，主要是行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。高校學(xué)生管理引發(fā)的法律糾紛是多方面的，對學(xué)生權(quán)的原因也是多方面的。用法治的理念和精神解決實踐中存在的高校學(xué)生管理問題，必須堅持以學(xué)生為本，充分尊重和保護學(xué)生的受教育權(quán)和各種合法權(quán)益，依法規(guī)范高校學(xué)生管理的內(nèi)容和方法，積極推進高校學(xué)生管理的民主化、法治化.

教育部新的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》已于2005年9月1日開始實施，新《規(guī)定》充分體現(xiàn)了學(xué)校以育人為本、育人以德育為先的原則，確立了一系列依法治校、維護學(xué)生合法權(quán)益的新規(guī)則，這將推進高校學(xué)生管理進一步法治化和民主化?；仡櫧陙戆l(fā)生的高校學(xué)生與學(xué)校之間的法律沖突和糾紛案件，一方面隱含著高校學(xué)生管理與法律法規(guī)之間存在著一些沖突與矛盾，另一方面它也表明高校學(xué)生法制意識、維權(quán)意識的日益高漲與成熟。如何正確解決和處理高校學(xué)生管理與法律法規(guī)沖突的問題，樹立以學(xué)生為本的理念，加快推進高校學(xué)生管理的民主化和法治化，已成為高校管理者面對的現(xiàn)實新課題。

一、深刻認(rèn)識高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系

高校與大學(xué)生的法律關(guān)系，實際上就是高校與大學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。目前，國內(nèi)外學(xué)者對此還沒有達成共識，歸納起來，主要有憲法關(guān)系說、民事關(guān)系說、行政關(guān)系說、特別權(quán)力關(guān)系說及綜合說等觀點。筆者認(rèn)為，高校與學(xué)生之間的關(guān)系，在法律意義上包含著兩重內(nèi)容:

其一，具有行政法律關(guān)系的性質(zhì)。高校按照國家的法律法規(guī)，代表國家，或者說接受國家的委托，對學(xué)生教育的有關(guān)事項進行管理。我國《高等教育法》對學(xué)生進行學(xué)籍管理并實施獎勵或者處分的規(guī)定，以及《學(xué)位管理條例》對高校授予學(xué)位的規(guī)定等，體現(xiàn)了這種性質(zhì)。學(xué)校雖然不具有行政機關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)。這種法律關(guān)系強調(diào)的是管理與服從，是一種縱向關(guān)系，雙方主體地位是不平等的。

其二，學(xué)校與學(xué)生雙方還形成了一種屬于或具有服務(wù)合同性質(zhì)的民事法律關(guān)系。教育格局的變化，學(xué)生自費上學(xué)、自主就業(yè)，后勤服務(wù)社會化等等，體現(xiàn)了高校更多的是在為學(xué)生提供服務(wù)，這一切使得高校和學(xué)生之間的服務(wù)合同法律關(guān)系已經(jīng)表現(xiàn)出來。盡管由于公辦學(xué)校的性質(zhì)和我國人民群眾收人水平的限制，現(xiàn)在乃至將來一段時期，學(xué)校的收費還不能全部滿足培養(yǎng)學(xué)生的支出，“合同”雙方“對價”不完全相等，但雙方形成的民事法律關(guān)系的基本性質(zhì)是存在的。在這種關(guān)系中，學(xué)校和學(xué)生的法律地位平等，雙方形成民事法律關(guān)系，屬于私法性質(zhì)，主要屬于民法的調(diào)整范疇。當(dāng)然，在學(xué)校特殊環(huán)境下，民事關(guān)系的雙方，實際地位并不對等。學(xué)校與學(xué)生之間的服務(wù)合同，明顯屬于“格式合同”的性質(zhì)，學(xué)生處于被動接受學(xué)校規(guī)定的狀態(tài)。

因此，無論是行政法律關(guān)系，還是類似服務(wù)合同的民事關(guān)系，作為一方的主體學(xué)生始終處于弱者的地位。因而，如何把握這兩種關(guān)系，如何保護學(xué)生的合法權(quán)益，就成為學(xué)生管理法治化需要注意的問題。當(dāng)然，在現(xiàn)實的學(xué)生管理過程中，有時是很難判定哪些事項屬于行政管理性質(zhì)的行為，哪些屬于民事性質(zhì)的行為。但是，從理論上，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系二者是能夠分清，也應(yīng)該分清的。這對于確認(rèn)學(xué)生管理的指導(dǎo)原則具有實際意義。

二、正確把握高校學(xué)生管理中的法律糾紛及其成因

高校學(xué)生管理引發(fā)的法律糾紛主要指學(xué)生管理制度、校紀(jì)校規(guī)及其執(zhí)行過程中違背國家法律法規(guī)的問題。高校管理中對學(xué)生的侵權(quán)，主要有以下幾個方面:一是侵犯學(xué)生的受教育權(quán)，二是侵犯學(xué)生的名譽權(quán)，三是侵犯學(xué)生的財產(chǎn)權(quán)，四是侵犯學(xué)生的公正評價權(quán)，如對學(xué)生的學(xué)業(yè)成績和品行進行公正評價及學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的權(quán)利。高校在管理工作中對學(xué)生侵權(quán)，其原因是多方面的，主要有:

第一，教育管理者法律意識淡薄。自古以來，中國教育一直十分突出教師的主導(dǎo)與主體地位，“一日為師，終身為父”，教師對學(xué)生無所不管，其尊嚴(yán)神圣不可冒犯，學(xué)生權(quán)利被漠視，甚至被抹殺。在傳統(tǒng)思想的影響下，一些教育管理者的法律意識淡薄，在依法治教、依法治校上存在一些誤區(qū)。如有人認(rèn)為，依法治教、依法治校就是用法規(guī)治學(xué)校，再由學(xué)校用法規(guī)治老師和學(xué)生。也有人片面認(rèn)識法律的功能，認(rèn)為法律可用可不用;對自己有利就用，沒有利就不用;口頭表態(tài)用，實際操作不用。這樣，高校學(xué)生管理規(guī)章制度的制定，高校學(xué)生管理工作的開展，都以學(xué)校和管理者為主體，以學(xué)校和管理者的意志為轉(zhuǎn)移，這就勢必造成對學(xué)生權(quán)利的侵害。

第二，教育行政規(guī)章和學(xué)校的某些學(xué)生管理規(guī)定違背法治精神已經(jīng)凸現(xiàn)出來。隨著依法治國方略的逐步推進和各項法律法規(guī)的日臻完善，我國法制建設(shè)進程邁上了新的臺階。從教育立法來看，針對教育事業(yè)我國先后出臺多項教育法律和200多件行政法規(guī)、規(guī)章，但是仍然出現(xiàn)學(xué)生管理部門在沒有法律授權(quán)的情況下搜查學(xué)生宿舍、學(xué)校禁止學(xué)生談戀愛、在巡夜中曝光學(xué)生個人隱私以及各種名義的校內(nèi)罰款等種種現(xiàn)象，還包括“女博士因生育被勸退學(xué)”案件引發(fā)的法律沖突，引發(fā)人們對于高等學(xué)校管理權(quán)限的討論。從這些案件和糾紛中，學(xué)校的規(guī)定和做法與國家法律法規(guī)的沖突不斷凸現(xiàn)出來。

第三，高校內(nèi)部缺乏規(guī)范管理。高校管理中的一些重要環(huán)節(jié)，由于缺乏符合法治精神的規(guī)范及應(yīng)有的保障制約機制而出現(xiàn)脫節(jié)，造成內(nèi)部行為矛盾，導(dǎo)致受教育者合法權(quán)益受損。以1999年田某訴北京某高校一案為例，校方敗訴的根本原因在于學(xué)校對學(xué)生的違紀(jì)處分超出了教育部的規(guī)定和對原告作出的退學(xué)處理決定并沒有得到切實的執(zhí)行。

第四，高校的自主管理權(quán)與學(xué)生的受教育權(quán)之間的沖突矛盾日趨加大。高校對學(xué)生的自主管理權(quán)《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機構(gòu)行使下列權(quán)利:按照章程自主管理;組織實施教育教學(xué)活動;招收學(xué)生或者其他受教育者等權(quán)利。學(xué)校的這些權(quán)利有助于學(xué)校實現(xiàn)對學(xué)生的教育、管理職能，維護學(xué)校的教學(xué)秩序，促進教育質(zhì)量的提高，但是，高校對學(xué)生的退學(xué)和開除學(xué)籍處分的決定都直接針對的是學(xué)生的受教育權(quán)利，而受教育權(quán)又是我國憲法和教育法賦予公民的一項權(quán)利。在發(fā)生多起學(xué)校敗訴的糾紛中，有的學(xué)校權(quán)利隨意擴大，采用類推、比照條例和隨意擴大自主管理權(quán)，導(dǎo)致了大學(xué)生的受教育權(quán)受到侵害。

第五，學(xué)校管理程序存在瑕疵。正當(dāng)程序是法治理念中的重要內(nèi)容。管理過程中的正當(dāng)程序是相對人權(quán)利保障的基本要求，沒有正當(dāng)程序，受教育者在學(xué)校中的“機會均等”就難以實現(xiàn)，其合法的“請求權(quán)”、正當(dāng)?shù)摹斑x擇權(quán)”、合理的“知情權(quán)”就難以得到保障和維護。從學(xué)生狀告學(xué)校侵權(quán)訴訟案來看，缺乏正當(dāng)程序，存在程序瑕疵，是高校在行使管理自時較為普遍存在的問題。如，學(xué)校依法行使自主管理權(quán)對違規(guī)學(xué)生作出處罰時，應(yīng)包括學(xué)生的解釋和申訴程序、學(xué)生管理部門的調(diào)查程序、專門委員會聽證并作出處罰建議的程序、作出行政決定的程序、具體實施處罰的程序等，缺乏其中的一項程序，就有可能造成對學(xué)生的侵權(quán)，從而成為學(xué)生狀告學(xué)校的理由。

三、加快推進高校學(xué)生管理的民主化和法治化

用法治的理念和精神解決實踐中存在的高校學(xué)生管理法律問題，必須堅持以學(xué)生為本，充分尊重和保護學(xué)生的受教育權(quán)和各種合法權(quán)益，依法規(guī)范高校學(xué)生管理的內(nèi)容和方法，積極推進高校學(xué)生管理的民主化和法治化，這不僅是貫徹依法治國、依法治校的一個重要組成部分，也是我國全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會對高層次人才培養(yǎng)的客觀要求。法治是時代的呼喚，是社會的需要。高校作為社會的一個組織系統(tǒng)，自然不能游離于法治的觸角之外，高校的學(xué)生工作理應(yīng)置于法治之內(nèi)。從這個意義上講，完善高校學(xué)生工作的法律秩序，進行高校學(xué)生管理工作的法治化構(gòu)建，是高校學(xué)生工作走向現(xiàn)代化的一個標(biāo)志。

(一)樹立依法治校理念，融入人文關(guān)懷精神

高校學(xué)生管理必須堅持法治理念。我國《教育法》、《高等教育法》的出臺標(biāo)志著高校的管理進人了法治化的時代。1999年教育部在正式文件中提出了要“積極推進依法治?！?，由此在中華大地掀起了一股依法治校的熱潮。然而，不少從事高校學(xué)生管理的人員往往囿于傳統(tǒng)觀念的影響、舊的行為方式的慣性以及缺乏應(yīng)有的理論指導(dǎo)，在學(xué)生學(xué)籍管理乃至后勤服務(wù)管理方面，仍然習(xí)慣于用政策、道德以及行政手段來治理學(xué)校，由此造成了學(xué)生與校方的對立和沖突。從這個意義上說，高校學(xué)生管理工作者必須盡快樹立依法治校的理念才能夠擺脫困境。法律有規(guī)定的必須遵守法律的規(guī)定，沒有規(guī)定的，也應(yīng)該符合法律的基本精神。超越法律范圍，限制學(xué)生的權(quán)利，或者處罰(分)學(xué)生，不管主觀愿望如何，都是不允許的。特別要防止權(quán)力的濫用與亂用。在這方面，我們有許多需要完善的地方。比如有的學(xué)校，對學(xué)生的處罰(分)制度公開不夠，有的甚至是暗箱操作，對什么樣的情況給予何種處理，缺乏詳細(xì)的規(guī)定，人為因素太重;處罰(分)學(xué)生時，并未履行嚴(yán)格的程序，對學(xué)生的異議權(quán)沒有給予足夠的保障;還有的個別學(xué)校設(shè)定了許多對學(xué)生罰款處罰。按照我國《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，學(xué)校這種做法是很值得非議的。所有這些，都說明高校學(xué)生管理法治化中存在的問題，說明強化法治觀念、堅持法治原則具有非常現(xiàn)實的意義。

高校學(xué)生工作的價值導(dǎo)向過去主要是著眼于有效地規(guī)范和維護正常的學(xué)校教育秩序，而對于如何以人為本、維護學(xué)生的權(quán)益重視不夠。高校在推行法治的同時，不僅要關(guān)心國家、學(xué)校的利益以及教師的利益，更要關(guān)心學(xué)生的利益，要以學(xué)生為本，尊重學(xué)生的權(quán)利價值，關(guān)心學(xué)生的權(quán)利實現(xiàn)，培養(yǎng)學(xué)生的權(quán)利意識，激勵學(xué)生的權(quán)利追求。在學(xué)?！傲⒎ā薄贫ü芾硪?guī)章制度時，特別是與學(xué)生利益密切相關(guān)的管理制度時，應(yīng)該進行認(rèn)真的研究，注意聽取學(xué)生的意見，某些問題可以實行類似聽證的做法，使制度科學(xué)化、合理化，切實增強制度的可執(zhí)行性。學(xué)校的各種規(guī)章應(yīng)該公示，要使得學(xué)生了解和掌握。學(xué)生管理必須體現(xiàn)民主、平等的精神，在管理工作中公正地善待每一個學(xué)生，尊重學(xué)生權(quán)利，堅持做到有管有放、有寬有嚴(yán)，確保學(xué)生應(yīng)有的法律權(quán)利和正當(dāng)?shù)睦?，為學(xué)生的全面發(fā)展創(chuàng)造最佳條件。

(二)建立學(xué)生參與機制，完善利益表達制度

高校學(xué)生管理必須堅持民主思想。作為學(xué)生工作的主要對象，學(xué)生利益和學(xué)校的利益在總體上是一致的，但在具體情況下又往往存在某些矛盾。思想教育工作要實現(xiàn)指導(dǎo)和幫助學(xué)生成長成才的目的，就必須讓學(xué)生能夠充分表達他們的意愿，反映他們的利益，調(diào)動他們民主參與的熱情，從而增加他們對學(xué)生工作的認(rèn)可度，減少矛盾，提高工作效率，增強工作效果。實行擴招政策以來，高校規(guī)模迅速膨脹，為了維護正常的學(xué)校教育秩序，制定了諸多規(guī)章制度。囿于管理者習(xí)慣思維的局限性，這些規(guī)則的制定過程中往往缺乏學(xué)生的參與，導(dǎo)致帶有明顯的“泛道德主義”傾向。這些規(guī)章往往特別強調(diào)高校的公共利益，忽視學(xué)生個人利益，并以公共利益為借口過多地要求學(xué)生奉獻服從，以致在規(guī)章施行過程中，遭到學(xué)生的反對和抵制。規(guī)章作為一種行為規(guī)范，只有與社會相協(xié)調(diào)時才能成為一種有用的規(guī)則。要達到與社會發(fā)展的契合，規(guī)章必須是各方主體不同利益的有效充分的平衡。學(xué)生作為高校的管理相對人，其自身利益與學(xué)校利益在總體上是相一致的，但在具體領(lǐng)域也存在著許多差異。因此，高校中和學(xué)生切身利益相關(guān)的規(guī)章必須體現(xiàn)學(xué)生的利益，表達他們的意志，否則就很難得到他們的認(rèn)可和支持，導(dǎo)致實行成本大大提高。為此，我們必須建立起完善的利益表達制度，讓處于弱勢地位的學(xué)生充分、有效地表達自己合理的見解和反映自身的利益，使高校不同利益之間在公平程序中得到有效博弈，從而增添規(guī)章的正當(dāng)性和學(xué)生的認(rèn)可度。比如高校學(xué)生會制度和學(xué)生代表制度，高校通過這兩個制度促使學(xué)生的參與，有利于體現(xiàn)學(xué)生的意志，尋找學(xué)生利益和學(xué)校利益的優(yōu)化點，減少規(guī)章實行的摩擦和阻力。同時，建立這種制度就能夠使學(xué)生與學(xué)校管理者增加溝通，減少矛盾，同時也為決策者提取信息資源提供了一條捷徑，可大大縮短信息交流的管道，提高管理的效率。

(三)規(guī)范學(xué)生管理程序，維護學(xué)生合法權(quán)益

西方有句古老的法律格言:“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)。”管理過程中的正當(dāng)程序是相對人權(quán)利保障的基本要求。在高校的管理工作中應(yīng)堅持正當(dāng)程序原則，通過正當(dāng)程序控制管理過程，規(guī)范權(quán)力的運行秩序，使權(quán)力的行使遵循符合法治精神的規(guī)范步驟和方式，避免管理運行的無序性、偶然性和隨意性，保證管理行為的合法性和高效性。為此，高校管理部門必須建立科學(xué)、合理、嚴(yán)格的程序機制，以保證受教育者在學(xué)校中的機會平等得以實現(xiàn)，其合法的請求權(quán)、正當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)、合理的知情權(quán)得以保障和維護。處罰(分)學(xué)生，必須嚴(yán)格按照程序進行。例如在高校對違規(guī)學(xué)生進行處罰時，就必須建立一套完整嚴(yán)格的程序，包括學(xué)生管理部門的調(diào)查程序、學(xué)生的申訴程序、專門委員會的聽證程序等等。

(四)強化司法審查原則，保障高校依法治校

依據(jù)我國《教育法》、《高等教育法》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，在校大學(xué)生作為受教育者享有眾多權(quán)利。高校一方面有權(quán)依法對學(xué)生進行管理;另一方面有義務(wù)尊重和保護學(xué)生的權(quán)利，并給予學(xué)生充分的法律救濟。

篇8

關(guān)鍵詞:東北;老工業(yè)基地;法治環(huán)境

Abstract:RevitalizingtheoldindustrialbaseinNortheastChinaisasystemizedprojectthatneedscomprehensiveschedulingandcoordinationwithapowerfullaworderrulingenvironmentprovidedtoguaranteeandprotectitssuccessHowtoassessthelegalstateoftheoldindustrialbasesinnortheastChina?AccordingtotheinvestigationmadeinacertaincityinNortheastChina,itwasrevealedthattherearestillsomeproblemsintolerableinrespecttolaworderrulingthoughtheprojectismakingremarkableheadway,suchasthearbitraryadminitrationaction/interests,weakenedadministrativesupervision;lowquality/efficiencyoftrialandinadequatejudicialsupervisionAlaworderrulingenvironmentisthereforeneededsourgentlybecauseofthenearubiquityoflaworderrulingactionsalongwiththerapidprocessofmarketizationwhichisanintegralpartoftherevitalizationToprovidesuchanenvironment,thelocallegislationshouldbestrengthenedwithappropriatelocaldecrees,regulationsandrulesissuedtimelyMorever,itisnecessarytorequirestrictlyalladministrationstoenforcethelawandformasoundmechanismforjudicalaffairswithallrelevantofficials/staffeducatedtoabidebythelaw.

Keywords:NortheastChina;oldindustrialbase;laworderrulingenvironment

東北老工業(yè)基地的振興,是一項需全面調(diào)度,和諧并進,各要素互相促進,經(jīng)濟政治文化共同發(fā)展的系統(tǒng)工程,如老工業(yè)基地改造中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,經(jīng)濟實體的轉(zhuǎn)制,技術(shù)、資金、人才的引進,政策、制度、環(huán)境的保障,社會的穩(wěn)定等。這些要素的綜合狀況如何,都將在一定程度上影響老工業(yè)基地改造的進展和成效,喪失或缺少其中的任何一個要素,都將產(chǎn)生不良的影響,制約或阻礙老工業(yè)基地改造的進程。其中,法治環(huán)境的保障是振興中不可缺少的條件,老工業(yè)基地振興需要與之相適應(yīng)的法治環(huán)境。良好的法治環(huán)境既是老工業(yè)基地振興的標(biāo)志性成果,也是振興過程中的基本保障。本文試圖就法治環(huán)境對老工業(yè)基地振興的影響、現(xiàn)實狀況對法治環(huán)境的迫切要求、加強法治環(huán)境建設(shè)應(yīng)著力解決的相關(guān)問題等進行一定程度的探討。

一、振興東北老工業(yè)基地離不開

良好的法治環(huán)境

在目前老工業(yè)基地改造的進程中,人們普遍重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,資金和項目的引進,經(jīng)濟指標(biāo)的提高,卻往往忽略和輕視人文環(huán)境,法治環(huán)境,人的觀念、意識等軟環(huán)境的建設(shè)。而這些要素既能反映老工業(yè)基地振興的成果,又對老工業(yè)基地振興產(chǎn)生不可忽視的作用。社會的發(fā)展和進步是各種要素綜合作用的結(jié)果,盡管各種要素的作用程度可能有所不同,但是我們不能忽視任何一種要素的作用。這是社會全面、和諧發(fā)展的要求。從科學(xué)發(fā)展觀的要求來看,振興東北老工業(yè)基地是實現(xiàn)全國和諧發(fā)展的要求;在老工業(yè)基地振興的過程中,實現(xiàn)經(jīng)濟、科技、人文、法治等的全面和諧發(fā)展,同樣是科學(xué)發(fā)展觀的要求。目前存在的一種傾向是,片面地認(rèn)為振興老工業(yè)基地就是振興老工業(yè)基地的經(jīng)濟,片面追求經(jīng)濟指標(biāo),這是不可取的。

振興東北老工業(yè)基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工業(yè)基地要加快市場化進程,而營造良好的市場環(huán)境有賴于完備的法律、制度、政策體系,在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,法律、制度、政策的作用幾乎無所不在。

首先,國有企業(yè)改革涉及諸多法律問題。老工業(yè)基地的振興與國有企業(yè)的市場化改造關(guān)系密切。實踐表明,構(gòu)造多元投資主體,改變國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu),建立有效的公司治理結(jié)構(gòu),形成內(nèi)部化的財務(wù)預(yù)算硬約束機制,是使企業(yè)成為獨立的市場主體的重要途徑。建立科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度,是當(dāng)前國企改革的核心。這場偉大的制度創(chuàng)新,需要充分發(fā)揮法律的規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和保障功能。在加快國有企業(yè)改革,實行區(qū)域經(jīng)濟民營化的同時,需要運用法律規(guī)范來調(diào)節(jié)政企關(guān)系。在國有資產(chǎn)運營、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等方面,要盡快建立明確的法律制度,用法律手段保障國有資產(chǎn)保值增值,規(guī)范國有企業(yè)特別是小型國有企業(yè)的改制重組,制止化公為私、逃避銀行債務(wù)等現(xiàn)象出現(xiàn),切實防止國有資產(chǎn)流失。

其次,政府職能的轉(zhuǎn)變需要法律的制約。政府職能轉(zhuǎn)變是東北老工業(yè)基地改造和振興中的關(guān)鍵一環(huán),這個問題不解決,再好的方案也不可能取得好的效果。為此要切實解決政企不分,政府對經(jīng)濟事務(wù)干預(yù)過多、過深,而公共服務(wù)又嚴(yán)重不足的狀況,把政府經(jīng)濟工作的著力點轉(zhuǎn)到制定與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的制度和法規(guī)、規(guī)章等方面上來,全面提高政府工作效率,給投資者、創(chuàng)業(yè)者以穩(wěn)定預(yù)期。政府應(yīng)該維護公平的市場競爭環(huán)境,為優(yōu)勢企業(yè)的發(fā)展提供最大的空間。應(yīng)進一步加快政府職能的轉(zhuǎn)變,深化行政審批制度改革,貫徹落實好《行政許可法》,完善重大問題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序,增強透明度和公眾參與度,提高辦事效率,減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù),切實放開搞活企業(yè),把政府的經(jīng)濟管理職能切實轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。各級政府制定的地方性法規(guī)、規(guī)章,其中有的不僅不能促進經(jīng)濟發(fā)展,甚至妨礙經(jīng)濟發(fā)展,妨礙振興,應(yīng)及時加以改進。

第三,大力引進民營資本涉及諸多法律與制度問題。近年來,老工業(yè)基地各級黨委和政府不斷改善經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境,民營經(jīng)濟發(fā)展很快,出現(xiàn)了總量和效益同步增長的可喜勢頭。但是與發(fā)達省份相比,老工業(yè)基地的民營經(jīng)濟總量小、規(guī)模小、效益不高。事實表明,振興老工業(yè)基地商機無限,老工業(yè)基地的民營經(jīng)濟發(fā)展空間很大;同時表明老工業(yè)基地的國企改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整需要域外民營企業(yè)資本的參與。事實上,國家作出振興老工業(yè)基地的決策后,許多南方民營企業(yè)躍躍欲試,到東北考察咨詢,洽談投資,政府應(yīng)予鼓勵、支持和引導(dǎo),并制定和完善促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)、政策。在支持民營經(jīng)濟健康發(fā)展的同時,隨著經(jīng)濟形勢的變化和市場競爭的激烈,民營經(jīng)濟進一步發(fā)展也面臨著一系列問題。大型民營企業(yè)沒有形成較強的核心競爭力,經(jīng)營管理水平普遍較低,企業(yè)融資困難,缺少復(fù)合型人才等等,制約著民營企業(yè)進一步發(fā)展。而一些民營企業(yè)偷稅漏稅,產(chǎn)品質(zhì)量不高,缺乏誠信,不正當(dāng)競爭,勞資關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題時有發(fā)生。這些問題的解決需要政府認(rèn)真引導(dǎo)和規(guī)范民營企業(yè)的行為,運用相關(guān)的法律、法規(guī),使民營企業(yè)步入良性發(fā)展的軌道。還應(yīng)做到嚴(yán)格執(zhí)法,遏止侵害民營企業(yè)權(quán)益的行為。

第四,健全就業(yè)制度和社會保障制度需法律制度的完善。老工業(yè)基地的就業(yè)問題不同于工業(yè)化過程中普遍的農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題,具有一定的特殊性,因而需要特殊的制度與政策扶持。為解決就業(yè)再就業(yè)問題,國家已經(jīng)制定出臺了許多切實可行的政策。一方面要用好普惠性政策,確保稅費減免、小額擔(dān)保貼息貸款、就業(yè)援助、社會保險補貼等優(yōu)惠政策落到實處。同時,針對老工業(yè)基地的實際情況,落實好特殊政策。在研究制定政策時,要切實把著重點放在促進人的發(fā)展方面,放在就業(yè)和有利于人們安居樂業(yè)上,強化對就業(yè)再就業(yè)工作和社會保障體系建設(shè)的支持,把國家和地方的政策銜接配套起來,形成具有合力的政策制度體系。從促進社會發(fā)展、增加就業(yè)、提高居民生活水平和質(zhì)量、增強消費動力出發(fā),推動老工業(yè)基地改造。

第五,促進社會信用制度的建設(shè)需要法律與制度的完善。實行市場經(jīng)濟以來,老工業(yè)基地在經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到了一系列困難,誠信的缺失就是目前所面臨的困難之一。某些領(lǐng)域出現(xiàn)的比較嚴(yán)重的誠信缺失已經(jīng)成為市場經(jīng)濟發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題,重新構(gòu)建市場經(jīng)濟條件下的誠信倫理是振興老工業(yè)基地的當(dāng)務(wù)之急。重新構(gòu)建誠信倫理,就必須建立市場經(jīng)濟的誠信機制,完善失信的懲治機制,加大對失信行為的處罰力度,在全社會形成維護誠信的有效獎勵機制。為此,應(yīng)構(gòu)建全國性的信用管理體系;制定專門的信用管理的法律和法規(guī)。

綜上所述,振興老工業(yè)基地有不可缺少的各種要素和條件,加強法治,實現(xiàn)法律規(guī)范對社會關(guān)系的有效調(diào)整,依法振興,是加快實現(xiàn)老工業(yè)基地振興的基本條件之一。只有具備良好的法治環(huán)境,才能有效保障老工業(yè)基地的順利振興。法治環(huán)境對老工業(yè)基地振興的作用主要表現(xiàn)為以下三個方面。第一,保證穩(wěn)定的經(jīng)濟運行、經(jīng)濟發(fā)展秩序。老工業(yè)基地振興中的經(jīng)濟發(fā)展,可能有各種直接的影響因素,如經(jīng)濟犯罪和其他各種形式的犯罪影響振興;違背市場規(guī)則和法律,侵害市場主體的各種民事權(quán)益影響振興;行政機關(guān)違法行政,以作為或不作為的形式侵害管理相對人的利益影響振興。解決這類問題有教育和管理的問題,但更重要的是法治,從某種意義上講,只有充分運用體現(xiàn)國家強制力的法律,才能排除影響老工業(yè)基地振興的各種違法犯罪因素的干擾。第二,維護公平、公正的競爭環(huán)境。市場經(jīng)濟是競爭的經(jīng)濟,也是法治的經(jīng)濟。市場的競爭,應(yīng)是市場主體在公平、公正環(huán)境下的競爭,只有公平和公正,才能使市場經(jīng)濟健康有序地發(fā)展下去。假如沒有公平和公正,情況將會如何?坑蒙拐騙,欺行霸市,市場何以存在和發(fā)展?若要實現(xiàn)公平、公正的競爭環(huán)境,必須加強法治。第三,創(chuàng)新有效運行的機制和科學(xué)進步的制度。一方面,機制和制度的建設(shè)包括了法律運行機制和法律制度的建設(shè);另一方面,一般意義上的機制和制度的建立和運行,離不開法治的規(guī)范和保障。

二、現(xiàn)實狀況要求加快法治

環(huán)境建設(shè)

如何評價老工業(yè)基地的法治環(huán)境?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點考察老工業(yè)基地的法治程度和水平是否與全國法治進步的程度相一致,是否與老工業(yè)基地振興的要求相適應(yīng),主要表現(xiàn)為以下六個方面:①地方性法規(guī)、規(guī)章的完善程度;②行政機關(guān)是否在行政管理活動中嚴(yán)格執(zhí)法,在行使行政權(quán)力時遵守法律、法規(guī)、規(guī)章,服務(wù)群眾;③司法機關(guān)是否能準(zhǔn)確、合法、及時、公正地適用法律,打擊違法犯罪行為,化解矛盾,解決糾紛;④各級國家機關(guān)、社會團體的公職人員是否能帶頭遵守法律,抑制特權(quán),堅持法律面前人人平等;⑤廣大人民群眾是否能學(xué)法、知法、懂法、用法,既能依法維護自身的合法權(quán)益,又能進行法律監(jiān)督,勇于同違法犯罪行為做斗爭;⑥通過法律對社會關(guān)系的實際調(diào)整,使社會主體的合法權(quán)益得到有效維護,違法犯罪行為受到應(yīng)有懲治,社會關(guān)系和諧,經(jīng)濟發(fā)展,政治穩(wěn)定,文化繁榮。

為此,筆者專門調(diào)查了東北某市老工業(yè)基地改造中的上述相關(guān)問題,本文僅就其中的行政執(zhí)法和司法狀況進行簡要評析,這可以從一個側(cè)面提示我們,在老工業(yè)基地振興的過程中加強法治環(huán)境建設(shè),是我們必須重視和加強的。

1行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

(1)近年來該市行政執(zhí)法的改進和取得的成績

在老工業(yè)基地改造過程中,該市各級行政執(zhí)法部門正努力提高行政執(zhí)法質(zhì)量,消除和減少各種“低級執(zhí)法”現(xiàn)象。近年來,在為“東北老工業(yè)基地振興”提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),創(chuàng)造良好執(zhí)法環(huán)境的形勢下,各級行政部門在行政執(zhí)法體制的改革和創(chuàng)新方面,進行了大膽探索和有益嘗試,并且取得了一定的成績。其中“同類權(quán)限”集中管轄的改革思路,取得了較好的效果。所謂“同類權(quán)限”集中管轄,是指將原來的兩個以上行政部門對某一行政事務(wù)均可行使管轄權(quán)的管理,歸口為一個部門管轄。其特點是:集中行使的處罰權(quán)范圍廣、項目多,執(zhí)法重心下移;量化執(zhí)法指標(biāo),執(zhí)法行為程序化;機構(gòu)精簡,執(zhí)法效率提高。長期以來,我國行政執(zhí)法領(lǐng)域存在執(zhí)法機構(gòu)多、處罰重復(fù)、職能交叉、多層多頭執(zhí)法、執(zhí)法隨意性大等弊端。從“同類權(quán)限”的集中管轄的特點可以看出,它能解決一些執(zhí)法中的“頑疾”。

(2)行政執(zhí)法的問題和不足

由于歷史、人們思想觀念等多方面原因,一些行政機關(guān)和部門在行使執(zhí)法權(quán)力和職能的過程中,出現(xiàn)各式各樣的偏差、漏洞甚至違規(guī)違法行為。它不但背離法治的主旨和精神,損害當(dāng)事人的利益,引發(fā)執(zhí)法糾紛,而且還影響法律的權(quán)威和尊嚴(yán),傷害民眾對政府和法律的信任。主要表現(xiàn)為以下兩個方面。第一,執(zhí)法程序“隨意化”。按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,行政執(zhí)法均有規(guī)范的程序,但長期以來,一些基層機關(guān)的執(zhí)法人員違反法定程序、胡亂執(zhí)法、口頭執(zhí)法、以言代法的行為和隨意處罰的情形比較常見。當(dāng)前行政執(zhí)法糾紛的另一個熱點是,超越法律授權(quán)行使所謂的執(zhí)法權(quán),或者無限擴大法定的權(quán)限,嚴(yán)重偏離法治精神。第二,執(zhí)法行為“利益化”。盡管行政執(zhí)法機關(guān)財政基本實現(xiàn)收支兩條線,極大地遏制了以法謀“錢”的行為,然而由于其中大部分單位實行按比例返還或超過基數(shù)返還的辦法,即上繳的越多返還的也越多,行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法收入仍然與個人獎金息息相關(guān),因此仍存在過度執(zhí)法、亂執(zhí)法、亂罰款等現(xiàn)象。還表現(xiàn)出在一些公共服務(wù)性、沒有經(jīng)濟利益領(lǐng)域的“不作為”方面的問題。2司法現(xiàn)狀的分析

(1)近年來該市司法改革取得的成績

在老工業(yè)基地改造的過程中,該市的各級司法部門正積極努力工作,圍繞“振興”的主題,把工作重點放在促進發(fā)展和振興上,努力為完善市場經(jīng)濟體制、振興老工業(yè)基地營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和公正高效的法治環(huán)境,司法改革已取得實質(zhì)性進展,具體表現(xiàn)為:執(zhí)行程序中的改革取得突破;審判監(jiān)督中的責(zé)任體系形成;基層法院的基礎(chǔ)工作出現(xiàn)新局面。

(2)司法實踐的不足和問題

一是審判質(zhì)量和效率仍有較大差距,審判作風(fēng)上的問題尤為突出。有的法院積案仍然較多,裁判錯誤、人為拖延、隱性超審限、消極不作為的問題仍明顯存在。出庭不準(zhǔn)時,接待不守時,庭審不規(guī)范,精力不集中,對當(dāng)事人語言粗魯,態(tài)度蠻橫,辦關(guān)系案、人情案的仍大有人在。

二是審判管理監(jiān)督機制仍不完善,完整科學(xué)的工作質(zhì)量考評體系還沒有真正形成。一些部門落實審判監(jiān)督責(zé)任的規(guī)定不自覺、不認(rèn)真、不敢負(fù)責(zé)任。監(jiān)督體系不健全,導(dǎo)致質(zhì)量評價參數(shù)不完整,有漏洞。

三是以人為本、優(yōu)勝劣汰的競爭激勵機制仍需完善創(chuàng)新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重隊伍的思想政治建設(shè),不注重對優(yōu)秀人才的培養(yǎng)和使用,對部門和單位的消極落后現(xiàn)象乃至違法違紀(jì)人員不敢管。

四是基礎(chǔ)工作仍是影響法院整體水平和形象的主要問題。雖然多數(shù)基層法院的工作有了明顯的變化,但對有的法院,人大代表、政協(xié)委員仍然意見較多。其主要原因不是物質(zhì)裝備條件差,而是領(lǐng)導(dǎo)班子的自身作用和管理水平比較低,審判的質(zhì)量和隊伍的廉潔文明程度比較低,在率先垂范、求真務(wù)實、真抓實干方面有一定差距。

三、加強法治環(huán)境建設(shè)應(yīng)重視和

著力解決的幾個問題

法治環(huán)境的改善,是一項社會性的系統(tǒng)工程。不僅相關(guān)國家機關(guān)、職能部門要負(fù)起責(zé)任,全社會都應(yīng)積極介入。在法治環(huán)境建設(shè)中要解決的問題,有的可直接服務(wù)于振興東北老工業(yè)基地,有的雖直觀看來沒有直接作用,但間接作用仍不可忽視。

1努力做好地方立法工作

(1)對于國家制定的法律法規(guī),如果原則性較強,需要制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章才具備可操作性的,地方人大和政府應(yīng)及時制定相配套的法規(guī)、規(guī)章。此項工作做得好,既有利于國家法律制度的完善,也有利于地方的法律適用。要全面準(zhǔn)確地理解和把握國家法律法規(guī)的原則和精神;要結(jié)合地方實際制定地方性法規(guī)和規(guī)章;要及時出臺地方性法規(guī)和規(guī)章。

(2)對于老工業(yè)基地改造振興中出現(xiàn)的特別的法律關(guān)系需地方立法調(diào)整的,應(yīng)及時制定地方性法規(guī)和規(guī)章。如果國家法律已有原則性規(guī)定,應(yīng)以已有規(guī)定為基礎(chǔ),適應(yīng)老工業(yè)基地改造的特殊要求,制定具體的法規(guī)和規(guī)章;如果尚無國家的相關(guān)法律規(guī)定,則應(yīng)以憲法和其他法律精神為指導(dǎo),制定出符合憲法精神和其他法律精神的地方性法規(guī)、規(guī)章。

(3)對于國家目前尚未立法,現(xiàn)實又迫切需要強制性規(guī)范來調(diào)整的,深化改革過程中所出現(xiàn)的新的法律關(guān)系,應(yīng)加以研究,適時制定出新的法規(guī)、規(guī)章。這種做法不僅有利于及時調(diào)整新的法律關(guān)系,解決矛盾和沖突,做到有章可循,還有利于為國家的立法進行有益的探索,為制定全國性的法律奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然,此類地方性法規(guī)、規(guī)章的制定具有一定的探索性,應(yīng)避免盲目性,既要探索,又要穩(wěn)妥;要符合憲法精神和其他法律精神;要緊密結(jié)合地方實際,具有實際操作的可行性。

2努力建立執(zhí)法、司法機關(guān)的良性工作機制

如前所述,行政機關(guān)的執(zhí)法與司法機關(guān)的司法適應(yīng)改革的要求,特別是為適應(yīng)振興老工業(yè)基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相應(yīng)的成績,同時仍存在不容忽視的問題,應(yīng)采取切實可行的措施,使這些問題得到切實的解決。當(dāng)前,在建立良性工作機制上,應(yīng)重視解決如下問題。

(1)關(guān)于行政執(zhí)法“隨意化”、執(zhí)法行為“利益化”的解決機制。目前行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題屬“低級執(zhí)法”行為,完全脫離了現(xiàn)代行政管理的要求,其狀態(tài)的形成既有客觀環(huán)境的因素,也有執(zhí)法者自身利益的因素,是一定社會歷史階段的特殊現(xiàn)象。如何解決此類問題?筆者認(rèn)為主要從以下三個方面入手。

第一,要準(zhǔn)確限定行政機關(guān)在執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)。自由裁量空間過小,將限制行政執(zhí)法行為,自由裁量空間偏大,將為隨意執(zhí)法創(chuàng)造條件,適度的自由裁量空間的規(guī)范,應(yīng)是努力追求的目標(biāo)。當(dāng)前的自由裁量權(quán)偏大仍是主要問題,其原因主要是法規(guī)規(guī)章自身的沖突、因利益驅(qū)使所作的利己解釋、長期形成的習(xí)慣影響等。

第二,要努力破除特權(quán)思想。執(zhí)法機關(guān)運用權(quán)力、行使權(quán)力,較易形成特權(quán)思想,傳統(tǒng)觀念的影響也較易為特權(quán)思想尋找到根據(jù)。因此經(jīng)常能看到,一些行政人員對已實施的法規(guī)、規(guī)章不嚴(yán)格落實,一些行政官員在不準(zhǔn)公眾抽煙的場合隨意抽煙等。如果行政人員將自己作為法律的化身,那么在行政執(zhí)法程序上的“隨意化”也就不足為怪了。

第三,要切實加強對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。當(dāng)前針對行政行為常設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)有審計部門、監(jiān)察部門和各級政府法制辦。由于職責(zé)分工和隸屬關(guān)系等原因,目前其監(jiān)督作用仍很有限。因此應(yīng)進一步加強這些監(jiān)督機構(gòu)的作用；還應(yīng)加強上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督,以及人民法院的司法監(jiān)督,從法定程序上,要充分重視行政復(fù)議和行政訴訟的作用。

(2)關(guān)于執(zhí)法、司法機關(guān)的獨立行使職權(quán)問題。法律賦予了執(zhí)法、司法機關(guān)對行使職權(quán)的獨立性,任何其他機關(guān)、團體和個人都不得干預(yù)。執(zhí)法、司法機關(guān)獨立行使職權(quán)是社會主義法治的標(biāo)志,也是法治建設(shè)的基本要求。只有執(zhí)法、司法機關(guān)獨立行使職權(quán),才能使法律對社會關(guān)系的調(diào)整功能得到公平的實現(xiàn),才能使行政、司法人員的執(zhí)法、司法水平受到客觀的評價。但目前干擾因素較多,如上級機關(guān)對下級機關(guān)的干預(yù),同級其他機關(guān)的干預(yù),某一機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)、部門之間的干預(yù)、同志之間的干預(yù)等,都影響司法的獨立性。應(yīng)當(dāng)建立一種良性機制,排除干擾和不良影響。

(3)關(guān)于對司法工作人員的責(zé)任追究問題。司法工作人員在辦案過程中出現(xiàn)的辦錯案的情況可能是由于各種原因,如主觀惡意的枉法裁判,因業(yè)務(wù)能力較低導(dǎo)致的對事實認(rèn)定的錯誤和對法律理解、適用的錯誤等。無論何種原因,出現(xiàn)錯誤均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,只是視具體情況承擔(dān)的程度有所不同罷了。只有這樣,才能避免和減少錯案的發(fā)生,提高辦案的質(zhì)量,增強社會公眾對司法公正的信心。目前盡管有責(zé)任追究的制度,但作用有限,效果有限,對錯案的抑制程度有限。應(yīng)當(dāng)建立更為嚴(yán)格的責(zé)任追究制度,產(chǎn)生足夠的威懾力,使司法人員謹(jǐn)慎從事,使他們認(rèn)識到,如果出現(xiàn)錯誤,就將面對不利的后果,而不僅僅是扣發(fā)獎金了事。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)建立司法人員的流動機制,多渠道選拔司法人員,不稱職的、出錯較多的,應(yīng)及時調(diào)離,轉(zhuǎn)到其他崗位。

(4)關(guān)于節(jié)省訴訟成本、提高辦案效率問題。目前人們對超期羈押、超審限辦案的情況意見頗多。一方面,司法人員抱怨工作量大,無法按期辦案;另一方面,司法人員在工作時間進行各種應(yīng)酬,不在崗位的現(xiàn)象大量存在。司法機關(guān)及其工作人員如何節(jié)省訴訟成本、提高辦案效率,是必須重視和解決的問題。而解決此類問題,重要的仍然是制度和機制的建設(shè),解決的方式也很多。其中,解決法官超審限、提高審判效率問題的方法之一是建立法官當(dāng)庭裁決的機制。即改變目前的開庭、休庭、擇期判決的狀況,由合議庭將多數(shù)案件庭審后當(dāng)庭判決。其意義主要表現(xiàn)為:①當(dāng)庭裁決明確了主審法官的責(zé)任,有利于建立過錯責(zé)任追究制度;②當(dāng)庭裁決方式有利于防止人為干擾,增強裁決的公正性;③當(dāng)庭裁決有利于提高審判效率,節(jié)省訴訟資源。

(5)關(guān)于加大執(zhí)行力度問題。人民法院對判決的執(zhí)行難,是目前的一個普遍性問題。而如果判決得不到執(zhí)行,將形成惡性循環(huán),影響法院的威信,影響法律的尊嚴(yán)。雖然人民法院也采取了相應(yīng)的措施,如在媒體上曝光、對當(dāng)事人拘留等,但效果仍不明顯。解決執(zhí)行難的問題,仍需加強制度和機制的建設(shè)。

3進一步加強法治宣傳教育,增強公眾的法律意識

法治宣傳教育是一項長期任務(wù),盡管近年來各級國家機關(guān)為此做了大量的工作,但還不能滿足于已有成就,面對現(xiàn)代化建設(shè)的要求和老工業(yè)基地改造振興的實際,法治教育仍需加強。首先,在對教育對象的法律認(rèn)知程度的評估上,應(yīng)堅持客觀和實事求是的態(tài)度。從總體上評價,廣大人民群眾的法律意識逐年增強,對法律的本質(zhì)、功能和作用的理解逐漸深化,對法律的應(yīng)用趨于理性。同時,不同主體的法律意識是不同的,法治教育應(yīng)因人施教,突出重點。其次,在教育內(nèi)容上,既要對有些法律進行重復(fù)性教育,又要注意對新頒布的法律的宣傳教育。曾經(jīng)進行過的教育,如憲法、刑法、民法、婚姻法等,雖然曾是法治教育的重點,但由于教育對象的不同,教育時間較久而導(dǎo)致有效性弱化等,對于有些教育對象,仍有繼續(xù)教育的必要。對于新頒布的法律,或者修改后重新頒布的法律,應(yīng)當(dāng)有重點地選擇與教育對象和現(xiàn)實社會生活關(guān)系密切的法律作為宣傳教育的重點。

篇9

轉(zhuǎn)變觀念，主動服務(wù)

只有思想解放，觀念轉(zhuǎn)變，將“服務(wù)”作為立館的根本，放在最重要位置，不斷進行服務(wù)領(lǐng)域拓展，改變服務(wù)方式，提高服務(wù)水平，增加專業(yè)性，對接市場，城建檔案工作才可以不斷地做大做強。一是城建檔案工作需要為城市的規(guī)劃、建設(shè)以及管理主動提供大量的依據(jù)、咨詢和決策信息。二是主動介入圍繞城市進行規(guī)劃建設(shè)的業(yè)務(wù)，將館內(nèi)的藏聲像檔案進行數(shù)字化基礎(chǔ)管理工作，積極提供各種形式服務(wù)工作。三是將現(xiàn)存館藏的城建檔案聲像及信息等資料通過城各種陳列開放活動，積極宣傳城市的規(guī)劃建設(shè)和管理成就，為社會提供廣泛地利用服務(wù)。拓寬服務(wù)的范圍，并改變服務(wù)方式。一是充分整合檔案資源信息，建立城建檔案的信息管理系統(tǒng)，增加檔案利用效益及水平。二要深層次挖掘城建檔案所蘊藏的各類信息，開展各類信息數(shù)據(jù)的匯總統(tǒng)計工作，對城鄉(xiāng)建設(shè)工作提供各類基礎(chǔ)信息，三要是建立網(wǎng)站，加強城建檔案館和社會溝通的能力，使大眾能方便地獲知城建檔案工作的信息資源，把服務(wù)作為工作出發(fā)點進行開展，這才是城建檔案管理工作的創(chuàng)新發(fā)展之路。

加強基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)建設(shè)，提高城建檔案館的整體管理水平

要不斷增強館藏建設(shè)。檔案是一個檔案館的根本，所以進一步增加館藏依舊是今后很長一時間的工作重點，在重視各類工程竣工時的檔案收集同時，也要進一步地加大收集規(guī)劃編制和建設(shè)系統(tǒng)過程的檔案資料，例如市政設(shè)施、土地房產(chǎn)、人防、管線、防洪等各種重點防護工程的資料和應(yīng)對突發(fā)事件所急需的檔案資料收集，而且要將這些保障性的措施和城建檔案工作的法制建設(shè)職能及其體系的建立進行一并考慮，使其能夠統(tǒng)一規(guī)劃和解決。進行城建檔案工作的人員要主動積極地開展工作，運用各類宣傳工作，使得有關(guān)單位積極將向我們進行檔案報送。做好城建檔案的現(xiàn)代化管理技術(shù)培訓(xùn)工作，能充分應(yīng)用城建相關(guān)專業(yè)的學(xué)科知識。對城建檔案的工作者來說必須要求其既要懂城建檔案的管理知識，也要有能力進行實地操作，而且了解工程建設(shè)知識，是一種復(fù)合型交叉類人才。這就需要我們的城建檔案管理部門及檔案管理的工作人員盡快地適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求，不斷進行知識更新，掌握現(xiàn)代化的管理知識和專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)方法。所以，在城建檔案的培訓(xùn)工作當(dāng)中，對城建檔案的業(yè)務(wù)人員需加大新知識理論應(yīng)用、新技術(shù)設(shè)備和新方法的培養(yǎng)以及城建檔案管理的信息化知識運用建設(shè)培訓(xùn)。增強業(yè)務(wù)人員對現(xiàn)代化知識技術(shù)的掌握運用，不斷提高整體隊伍的知識水平及業(yè)務(wù)能力，增強人員的政治思想教育和職業(yè)道德素質(zhì)，樹立勤奮工作、無私奉獻、合作團結(jié)、積極進取的精神狀態(tài)風(fēng)貌。

推進城建建設(shè)信息化，加大收集管理地下管線和重要工程

積極推進城市建設(shè)的信息化管理，力爭將城建檔案館設(shè)置為城市的建設(shè)信息中心。城建檔案信息的資源管理是一個城市所有建設(shè)中最為集中、全面和豐富實用的信息寶庫，經(jīng)過一個很長時間的積累和發(fā)展才可以形成一定規(guī)模。檔案館要充分發(fā)揮自身資源信息、技術(shù)人員優(yōu)勢，開展創(chuàng)造性工作。加強地下管線的檔案信息收集與管理，努力將城建檔案館建設(shè)成地下管線檔案信息管理中心。加強各種城市地下管線的檔案管理，作為城建檔案館重要內(nèi)容。加強兩個方面工作：一加強管線檔案管理機制建設(shè)，將各種管線的建設(shè)檔案信息都收集進館；二加強管線的檔案信息管理，使管線檔案信息力爭得到最充足開發(fā)利用。大力加強對城市建設(shè)中重要工程、重要數(shù)據(jù)的收集，將城建檔案館建設(shè)成為城市建設(shè)重要數(shù)據(jù)備份中心。城建檔案部門應(yīng)做好三個方面的工作：一是做好重要工程檔案的收集管理，包括重點建筑、管線、人防、防洪、軍事等工程的檔案收集管理。在集中管理的前提下盡可能實現(xiàn)數(shù)字化，特別是對結(jié)構(gòu)、消防、能源供給、給排水及各種流向等內(nèi)容進行高效數(shù)字化管理，確保緊急狀態(tài)下能夠及時提供使用；二是加強與政府公共安全和應(yīng)對突發(fā)事件機構(gòu)的合作，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)安全保密規(guī)定，做好重點檔案備份安全保管工作，建立緊急情況下重要工程檔案的利用機制都和受損恢復(fù)機制；三是加強對重點工程檔案的研究分析，提高重要工程檔案研究利用能力和水平，培養(yǎng)相關(guān)高素質(zhì)專業(yè)人才，為制定應(yīng)急預(yù)案和搶救方案提供服務(wù)。

篇10

(一)依法治校是現(xiàn)代法治主義的要求

學(xué)校對受教育者享有處于法律豁免狀態(tài)的自主管理權(quán),這是近代法治主義中“特別權(quán)力關(guān)系不受法律調(diào)整”觀點的集中體現(xiàn)。學(xué)校對學(xué)生享有無限制的自主處分權(quán),不論該權(quán)力行使的程序是否公正、實體結(jié)果是否正義,都完全處于司法審查的豁免狀態(tài),這種觀點有利于保障學(xué)校辦學(xué)的自治權(quán)和自,但卻忽略了一個簡單的現(xiàn)代法治原則“任何不受控制的權(quán)力都將導(dǎo)致專制的高度可能性甚至是必然性”[1]。傳統(tǒng)的教育觀念導(dǎo)致學(xué)校在教育管理中濫用自由裁量權(quán)等現(xiàn)象普遍存在,對受教育者造成終生難以愈合的創(chuàng)傷。因此,現(xiàn)代法治主義認(rèn)為“自由裁量是根據(jù)合理和公正的原則而不是根據(jù)個人的好惡做事;自由裁量權(quán)不應(yīng)是專斷、含糊不清的權(quán)力,而是法定的、有一定法律約束的權(quán)力”[2]。由此可見,特別權(quán)力理論已經(jīng)為現(xiàn)代法治主義普遍拋棄,任何權(quán)力都必須納入法治的軌道。

(二)依法治校能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代人類的基本權(quán)利——受教育權(quán)

受教育權(quán)是我國憲法賦予公民的基本權(quán)利。隨著知識經(jīng)濟的來臨,它更成為公民享有其它權(quán)利的基礎(chǔ)。受教育權(quán)的缺失將導(dǎo)致勞動權(quán)的被限制與被剝奪,進而影響公民其它財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn);受教育權(quán)的缺乏將影響人們運用現(xiàn)代傳播技術(shù)進行交流,從而導(dǎo)致公民言論自由權(quán)得不到完整的實現(xiàn);受教育權(quán)的缺陷還將降低受教育者的社會評價,從而對公民的名譽權(quán)、榮譽權(quán)造成負(fù)面影響。可見受教育權(quán)對于公民而言可謂牽一發(fā)而動全身,學(xué)校教育管理對公民的影響可謂終身而深遠(yuǎn),將其納入法治的范疇是現(xiàn)代法治主義的應(yīng)有之義。

(三)依法治校是WTO基本規(guī)則的反映

隨著中國加入WTO,國際化的法治主義也對我國產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。WTO的重要法治理念“司法最終救濟原則”已經(jīng)為我國的立法所接受。該原則要求權(quán)利受侵害后要窮盡所有的救濟方法應(yīng)當(dāng)以司法救濟作為最終的保障?？梢妼W(xué)校教育管理已不是孤立的、不受約束的活動,而應(yīng)當(dāng)以法治為基礎(chǔ),將依法治校作為溶入國際大家庭的必要途徑。

二、依法治校的現(xiàn)實可能性

上文已經(jīng)從3個方面論述了學(xué)校教育管理納入法治范疇實施依法治校的必要性,但它是否具備現(xiàn)實可操作性呢?筆者認(rèn)為依法治校已經(jīng)具備相應(yīng)的法律理論基礎(chǔ)。上文所述的我國憲法中“依法治國”的規(guī)定和WTO的“司法最終救濟”原則都回答了這一問題。同時,《教育法》第28條規(guī)定,學(xué)校享有對受教育者進行學(xué)籍管理、實施獎勵或處分的權(quán)利?！陡呓谭ā返?3條規(guī)定,高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益,受法律保護。《學(xué)位條例》第2條規(guī)定,公民可以按照本條例的規(guī)定申請相應(yīng)的學(xué)位。《高校學(xué)生管理規(guī)定》第15-38條規(guī)定,學(xué)?？梢砸婪ㄒ?guī)定對學(xué)生進行各種學(xué)籍處理。第62條規(guī)定,對犯有錯誤的學(xué)生,學(xué)?？梢暺淝楣?jié)輕重給予紀(jì)律處分。從以上法律、法規(guī)中,我們不難看出學(xué)校的教育管理權(quán)不是自然產(chǎn)生的,不是與生俱來的,而是一種法律授權(quán)或賦予的法定權(quán)力,它既不可能是一種絕對自由裁量權(quán),也不可能享有法律豁免的特權(quán)。由此可見,依法治校是有充分的法學(xué)思想、現(xiàn)代法治基本精神、法律原則作為其存在的基礎(chǔ),是法治主義中必不可缺的。

任何組織、個人都不是孤立地存在于社會之中,它必將與其它法律主體產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系,從而置于整個國家法律體系之中。因此現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度都將成為我們依法治校的基石。在“湖南外語外貿(mào)學(xué)校非法同居案”和“懷孕女生被開除案”中,法院在審理時均適用了《中華人民共和國民法通則》的有關(guān)規(guī)定;在中小學(xué)教育中還涉及到未成年人保護的法律規(guī)定;另外學(xué)校教育還可能涉及到婚姻、家庭、選舉、契約等方面的法律規(guī)定?？梢娨婪ㄖ涡Q不僅僅是依某部法或某幾部法來治校,而應(yīng)當(dāng)建立以行政法為核心、教育法為指導(dǎo)、其它法律、法規(guī)為補充的綜合法治體系,真正實現(xiàn)依法治校的要求。

三、依法治校應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題

(一)程序公正

現(xiàn)代法治主義追求的是公正,其中“程序公正是最大的公正”這一觀點已經(jīng)為大多數(shù)法治國家所接受。法律的任務(wù)是用公正的程序推導(dǎo)出法律真實,并用這一法律真實對客觀事實作出法律上的判斷,因此不公正的程序必將導(dǎo)致不公正的實體結(jié)果。西方國家很早就認(rèn)可了這個觀念,在“狄克遜訴亞拉巴馬州高等教育委員會案”、“戈斯訴洛伯茲案”、“佩蒂訴倫敦大學(xué)案”中,教育機構(gòu)均因為程序失當(dāng)而敗訴。然而我國傳統(tǒng)法律觀念卻認(rèn)為實體結(jié)果的公正才是最重要的,為了所謂“公正”的實體結(jié)果可以違反某些法定程序,例如某學(xué)者公開宣稱“真實的犯罪嫌疑人的口供即使是通過刑訊逼供獲得的,也應(yīng)當(dāng)為法院所采信”。這充分說明了時至今日尚有人仍然忽視程序公正的重要性。這一點在學(xué)校教育管理活動中尤為明顯,也因此產(chǎn)生了諸多糾紛。在北京大學(xué)、中國科技大學(xué)、武漢大學(xué)等高校中發(fā)生的多起因?qū)W籍、學(xué)位處分所引起的訴訟中,學(xué)校敗訴的理由無一不是程序不當(dāng)。這些實例應(yīng)當(dāng)引起學(xué)校管理者的警覺,充分重視程序公正的重要性。筆者認(rèn)為,在學(xué)校教育管理活動中應(yīng)當(dāng)重視以下一些程序,才能盡可能保證其公正性。

1.充分說明理由的程序。它要求學(xué)校在作出任何管理決定時應(yīng)當(dāng)附加說明該決定的充分理由,這是依法治校的一項基本要求。英國學(xué)者韋德強調(diào),某個行政決定沒有說明理由,行政機關(guān)將很難使這樣的決定正當(dāng)化[3]。美國聯(lián)邦最高法院也認(rèn)為,沒有說明理由的行政決定意味著違背正義的要求,說明理由是良好行政的基本要素之一,是一項憲法性要求[4]。綜合中西方法律觀點,說明理由至少具備以下意義:它表明在形式上決定是理性思考的結(jié)果,有利于增強人們對決定合理性的信任;它對那些不滿決定而準(zhǔn)備申訴的當(dāng)事人可以使他們考慮申訴的理由;它能夠體現(xiàn)程序公開的價值,體現(xiàn)對當(dāng)事人人格與尊嚴(yán)的尊重;它對于裁判者意味著在作出決定時必須排除肆意、專斷、偏私等因素?？梢娬f明理由是程序體現(xiàn)公正的必要條件之一,不說明理由的決定總是與任性、專橫、濫用權(quán)力相聯(lián)系,人們將不可避免地對該決定的公正性喪失信心[5]。

2.預(yù)先申辯的程序。它要求學(xué)校在進行教育管理活動尤其在作出處分決定時,應(yīng)當(dāng)在作出決定之前給予受處分者至少一次的申辯機會。申辯是任何法律行為的必備程序之一,因為受處分的當(dāng)事人不是某種法律關(guān)系的客體,而是可以進行理性思考的平等主體。裁判者不應(yīng)當(dāng)對受處分者有任何偏見或先入為主,應(yīng)當(dāng)提供機會讓受處分者進行申辯并采納其合理的解釋。有些學(xué)校規(guī)定對學(xué)生的紀(jì)律處分應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)決定,這顯然是剝奪了受教育者的申辯權(quán)利。

3.以充分有效的實質(zhì)性證據(jù)支持決定。法治主義的基本要求是以合法的證據(jù)推導(dǎo)法律真實,任何真實均應(yīng)建立在有效證據(jù)之上。它要求學(xué)校在作出任何決定時應(yīng)當(dāng)掌握充分的實質(zhì)證據(jù),切不可僅僅接納傳聞或道聽途說的證據(jù),也不可接納正在接受審查的證據(jù)。僅僅以傳聞作為證據(jù)的任何教育管理活動都會被法院的,例如僅僅因為學(xué)生在考試時東張西望即認(rèn)定考場舞弊,或僅僅因為某人的口頭反映就作出紀(jì)律處分都是不負(fù)責(zé)任的決定,若因此引起的訴訟作為學(xué)校只有一種結(jié)果——敗訴。因此,這一程序還要求學(xué)校在作出決定前應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的事實證據(jù)記錄在案,建立完整的案卷制度,并且僅能根據(jù)記錄在案的事實和理由作出決定。

(二)教育優(yōu)先

法律所具備的六大功能中,教育功能與懲罰功能是相互對應(yīng)的兩大重要功能,這二者相比較,教育功能應(yīng)當(dāng)優(yōu)于懲罰功能。本著“治病救人,懲前毖后”的指導(dǎo)方針,在法治主義中應(yīng)當(dāng)堅持教育優(yōu)先的原則。尤其在學(xué)校教育管理活動中,根據(jù)《教育法》的規(guī)定,學(xué)校的根本任務(wù)是教育和培養(yǎng)合格的社會主義建設(shè)者和接班人,這也要求學(xué)校在其教育管理活動中必須堅持教育為主的原則,獎勵和懲戒都只能作為教育的手段而已。因此它要求學(xué)校在作出決定時應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個標(biāo)準(zhǔn):(1)從輕標(biāo)準(zhǔn)。即在可處分可不處分時應(yīng)不處分,處分可輕可重時應(yīng)給予較輕的處分;反之在可獎勵可不獎勵時應(yīng)給予獎勵,獎勵可輕可重時應(yīng)給予較重的獎勵。這是法治中從輕兼從新原則在學(xué)校教育中的體現(xiàn)。(2)綜合考慮標(biāo)準(zhǔn)。即學(xué)校所作出的獎勵或處分決定應(yīng)當(dāng)與學(xué)生的行為性質(zhì)、目的、后果相聯(lián)系,并綜合考慮其一貫的表現(xiàn),不能畸輕、畸重。這是現(xiàn)代法治主義中適當(dāng)性原則在學(xué)校教育中的體現(xiàn)。

(三)尊重既往判例與習(xí)慣

既往的判例與習(xí)慣應(yīng)當(dāng)成為人們今后所模仿的對象,這就是古人所謂的“前事不忘,后事之師”。受教育者總會根據(jù)以往同類事件學(xué)校所作出的決定來作為自身行為選擇的依據(jù)。法的預(yù)測功能也告訴我們前例與后循是密不可分的。如果既往的判例與習(xí)慣不被尊重,裁判者根據(jù)個人喜好對同一情形作出不同決定,必然導(dǎo)致人們對既有規(guī)則的尊嚴(yán)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性產(chǎn)生懷疑[6]。這一點在我國司法實踐中是有慘痛教訓(xùn)的,應(yīng)該引起學(xué)校管理者的重視。這也就要求學(xué)校在教育管理活動中應(yīng)當(dāng)根據(jù)以往同類事件的判例,根據(jù)教育活動中公認(rèn)的良好習(xí)慣,對現(xiàn)今的事件作出正確、合理的決定?！按竽憚?chuàng)新”是必要的,但“蕭規(guī)曹隨”也是不可或缺的。當(dāng)然,既往的規(guī)則不可能是一成不變的,“墨守成規(guī)”顯然是不負(fù)責(zé)任的,但是當(dāng)既往的判例與習(xí)慣和現(xiàn)今的情況發(fā)生沖突時,學(xué)校應(yīng)當(dāng)首先修改既有規(guī)則,再根據(jù)修訂后的規(guī)則作出決定。因為規(guī)則必須受到尊重,這也是“法不朔及既往”原則的體現(xiàn)。

(四)異議導(dǎo)致執(zhí)行停止

在行政法中,為了保障一般行政行為的連續(xù)性,通常規(guī)定在行政復(fù)議、行政訴訟期間不停止已作出的行政決定的執(zhí)行[7]。但是學(xué)校對受教育者的教育管理活動并非一般的行政行為。如上文所述,受教育權(quán)涉及公民的諸多權(quán)利,并廣泛牽涉國家、社會的利益,同時該行為具有階段性和時間性,錯誤的教育管理活動不立即停止,即使今后得到糾正,也將給受教育者造成終生無法彌補的損失。筆者認(rèn)為,學(xué)校教育管理活動應(yīng)當(dāng)屬于《行政訴訟法》第44條、《中華人民共和國行政復(fù)議法》第21條規(guī)定的不停止執(zhí)行的例外情況,在受教育者對該行為提出任何異議的同時應(yīng)當(dāng)立即停止執(zhí)行該決定。

四、依法治校應(yīng)當(dāng)遵循教育規(guī)律

我們強調(diào)法律必須介入學(xué)校教育管理領(lǐng)域,強調(diào)必須實行依法治校,但并不等于說可以不顧教育規(guī)律,簡單粗暴地干涉學(xué)校的自治權(quán)、自。教育是一項特殊的社會活動,它有自身獨特的運行規(guī)律和發(fā)展模式,任何不尊重客觀規(guī)律的行為都是錯誤的。法院不是一個教育機構(gòu),法官也不是教育專家,它們對學(xué)校教育管理的認(rèn)識水平肯定不及教育當(dāng)局,因此一味強調(diào)法治對學(xué)校教育管理的全面介入而忽視教育本身的客觀規(guī)律的觀點是片面的、錯誤的。司法機構(gòu)對學(xué)校教育管理活動的干涉和審查應(yīng)當(dāng)堅持普通行為不干涉和有限范圍審查原則。法律是用于追求公平和正義的,但并非實現(xiàn)所有公平的有效途徑,因為司法審查和干涉是需要成本的,對于那些影響甚微的教育管理行為提供司法保護,無疑是對有限資源的極大浪費。筆者強調(diào),一方面,依法治校主要應(yīng)當(dāng)依靠學(xué)校自身轉(zhuǎn)變觀念,依照法治原則主動、積極地采取措施,完善現(xiàn)存的治校理念和方法;另一方面,依法治校還應(yīng)當(dāng)遵循教育規(guī)律,尊重學(xué)校教育管理的自治權(quán)、自,保障學(xué)校依法制定校內(nèi)規(guī)章制度和依法進行教育管理的權(quán)力。這2方面的有效結(jié)合要求只有在學(xué)校的教育管理活動嚴(yán)重?fù)p害受教育者的合法權(quán)益,明顯與現(xiàn)代法治思想相背離時,我們才可以動用司法這一最終救濟手段。也只有這樣,我們才能做到在遵循客觀規(guī)律,尊重教育的專業(yè)性和特殊性的基礎(chǔ)上有效實現(xiàn)依法治校。

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