導(dǎo)語：如何才能寫好一篇高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田政策解讀，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

財(cái)政部要求各級(jí)財(cái)政部門按照補(bǔ)貼政策有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際情況，科學(xué)制定補(bǔ)貼方案，盡快落實(shí)補(bǔ)貼兌付工作，力爭(zhēng)春耕前將新增補(bǔ)貼資金兌付到種糧農(nóng)民手中，支持春耕備耕，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。

加上此前撥付各省的835億元，截至目前，今年財(cái)政部已累計(jì)撥付農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金1078億元，比2011年增長(zhǎng)近30%。

全國(guó)糧食工作會(huì)議召開

記者從國(guó)家糧食局獲悉，具有穩(wěn)定及調(diào)控糧價(jià)意義的“全國(guó)糧食調(diào)控與統(tǒng)計(jì)工作會(huì)議”于3月28日、29日在上海召開。

國(guó)家糧食局調(diào)控司人士表示，會(huì)議為接下來本年度全國(guó)糧食調(diào)控工作定出主基調(diào)，并對(duì)2012年糧食供求和購(gòu)銷作出研究、部署。今年我國(guó)糧食調(diào)控政策傾向于糧食的收儲(chǔ)和購(gòu)銷活動(dòng)，同時(shí)在收購(gòu)、調(diào)控等方面給予支持，積極扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)更多有實(shí)力的民營(yíng)糧企參與。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品

質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室對(duì)外掛牌

3月23日，農(nóng)業(yè)部在京召開農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室建設(shè)啟動(dòng)會(huì)，向首批65家農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行授牌，全面啟動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)室建設(shè)工作，標(biāo)志著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作邁出了重要一步。

會(huì)議指出，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是國(guó)際通行做法，是法律賦予農(nóng)業(yè)部門的一項(xiàng)重要職能。會(huì)議要求將“米袋子”、“菜籃子”主要產(chǎn)品全部納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)測(cè)計(jì)劃，全面摸清危害因子的品種、范圍和危害程度。要依托風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果主動(dòng)做好熱點(diǎn)問題解讀和科普宣傳，加強(qiáng)生產(chǎn)指導(dǎo)和消費(fèi)引導(dǎo)，增強(qiáng)公眾消費(fèi)信心，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的科學(xué)管理、明白生產(chǎn)、放心消費(fèi)。

河南擬建6000萬畝“噸糧田”

篇2

作為“十三五”的開局之年，我國(guó)連續(xù)出臺(tái)《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016―2020年）》、《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》、《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等眾多政策措施和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，從各個(gè)方面加強(qiáng)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

近日，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部了推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP（政府和社會(huì)資本合作）的指導(dǎo)意見，提出重點(diǎn)支持社會(huì)資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)及追溯體系、動(dòng)植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。隨后，2017年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，明確2017年是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，要求積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。本文為您詳細(xì)解讀什么是農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革。

1、什么是農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革？――從兩個(gè)層面去看這個(gè)問題

“初級(jí)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”的理解一方面即是去產(chǎn)能、去種植面積。

以工業(yè)領(lǐng)域煤炭行業(yè)為例，2016年以來，國(guó)家多部委聯(lián)合監(jiān)督煤炭行業(yè)去產(chǎn)能，一方面淘汰落后產(chǎn)能，一方面限制全行業(yè)全行業(yè)生產(chǎn)天數(shù)；形成煤炭行業(yè)顯著的供給收縮。這方面農(nóng)業(yè)領(lǐng)域即體現(xiàn)為：

（1）養(yǎng)殖產(chǎn)能受制于環(huán)保壓力導(dǎo)致持續(xù)去化；今年以來豬價(jià)突破歷史新高達(dá)到22元/公斤（上一輪新高是2011年9月的20元/公斤），全行業(yè)全年平均盈利高達(dá)640元/每頭（2011年全年平均頭均盈利451元/頭），而令眾人不解得是：如此高盈利的背景下，能繁母豬存欄仍在持續(xù)下行，截止2016年10月能繁母豬環(huán)比下滑0.2%，同比下滑3.77%，較能繁母豬最高存欄水平下滑27%（最高存欄2012年10月5078萬頭）。今年可謂是環(huán)保壓制養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)最為嚴(yán)厲一年：在福建、浙江、四川、重慶、江蘇、兩廣等省份的河流、水源帶養(yǎng)殖產(chǎn)能，政府要求必須強(qiáng)制淘汰。中部地區(qū)劃分（河南、湖北、江西、安徽、湖南）禁養(yǎng)區(qū)強(qiáng)制淘汰產(chǎn)能，非禁養(yǎng)區(qū)對(duì)散養(yǎng)戶亦設(shè)定較高的環(huán)保門檻，嚴(yán)禁新增產(chǎn)能；

（2）種植業(yè)領(lǐng)域體現(xiàn)為以玉米、棉花為主的高庫(kù)存農(nóng)作物種植面積的持續(xù)調(diào)減。2014年國(guó)家取消棉花臨儲(chǔ)托市收購(gòu)政策，2015年國(guó)內(nèi)棉花種植面積即{減10%，2015年國(guó)家下調(diào)玉米臨儲(chǔ)價(jià)格，2016年取消臨儲(chǔ)政策，2016年玉米全國(guó)種植面積整體料下滑5.3%。棉花、玉米的社會(huì)庫(kù)存亦表現(xiàn)為快速去化，社會(huì)庫(kù)存水平處于低位。

而“更深層次農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”即是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，即提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多?威廉?舒爾茨教授在其《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一書中闡述：提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力分為兩個(gè)方面，一方面在于：土地、勞力和資本的投入。這里并不是一味規(guī)模化，因?yàn)榇笮鸵?guī)模化的同時(shí)亦會(huì)帶來非精細(xì)化造成的效率下降，這里是要建立具有明晰產(chǎn)權(quán)制度（所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一）的家庭農(nóng)場(chǎng)，并引導(dǎo)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)；另一方面在于技術(shù)革新（近代全球農(nóng)業(yè)技術(shù)革新即是轉(zhuǎn)基因技術(shù)）。

技術(shù)革新是改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最核心的要素。從美國(guó)近代農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程來看，轉(zhuǎn)基因技術(shù)減少了成本日漸增加的人力這一生產(chǎn)要素的投入，使得一定程度的規(guī)模化種植效益更為有利。

因此，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)更深層次的供給側(cè)改革，第一是政府真正從制度上解決土地產(chǎn)權(quán)制度問題，即非三權(quán)分置，而是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)合一，推行家庭農(nóng)產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式；第二是有序的實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)化，通過市場(chǎng)化的價(jià)格來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的更高效率的配置；第三即是農(nóng)業(yè)的低息加杠桿，引導(dǎo)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)（這有利于農(nóng)業(yè)更多的技術(shù)推廣，增加更多的低成本的生產(chǎn)要素投入）；第四即是引入新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，如轉(zhuǎn)基因技術(shù)。

2、供給側(cè)改革對(duì)農(nóng)業(yè)真正帶來什么變化？

“初級(jí)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革”帶來的變化是：

（1）生豬養(yǎng)殖業(yè)將長(zhǎng)期維持可觀盈利水平。

明年來看，豬價(jià)仍有上漲可能。能繁母豬的存欄變化大致決定了10-12個(gè)月后的生豬出欄變化，從現(xiàn)階段來看并結(jié)合季節(jié)性出欄情況來看，明年上半年行業(yè)仍見呈現(xiàn)供給短缺的狀態(tài)，生豬價(jià)格有望再次突破20元/公斤，并不排除繼續(xù)上行可能。

（2）玉米等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格2017年不必再悲觀。

篇3

【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)規(guī)劃；土地；集約利用

前言

土地資源是人類生活及文明發(fā)展過程中必不可少的自然資源，在我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中更是承載農(nóng)民生產(chǎn)與生活的重要載體。但就當(dāng)前的農(nóng)村土地規(guī)劃現(xiàn)狀而談，仍然存在著土地資源大量消耗、浪費(fèi)現(xiàn)象比比皆是的局面，造成這種局面出現(xiàn)的原因大多在于規(guī)劃統(tǒng)一性的缺乏，農(nóng)村的發(fā)展方式多以粗放型為主，導(dǎo)致土地資源難以得到充分的利用。本文特從當(dāng)前村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中存在的問題而談，對(duì)土地的集約利用提出了幾點(diǎn)相關(guān)建議，現(xiàn)總結(jié)如下。

1.土地集約利用的含義

農(nóng)業(yè)土地集約利用的具體定義是指在面積有限的土地范圍之內(nèi)，將生產(chǎn)資料及勞動(dòng)力進(jìn)行集中投入，并對(duì)先進(jìn)的管理方法及技術(shù)進(jìn)行合理利用，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量與收入的最大化。有學(xué)者將土地集約利用的含義劃分為以下幾個(gè)方面：①以對(duì)土地合理利用為前提，對(duì)并未得到充分利用的土地以轉(zhuǎn)變利用、增加投入、改變空間布局等方式進(jìn)行進(jìn)一步利用，通過科學(xué)的優(yōu)化調(diào)整來促使土地潛能的深入發(fā)揮，從而實(shí)現(xiàn)土地使用效率及社會(huì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展；②針對(duì)城市的土地集約利用，主要是指通過城市規(guī)劃及整體規(guī)劃的作用來實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益及利用效率的進(jìn)一步提升，同時(shí)還應(yīng)對(duì)土地資源的可持續(xù)發(fā)展引起足夠的重視；③對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行集約利用的關(guān)鍵在于對(duì)耕地進(jìn)行科學(xué)的管理與經(jīng)營(yíng)，在利用的過程中應(yīng)將重點(diǎn)放在對(duì)農(nóng)田的保護(hù)及復(fù)墾土地的開發(fā)等方面，旨在促進(jìn)土地綜合效益的穩(wěn)步提升[1]。

2.村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中存在的相關(guān)問題

2.1規(guī)劃缺乏統(tǒng)一性，用地結(jié)構(gòu)不合理

基于我國(guó)農(nóng)村村莊布局零散、占地面積較大、規(guī)模較小的特性，大部分農(nóng)村住宅均呈凌亂散落于田野當(dāng)中的狀態(tài)，這是由于我國(guó)大部分農(nóng)村村莊均是由原始的村莊發(fā)展而來，受歷史發(fā)展的影響較深。在這種格局的影響下，便難以對(duì)村莊的范圍進(jìn)行界定，也導(dǎo)致了居民點(diǎn)用地增多[2]。就我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)用地情況而談，人均用地已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)家規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)，且村鎮(zhèn)的住宅區(qū)建設(shè)往往均由村民自行建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，盲目建設(shè)的現(xiàn)象層出不窮，大量的耕地被占用，造成了用地結(jié)構(gòu)的不合理。

2.2集約化水平偏低，土地利用率低

我國(guó)農(nóng)村住宅的主要形式多以二層獨(dú)院住宅或平房為主，多層單元式住宅格局難以得到有效的普及與推廣，形成了農(nóng)村土地利用率偏低的現(xiàn)狀。當(dāng)前農(nóng)村村鎮(zhèn)中，仍然存在著諸多村內(nèi)居住人口偏少、房屋及土地使用率低下的情況。這種情況主要表現(xiàn)為村鎮(zhèn)人口逐漸向聚集，村中住宅人口逐漸減少，住宅處于空心狀態(tài)，形成了一種雙倍占地的局面。另一方面，村莊中心區(qū)域環(huán)境通常相對(duì)惡劣，處于較為破落的狀態(tài)，造成了住房及土地浪費(fèi)現(xiàn)象的進(jìn)一步增加[3]。上述情況均屬于集約化水平偏低的表現(xiàn)，是造成土地利用率低下的主要因素。

2.3相關(guān)法規(guī)完善性欠缺，管理措施難以落實(shí)到位

對(duì)于良田與耕地的占用情況，國(guó)家已經(jīng)出具相關(guān)規(guī)范要求表示不可隨意占用，但由于相關(guān)法規(guī)的相對(duì)欠缺，對(duì)于具體的用地規(guī)劃仍然缺乏有效的政策進(jìn)行管理。首先，對(duì)于廢地、山坡及荒山的村鎮(zhèn)小區(qū)建設(shè)問題仍無針對(duì)性的政策進(jìn)行管理；其次，對(duì)于占用良田及耕地進(jìn)行村鎮(zhèn)建設(shè)的情況，也缺乏相應(yīng)的控制措施進(jìn)行管理；最后，由于耕地在社會(huì)總產(chǎn)值中所占比例相對(duì)較低，創(chuàng)造的效益偏低，導(dǎo)致耕地的價(jià)值難以引起農(nóng)民的重視，在發(fā)展的過程中耕地面積便逐漸呈現(xiàn)日益減少的狀態(tài)[4]。

3.對(duì)土地進(jìn)行集約利用的相關(guān)措施

3.1盤活存量土地，提高土地利用率

要對(duì)土地的盲目擴(kuò)張起到抑制效果，促進(jìn)土地集約利用率的根本提升，可通過對(duì)存量土地的盤活來實(shí)現(xiàn)。村鎮(zhèn)建設(shè)過程中土地利用率的相對(duì)低下通常是由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃所導(dǎo)致，因此，要實(shí)現(xiàn)土地利用率的根本提升，就應(yīng)采取相應(yīng)的措施對(duì)其進(jìn)行改造，使其潛力可發(fā)揮至最大化。在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中，除了對(duì)現(xiàn)存的建設(shè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃之外，還應(yīng)對(duì)存量土地實(shí)施盤活，徹底清查轄區(qū)內(nèi)所有的閑置土地，并對(duì)其進(jìn)行有效的開發(fā)與利用。在具有可應(yīng)用的存量土地時(shí)，為了確保耕地壓力的降低，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上避免土地的新增，以促進(jìn)土地利用率的根本提升。

3.2實(shí)施前村并點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)土地集約化利用水平的根本提升

要在農(nóng)村范圍內(nèi)推廣土地集約化利用，遷村并點(diǎn)可作為一項(xiàng)主要措施實(shí)施。農(nóng)村住宅分布的特點(diǎn)通常呈面積較大、相對(duì)分散的狀態(tài)，這是由于在傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展的歷史進(jìn)程中，耕種大多以戶為單位，地質(zhì)優(yōu)渥的土地多用于生產(chǎn)工作中，導(dǎo)致住宅用地的選擇面便相對(duì)較為狹窄，僅能在耕地以外的剩余土地中進(jìn)行選擇。在城市化進(jìn)程不斷加快的推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的程度也隨之得以提升，農(nóng)業(yè)專業(yè)二三產(chǎn)業(yè)獲得了新的發(fā)展契機(jī)，農(nóng)業(yè)家庭中的居住功能與家庭功能逐漸分離，農(nóng)村住宅占地面積隨之降低。要徹底改善農(nóng)民居住條件，實(shí)現(xiàn)社區(qū)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，遷村并點(diǎn)在村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)中的意義便不言而喻，對(duì)于土地集約利用水平的提升具有著重要的意義。

3.3合理改造舊村鎮(zhèn)，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地

除了遷村并點(diǎn)之外，九村鎮(zhèn)的改造工作也是土地集約利用工作的重點(diǎn)。為從根本上節(jié)約農(nóng)村的建設(shè)用地，在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的過程中，除了對(duì)規(guī)劃方法做出合理研究之外，還應(yīng)充分對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)文化的延續(xù)性進(jìn)行考慮，在促進(jìn)用地效率提升的基礎(chǔ)上，對(duì)傳統(tǒng)文化形成保護(hù)作用，從根本上改善農(nóng)民的居住環(huán)境。

3.4對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，避免土地資源浪費(fèi)

要對(duì)村鎮(zhèn)住宅小區(qū)的完整性形成保障，就應(yīng)對(duì)其建設(shè)方式進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，充分考慮各項(xiàng)因素的空間綜合布局，從根本上避免造成土地資源浪費(fèi)。就當(dāng)前大部分村鎮(zhèn)住宅區(qū)而談，坐落的方式大多呈無序狀態(tài)，對(duì)土地資源造成了嚴(yán)重浪費(fèi)。為從根本上解決土地利用率偏低及土地資源浪費(fèi)等問題，就應(yīng)以科學(xué)的方法進(jìn)行村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，促進(jìn)土地集約利用程度的根本提升。首先應(yīng)當(dāng)建立起完善的人均用地指標(biāo)體系，對(duì)宅基地的分撥進(jìn)行有效控制，同時(shí)推廣多層單元式住宅格局，促進(jìn)建筑密度及容積率的根本提升，最后對(duì)道路系統(tǒng)進(jìn)行合理布置，盡可能減少道路占地。

4.結(jié)束語

綜上所述，土地的集約利用是村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)中的重要工作，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的有效途徑，在應(yīng)用的過程中應(yīng)當(dāng)充分與實(shí)際用地情況相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地利用效率的最大化。

參考文獻(xiàn)：

[1]伍昌友，曹躍君，余奕.山地村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的解讀與實(shí)踐――以湖北省通山縣燕廈鄉(xiāng)為例[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2013（04）：41-44.

[2]孫加鳳.村鎮(zhèn)區(qū)域土地集約利用研究綜述及展望[J].安徽建筑，2014，21（06）：10-14.

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根據(jù)組織安排，2015年10月19日至10月30日，我有幸參加了由市委辦公室在同濟(jì)大學(xué)舉辦的"全市黨委辦公室系統(tǒng)干部素質(zhì)提升研修班".為期12天的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，無論是理論學(xué)習(xí)還是實(shí)地考察，都是緊緊圍繞以城市規(guī)劃和管理為主要內(nèi)容進(jìn)行，學(xué)習(xí)內(nèi)容涵蓋了城市規(guī)劃建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域及當(dāng)今城市發(fā)展的熱點(diǎn)方向，涉及面廣，實(shí)用性強(qiáng)，加之多位同濟(jì)大學(xué)及其它高校的著名教授親自授課，如阮儀三、丁健、張英等教授的知識(shí)講解，尤為讓我印象深刻、受益匪淺、感觸頗深，使我進(jìn)一步拓寬了視野、更新了觀念、增強(qiáng)了能力，對(duì)今后開展工作有非常大的指導(dǎo)意義。

一、主要收獲

一是知識(shí)得到更新。此次培訓(xùn)通過對(duì)規(guī)劃理念、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)化發(fā)展、金融支撐、產(chǎn)城融合等知識(shí)的學(xué)習(xí)，使我認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化過程中存在的矛盾和問題，對(duì)城市化可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵有了更深刻的認(rèn)識(shí)。二是思路得到啟發(fā)。培訓(xùn)中既有生動(dòng)的案例實(shí)踐指導(dǎo)，又有巧妙的思維啟迪。如，通過上海崇明縣（1411平方公里）城市規(guī)劃館的現(xiàn)場(chǎng)觀摩，對(duì)比六枝特區(qū)城市發(fā)展，我們?cè)诔鞘幸?guī)劃與設(shè)計(jì)理念、旅游景觀空間布局、城市功能區(qū)定位等方面，與其存在較大差距。同時(shí)，讓我們看到了城市綜合體不僅僅是建設(shè)一幢幢綜合性大樓，還要著力培育第三產(chǎn)業(yè)，才能帶動(dòng)片區(qū)整體發(fā)展，啟迪我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)中要結(jié)合空間區(qū)域，探索根據(jù)功能定位做好規(guī)劃。三是眼界得到開闊。本次參觀考察安排既有先進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的泰晤士小鎮(zhèn)、周莊，又有規(guī)劃設(shè)計(jì)極具特色的田子坊、8號(hào)橋等創(chuàng)意園，其規(guī)劃設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了21世紀(jì)新型城市的特征，注重個(gè)性化和科學(xué)化的人文環(huán)境，體現(xiàn)了人和自然的和諧關(guān)系，空間布局定位明確，結(jié)構(gòu)科學(xué)。通過實(shí)地考察切身體會(huì)到發(fā)達(dá)地區(qū)深化改革的舉措，開闊了眼界。四是信心得到鼓舞。通過聽取各位專家教授的講解，結(jié)合交流與討論，堅(jiān)定了我們對(duì)六枝特區(qū)目前所走精品城市發(fā)展道路的信心。比如，我們對(duì)中心城區(qū)功能完善和品質(zhì)提升的做法需要堅(jiān)持；我們堅(jiān)持生態(tài)底線，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，切實(shí)保護(hù)好自然的山體、水體，打造特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃值得肯定。六枝特區(qū)的這些理念與做法與專家的講解不謀而合，使我們對(duì)六枝經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更有底氣。

二、幾點(diǎn)體會(huì)

一是良好師資力量是取得較好培訓(xùn)效果的前提條件。本次培訓(xùn)聘請(qǐng)的11位授課老師，均是在專業(yè)研究領(lǐng)域、工作實(shí)踐一線有較高學(xué)術(shù)造詣和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者和業(yè)界精英。既有國(guó)家歷史文化名城研究方面的學(xué)界泰斗（如阮儀三，80多歲老教授，山西平遙古城、云南麗江古城保護(hù)的主要倡議者），又有高校、行業(yè)協(xié)會(huì)和研究咨詢機(jī)構(gòu)的領(lǐng)軍人物，還有特色小城鎮(zhèn)建設(shè)管理一線的基層領(lǐng)導(dǎo)（如同濟(jì)大學(xué)客座教授、周莊原鎮(zhèn)長(zhǎng)莊春地）。這些城市規(guī)劃建設(shè)的專家學(xué)者和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)豐富的行家里手或深入淺出講解專業(yè)知識(shí)、或結(jié)合豐富的案例進(jìn)行深入剖析、或調(diào)動(dòng)學(xué)員開展討論，使理論學(xué)習(xí)與工作實(shí)際有機(jī)結(jié)合，而且每名老師的授課都能緊跟時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)，在課前也對(duì)六盤水的城市規(guī)劃建設(shè)等方面都作了深入交流，講解起來問題切中要害，措施針對(duì)性強(qiáng)，契合六盤水實(shí)際。

二是針對(duì)性強(qiáng)的學(xué)習(xí)內(nèi)容是取得較好培訓(xùn)效果的關(guān)鍵因素。參加培訓(xùn)的學(xué)員不僅有市直有關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)及工作骨干，還有各縣區(qū)黨委辦公室分管領(lǐng)導(dǎo)及一線業(yè)務(wù)干部。針對(duì)不同層次的培訓(xùn)要求，同濟(jì)大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院精心安排了圍繞"提高黨政辦公室建設(shè)與管理實(shí)務(wù)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市建設(shè)與管理，旅游資源開發(fā)"等四個(gè)板塊內(nèi)容、十一門課程、六次學(xué)員集中參觀學(xué)習(xí)。同時(shí)，授課老師精心準(zhǔn)備，如上海財(cái)經(jīng)大學(xué)丁健教授事先研究分析了六盤水經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合實(shí)際講解了六盤水經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可圈可點(diǎn)之處與不足，對(duì)實(shí)際工作具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

三是多樣化的學(xué)習(xí)形式是取得較好培訓(xùn)效果有益補(bǔ)充。本期學(xué)習(xí)培訓(xùn)主題突出、形式獨(dú)特、新穎、靈活。一是教學(xué)方式多樣，既有理論講解，也有觀摩學(xué)習(xí)；既有政策法規(guī)解讀，又有實(shí)際操作傳授；既有案例分析的拋磚引玉，又有結(jié)合實(shí)際的指點(diǎn)迷津。豐富多彩的培訓(xùn)形式，使人更容易接受，學(xué)習(xí)培訓(xùn)更加投入。二是通過課堂互動(dòng)積極調(diào)動(dòng)大家學(xué)習(xí)積極性。通過"查找問題——組織探討——互動(dòng)交流——?dú)w納提升"等學(xué)習(xí)模式，如現(xiàn)場(chǎng)催眠、禮儀示范充分調(diào)動(dòng)了大家的學(xué)習(xí)積極性，學(xué)習(xí)興趣普遍提高。課間大家結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況，就具體問題踴躍提問，相互探討，學(xué)習(xí)氛圍濃厚，收到較好學(xué)習(xí)效果。

四是嚴(yán)格的培訓(xùn)要求和人性化管理是取得較好培訓(xùn)效果的重要保障。同濟(jì)大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院和班委會(huì)為此次培訓(xùn)制定了嚴(yán)格的培訓(xùn)管理制度和行為守則，并在班級(jí)集中的第一時(shí)間向大家做了傳達(dá)，為方便學(xué)員學(xué)習(xí)溝通，培訓(xùn)班建立了專門的學(xué)員手冊(cè)，六枝學(xué)習(xí)小組還建立了微信群，及時(shí)行程預(yù)告和交流學(xué)習(xí)心得，整個(gè)培訓(xùn)課次安排、活動(dòng)組織都嚴(yán)謹(jǐn)有序，學(xué)習(xí)氛圍和風(fēng)氣良好。同濟(jì)大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院不但注重對(duì)培訓(xùn)紀(jì)律的嚴(yán)格要求，還為學(xué)員們安排了個(gè)性化和具有紀(jì)念意義的手提袋、書本、筆記本、筆、?；?、集體合影等，提升了學(xué)員的歸屬感，增強(qiáng)了學(xué)員學(xué)習(xí)的積極性與主動(dòng)性。

三、啟示與思考

在新形勢(shì)下，如何以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式；如何以人為本，建設(shè)生態(tài)文化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都非常值得思考、值得探索。通過此次學(xué)習(xí)，結(jié)合六枝特區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)實(shí)際，啟示思考如下：

六枝特區(qū)現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)立足各地優(yōu)勢(shì)，因地制宜保證小城鎮(zhèn)總規(guī)的高度及專規(guī)的深度，發(fā)揮小城鎮(zhèn)的最佳效益，避免盲目效仿、隨意布局、重復(fù)性建設(shè)等問題。目標(biāo)定位上要努力發(fā)展交通樞紐型、旅游景觀型、綠色產(chǎn)業(yè)型、工礦園區(qū)型、商貿(mào)集散型、移民安置型特色小城鎮(zhèn)。規(guī)劃布局上要按照"小而精、小而美、小而富、小而特"的理念，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量編制和優(yōu)化總體規(guī)劃。

但是，我們?cè)趯?shí)際的城市規(guī)劃建設(shè)中，還存在以下問題：

第一，規(guī)劃編制體系不健全。一是六枝特區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都完成了總體規(guī)劃編制，且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都適時(shí)進(jìn)行了總體規(guī)劃修編，但消防等專項(xiàng)規(guī)劃、重點(diǎn)路段及片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃編制不足。二是公共財(cái)政在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入份額小，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)鎮(zhèn)、村兩級(jí)規(guī)劃編制主體認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)規(guī)劃管理工作不夠重視，主體責(zé)任不明，導(dǎo)致村鎮(zhèn)規(guī)劃編制水平低、科學(xué)指導(dǎo)性不強(qiáng)。

第二，村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施難度大。一是規(guī)劃與政策對(duì)接較差。按照土地集約化發(fā)展原則，近年來，隨著村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)土地的需求也不斷增長(zhǎng)，而之前編制的土地利用總體規(guī)劃中預(yù)留的村鎮(zhèn)建設(shè)用地很少，特別是基本農(nóng)田分布廣，村莊周圍的耕地均在保護(hù)之列，這就帶來了規(guī)劃用地與現(xiàn)實(shí)用地之間的矛盾，使規(guī)劃難以執(zhí)行到位，村（居）民未批先建、少批多建的違章建設(shè)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。二是規(guī)劃意識(shí)較弱、使用率不高。目前，由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有編制配套的詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，普遍存在總體規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)現(xiàn)象，為配合地方政府近期建設(shè)發(fā)展需要，因考慮行政區(qū)域的現(xiàn)實(shí)平衡，脫離既有規(guī)劃特事特辦，普遍存在規(guī)劃隨著長(zhǎng)官意志走、隨著項(xiàng)目走、隨著投資人意圖走的現(xiàn)象，規(guī)劃變更的隨意性大，影響了規(guī)劃遠(yuǎn)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而與科學(xué)發(fā)展背道而馳。

第三，規(guī)劃的科學(xué)性亟待加強(qiáng)。受編制經(jīng)費(fèi)缺乏的影響，一項(xiàng)規(guī)劃要幾十萬、甚至幾百萬上千萬，一些人認(rèn)為用這筆資金搞規(guī)劃還不如花在實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。由此，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有完成村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制，對(duì)于城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村三級(jí)空間結(jié)構(gòu)與布局發(fā)展沒有科學(xué)規(guī)劃，無法科學(xué)指導(dǎo)中心城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主次顛倒，村鎮(zhèn)區(qū)域重點(diǎn)路段、道路節(jié)點(diǎn)、成片建設(shè)、重點(diǎn)工程項(xiàng)目預(yù)留用地控制不到位，容易造成今后重復(fù)建設(shè)，因此給村鎮(zhèn)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留下了深層次的隱患。

篇5

關(guān)鍵詞 快速工業(yè)化區(qū)域；建設(shè)用地；問題；制度優(yōu)化；南海區(qū)

中圖分類號(hào) F293.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2007)01-0096-06

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，所有已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家和地區(qū)，必然經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)化是現(xiàn)代化不可逾越的階段[1]。改革開放以來，在我國(guó)珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲等沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)化快速發(fā)展，工業(yè)化水平迅速提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化。與此同時(shí)，快速工業(yè)化區(qū)域普遍出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地迅猛、無序擴(kuò)張，城鄉(xiāng)土地利用混雜、相關(guān)利益沖突頻繁等諸多土地問題[2～3]。而這些問題又與當(dāng)前城市化過度滯后于工業(yè)化等現(xiàn)象密切關(guān)聯(lián)[4]。

如何合理引導(dǎo)土地開發(fā)，構(gòu)建緊湊高效、布局合理、發(fā)展有序的建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)，是快速工業(yè)化區(qū)域持續(xù)發(fā)展的重要命題，而改革和完善包括土地管理體制在內(nèi)的城鄉(xiāng)管理制度，是解讀該命題的關(guān)鍵。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，結(jié)合典型案例，從制度變遷與創(chuàng)新的視角對(duì)快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題進(jìn)行研究，并提出優(yōu)化策略，旨在為這一新興地域類型的建設(shè)用地發(fā)展提供理論參考。

1 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度優(yōu)化的一般理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)源于科斯的交易費(fèi)用概念和替論，該理論與制度變遷等理論體現(xiàn)出深刻的制度優(yōu)化、制度協(xié)調(diào)和制度轉(zhuǎn)換思想。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，制度是繼天賦要素、技術(shù)、偏好后經(jīng)濟(jì)理論的“第四塊基石”。制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則和為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，是規(guī)范個(gè)人行為的規(guī)則，由正式規(guī)則、非正式規(guī)則與實(shí)施機(jī)制三部分構(gòu)成[5～6]。制度的核心功能是給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)人提供激勵(lì)與約束，而這一功能的發(fā)揮是通過抑制機(jī)會(huì)主義行為、提供有效信息、降低不確定性和交易成本等途徑來實(shí)現(xiàn)［7]。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，制度變遷是內(nèi)在動(dòng)力和外部競(jìng)爭(zhēng)共同作用導(dǎo)致制度非均衡的必然結(jié)果。當(dāng)制度外的變化促成了外部利潤(rùn)的形成，而這些潛在的外部利潤(rùn)又無法在現(xiàn)有的制度安排內(nèi)實(shí)現(xiàn)“內(nèi)在化”時(shí)，人們就會(huì)尋找一種新的制度安排，以便獲取這些獲利機(jī)會(huì)[8]。制度優(yōu)化或創(chuàng)新就是消除制度供給不足或過剩等制度非均衡，從而實(shí)現(xiàn)制度均衡和資源帕累托最優(yōu)配置的制度安排。

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展，生產(chǎn)力與技術(shù)水平快速提升，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化，原有土地管理體制及相關(guān)制度安排的效率必然遞減，無法適應(yīng)和滿足新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，從而產(chǎn)生諸多土地問題特別是建設(shè)用地問題，形成新的制度需求，這在快速工業(yè)化區(qū)域體現(xiàn)得尤為突出。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地問題的實(shí)證研究

2.1 研究區(qū)概況

佛山市南海區(qū)位于珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，接壤廣州，環(huán)境得天獨(dú)厚，素稱“魚米之鄉(xiāng)”，也是著名僑鄉(xiāng)。土地總面積1 073.8 km2，轄2街道6鎮(zhèn)，戶籍人口106.6萬，總?cè)丝诩s210萬。南海區(qū)居廣州往粵西、大西南、東盟地區(qū)交通要沖，廣茂鐵路、珠江干流、321國(guó)道、325國(guó)道、廣佛、廣肇、佛開等多條高速公路穿境而過，交通極為便利。

改革開放以來，南海經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了很大發(fā)展，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)興旺發(fā)達(dá)，“南海制造”熠熠生輝，2005年南海位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣（市）第六名，參照H?錢納里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段模型，已進(jìn)入工業(yè)化中期階段的后期。由于南海改革開放初期實(shí)行分散化的農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化政策，推行“六個(gè)層次一起上”的發(fā)展方針，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”辦工業(yè)，導(dǎo)致工業(yè)用地為主的城鄉(xiāng)建設(shè)用地(本文研究的城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦用地，不含其他建設(shè)用地。)全面粗放擴(kuò)張，中心城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。目前全區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)就業(yè)比重均超過90%，而本地城鎮(zhèn)化水平僅約50%[9]，城鎮(zhèn)用地僅占總建設(shè)用地面積的15%左右，半城市化現(xiàn)象及其問題較為普遍，土地集約、合理、可持續(xù)利用受到制約。如何通過制度創(chuàng)新，適時(shí)調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu)和資源重組，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，是當(dāng)前南海及其他快速工業(yè)化區(qū)域亟待解決的重大課題。

唐常春等：快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題與制度優(yōu)化研究――以佛山市南海區(qū)為例中國(guó)人口?資源與環(huán)境 2007年 第1期2.2 建設(shè)用地主要特征與問題分析

2．2．1 規(guī)模急劇擴(kuò)張，內(nèi)部發(fā)展失衡

快速工業(yè)化區(qū)域由于國(guó)內(nèi)外資本的快速投入與集中，第二、三產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)迅速發(fā)展，必然帶來對(duì)土地的旺盛需求。雖然長(zhǎng)期實(shí)行“單一口子”供地政策，但市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，市場(chǎng)對(duì)土地資源的基礎(chǔ)配置功能未能充分發(fā)揮，供應(yīng)難以反映、滿足和引導(dǎo)需求。在當(dāng)前我國(guó)相關(guān)法制不甚完善的背景下，由于經(jīng)濟(jì)利益和制度設(shè)租的刺激，快速工業(yè)化區(qū)域普遍滋生土地隱形市場(chǎng)，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模失控，人為加劇用地矛盾。

根據(jù)歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和最新土地更新調(diào)查成果，20世紀(jì)90年代以來，佛山市南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模急劇擴(kuò)張，所占比重迅速提高（圖1、圖2）。1991年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為12 339.1 hm2，占土地總面積的10.72%[10]；1998年規(guī)模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末規(guī)模進(jìn)一步增至45 468.2 hm2，比重高達(dá)42.34%。近年來，隨著全區(qū)產(chǎn)業(yè)逐步升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高和土地管理制度的加強(qiáng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度有所減緩，但建設(shè)用地供需矛盾依然突出，建設(shè)占用與耕地保護(hù)之間的沖突未能明顯緩解。

全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模變化的內(nèi)部差異顯著（圖2），其中獨(dú)立工礦用地上升幅度較大，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高達(dá)1 894.24 hm2。20世紀(jì)90年代以來，南海相繼撤縣設(shè)市和撤市設(shè)區(qū)，城市建設(shè)發(fā)展較為迅速，用地不斷增加，目前用地規(guī)模達(dá)到2 330.6 hm2，但仍僅占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的5.13%，土地總面積的2.17%。同時(shí)，南海建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地緩慢增長(zhǎng)，從用地角度反映出全區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)明顯滯后于工業(yè)化發(fā)展速度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力未能真正大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移，建設(shè)用地的級(jí)差收益和綜合效益未能充分實(shí)現(xiàn)。

2．2．2 空間無序分散，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)

改革開放以來，南海區(qū)受“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”等農(nóng)村工業(yè)化政策影響，實(shí)行“遍地開花”式工業(yè)化發(fā)展道路，工業(yè)園區(qū)過多、過濫建設(shè)，導(dǎo)致工業(yè)用地全面擴(kuò)張，“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”，城鄉(xiāng)混雜，居住與工業(yè)用地混雜，用地布局分散，并衍生出重復(fù)建設(shè)、權(quán)益紛爭(zhēng)、環(huán)境污染、景觀破壞等諸多土地問題，土地集約化、規(guī)?；靡约俺青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

通過計(jì)算南海區(qū)土地利用類型區(qū)位熵（專門化率），可以找出全區(qū)具有一定優(yōu)勢(shì)的用地類型；通過分別計(jì)算某用地類型在各鎮(zhèn)（街道）的區(qū)位熵，則可大致反映該用地類型的空間集中程度。用地類型區(qū)位熵（Q）計(jì)算公式為：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a為某鎮(zhèn)（街道）某土地利用類型面積;A為全區(qū)該土地利用類型面積;b為某鎮(zhèn)（街道）土地總面積;B為全區(qū)土地總面積。

南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整體分布比較分散（圖3），除中心城區(qū)桂城以外，各鎮(zhèn)（街道）Q值均處在0.50～1.50之間，其中里水、丹灶、西樵和九江等區(qū)位較為偏遠(yuǎn)的鎮(zhèn)域Q值＜1.0，距離因子作用有一定顯現(xiàn)。各用地類型中，獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地集中程度均較低，區(qū)域差異不甚明顯，很大程度上決定了全區(qū)建設(shè)用地的空間分布特征；城市和建制鎮(zhèn)用地集中度相對(duì)較高，但整體規(guī)模偏小。

獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的片面、粗放擴(kuò)張，大大削弱了快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)拉力和空間動(dòng)力，妨礙了土地集約高效利用和第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。目前南海區(qū)獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重過高，分別占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的59%和24%；而城市與建制鎮(zhèn)用地比重過低，僅占5%和12%（圖4）。城鎮(zhèn)建設(shè)中亦存在工業(yè)用地偏大，道路廣場(chǎng)和市政公用設(shè)施用地不足，建筑密度過高，環(huán)境質(zhì)量偏低等問題，用地結(jié)構(gòu)需作重大調(diào)整。

2．2．3 城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌，區(qū)域協(xié)調(diào)不力

快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)密集，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)界限模糊，城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)不甚明確。近年來南海區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，但城鎮(zhèn)化水平提高在促使城鎮(zhèn)用地增加的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地未能相應(yīng)減少。1991-2004年，全區(qū)城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地分別增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城鄉(xiāng)用地缺乏互動(dòng)的二元結(jié)構(gòu)，不僅導(dǎo)致農(nóng)村用地集約度較低、閑置和低效利用狀況無法根本改變，同時(shí)也影響到城鄉(xiāng)各類用地問題的整體解決，制約城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于行政管理體制等局限，快速工業(yè)化區(qū)域用地發(fā)展缺乏橫向協(xié)調(diào)，功能布局沖突，協(xié)調(diào)力度亟待加強(qiáng)。雖然南海區(qū)城鄉(xiāng)用地的地域分工已經(jīng)基本形成，土地利用的區(qū)域特色比較明顯，但用地結(jié)構(gòu)與布局不夠合理（圖5）。大瀝、羅村街道屬于中心城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，獨(dú)立工礦用地比重過高，城鎮(zhèn)用地比重過低，嚴(yán)重制約用地效益提升、服務(wù)業(yè)空間拓展和人居環(huán)境改善；獅山要發(fā)展成為南海次中心城區(qū)和最大工業(yè)基地，然而第二、三產(chǎn)業(yè)用地未能統(tǒng)籌規(guī)劃，服務(wù)業(yè)用地太少，不符合土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。另外，某些區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，布局不甚合理，造成基本農(nóng)田流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件破壞和生態(tài)環(huán)境景觀損害，并影響到相鄰區(qū)域發(fā)展。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展的體制分析

3.1 雙二元管理體制影響用地配置效率

雙二元管理體制既指用地管理的城鄉(xiāng)分割，又指城市國(guó)有土地出讓的“雙軌”并存，是我國(guó)漸進(jìn)式改革和新舊體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物。根據(jù)交易費(fèi)用和制度變遷理論[5]，雙二元管理體制必然引發(fā)一系列矛盾和沖突，阻礙土地市場(chǎng)的正常規(guī)范流通和交易，從而一定程度上導(dǎo)致土地資源配置低效、無序狀態(tài)，這在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的快速工業(yè)化區(qū)域表現(xiàn)尤為突出。

快速工業(yè)化區(qū)域用地管理體制上的雙二元化直接反映在土地低價(jià)征用、政府壟斷出讓與以集體土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村工業(yè)化之間對(duì)土地資源的爭(zhēng)奪上。建設(shè)用地供給實(shí)際是按規(guī)定征用后使用、村鎮(zhèn)自行開發(fā)使用和違法違章建設(shè)使用三部分構(gòu)成，并未真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，結(jié)果導(dǎo)致各類開發(fā)園區(qū)“遍地開花”，建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)處于失控狀態(tài)。另外，城鄉(xiāng)用地管理權(quán)能分散導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地特別是建制鎮(zhèn)用地空間增長(zhǎng)緩慢、總量偏小，與整個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)建設(shè)要求不相稱。

3.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善削弱激勵(lì)與制約機(jī)制

科斯定理認(rèn)為，合法權(quán)利的初始界定是市場(chǎng)交易的基本前提，并對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響[7]。目前我國(guó)快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)很不完善，主要表現(xiàn)在所有權(quán)主體泛化、產(chǎn)權(quán)邊界模糊以及產(chǎn)權(quán)殘缺等方面。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但具體歸屬于哪一級(jí)集體，法律并未明確規(guī)定，從而導(dǎo)致多元主體的權(quán)利之爭(zhēng)。同時(shí)產(chǎn)權(quán)邊界模糊，各產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利與義務(wù)界定不清，產(chǎn)權(quán)利益難以得到明確保障，從而人為增加市場(chǎng)交易成本和不確定性，削弱了產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)有的激勵(lì)和約束功能，最終影響土地資源配置的效率與合理性。

南海作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，從20世紀(jì)90年代初開始，陸續(xù)在全區(qū)農(nóng)村范圍內(nèi)推行農(nóng)村土地股份合作制，對(duì)促進(jìn)南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用[11]。與此同時(shí)，現(xiàn)行股份制度普遍存在股權(quán)殘缺、股權(quán)封閉與股權(quán)設(shè)置不合理等問題，影響股份制度效率與績(jī)效的發(fā)揮。股權(quán)殘缺與封閉性主要源于社區(qū)封閉性，必然造成產(chǎn)業(yè)布局分散與用地粗放擴(kuò)張，從而影響人口與資本的流動(dòng)，影響產(chǎn)業(yè)的集中與升級(jí)，影響農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。

3.3 城鄉(xiāng)市場(chǎng)發(fā)育不平衡誘發(fā)用地投機(jī)行為

由于我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度變遷的不平衡性和非同步性，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)顯著不均衡［11]。目前我國(guó)城市土地使用權(quán)市場(chǎng)已經(jīng)基本建立，為城市土地合理利用和城市建設(shè)提供了制度保障。農(nóng)村土地的所有、使用、分配等權(quán)力較為復(fù)雜，牽涉到多方利益，關(guān)系農(nóng)民生存保障等諸多重大問題，有關(guān)集體土地資源配置和資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)政策不健全、不完善，土地市場(chǎng)化程度相對(duì)較低。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度供給不足或滯后導(dǎo)致制度漏洞出現(xiàn)，從而誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為[7]。農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，必然為行政權(quán)力的設(shè)租與尋租打開了空間[12]，農(nóng)用地與建設(shè)用地的產(chǎn)出收益差異，城鄉(xiāng)建設(shè)用地因政策管制產(chǎn)生的租值差，直接成為土地行政干預(yù)的設(shè)租與尋租源頭。快速工業(yè)化區(qū)域以“補(bǔ)辦歷史用地手續(xù)”等各種形式為藉口，通過權(quán)力交易使農(nóng)地轉(zhuǎn)用合法化，現(xiàn)象較為普遍。1997-2004年南海區(qū)違法用地面積3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，違法宗數(shù)達(dá)到1 846起。與此同時(shí)，集體土地私下交易和灰色土地市場(chǎng)較為活躍，影響土地資源的規(guī)范管理、合理保護(hù)和節(jié)約集約利用。

3.4 部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)制約土地合理利用與保護(hù)

在城鄉(xiāng)土地管理依據(jù)上，土地利用總體規(guī)劃和其他部門建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不同步甚至相互沖突，這給建設(shè)用地規(guī)劃審批、管理和實(shí)施工作帶來諸多不便，土地利用總體規(guī)劃沒有起到龍頭作用，反而成了適應(yīng)性規(guī)劃?？焖俟I(yè)化區(qū)域主要是以國(guó)有、民營(yíng)和外資經(jīng)濟(jì)為動(dòng)力，以資本、土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入為拉力，利益主體多元而分散。部門規(guī)劃脫節(jié)必然導(dǎo)致建設(shè)用地管理無法集中統(tǒng)一，土地利用的粗放性和盲目性、用地結(jié)構(gòu)和布局的不合理性以及土地資源浪費(fèi)也就在所難免。

快速工業(yè)化區(qū)域在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民建房和村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)與約束，導(dǎo)致其大多沿公路等交通線路粗放擴(kuò)張，住宅與工業(yè)建筑混雜，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，人居環(huán)境惡化。另外，農(nóng)民宅基地規(guī)劃管理不到位，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使或傳統(tǒng)觀念影響，建新屋不拆舊宅，形成大量出租屋或“空心村”，村莊建設(shè)用地浪費(fèi)較大。

4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度優(yōu)化對(duì)策及措施

4.1 完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理制度

（1）完善產(chǎn)權(quán)和利益分配制度。制度供給不足是快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)用地矛盾與問題的主要根源，而產(chǎn)權(quán)制度不完善是其關(guān)鍵。在體制轉(zhuǎn)軌動(dòng)態(tài)過程中，通過明晰產(chǎn)權(quán)，清楚界定政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶各方權(quán)利邊界，形成各自權(quán)力的剛性約束，完善產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益合理分配，是化解諸多土地問題和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的必由之路。

（2）進(jìn)一步改革農(nóng)村土地股份制。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地股份制存在的問題，應(yīng)該逐步推廣和深化“固化存量、出資購(gòu)股、開放流動(dòng)”的改革。存量股權(quán)的福利配置對(duì)象是既有成員，數(shù)量人人均等。對(duì)新生兒和婚嫁遷入人口，實(shí)行出資優(yōu)惠認(rèn)購(gòu)股權(quán)。允許股權(quán)無障礙流轉(zhuǎn)、繼承、贈(zèng)送和抵押，真正實(shí)現(xiàn)股權(quán)資本化，為土地集約經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份、擇業(yè)遷徙創(chuàng)造條件，促進(jìn)快速工業(yè)化區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（3）統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地管理。制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是快速工業(yè)化區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力，完善城鄉(xiāng)用地管理體制是提高土地資源配置效率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要途徑。通過理順行政管理體制中層級(jí)制與職能制并存的矛盾，優(yōu)化政府職能定位，使各級(jí)政府的利益目標(biāo)、資源調(diào)控和行為方式等保持一致，以此降低制度管理成本，縮小設(shè)租、尋租空間，解決城鄉(xiāng)用地缺乏統(tǒng)籌等問題。

4.2 建立統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系

（1）逐步實(shí)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化建設(shè)。土地價(jià)值具有整體性，土地市場(chǎng)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。但由于目前快速工業(yè)化區(qū)域城市用地和農(nóng)村用地背負(fù)的社會(huì)責(zé)任不同，造成城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的人為分割。因此，首先應(yīng)完善農(nóng)村社會(huì)保障和就業(yè)保障體系，為農(nóng)村土地合理“減負(fù)”。同時(shí)應(yīng)該對(duì)耕地、基塘等優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地實(shí)行特殊的國(guó)家保護(hù)和扶持政策，強(qiáng)化用途管制。在此基礎(chǔ)上，逐步取消土地供應(yīng)“雙軌制”、土地使用等級(jí)制和取締土地隱型市場(chǎng)，從制度上避免土地投機(jī)行為，逐步建立起統(tǒng)一、開放、規(guī)范、有序，城鄉(xiāng)和各種所有制一體化的土地市場(chǎng)體系。

（2）建立和完善農(nóng)村集體土地市場(chǎng)。在明晰土地產(chǎn)權(quán)的前提下，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制和配套法規(guī)，實(shí)行集體土地與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”有償使用制度，是解決當(dāng)前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地隱性流轉(zhuǎn)的根本出路，也是推動(dòng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)向城鎮(zhèn)集中、集聚，從而強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的必然要求。與此同時(shí)，農(nóng)用地非農(nóng)化應(yīng)實(shí)行國(guó)家調(diào)控和市場(chǎng)配置相結(jié)合的有效機(jī)制，逐步培育農(nóng)用地非農(nóng)化市場(chǎng)，而不應(yīng)單純采取行政性的征地辦法。國(guó)家調(diào)控農(nóng)用地非農(nóng)化的措施主要包括土地用途管制、土地規(guī)劃、稅收和土地登記等。

（3）創(chuàng)新和加強(qiáng)土地市場(chǎng)法制監(jiān)管。借助先進(jìn)的技術(shù)手段和管理手段，將技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，建立科學(xué)、高效的土地供求監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)機(jī)制，準(zhǔn)確把握土地市場(chǎng)運(yùn)行走勢(shì)，為政府適時(shí)調(diào)整和制訂有關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)要加大土地執(zhí)法力度，整頓土地市場(chǎng)秩序，建立規(guī)范、有序的土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。土地市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)建立責(zé)任人制度，納入政府政績(jī)考核體系，并定期向社會(huì)公示相關(guān)信息，以利于社會(huì)公眾監(jiān)督。

4.3 高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

（1）實(shí)行“規(guī)模規(guī)劃”，強(qiáng)化規(guī)模控制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要依照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，以促進(jìn)快速工業(yè)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和集約用地為指針，明確村鎮(zhèn)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃格局，將傳統(tǒng)的“時(shí)限規(guī)劃”調(diào)整為“規(guī)模規(guī)劃”模式，通過科學(xué)預(yù)測(cè)未來人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)等合理確定村莊與城鎮(zhèn)近遠(yuǎn)期用地規(guī)模。村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，零散農(nóng)村居民點(diǎn)要在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上加以逐步縮并。

（2）農(nóng)村宅基地管理采用“三控模式”。針對(duì)當(dāng)前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村宅基地實(shí)際占地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過批準(zhǔn)占地的扭曲現(xiàn)象,農(nóng)村宅基地規(guī)劃及管理應(yīng)積極采用“三控模式”。一要控制農(nóng)戶主房占地；二要控制庭院、附房等用地界線,并將它們?nèi)考{入非農(nóng)建設(shè)用地審批指標(biāo)；三是嚴(yán)格控制宅基地?cái)?shù)量，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定，有序清理多余宅基地。在強(qiáng)化農(nóng)村宅基地微觀控制的同時(shí)，積極引導(dǎo)第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)和園區(qū)集中，更好地實(shí)現(xiàn)集約用地和合理用地之目的。

（3）強(qiáng)化功能分區(qū)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)體系。針對(duì)快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地粗放擴(kuò)張、零亂布局、功能混雜等不良現(xiàn)狀，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)用地功能分區(qū),建立合理、高效、優(yōu)美的空間結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)，應(yīng)合理布局村鎮(zhèn)公共設(shè)施用地和道路用地，鼓勵(lì)打破村民小組界線和相對(duì)集中建設(shè)，逐步實(shí)施村莊歸并與整治計(jì)劃，有效推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。

5 結(jié)論與展望

（1）快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地普遍存在規(guī)模急劇擴(kuò)張、布局無序分散、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)、城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌等諸多問題，深層成因主要包括土地、戶籍、行政管理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式等多個(gè)方面，其中雙二元管理體制、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善、城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)發(fā)育不平衡和部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)等是重要的體制因素。

（2）快速工業(yè)化區(qū)域應(yīng)該深化土地、戶籍及行政管理等綜合改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，促使產(chǎn)業(yè)與人口空間轉(zhuǎn)移和集中，并與經(jīng)濟(jì)和就業(yè)非農(nóng)化進(jìn)程同步，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。其中建設(shè)用地制度優(yōu)化對(duì)策主要包括完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理、建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)以及高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等。

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