導(dǎo)語：農(nóng)村民主治理新模式的探索與思考報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著農(nóng)村村民自治體制的建立和民主政治建設(shè)的深入推進(jìn)，農(nóng)村政治格局發(fā)生了深刻的變化。如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和民主政治建設(shè)的新形勢，改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村治理模式，不僅關(guān)系到村民自治能否健康發(fā)展，也關(guān)系到黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是否穩(wěn)固。對此，我們進(jìn)行了一些思考和探索。

一、構(gòu)建新模式的必要性

實行村民自治和村委會直選后，農(nóng)民群眾的民主意識空前高漲，政治主張日益多樣化，這為農(nóng)村注入了強大的生機和活力，但我們的工作方法、村治模式還有很多不適應(yīng)、不配套的地方。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)方式、方法轉(zhuǎn)變滯后。過去多數(shù)農(nóng)村黨支部幾乎包攬了村中的一切事務(wù)，事實上扮演著“家長”的角色，民主政治的推行，對這個傳統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)。面對挑戰(zhàn)，有的村黨支部群眾基礎(chǔ)差，失去了原有政治優(yōu)勢，不能有效地領(lǐng)導(dǎo)；有的村黨支部面對農(nóng)村民主浪潮，困惑迷茫，怕這怕那，不敢大膽地領(lǐng)導(dǎo)；而更多的村黨支部缺乏民主政治知識和經(jīng)驗，一抓就死、一放就亂、不懂規(guī)則，不會科學(xué)規(guī)范地領(lǐng)導(dǎo)。二是村級自治組織體系不健全，民主渠道不暢通。從目前農(nóng)村民主政治進(jìn)程來看，民主選舉環(huán)節(jié)解決的比較好，而民主決策、民主管理、民主監(jiān)督尚沒有可靠的體制保障。盡管《村民委員會組織法》規(guī)定村民可以通過村民會議（村民代表會議）來行使自己當(dāng)家做主的權(quán)力，但作為享有最高權(quán)力的村治組織卻沒有獨立的、經(jīng)常的、規(guī)范的工作機制，造成村民會議（村民代表會議）并不能很好地發(fā)揮作用，農(nóng)民群眾并不能經(jīng)常有效地通過這一載體充分表達(dá)意愿，參與村中重大事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。三是“兩委”關(guān)系難協(xié)調(diào)?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》以及其它政策法規(guī)對“兩委”班子的關(guān)系、基本職責(zé)做了原則規(guī)定，但如何把這種關(guān)系和職責(zé)有機融入法定的體制框架內(nèi)運行，又沒有也無法具體規(guī)定，基層在具體操作中無所適從，往往形成或者一方大權(quán)獨攬、一方形同虛設(shè)，或者“一山二虎”、明爭暗斗，直接影響農(nóng)村工作的開展和穩(wěn)定。因此，進(jìn)一步改善和加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，大力推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)，探索建立一套適合村民自治體制的村治新模式，已成為當(dāng)前亟待研究解決的重要課題和迫切任務(wù)。

二、新模式的基本思路和框架

黨的十六大提出了“完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制”的要求，這為探索建立農(nóng)村民主治理新模式指明了方向。圍繞這一指導(dǎo)思想，我們對全縣農(nóng)村基層組織和民主政治建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)查研究，在深入剖析一些先進(jìn)村由治變亂和落后村由亂變治的基礎(chǔ)上，著眼于改革完善村級治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整理順村級組織關(guān)系，提出了“黨支部抓大放小，政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮到位；村民會議（村代會）由虛變實，決策監(jiān)督作用落實到位；村委會依法管理，職責(zé)權(quán)力行使到位”的農(nóng)村民主治理思路，初步構(gòu)建起村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民（代表）民主決策、民主監(jiān)督，村委會依法獨立執(zhí)行管理職權(quán)的民主治理新模式。

“黨支部抓大放小，政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮到位”，就是村黨支部由過去的直接管理事務(wù)性工作轉(zhuǎn)變到強化政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用上來，管黨、管人、管大事、管民心，不直接管理村政村務(wù)工作，而是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)通過民主的方式和方法，對村民自治實行領(lǐng)導(dǎo)。這樣做不會弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反通過抓大放小，必然以退為進(jìn)，使黨組織更貼近黨員、貼近群眾，使黨的領(lǐng)導(dǎo)真正成為村民自治組織和各方面工作的核心和靈魂。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，一要“以人為本”。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)陣地。強化黨在農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用，第一位的任務(wù)就是使黨員干部和黨的積極分子努力通過民主選舉擔(dān)任村民自治組織的干部。要改變過去農(nóng)村基層黨組織凌駕于上、游離于外的領(lǐng)導(dǎo)方式，積極融入到村民自治組織中去，做黨員、村民的思想政治工作，帶領(lǐng)村民積極參政議政，在民主體制框架內(nèi)合法地實施黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證村治工作的健康運行。二要代表民意。這是發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)。村黨支部提出的意見和主張要符合實際、符合政策、符合群眾利益，然后做群眾的工作、村民代表的工作，統(tǒng)一廣大群眾的思想，把黨的正確主張變?yōu)榇迕褚庵尽⒋寮壸灾谓M織意志，從而確保黨的領(lǐng)導(dǎo)意圖和主張落到實處。三要合法規(guī)范。在民主政治條件下，合法規(guī)范是有效實施黨的領(lǐng)導(dǎo)的保證。在選舉、決策、管理、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)都不能簡單化、隨意性，必須嚴(yán)格按照民主的原則、方法和程序嚴(yán)格運作。這就要求提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平，改善工作方法，經(jīng)得起民意的檢驗，只有這樣才能鞏固和加強黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。

“村民會議（村民代表會）由虛變實，決策監(jiān)督作用落實到位”。村民會議是農(nóng)村最高權(quán)力組織，村民會議獨立行使職能必須要有經(jīng)?；?、制度化保障，從而真正成為村民參政議政的有效載體。在這方面應(yīng)把握好三點：一是解決好村民會議對村民代表會議的依法授權(quán)問題。實踐中，由于多數(shù)村規(guī)模較大、村民活動分散等原因，村民會議很難及時有效組織召集，這就有必要把村民代表會議建成常設(shè)性的村級組織，依照法律通過村民會議授權(quán)，代行村民會議職權(quán)。這樣既能充分代表村民意志，又便于規(guī)范有序的行使民主權(quán)力。二是創(chuàng)新村代會工作模式。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民代表會議由村委會召集，這實際上是由被監(jiān)督人召集監(jiān)督人開會，不符合民主政治權(quán)力制衡原則，容易導(dǎo)致村代會的虛設(shè)和架空。村民代表會作為農(nóng)民群眾參政議政行使自治權(quán)力的組織，須由村代會自己推舉的會議主席負(fù)責(zé)組織召集，這樣更有利于村代會獨立開展工作，更有效地監(jiān)督和支持村委會工作。三是重視村民代表隊伍建設(shè)。村民代表直接傾聽群眾呼聲，反映村民意志，直接參與決策，行使民主權(quán)力，其素質(zhì)高低決定著村代會的作用和地位，所以必須十分重視村民代表隊伍建設(shè)。村民代表選舉要把好素質(zhì)關(guān)，防止“先天不足”；村民代表的產(chǎn)生必須充分發(fā)揚民主，無論代表名額劃分，還是推選方法都要充分反映民意，只有這樣才能保證代表性，這是村代會合法性的基礎(chǔ)；要加強對村民代表的教育，使他們既能反映民意參政議政，又能從程序上遵守規(guī)則，正確行使權(quán)力；要充分發(fā)揮代表作用，使代表不僅參政議政，在民主決策、民主監(jiān)督上發(fā)揮職能作用，同時在民主管理方面發(fā)揮骨干作用，通過村民代表帶動村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，形成真正意義上的村民自治。

“村委會依法管理，職責(zé)權(quán)力行使到位”。就是改變村黨支部包攬過多、村委會當(dāng)家不做主的習(xí)慣做法，將村委會推向主動獨立執(zhí)行管理權(quán)力的第一線。要使村委會職責(zé)權(quán)力行使到位，一要強化村委會主任的管理職權(quán)。農(nóng)村管理既要公平也要效率，這就要把民主決策提升為依法施治的權(quán)威。當(dāng)前應(yīng)注意解決好兩個方面的問題。一是要放棄“以黨代政”的領(lǐng)導(dǎo)模式，還權(quán)于民，把通過全體村民民主選舉的村委會名正言順地推向管理村政村務(wù)第一線，使執(zhí)行管理的權(quán)威性具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)和堅實的法律基礎(chǔ)。二是要防止極端民主化干擾村委會工作。村主任代表的村委會是全體村民直接選舉產(chǎn)生的，對執(zhí)行管理村政村務(wù)工作具有相對獨立性和權(quán)威性。村委會的權(quán)力得不到保障，勢必形成“群龍無首”的無政府局面。二要規(guī)范運行。村民自治不等于村委會自治，村委會的權(quán)力是有限的，村委會必須向村民會議（村代會）負(fù)責(zé)，必須根據(jù)法律賦予的權(quán)力，獨立承擔(dān)執(zhí)行管理的責(zé)任，依靠和組織群眾對村中事務(wù)進(jìn)行民主決策和管理。在民主決策方面，要按照《村組法》規(guī)定，對涉及群眾切身利益的重大決策，須提交村民會議或村民代表會議討論決定，并向村民公開。在民主管理方面，積極創(chuàng)造條件有效地組織和保證村民直接參與村務(wù)管理，做到大家的事大家決策，共同遵守，共同執(zhí)行。三要監(jiān)督制約。為確保村委會的管理行為不偏離正確軌道，必須有一套完善的監(jiān)督措施作保障。在實際工作中，要注意充分發(fā)揮村民會議或村民代表會議的監(jiān)督評議權(quán)，定期聽取和審議村民委員會的工作報告，定期對村委會干部的工作能力、業(yè)績、作風(fēng)等進(jìn)行民主評議；應(yīng)賦予村代會對不稱職村委會成員的罷免建議權(quán)，從而對村委會及其班子成員實施有效監(jiān)督，使村委會工作始終處于全體村民的監(jiān)督之下。

在新模式中村黨支部、村民會議（村代會）、村委會相互聯(lián)系，有機統(tǒng)一，只有明確職責(zé)，合理分工，理順關(guān)系，才能實現(xiàn)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)。為此，在構(gòu)思新模式中注意把握了四條原則。一是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建新模式的出發(fā)點和落腳點。改善農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方法，抓大放小，有利于加強對農(nóng)村黨員和群眾的思想政治工作，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。同時，作為村黨支部負(fù)責(zé)人要依照法律，通過民主渠道積極爭取當(dāng)選為村代會負(fù)責(zé)人，更有利于通過村代會這個有效載體實現(xiàn)對村委會合法的領(lǐng)導(dǎo)。二是民主原則。主要是通過建立獨立的村代會組織，保障村民能夠經(jīng)常有效地行使決策、監(jiān)督權(quán)力，這是加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。三是公平效率原則。主要是通過強化村委會管理村政村務(wù)的權(quán)力和責(zé)任，提高村民自治效能，降低施政成本。同時，充分發(fā)揮村代會的決策監(jiān)督權(quán)力，與村委會村政村務(wù)管理權(quán)形成制衡關(guān)系，最大限度地兼顧公平與效率。四是合法規(guī)范原則。新模式把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機融合，無論是村黨支部，還是村民會議（村代會）、村委會都要在法律化、制度化、規(guī)范化的軌道上運行，只有這樣農(nóng)村治理才能建立在一個穩(wěn)定、可靠的基礎(chǔ)之上。

三、新模式的探索與實踐

新模式是在總結(jié)我縣農(nóng)村基層組織和民主政治建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出的。從去年下半年開始，首先在23個村進(jìn)行了試點，今年年初在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以第六屆村民委員會換屆選舉為契機，按照“因村制宜，科學(xué)運作，穩(wěn)妥推進(jìn)”的原則，在全縣范圍推開。到目前，全縣345個村，有319個村建立了村代會，占92.5%，初步建立起了農(nóng)村民主治理新模式。實踐中我們重點做了三個方面工作：

（一）建立健全組織，優(yōu)化村級治理結(jié)構(gòu)。主要是建立了村民代表會。村民代表會一般設(shè)主席1人，副主席1－2人，由村民代表依法選舉產(chǎn)生。在村民代表選舉上，遵循群眾意愿，因村因地制宜，探索了按居住區(qū)域、原生產(chǎn)隊編制、紅白理事會等多種方式劃分村民小組，確保了村民代表質(zhì)量，為村代會依法履行職責(zé)奠定了基礎(chǔ)。為有效解決村民會議向村民代表會議依法授權(quán)問題，我們把授權(quán)的有關(guān)事項寫入《村民自治章程》，村民討論通過了自治章程，自然也就實現(xiàn)了全體村民向村民代表會的授權(quán)，確立了村民代表會在村級組織中的地位。在實際運作中，村代會由主席召集，每月召開一次，也可根據(jù)工作需要隨時召開。為更好地發(fā)揮村代會作用，還在村民代表會議內(nèi)部設(shè)立了民主理財、村務(wù)公開監(jiān)督等若干小組，切實把村民代表的民主權(quán)力落到了實處。

（二）制定完善制度，規(guī)范運轉(zhuǎn)程序。為使新模式高效運轉(zhuǎn)，我們根據(jù)國家政策和法律法規(guī)要求，結(jié)合實際，制定了《青縣村民自治工作參考手冊》、《青縣村級組織工作規(guī)則》等專件，進(jìn)一步健全完善了村級組織工作制度。鎮(zhèn)村兩級根據(jù)這些指導(dǎo)性專件，建立完善了以《村民自治章程》和《村民民主管理操作規(guī)范》為核心的村民自治制度體系，使村務(wù)管理走向了規(guī)范化、制度化軌道。如我們制定了村民代表會議“一本（會議記錄本）、一章（村民代表印章）”制度，按照村民代表會議記錄本制式要求，對村民代表會議內(nèi)容和表決結(jié)果做全面真實準(zhǔn)確的記錄，村民代表表決后用全縣統(tǒng)一刻制的印章予以確認(rèn)，促進(jìn)了村民代表民主決策的規(guī)范化。

（三）培訓(xùn)考核并舉，系統(tǒng)深入推進(jìn)。我們加大了對村干部、村民代表的培訓(xùn)和考核力度。今年以來，全縣已舉辦村支部書記、村主任和村代會主席培訓(xùn)班5期，培訓(xùn)667人；制定了《青縣農(nóng)村“雙基”建設(shè)達(dá)標(biāo)考核辦法》，年終對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行新模式情況進(jìn)行考評；在全縣廣泛開展了評選先進(jìn)村黨支部、優(yōu)秀村代會主席、優(yōu)秀村委會主任、優(yōu)秀村民代表活動，促進(jìn)了新模式扎實有效推進(jìn)。

經(jīng)過積極探索和實踐，新模式運行取得了明顯成效，主要體現(xiàn)在四個方面：一是加強和改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)，理順了“兩委”關(guān)系。在推行新模式過程中，我們大力發(fā)展農(nóng)村黨員，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)村黨員依法競選“村代會”、“村委會”干部，進(jìn)一步鞏固了黨的陣地，擴(kuò)大了黨的基礎(chǔ)，增強了戰(zhàn)斗力。據(jù)統(tǒng)計，第六屆村委會換屆后，全縣新發(fā)展農(nóng)村黨員425名，培養(yǎng)入黨積極分子1840名，這是十幾年來所沒有的。全縣345名農(nóng)村黨支部書記有270人當(dāng)選為村代會主席，占已產(chǎn)生村代會主席總數(shù)的85.4%，在新當(dāng)選的334名村委會主任中黨員152名，占總數(shù)的45.5%。一些農(nóng)村黨支部逐步從事務(wù)性工作中解脫出來，減少了與村委會磨擦，理順了關(guān)系，全縣“兩委”班子有矛盾的村由32個減少到4個。二是增強了群眾的民主意識，提高了群眾政治素養(yǎng)。推行新模式之后，廣大村民代表通過村代會這一常設(shè)議事機構(gòu)和載體參政議政，普遍感到腰板直了，說話硬了，參政議政的榮譽感和責(zé)任感明顯增強。如上伍鄉(xiāng)小許莊村的村民代表說，過去村里的事是村干部劃出“框框”，我們“舉手”表決，不過是走形式、擺樣子，現(xiàn)在是我們說話占位置，有人聽，不好好干就對不起父老鄉(xiāng)親。三是擴(kuò)大了基層民主，提高了村務(wù)管理水平。新模式的推行使各項民主權(quán)力切實落到了實處，真正實現(xiàn)了村中事眾人議、眾人管、眾人辦，增強了村務(wù)決策的科學(xué)性，許多村在村政建設(shè)上邁出了大步伐。如清州鎮(zhèn)泊渡口村由于種種原因，村內(nèi)街道一直沒有硬化。村代會建立后，根據(jù)村民代表提議，商定對村內(nèi)街道進(jìn)行拓寬改造，并民主推選出7名村民代表成立了修路小組，全權(quán)負(fù)責(zé)村民的宣傳發(fā)動、道路修建、財務(wù)管理等工作，使多年的“老大難”問題得到有效解決。四是密切了黨群干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。推行新模式后，村里的事透明度高了，公正公平了，大家心明眼亮，消除了疑慮，增加了信任，密切了黨群干群關(guān)系，今年以來，全縣有37個上訪村自動息訪。如陳嘴鄉(xiāng)時樓村派性嚴(yán)重，二十多年來南院北院、臺上臺下斗爭激烈，一直上訪到中央，按照新模式運行后，上訪告狀的一方經(jīng)選舉進(jìn)入了村代會，他們有了知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，矛盾逐漸化解，開始圍繞全村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展坐到了一起，共同商量研究招商引資的優(yōu)惠政策，最近吸引了投資50多萬元的海綿加工項目落戶該村，開始邁出穩(wěn)步發(fā)展的步伐。

四、推進(jìn)新模式應(yīng)配套解決的問題

推行新模式涉及方方面面的利益調(diào)整和制度創(chuàng)新，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，配套改革，系統(tǒng)推進(jìn)，在實踐中不斷發(fā)展和完善。一是要有完善的政策法律體系作保障。村治模式改革應(yīng)該是在國家法律、政策范圍內(nèi)創(chuàng)新和完善。但現(xiàn)行法律制度改革滯后障礙著實踐的發(fā)展。比如在村委會建設(shè)上，當(dāng)初立法時把村委會設(shè)定為“議行合一”機構(gòu)，隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)，這種“小民主”群眾不滿意了，而且從體制上分析“議行合一”效率與公平很難兩全，因而應(yīng)賦予村代會獨立的法律地位，行使民主決策、民主監(jiān)督職能。同時，有必要對村委會的設(shè)置和工作模式進(jìn)行改革，實行村政工作“村長”負(fù)責(zé)制，替代村委會集體負(fù)責(zé)制，形成村代會與村長各司其職、相互制衡、相互配合、共同治理的村治模式。此外，應(yīng)按照村民自治原則，從立法上賦予村民會議（村代會）在具體的村治工作中更多的自主權(quán)。二是要深入推進(jìn)縣鄉(xiāng)行政管理體制改革，理順鄉(xiāng)村關(guān)系。實行村民自治后，農(nóng)村形成了“鄉(xiāng)政村治”的政治新格局。村民自治在法律范圍內(nèi)不受政府和任何組織的干預(yù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的領(lǐng)導(dǎo)變成了指導(dǎo)關(guān)系。如何解決自上而下領(lǐng)導(dǎo)的政府體制與村民自治體制的銜接貫通，要未雨綢繆，抓緊研究。

創(chuàng)新農(nóng)村治理模式以適應(yīng)村民自治體制是大勢所趨。要通過建立新模式真正使農(nóng)村治理更加合法規(guī)范、更加體現(xiàn)民主、更加公平高效，從而保證農(nóng)村有一個穩(wěn)定可靠、高效協(xié)調(diào)的民主治理結(jié)構(gòu)，為實現(xiàn)農(nóng)村長治久安，促進(jìn)農(nóng)村各項事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。