導(dǎo)語：公共財(cái)政預(yù)算制度改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、公共預(yù)算制度存在的問題

2012年國家財(cái)政收入117210億元，與1978年我國財(cái)政規(guī)?？偭康?132.26億元相比，在短短的三十多年里，我國的財(cái)政規(guī)?？偭吭黾恿?00多倍，整個(gè)國家財(cái)政的規(guī)模、結(jié)構(gòu)都發(fā)生了根本性的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的財(cái)政體制基本照抄前蘇聯(lián)，而且高度保密。改革開放以來，政府積極推進(jìn)了一系列改革措施，特別是1998年提出建立公共財(cái)政框架，以求實(shí)施公共財(cái)政所要求的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。但我國公共預(yù)算制度仍存在一系列嚴(yán)重問題，既有預(yù)算編制方面的缺欠，又存在預(yù)算執(zhí)行上的弊端。目前我國公共預(yù)算制度的主要問題是：一是“收支兩條線”改革過程中，大量的預(yù)算外資金長期游離于預(yù)算管理之外且缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，其中有相當(dāng)一部分屬于亂收費(fèi)，不僅大大加重了人民群眾的負(fù)擔(dān)，而且成為私設(shè)“小金庫”和貪污腐敗的資金來源。完整的預(yù)算應(yīng)包括以政府為主體的全部資金收支活動(dòng)。二是預(yù)算編制粗放，預(yù)算科目體系設(shè)計(jì)不合理，項(xiàng)目的可行性研究不扎實(shí)，這導(dǎo)致項(xiàng)目支出預(yù)算的準(zhǔn)確性、效益性差。執(zhí)行過程中追加追減以及挪用的情況時(shí)常發(fā)生，容易產(chǎn)生腐敗。三是主要采納“基數(shù)加增長”的部門支出限額編制方法，固化了財(cái)政支出格局，導(dǎo)致公共資源配置效率不高。加之財(cái)政資金按部門、單位和按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)交叉并行分配，弱化了財(cái)政的分配職能，當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)、教育、衛(wèi)生、文化等公共部門的財(cái)政支出“供養(yǎng)性”占據(jù)主要成分?？偟目磥?，公共預(yù)算制度透明性太低，政府花錢沒有約束和監(jiān)督。執(zhí)行隨意性大，缺少嚴(yán)格約束力。深層原因在于沒有形成對(duì)財(cái)政運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性權(quán)力制約機(jī)制。目前的財(cái)政預(yù)算體系規(guī)定預(yù)算計(jì)劃由人民代表大會(huì)審批后執(zhí)行，但是政府提交到人大的報(bào)告經(jīng)常局限于大項(xiàng)，沒有細(xì)化，這種空泛就導(dǎo)致很多人大代表和政協(xié)委員看不懂報(bào)告的內(nèi)容，也就更難進(jìn)行深入的分析并提出意見了。此外，人大和政協(xié)會(huì)議都有時(shí)間限制，代表和委員們沒有機(jī)會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行充分的討論和研究。以上的這些因素都導(dǎo)致了信息不對(duì)稱的產(chǎn)生，從而使人民代表大會(huì)只能對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行全局性和概括性的審查，審批預(yù)算流于形式。雖然我國已經(jīng)有地方采取各種方式允許公民參與政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，但由于沒有相關(guān)的立法對(duì)監(jiān)督的方式、內(nèi)容以及流程等進(jìn)行具體化、明晰化的規(guī)定，公民對(duì)政府的監(jiān)督力度往往不足甚至缺乏。監(jiān)督機(jī)制的缺乏不僅使公民的監(jiān)督權(quán)沒有得到應(yīng)有保護(hù)，還使得公民難以對(duì)政府產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的約束力。也就是說，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺位、立法的不足以及公民監(jiān)督的失效共同導(dǎo)致了預(yù)算的不透明、預(yù)算資金的不合理使用等情況的發(fā)生。另外，公民與政府間的協(xié)商對(duì)話機(jī)制不完善。完善的協(xié)商對(duì)話機(jī)制可以使得公民與政府之間充分溝通，彼此了解對(duì)方的狀況和利益訴求，為更好地通過協(xié)商來解決問題奠定了基礎(chǔ)。但是在目前，無論是中央政府還是地方政府，都缺乏這種機(jī)制，這就導(dǎo)致了溝通渠道的閉塞，而溝通渠道的閉塞使得公民的利益訴求不能被政府傾聽，既違背了財(cái)政預(yù)算服務(wù)公民的初衷，又嚴(yán)重打擊了的公民參與協(xié)商財(cái)政預(yù)算的積極性，使得公民對(duì)政府的不理解日益加劇，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。隨著愈發(fā)多元的利益追求的不斷產(chǎn)生，公民之間關(guān)于政府預(yù)算的討論也愈發(fā)熱烈，開展公民與政府間的協(xié)商對(duì)話，加強(qiáng)信息的溝通與流動(dòng)，從而提高公民對(duì)政府的信任程度已經(jīng)是一個(gè)亟待解決的問題。

二、協(xié)商民主在預(yù)算制度中的應(yīng)用

十八大報(bào)告首次提出“協(xié)商民主”、“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”等概念。當(dāng)協(xié)商民主運(yùn)用于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行這兩個(gè)過程中時(shí)，將對(duì)公共預(yù)算制度的建設(shè)和發(fā)展，完善社會(huì)主義民主政治產(chǎn)生重要影響。協(xié)商民主是指在一定的政治共同體中，特定主體通過平等而自由的對(duì)話、商談、討論、妥協(xié)、交易、和審議等協(xié)商性的方式及機(jī)制參與政治的一種民主類型。具體來講，在社會(huì)主義條件下，協(xié)商民主具有非常大的包容性和有效性，把有序參與、平等議事、民主監(jiān)督、凝聚共識(shí)、科學(xué)決策、協(xié)調(diào)各方、和諧發(fā)展融為一體，拓寬民主的參與渠道，同時(shí)積極吸納各方的建議和意見，正確引導(dǎo)公民以合法理性的方式表達(dá)自己的利益訴求，調(diào)解各方利益沖突，建立起有效的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，共同構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。我國的協(xié)商民主參與預(yù)算制度已有試點(diǎn)，主要包括以下幾種模式：首先是“澤國模式”，這種模式的中心是鼓勵(lì)公民對(duì)民生項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)選排序，具體過程是政府在制訂預(yù)算時(shí)，預(yù)先劃定一個(gè)參與式預(yù)算項(xiàng)目群組，然后選取一些與民生切實(shí)相關(guān)的重大項(xiàng)目納入到該群組中，優(yōu)先方案由公民或公民代表通過投票對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行排位，政府根據(jù)得票結(jié)果加以選擇，得出相應(yīng)的方案，最后將方案提交給人代會(huì)，人代會(huì)在經(jīng)過審查和討論后表決通過。位于浙江溫嶺的澤國鎮(zhèn)最先進(jìn)行了對(duì)該種模式的試驗(yàn)，哈爾濱和無錫隨后也選取了一些試點(diǎn)來推廣這種模式。其次是“新河模式”，這種模式以民主懇談為核心，突出強(qiáng)調(diào)人大代表的中介作用和服務(wù)作用，即人大代表作為溝通公民與政府的中介，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公民，從而使公民可以間接性的全程參與政府預(yù)算制定的全過程，并對(duì)其實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。此模式在充分利用我國目前的人民代表大會(huì)這種代議制民主的前提下，創(chuàng)新性地把“民主懇談”制度添加進(jìn)來，即以代議民主為基礎(chǔ)，以協(xié)商民主為補(bǔ)充，兩種方式相得益彰，共同促進(jìn)民主政治的不斷發(fā)展與完善。再有就是“焦作模式”，這種模式的關(guān)鍵在于傾聽民聲，為了傾聽包括廣大公眾在內(nèi)的不同群體的意見，政府將一些與民生相關(guān)的、社會(huì)普遍關(guān)注的項(xiàng)目放在網(wǎng)絡(luò)上，由公民進(jìn)行網(wǎng)上投票，政府根據(jù)網(wǎng)上投票結(jié)果選擇那些呼聲較高的項(xiàng)目，將其納入預(yù)算編制中。上述模式都在運(yùn)行機(jī)制上對(duì)預(yù)算民主進(jìn)行了創(chuàng)新，合理地引導(dǎo)公眾參與到預(yù)算決策的過程中來，是對(duì)政府決策的有益補(bǔ)充。一方面，公民通過參與預(yù)算制訂，合理地表達(dá)了自己的利益訴求，提高了對(duì)政府的信任度；另一方面，政府通過聽取不同的聲音，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性、公正性和民主性。當(dāng)前的協(xié)商民主實(shí)踐取得了較為突出的成就，但也出現(xiàn)了一些不足之處：

（一）協(xié)商的平等性不夠

政府因?yàn)檎莆罩浞值臋?quán)力資源、社會(huì)資源和信息資源，所以在協(xié)商民主的過程中占有明顯優(yōu)勢。這就導(dǎo)致某些領(lǐng)導(dǎo)干部盛氣凌人，對(duì)協(xié)商民主不重視，不能夠以平等的姿態(tài)參與到協(xié)商的過程之中，使得其他協(xié)商主體的意見很難被重視和采納，協(xié)商流于形式，難以達(dá)到理想效果。

（二）協(xié)商的深度和廣度需要拓展

由于代表的專業(yè)化水平有限，審議監(jiān)督能力有限，懇談并不充分。在協(xié)商的內(nèi)容上，這一方面體現(xiàn)得很突出，目前的協(xié)商內(nèi)容大都局限在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)以及文化繁榮等非專業(yè)領(lǐng)域上，專業(yè)性問題協(xié)商較少，且深度不夠。此外，協(xié)商的參與者主要是知識(shí)分子和知名人士，那些更加需要參與協(xié)商的若是群體很難有機(jī)會(huì)參與協(xié)商，這削弱了協(xié)商的代表性。

（三）協(xié)商制度的常規(guī)化建設(shè)有待完善

隨著近幾年對(duì)協(xié)商民主重視程度的提高，我國逐漸建立起了較為科學(xué)規(guī)范的協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制，但這僅局限于宏觀層面，在微觀層面的建設(shè)仍顯不足，具體而言，目前的制度不夠細(xì)化、明確化，僅是方向性的規(guī)定，缺乏詳細(xì)的流程說明，這就帶來了操作上的困難。另外，協(xié)商經(jīng)常局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)或部門單位預(yù)算審議，而民主懇談、財(cái)政小組、議案、民眾旁聽等制度并未上升法律程度，這些都影響了協(xié)商的效果。

（四）對(duì)協(xié)商結(jié)果應(yīng)用的監(jiān)督有待強(qiáng)化

在目前協(xié)商民主的實(shí)踐中，協(xié)商結(jié)果很難體現(xiàn)，黨派、政協(xié)、民眾的協(xié)商建議或意見得不到如期的貫徹落實(shí)，這些都是由于對(duì)協(xié)商結(jié)果的有效應(yīng)用缺乏必要監(jiān)督導(dǎo)致的。協(xié)商民主的結(jié)果一旦形成報(bào)告，對(duì)于涉及該議題的政府部門應(yīng)具有強(qiáng)烈的建議導(dǎo)向性，被涉及的公共部門應(yīng)當(dāng)在做出的政策時(shí)候充分考慮公民意見，如果沒有采納建議，應(yīng)說明拒絕執(zhí)行報(bào)告的緣由。

三、公共預(yù)算制度的改革思路

人民代表大會(huì)與政治協(xié)商會(huì)議至今還沒有對(duì)政府的財(cái)政預(yù)算做到實(shí)質(zhì)意義上的審查和監(jiān)督，同時(shí)對(duì)財(cái)政預(yù)算也沒有在真正意義上參與到預(yù)算的制訂、施行以及對(duì)政府決算進(jìn)行審計(jì)的全過程。這個(gè)問題不處理好，會(huì)產(chǎn)生積累一系列的與政府收支財(cái)權(quán)相關(guān)的社會(huì)問題，就難以從根本的制度上對(duì)目前的狀況進(jìn)行解決。為克服公共預(yù)算制度的問題，提出以下的政策建議：

（一）貫徹中共十八大報(bào)告精神

報(bào)告指出，要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。為真正做到這一點(diǎn)，可以在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)全國人大的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)的作用，必要時(shí)可以增加編制，并在地方各級(jí)人民代表大會(huì)成立并健全類似的委員會(huì)，以對(duì)各級(jí)政府預(yù)算進(jìn)行實(shí)體性的監(jiān)督。此外，可以嘗試在預(yù)算工作委員會(huì)下設(shè)立一個(gè)“預(yù)算監(jiān)督司”，政府所有的財(cái)政支出必須由“預(yù)算監(jiān)督司”審查，符合年初的財(cái)政預(yù)算后，予以批準(zhǔn)。同時(shí)，年初的預(yù)算編制、年中的調(diào)整以及年末的決算都應(yīng)該允許預(yù)算工作委員會(huì)以及“預(yù)算監(jiān)督司”全程參與。

（二）建立全口徑的預(yù)算體系

按照公共支出、政府性基金、國有資產(chǎn)、社?；鸬热舾深悇e，對(duì)政府的全部預(yù)算收入進(jìn)行劃分，實(shí)行統(tǒng)一、規(guī)范、完備、全面的預(yù)算管理，盡量減少或消除“預(yù)算外收入”和“制度外收入”。嘗試建全和完善“單一國庫”制度，這需要從兩個(gè)方面入手：首先，要強(qiáng)化財(cái)政部的財(cái)政收支統(tǒng)籌權(quán)力。政府預(yù)算一旦通過，即為“法定”，政府各有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部不可以進(jìn)行干預(yù)，財(cái)政支出要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。如果有諸如自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等重大事項(xiàng)發(fā)生，需要調(diào)整預(yù)算的，必須報(bào)人大預(yù)算工作委員會(huì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只能調(diào)用其職權(quán)范圍內(nèi)的資金，不能干預(yù)其下級(jí)部門的資金運(yùn)用情況，保證財(cái)權(quán)的分離性和獨(dú)立性。然后，財(cái)政部與中央銀行緊密配合，完善“單一國庫”的管理制度，逐步取消各級(jí)政府的“財(cái)政專戶”，使得一切財(cái)政收入支出都必須經(jīng)過央行設(shè)立的“單一國庫”賬戶。只有這樣，才能從根源上解決尋租的問題，不給政府官員尋租機(jī)會(huì)，從而建立起防腐、反腐和懲腐體系，切實(shí)有效地保障政府財(cái)政工作的正常進(jìn)行。

（三）完善法律體系，構(gòu)建程序機(jī)制

在預(yù)算法中加入對(duì)公民參與、民主預(yù)算等的有關(guān)規(guī)定，將協(xié)商民主參與預(yù)算的理念以法律的形式確定下來，并對(duì)具體的參與程序進(jìn)行明確規(guī)定。真正落實(shí)財(cái)政預(yù)算的公開化，除少數(shù)涉及國家安全、外交事業(yè)、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私等需要保密的內(nèi)容之外，財(cái)政預(yù)算的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以出版物、政府公告等形式向社會(huì)公布，不能隨意以國家機(jī)密為由拒絕透露相關(guān)信息。實(shí)施問責(zé)制度，依法嚴(yán)肅處理在預(yù)算制訂、實(shí)施以及決算等過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，提高工作人員的責(zé)任意識(shí)。

（四）增強(qiáng)公民的參與能力

要想使參與式預(yù)算得以真正落實(shí)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)性和民主性，必須提高公民的參與能力。一方面，公民可以通過網(wǎng)絡(luò)、書籍等方式了解協(xié)商民主、參與式預(yù)算的有關(guān)情況，然后積極參與社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體等自治組織，在實(shí)踐中提高自治能力，提升公共決策的參與意識(shí)；另一方面，政府應(yīng)該加強(qiáng)宣傳力度，有針對(duì)性地開展公民參與自治能力培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)民眾普遍關(guān)心的問題應(yīng)及時(shí)回復(fù)、妥善解決，主動(dòng)接受公民監(jiān)督。政協(xié)等可以組織有關(guān)的實(shí)地走訪活動(dòng)，深入基層體察民情，在走訪結(jié)束后，把政協(xié)委員們提出的意見建議進(jìn)行整理，發(fā)至政府分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門，各部門高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓落實(shí)，提高實(shí)地走訪的實(shí)效。

（五）探索合理有效的技術(shù)方法

技術(shù)方法的探索創(chuàng)新是協(xié)商民主的基礎(chǔ)性保障，目前我國出現(xiàn)了聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)投票以及問卷調(diào)查等方式，但這些大多僅限于局部地區(qū)，覆蓋面較窄，公民參與程度有限。政府應(yīng)積極探索技術(shù)方法，促進(jìn)公民參與協(xié)商。同時(shí)，要制訂配套的規(guī)章制度，對(duì)技術(shù)方法的運(yùn)行、具體使用、結(jié)果處理以及效果反饋都進(jìn)行明確規(guī)定，使其具有可操作性。在規(guī)范化的同時(shí)，也要鼓勵(lì)各地政府根據(jù)實(shí)際需要，創(chuàng)新適合于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的方法，做到規(guī)范性與實(shí)效性的統(tǒng)一。此外，在公民參與協(xié)商的過程中，可以邀請專家學(xué)者作為顧問，提高協(xié)商的科學(xué)性和專業(yè)性?？偠灾e極行動(dòng)，創(chuàng)新技術(shù)方法，構(gòu)建有效的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，使各行各業(yè)公民的愿望都有機(jī)會(huì)向政府表達(dá)。政府在傾聽的同時(shí)要對(duì)需求做出反應(yīng)，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，滿足公民的合理要求。

本文作者:孫少巖吳駿奇工作單位:吉林大學(xué)中國國有經(jīng)濟(jì)研究中心