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我國行政問責法治化的現實困境

我國現代法治建設的不成熟性決定了我國行政問責法治化面臨著諸多現實困境，主要表現為法治化問責所要求的問責文化缺失、問責理念錯位、問責體制不暢和問責制度滯后。（一）法治化問責文化缺失馬克斯•韋伯認為：在任何一項事業(yè)背后，必然存在著一種無形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量與該項事業(yè)的社會文化情境有密切的淵源。[2]我國源遠流長的封建專制統(tǒng)治歷史和曾經長期堅持的高度集中的計劃治理模式，使我國缺乏現代法治化問責所要求的以權利本位為核心的問責文化。⑴從國家角度看：重統(tǒng)治權威，輕權利需求。封建社會的統(tǒng)治者視國家為自家，所謂“普天之下莫非王土”，統(tǒng)治事務即家庭內務，各級臣等不過是家庭內務的具體管理者，從根本上說，臣只有對君負責的義務而沒有對民負責的必要；廣大公眾是天然的仆人和被管理者，勞動生產成為他們存在的根本理由和統(tǒng)治者對他們寄予的終極需求。所以，任何“主人真誠地需要仆人去監(jiān)督其家庭內務”的設想都是不切實際的?，F代高度集中的計劃治理模式的前提假設是以行政管理者為主體的計劃者所作的計劃都是從被計劃者的利益出發(fā)，被計劃者只要按照計劃者的計劃行事就一定會獲得利益。所以，作為被計劃者的廣大公眾的最佳選擇就是服從計劃、履行計劃，任何懷疑和否定計劃和計劃者的被計劃者都無異于放棄利益而追求不利，顯然，對計劃者尤其是廣大公眾對計劃者進行問責是非常不明智的、也是沒有必要的。⑵從個人角度看：重明哲保身，輕匹夫有責?？梢哉f，創(chuàng)新求變是人類思維的本質屬性，任何社會都有對已有事實提出疑問甚至產生新的構想的人，但不同的社會制度下他們所持的態(tài)度和發(fā)揮的作用是不同的。我國封建社會家國一體且皇權無限，而廣大公眾的權利極為有限，專制統(tǒng)治對既有體制的過分依賴和官官相護的官僚作風使任何對現有制度和管理行為提出質疑和否定的人尤其是廣大公眾都有可能招致極為不利的后果，從而使公眾不敢問責。在計劃治理模式下，盡管廣大公眾獲得了前所未有的權利，但我國一直未能建立起完善的對計劃者進行監(jiān)督的制度，更沒有為廣大公眾對計劃者進行監(jiān)督構建暢通的渠道和提供有力的救濟，使問責尤其是廣大公眾問責因為路徑少、成本高、收效微而不愿輕易提起。（二）法治化問責理念錯位權利保障、程序公正是法治化問責理念的重要內容，盡管在我國行政問責實踐中也得到了不同程度的體現，但與法治化問責的要求仍然存在很大差距，其突出表現是問責理念錯位。⑴從問責形式的角度看：重權力問責，輕權利問責。從我國現有問責制度的規(guī)定看，我國問責執(zhí)行的主體尤其是直接主體主要集中在具有行政管理職能的公權力機關，而私權利擁有者的廣大公眾和廣大公眾意志的代表機關（如各級人大及其常委會等）很少成為問責的執(zhí)行主體。如在我國長沙、天津、重慶、大連、?？?、昆明、深圳等7個地方性行政問責規(guī)范性文件中，有5個文件明確規(guī)定問責執(zhí)行主體為市人民政府、1個為市人民政府辦公廳、1個為各級國家行政機關和行政監(jiān)察機關。[3]2009年，中央頒布實施的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》對問責執(zhí)行主體也僅作如下規(guī)定：“對黨政領導干部實行問責，按照干部管理權限進行。紀檢監(jiān)察機關、組織人事部門按照管理權限履行本規(guī)定中的有關職責。”盡管這些規(guī)定在一定程度上能夠滿足某些問責尤其是提高問責效率的需要，但由于缺乏廣大公眾實質性的參與而使問責法治化所要求的實現和保障公眾權利或公民權利的價值追求難以從根本上真正實現，也與人民主權和權利本位的現代民主政治要求不相適應。⑵從問責目標的角度看：重應急效果，輕實質效益。由于行政問責主體設置的片面性和功利性，使行政問責主體與行政問責對象之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，這種聯(lián)系決定了行政問責主體在問責執(zhí)行上的被動性和問責動機上的膚淺性，往往是在出現了重大責任事故且造成惡劣社會影響之后，主要出于平息事態(tài)、維護穩(wěn)定的需要而展開問責，使問責的政治功能掩蓋了以實現和保障公眾權利或公民權利為宗旨的問責法治化的本質需要。其突出表現在，為了問責而問責以至于過分強調問責暫時達到的應急效果，忽視問責對國家、對社會長期發(fā)展應該發(fā)揮的維護權利、促進發(fā)展的實質效益。問責實質效益的發(fā)揮依賴于問責實體正義和程序正義的實現，其中，實體正義表現為公眾權利的實現和保障，它是程序正義的目的；程序正義表現為過程要公開、公正、透明，它是實體正義的保證。而我國的行政問責往往淡化甚至無視程序正義在保證實體正義方面所具有的重要作用，片面追求問責效率，被問責官員往往“下也匆匆、上也匆匆”，公眾總是不明不白，使問責在很大程度上成為應付輿論、息事寧人的工具，嚴重影響了行政問責應有的實質效益。（三）法治化問責體制不暢問責體制與國家的權力結構、法治環(huán)境和問責理念有著密切聯(lián)系，這正是我國法治化問責體制不暢的主要原因。這種不暢主要表現在兩個方面。⑴從問責主體的角度看：重同體問責，輕異體問責。我國行政問責執(zhí)行的主體主要集中在具有行政管理職能的公權力機關，即行政問責主要以行政機關監(jiān)督行政機關的同體問責模式為主。這種問責模式的設計忽視了現代法治化問責以權利問責為主體的本質要求，使問責缺乏正當性和徹底性，因為政府無法有說服力地排除公眾對其“既當運動員又當裁判員”的結果的公正性提出的合理懷疑，從而使現有行政問責的公信力十分有限。近年頻頻見諸媒體的公眾對被問責官員非正常復出甚至升遷的質疑就是很好的佐證：2008年10月，“4•28”火車相撞事故后不到半年，膠濟線鐵路再次出現超速事故，濟南鐵路局局長耿志修因此被免職；2009年3月，耿志修以鐵道部安全總監(jiān)身份復出，算下來，他的復出時間是“5個月”。有統(tǒng)計顯示，從2003年實施問責制以來，已有上千名官員因工作失誤而引咎辭職，其中大多數在并不長甚至可以說是很短的一段時間后又重新復出，或官復原職，或提拔重用。由此看出，在一些地方領導的觀念里，問責制“異化”成了對問題官員的暫時“冷藏”，經過一段時間“冷處理”，等社會焦點轉移了，也就可以再悄悄復出了。[4]⑵從問責對象的角度看：重形式對象，輕實質對象。我國的國家性質決定了我國公權力的機構設置和權力配置有自己的特殊性，在行政系統(tǒng)，有行政首長負責制、有集體負責制等。但無論何種形式，相應黨委及其主要領導往往在行政決策中發(fā)揮著決定性作用；而由于我國黨政分開的理論假設和制度構建，又使將黨委主要領導直接作為行政問責對象存在邏輯上的悖論。所以，在問責實踐中，難免出現主要決策者不能被問責而次要決策者被問責的問責錯位現象。再加之同體問責中不可避免的權力優(yōu)位作用的存在，使低位階權力者去承擔高位階權力者應承擔的責任的“替罪式問責”在我國大量存在，如被問責對象中一直是副職多而正職少、執(zhí)行者多而決策者少。（四）法治化問責制度滯后近年來，盡管我國問責制度建設尤其是數量上取得了長足發(fā)展，但由于種種原因，其與問責法治化要求仍不甚相符，主要表現為問責制度的滯后性。⑴從制度發(fā)展的角度看：重制度頒行，輕制度統(tǒng)一。我國目前已頒行的問責制度，除散見于相關法律中的規(guī)定之外，專門的問責制度集中在部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中，沒有國家層面的、專門的問責法律法規(guī)，不僅位階低、適用范圍有限，更重要的是制度之間相互抵觸、同責異罰的現象比較明顯，嚴重影響了問責的權威性和公信力。到2010年9月止，我國各類有關問責的規(guī)范性文件有230多部，其中，專門規(guī)定問責的有國務院部門規(guī)章性質的和有國務院規(guī)定較大市以上地方政府規(guī)章性質的規(guī)范性文件有50多部，[5]它們在問責依據、問責主體、問責范圍、問責對象、問責方式、問責信息來源、問責救濟等方面的規(guī)定都不盡相同，有的更是相差甚遠。如：有的規(guī)定問責對象為政府及其部門的行政主要負責人或行政首長，有的規(guī)定為國家行政機關及其公務員，前者的范圍遠遠小于后者的范圍。即使2009年中央頒布實施的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，也由于在制定主體與問責范圍等方面與行政問責范疇的不同，使其很難達到統(tǒng)一行政問責規(guī)范的效果。⑵從制度內容的角度看：重實體規(guī)范，輕程序規(guī)范。我國長期存在的“重實體、輕程序”的行政和司法觀念在行政問責制度建設中的主要體現是，在50多部專門規(guī)定問責的、帶有部門規(guī)章和地方政府規(guī)章性質的規(guī)范性文件中，有關行政問責程序的規(guī)定大多都十分簡單、零散且過于原則化。有的地方在問責啟動程序上僅規(guī)定由政府首長啟動，如《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》第6條規(guī)定：“市長發(fā)現市政府部門行政首長有本辦法第5條規(guī)定情形之一，或根據下列情況，可以決定啟動問責程序”。這種規(guī)定賦予了市長在決定問責時極大的自由裁量權，并且難以對其行為進行有效監(jiān)督。有的地方問責規(guī)范雖然有幾個條文，但是過于籠統(tǒng)概括，如《西安市行政過錯責任追究暫行辦法》第9條規(guī)定：“行政過錯責任追究實行簡易程序，具體為受理、調查、處理、送達、復議。行政過錯責任追究決定做出之前，視具體情況，可暫停責任人職務?！盵6]這種過于原則化的規(guī)定若沒有相應的具體細則，其操作過程中的隨意性就難以控制，最終會因為其可操作性差而影響行政問責結果的公正性。

我國行政問責法治化的路徑選擇

（一）突出權利本位，塑造問責文化影響我國法治化問責文化形成的因素很多，如傳統(tǒng)思維習慣、政治演進過程、物質生產條件等，但從根本上說，貫穿于其他一切因素之中且對我國法治化問責文化尚未確立起決定作用的因素是權利本位思想的缺失。權利本位思想的缺失是我國傳統(tǒng)習慣思維中集體利益高于個人利益長期存在的前提條件，是我國政治集權模式長期存在和發(fā)展的必然要求，是我國商品經濟等現代生產方式長期難以充分發(fā)展的內在原因。權利本位思想缺位的必然結果是公權力對私權利的漠視和輕視以及私權利對公權力的畏懼和無奈，因而從根本上導致了我國行政問責中“重統(tǒng)治權威，輕權利需求”和“重明哲保身，輕匹夫有責”傳統(tǒng)文化現象的存在。要使我國建立起以權利本位為核心的現代法治化問責文化，一是建立起真正體現權利本位的國家權力結構。國家的一切權力來源于人民是現代民主政治的應有之意，這就決定了公民權利的實現和保障既是現代國家權力產生和建構的根本原因，也是其存在和發(fā)展的價值所在。這種國家權力結構的構建必須遵循“由權利產生權力、由權力制約權力、由權利否定權力”的邏輯主線，使國家權力行使者在權利否定權力的過程中切實感受到權力因權利而存在，使私權利擁有者在權力服務權利的過程中切實感受到監(jiān)督國家權力就是維護自身權利，從而樹立權利意識、促進法治問責。二是大力開展真正維護權利本位的立法和司法實踐。每一部充分體現公民權利實現和保障的法律法規(guī)的制定和頒布都會促進公民權利意識的提高，因為法律法規(guī)對公民權利的尊重和認可，使公民對權利的認識由抽象到具體、由模糊到明確、由不可觸及到可以預測和可以操作，為公民捍衛(wèi)權利提供了可能的路徑。如《行政訴訟法》、《勞動法》、《物權法》等法律的頒行無不是提高公民權利意識的助推器。同時，每一次充分體現公民權利實現和保障的司法實踐尤其是經典判決都是公民乃至整個社會法治意識進步的生動教材，其宣傳法治的作用往往是一般的灌輸和說教所難以企及的，中外法治進程中均不乏此例。如推進我國法治政府建設的“孫志剛案”和推動美國司法審查制度發(fā)展的“馬伯里訴麥迪遜案”，[7]因為它們都以最直接的方式、最有效的結果向公眾展示：無論面對個人、組織還是國家，權利的維護不僅是正當的、現實的，而且是應該的、必須的。（二）保障公眾參與，更新問責理念理念，是作為社會主體的人的一種主觀思想認識，是人的思維對事物的規(guī)律及本質經過長期認識和判斷而形成的觀念、信念、理想和價值的總和。法治化行政問責要求以權力受到制約、程序保持公正、權利得到保障為其基本理念，而我國行政問責卻出現了“重權力問責，輕權利問責”和“重應急效果，輕實質效益”的理念錯位。因此，更新行政問責理念，應從根本上依賴于公眾廣泛而有效的參與。一是只有公眾參與問責才能真正實現由“權力問責”走向“權利問責”。權力問責與權利問責的區(qū)別在于：權力問責的根本目的在于維護權力的存在和延續(xù)，而權利問責的根本目的在于公眾權利或公民權利的實現和保障。盡管現代民主政治從邏輯上詮釋了權力產生于權利并服務于權利的內在聯(lián)系，但由于權力本身具有獨立和膨脹的天性，所以，權力一旦由權利產生之后，其背離權利甚至侵害權利的沖動和舉動就從未停止過，而且這種背離和侵害在民主意識欠缺和民主制度欠成熟的國家則愈加明顯。在我國，要使問責能真正羈束權力且使權力始終服務于權利，擁有權利的廣大公眾采取各種方式廣泛而有效地參與問責過程不僅是根本路徑而且是根本保證，也只有這樣，法治化問責理念才能真正形成和深入人心。二是只有公眾參與問責才能真正實現行政問責維護權利、促進發(fā)展的實質效益，而不是僅僅追求應急效果。問責實質效益的發(fā)揮依賴于問責實體正義和程序正義的實現，其中，實體正義表現為公眾權利或公民權利的實現和保障，程序正義表現為過程的公開、公正、透明。程序正義不僅是實體正義的保證，也是問責發(fā)揮實質效益的關鍵，而從本質上說公眾參與才是程序正義產生的條件和存在的基礎。一方面，公眾參與的廣泛性和經常性決定了公眾參與問責必須依賴有效的程序，否則就會出現無序問責；另一方面，公眾參與問責的權利要真正擺脫利害權力人的干預，法治化的程序設置是最有力的保障，否則，權利問責最終將走向虛化和人治化。在我國，公眾參與問責除了公民個人通過法治化程序直接參與問責外，更多地是通過能夠代表多數人利益的特定組織依照法治化程序行使問責權。這種特定組織有直接和間接之分，直接組織是通過公眾直接選舉產生的，如代議制機關；間接組織是指由公眾直接選舉產生的組織再通過一定程序產生并賦予特定功能的組織，如政府有關機構、司法機關等。法治化問責程序（如公開、透明等）能夠有效規(guī)范特定組織的行為，排斥個別人或少數人意志的專斷，從而使多數人的意志能夠貫穿問責的始終，以保證問責實體正義的實現。（三）強化權力制約，健全問責體制權力制約和權力監(jiān)督都是監(jiān)控權力運行的具體形式，權力制約強調的是以權力合理分配為前提條件的權力之間的相互制衡，而權力監(jiān)督更多表現為權力內部不同組織之間的約束，尤其是上級對下級的事后監(jiān)督。相對于權力制約來說，權力監(jiān)督一直是我國控制權力運行和防范權力濫用首要的機制安排，因為它契合了我國歷史上長期存在的封建專制統(tǒng)治和曾經實行的高度集中計劃體制的需要，即“監(jiān)督制度在中國非常發(fā)達并有頑強的生命力，究其原因，它與中國社會以權力為核心的精妙絕倫的金字塔型的社會結構與官僚體制相關。”[8]但隨著我國民主政治的進步、市場經濟的發(fā)展以及社會結構的深刻變化，傳統(tǒng)的權力監(jiān)督機制已經不能適應現代權力控制需要且弊端日益顯現，我國行政問責中“重同體問責，輕異體問責”及由此衍生的問責對象選擇上“重形式對象，輕實質對象”的現狀就是例證。要真正根除“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”和“只拍蒼蠅、不打老虎”的現有問責痼疾，我國必須強化權力制約、健全問責體制。在著力構建有利于公眾直接參與問責機制的基礎上，重點加強兩方面建設：一是改進現有行政問責機制，關鍵是合理界定行政體制內的問責主體，增強并保障其獨立性和權威性；二是從實質上建立起獨立于行政權的體現權力制約要求的行政問責機制。這種問責機制在問責主體的設置上，突出其異體性、制衡性和權威性。我們可以借鑒西方發(fā)達國家的有益經驗，使議會（我國是人大）和法院成為其主要形式。如美國國會設有政府責任辦公室，幫助國會調查聯(lián)邦政府部門的工作表現、預算經費的去向等，對政府的政策和項目情況進行評估和審計，對其違法或不當行為的指控進行調查并提出法律決定和建議；法國在1993年通過了《反貪法》，并成立了跨部門的“預防貪污腐敗中心”，該中心由高級法官及內政部、地方行政法庭、司法警察和稅務部門的專家組成。[9]在問責形式的選擇上，應突出其外部性、他律性和威懾性，如建立彈劾制度，使自律性的引咎辭職制度作為必要的補充，因為彈劾具有他律性，具有足夠的威攝力，彈劾制度的存在就是一種價值的體現。（四）加快統(tǒng)一立法，完善問責制度長期以來，我國行政問責制度建設主要以地方政權機關為主，在問責主體、問責對象、問責范圍、問責程序、問責方式等方面，不同地區(qū)的問責規(guī)范存在著較大的差別，造成了同事不同罰、同責不同罰現象的大量存在，與公平、公正的法治社會基本理念相去甚遠。所以，從全國看，行政問責的社會效果十分有限。隨著行政問責制在法治政府建設中的地位和作用的日益凸顯，必須改變“重制度頒行，輕制度統(tǒng)一”；“重實體規(guī)范，輕程序規(guī)范”的現狀，而加快統(tǒng)一立法，完善問責制度，已成為提升問責公信力、體現政府責任心的必然要求。加快統(tǒng)一立法、完善問責制度的重點在于：一是必須提高立法層級。目前，部門規(guī)章和地方規(guī)章是我國行政問責立法的主要形式，至今為止，我國尚未制定一部國家層面的行政問責法律和法規(guī)，如全國人大立法或國務院立法。依我國立法慣例，對于某些有待進一步考察的立法事項，一般先地方或部門實踐，待時機成熟時才上升到國家層面。筆者認為，行政問責已經過多年、多地方、多部門的立法實踐和實際操作，其立法意義、規(guī)范構成和實踐要求都得到了充分體現，應上升到國家立法層面，否則，長期不統(tǒng)一、低層次的問責亂象將嚴重影響法治政府建設的進程。二是必須統(tǒng)一問責規(guī)范。問責規(guī)范的統(tǒng)一，要求問責制度在權力與責任、權利與義務的設計上必須堅持統(tǒng)一的標準，包括問責主體的產生和類型、問責對象的性質和范圍、問責事由的內涵和外延等都必須有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，特殊情勢下的特殊規(guī)定只能是統(tǒng)一原則前提下的例外，從而維護法律面前人人平等的法治尊嚴，從國家層面、從制度上克服我國現實問責中普遍存在的問責規(guī)范不統(tǒng)一現象。三是必須突出程序建設。我國執(zhí)法和司法實踐中存在“重實體、輕程序”傳統(tǒng)觀念的重要原因之一就是我國從古至今的法律制度建設一貫忽視或輕視程序規(guī)范的制定，使執(zhí)法或司法的程序缺乏依據。近年來，盡管程序法制建設有了快速發(fā)展，但與現代程序正義的法治要求依然相距甚遠?？v觀我國數十部有關行政問責的地方規(guī)章和部門規(guī)章性質的規(guī)范性文件，除浙江、深圳、公安部等制定的少數法規(guī)、規(guī)章中辟專章規(guī)定問責程序外，絕大多數法規(guī)、規(guī)章中的問責程序均散見于實體規(guī)范中且條文少，難以操作。所以，在統(tǒng)一立法中必須突出程序規(guī)范、開辟專章規(guī)定，避免過于原則和脫離實際，從而使行政問責在公正的可操作程序保障下實現其維護公眾權利和公民權利的法治目標。

本文作者：張華民工作單位：南京大學