導(dǎo)語(yǔ)：行政訴訟中的檢察監(jiān)督論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：在《行政訴訟法》制定之時(shí)，立法機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據(jù)，但在現(xiàn)時(shí)的條件下，仍然將檢察監(jiān)督局限于抗訴一途就完全沒(méi)有道理，已經(jīng)不適用今天我國(guó)行政法治的現(xiàn)實(shí)需要了。因此，修改《行政訴訟法》，增加關(guān)于檢察監(jiān)督的具體條文，進(jìn)一步明確檢察監(jiān)督的對(duì)象、方式和手段是非常必要的。

關(guān)鍵詞：行政訴訟檢察監(jiān)督行政公益訴訟

《行政訴訟法》總則第10條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。這一規(guī)定確立的檢察監(jiān)督的范圍是非常寬泛的，其涉及的監(jiān)督對(duì)象可以包括人民法院、人民法院的審判人員、行政訴訟所有參加人、參與人，甚至可以包括與被訴行政行為有關(guān)的其他任何行政機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人；其監(jiān)督方式可以包括檢察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的能夠和應(yīng)該采取的任何方式，如主動(dòng)提起公訴，支持原告起訴，出席法庭審理和在法庭審理中提出糾正違法的意見(jiàn)，依上訴審程序提出抗訴，依審判監(jiān)督程序提出抗訴，以及查處審判人員在行政審判中徇私舞弊、枉法裁判的行為等；其監(jiān)督手段可以包括為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的能夠和應(yīng)該采取的任何監(jiān)督手段，如接受當(dāng)事人和其他公民、組織的申訴、控告、檢舉，聽(tīng)取與案件有關(guān)的利害關(guān)系人的陳述、申辯，調(diào)閱法院案卷材料，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及公民、組織了解情況、調(diào)取證據(jù)，以及必要時(shí)委托有關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，等等。

當(dāng)然，這只是對(duì)《行政訴訟法》總則第10條規(guī)定的字面理解，《行政訴訟法》的具體條文對(duì)檢察監(jiān)督并沒(méi)有規(guī)定這么廣泛的監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式和監(jiān)督手段?！缎姓V訟法》的具體條文關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有一條，即第64條。該條規(guī)定，“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。根據(jù)這一規(guī)定，行政訴訟中檢察監(jiān)督的范圍非常狹窄，其涉及的監(jiān)督對(duì)象僅僅包括人民法院的判決、裁定；其監(jiān)督方式僅僅包括依審判監(jiān)督程序提出抗訴；監(jiān)督手段則更沒(méi)有具體規(guī)定?？梢?jiàn)，《行政訴訟法》總則確定的檢察監(jiān)督的基本原則在該法具體條文中并沒(méi)有得到很好的落實(shí)，或者說(shuō)，落實(shí)得很不好。當(dāng)然，法律總則確定的基本原則在以具體條文具體化的過(guò)程中總是要受到一定具體時(shí)空條件的限制，具體條文對(duì)于基本原則總會(huì)留有余地，因?yàn)榛驹瓌t需要適用更廣泛的時(shí)空。但是，就《行政訴訟法》總則確立的檢察監(jiān)督基本原則與其具體化的具體條文的關(guān)系來(lái)說(shuō)，在1989年全國(guó)人大通過(guò)的《行政訴訟法》中，二者太不成比例了，太不協(xié)調(diào)了。如果說(shuō)，在16年前，在《行政訴訟法》制定之時(shí)，立法機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據(jù)的話，那么，在現(xiàn)時(shí)的條件下，仍然將檢察監(jiān)督局限于抗訴一途就完全沒(méi)有道理，完全不適用今天我國(guó)行政法治的現(xiàn)實(shí)需要了。

因此，修改《行政訴訟法》，增加關(guān)于檢察監(jiān)督的具體條文，進(jìn)一步明確[1]檢察監(jiān)督的對(duì)象、方式和手段是非常必要的。由于時(shí)間的關(guān)系，這里不討論行政訴訟中檢察監(jiān)督的所有問(wèn)題，而只探討行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性的問(wèn)題。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性問(wèn)題，可以從以下三個(gè)方面考察：

其一，行政主觀訴訟對(duì)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的局限性

行政主觀訴訟對(duì)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主觀訴訟而言，法律只允許本人主觀權(quán)利受到行政行為侵犯的行政相對(duì)人提起訴訟，對(duì)于與本人特定權(quán)益無(wú)涉的國(guó)家和社會(huì)公共利益被侵犯，任何個(gè)人、組織都無(wú)權(quán)起訴。然而，在現(xiàn)代社會(huì)，行政侵權(quán)行為侵犯非特定行政相對(duì)人的非特定權(quán)益的現(xiàn)象卻越來(lái)越多，例如，國(guó)企主管行政機(jī)關(guān)在國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程中非法處置國(guó)有資產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；國(guó)土資源主管行政機(jī)關(guān)非法轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)或國(guó)有礦產(chǎn)資源采礦權(quán)，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失；環(huán)境主管行政機(jī)關(guān)不作為，放任企業(yè)排放廢水、廢氣、廢渣，污染環(huán)境；林業(yè)主管行政機(jī)關(guān)違法頒發(fā)森林采伐許可證，造成森林大面積被濫伐和導(dǎo)致生態(tài)破壞；政府違法制定、修改或廢止城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致國(guó)家重要?dú)v史文化遺產(chǎn)遭受破壞，等等。其次，根據(jù)行政主觀訴訟的規(guī)則，即使行政相對(duì)人本人權(quán)益受到侵犯，其他人的權(quán)益以及國(guó)家和社會(huì)公共利益也同時(shí)被侵犯，如果被侵權(quán)人不能證明自己被侵犯的權(quán)益有不同于他人權(quán)益以及國(guó)家和社會(huì)公共利益的特別之處，也同樣不能提起行政訴訟。此外，被侵權(quán)的政相對(duì)人即使能證明自己被侵犯的權(quán)益有不同于他人權(quán)益以及國(guó)家和社會(huì)公共利益的特別之處，其起訴被法院受理，法院也只對(duì)相對(duì)人被侵犯的權(quán)益予以救濟(jì)，而不會(huì)同時(shí)對(duì)受到侵犯的國(guó)家和社會(huì)公共利益給予救濟(jì)，或同時(shí)追究侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為的行政責(zé)任。

其二，現(xiàn)行監(jiān)督制度對(duì)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的局限性

有人認(rèn)為，對(duì)于違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為），可以通過(guò)我們現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制予以監(jiān)督和查處，而無(wú)需通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)。誠(chéng)然，我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制對(duì)于違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為）確實(shí)能發(fā)揮重大監(jiān)督作用。但是，這種作用也是有很大局限性的。首先，就人大對(duì)行政的監(jiān)督而言，其監(jiān)督對(duì)象主要是行政立法和抽象行政行為，一般不及于具體行政行為，而侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為）大多是具體行政行為。其次，就行政監(jiān)察對(duì)行政的監(jiān)督而言，其職責(zé)主要是檢查行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和政府的決定命令中的問(wèn)題；受理對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政公職人員違反政紀(jì)的控告、檢舉；查處行政機(jī)關(guān)和行政公職人員違反政紀(jì)的行為。[2]這種監(jiān)督對(duì)于追究違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為的機(jī)關(guān)和個(gè)人的責(zé)任是有作用的，但對(duì)于及時(shí)和有效維護(hù)和保障違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的作用卻有很大的局限性。此外，就檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴對(duì)行政可能產(chǎn)生的監(jiān)督作用而言，一是其監(jiān)督的重點(diǎn)是行政公職人員貪污、受賄及瀆職的犯罪行為，而很難及于行政機(jī)關(guān)侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的一般違法行政行為（作為或不作為），二是此種監(jiān)督因?qū)偈潞蟊O(jiān)督，從而很難及時(shí)和有效地維護(hù)和保障國(guó)家和社會(huì)公共利益。

其三，行政主體維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的局限性

有人認(rèn)為，對(duì)于行政行為（作為或不作為）違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的問(wèn)題，可以通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督解決，而無(wú)需通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)。誠(chéng)然，行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督對(duì)于解決行政行為（作為或不作為）違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的問(wèn)題可以發(fā)揮重要的作用。但是，這種作用也是有局限性的：首先，就層級(jí)監(jiān)督而言，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)因各種因素的緣故，可能構(gòu)成利益共同體，下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行為有時(shí)事前即請(qǐng)示過(guò)上級(jí)，有時(shí)甚至是奉上級(jí)指示而為，在這種情況下，下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法行為很難企望通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督得到糾正。其次，就專(zhuān)門(mén)監(jiān)督而言，例如，國(guó)資局對(duì)一般行政機(jī)關(guān)違法處置國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，環(huán)保局對(duì)一般行政機(jī)關(guān)違法行政行為導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的監(jiān)督，其監(jiān)督作用有可能還不如層級(jí)監(jiān)督。因?yàn)椋湟?，?zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不如上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)威性；其二，專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督要受到同級(jí)人民政府的制約，政府和政府部門(mén)首長(zhǎng)如果不高興，專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)很難采取有效處置措施；其三，專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)（如國(guó)資局、環(huán)保局）自己即具有實(shí)施違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為）的機(jī)會(huì)與可能，它們?nèi)绻约哼`法，更難于得到及時(shí)有效的監(jiān)督。

綜上，筆者認(rèn)為，在我國(guó)，建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度是必要的。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的可能性問(wèn)題，則可以從以下五個(gè)方面考察：

其一，憲法確立的檢察機(jī)關(guān)的法律地位為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了憲法根據(jù)

《中華人民共和國(guó)憲法》第129條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為），當(dāng)然就有權(quán)實(shí)施監(jiān)督。至于監(jiān)督的方式，則取決于監(jiān)督目的，哪一種監(jiān)督方式能有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，法律就應(yīng)確立該種方式。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式對(duì)于監(jiān)督、制約行政機(jī)關(guān)違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益是有效的，因此，法律就不僅可能，而且應(yīng)該確立這種方式。

其二，《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了法律基礎(chǔ)

《行政訴訟法》第1條確立的立法目的是：保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政公益訴訟，顧名思義，是涉及公共利益的行政訴訟（特別是環(huán)境公益訴訟），當(dāng)然是與實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的立法目的相一致的?！缎姓V訟法》第10條確立的行政訴訟基本原則之一是：人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。從字面上考察，這一原則賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是沒(méi)有限制的（當(dāng)然從法理上講，則應(yīng)該有限制），從而，無(wú)論是監(jiān)督對(duì)象，還是監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，《行政訴訟法》的具體條文都可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的需要而賦予檢察機(jī)關(guān)以廣泛的范圍。因此，在修改《行政訴訟法》時(shí)，立法者在抗訴方式之外增設(shè)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的監(jiān)督方式就完全沒(méi)有任何法律障礙。

其三，行政公益訴訟的“公益”性為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了制度的事實(shí)前提

有人認(rèn)為，訴權(quán)是涉及當(dāng)事人“意思自治”的權(quán)利，只能由利害關(guān)系人自己行使，而不能由他人代行。這種觀點(diǎn)雖然有其正確性，但其正確性只是部分的，片面的。從法理上講，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的訴權(quán)，法律才賦予當(dāng)事人完全“意思自治”，而對(duì)于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如絕大部分刑事訴訟）的訴權(quán)，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益訴訟和行政公益訴訟）的訴權(quán)，幾乎任何國(guó)家的法律都不會(huì)完全賦予當(dāng)事人“意思自治”，國(guó)家對(duì)涉及公共利益的案件予以干預(yù)是天經(jīng)地義的事情。行政公益訴訟不是一般的行政訴訟，而是僅僅涉及“公益”，或者雖然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的訴訟。正是行政公益訴訟的“公益”性，為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了事實(shí)前提。

其四，我國(guó)法治的發(fā)展進(jìn)步和正在進(jìn)行的司法改革為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了條件

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，私域和公域的區(qū)分，“私益”和“公益”的對(duì)立統(tǒng)一，為確立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一個(gè)國(guó)家，要建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度，還需要這個(gè)國(guó)家法治的發(fā)展進(jìn)步。在一個(gè)法律很不完善，法律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施很不健全，國(guó)民和政府官員法治觀念很淡薄的國(guó)度，要建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度是不可想象的。而我國(guó)自改革開(kāi)放20多年來(lái)，法律已日臻完善，法律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施都已逐步健全，國(guó)民和政府官員的法治觀念都在不斷提高，所有這些，加上目前正進(jìn)行的司法改革，為在我國(guó)建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了相當(dāng)充分的條件。

其五，我國(guó)法學(xué)研究的前沿成果，特別是關(guān)于檢察監(jiān)督和公益訴訟（包括國(guó)外檢察監(jiān)督和公益訴訟）的研究成果為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

人們要建立任何一項(xiàng)制度，要在該制度建立后保障其良性運(yùn)轉(zhuǎn)，要通過(guò)該制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮其對(duì)社會(huì)的預(yù)設(shè)功能和作用，都必須事前對(duì)相應(yīng)制度進(jìn)行充分的理論研究，把握該制度的性質(zhì)、特征，熟悉該制度的功能、作用，掌握該制度運(yùn)作所需的環(huán)境，明了該制度功能、作用發(fā)揮所需的條件，了解該制度在國(guó)外、境外運(yùn)作的實(shí)際情況、其產(chǎn)生的正面和負(fù)面的效果，各國(guó)、各地區(qū)運(yùn)用該制度成敗得失的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，等等。人們?nèi)绻麤](méi)有相應(yīng)的理論準(zhǔn)備，匆忙地建立起一項(xiàng)制度，該制度很可能在建立后難以正常運(yùn)作，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有時(shí)甚至不僅不能發(fā)揮其正面作用，還可能產(chǎn)生負(fù)面作用。這方面我們過(guò)去有過(guò)深重的教訓(xùn)。正是因?yàn)槲覀冇羞^(guò)去的教訓(xùn)，我們今天對(duì)于建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度是非常慎重的，是非常重視理論準(zhǔn)備的。早在制定《行政訴訟法》的十幾年前，法學(xué)界就開(kāi)始了行政公益訴訟的研究，到現(xiàn)在應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)取得了相當(dāng)豐碩的研究成果。正是這些研究成果，包括關(guān)于一般檢察監(jiān)督和一般公益訴訟（民事公益訴訟和行政公益訴訟）的研究成果、關(guān)于國(guó)外檢察監(jiān)督和公益訴訟的研究成果，為在我國(guó)建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

[1]對(duì)于現(xiàn)行《行政訴訟法》確立的檢察監(jiān)督的基本原則來(lái)說(shuō)，檢察監(jiān)督的對(duì)象、方式和手段只需要“明確”，因?yàn)榱⒎ㄕ咭呀?jīng)賦予其廣泛的內(nèi)涵；但對(duì)于現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于檢察監(jiān)督的具體條文來(lái)說(shuō)，檢察監(jiān)督的對(duì)象、方式和手段則不是“明確”不“明確”的問(wèn)題，而是必須“擴(kuò)大”和“增加”的問(wèn)題。