導(dǎo)語：洪水風(fēng)險管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一論有中國特色的洪水風(fēng)險管理1引言

98大洪水之后，我國防洪體系的建設(shè)再次形成了新的高潮。各級政府成倍增加了治水的投入，在治水方略上前所未有地加大了調(diào)整人與自然關(guān)系的力度。人們已經(jīng)開始從社會、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境、人口、資源和國土安全等更加廣闊的視野上深入探討防洪減災(zāi)的問題。

受大規(guī)模人類活動與環(huán)境演變的影響，我國防洪形勢正在發(fā)生顯著變化。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們的防洪安全保障需求在不斷提高；同時，水資源短缺與水環(huán)境惡化，正在使得古老的防洪問題變得更為復(fù)雜、艱巨。作為發(fā)展中國家，大規(guī)模的治水活動受經(jīng)濟、技術(shù)、觀念、體制等因素的制約更為苛刻。未來防洪體系的完善與提高，面臨一系列兩難的決擇。

（1）人多地少,人與水爭地，是我國防洪形勢嚴(yán)峻的重要原因。但在水、土資源與糧食需求的巨大壓力下，我國受洪水威脅區(qū)域的高度開發(fā)利用是歷史既成的狀態(tài)；人不與水爭地則要與人爭地、與林爭地，由此引起的社會問題、環(huán)境問題更為尖銳。對于數(shù)以千萬計已經(jīng)世代居住于洪水風(fēng)險區(qū)中的民眾，如何與洪水共存，擺脫貧困，也是涉及社會公正、進步與發(fā)展的大問題。既難以消除風(fēng)險，又不應(yīng)加重風(fēng)險，在經(jīng)濟發(fā)展與防洪減災(zāi)的問題上，人與自然的關(guān)系究竟應(yīng)該如何協(xié)調(diào)？

（2）隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，大江大河流域中，上下游、左右岸、干支流、城市與農(nóng)村之間的水事沖突也日益尖銳，可協(xié)調(diào)的余地大為減少。如上游與支流上加高或新建堤防后，洪水自然調(diào)蓄能力減弱，洪水風(fēng)險可能向干流或中下游平原經(jīng)濟更發(fā)達的地區(qū)轉(zhuǎn)移。既要提高“防洪標(biāo)準(zhǔn)”，又要擺脫盲目“拼實力”的怪圈，區(qū)域之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系如何協(xié)調(diào)？

（3）我國經(jīng)濟底子薄，發(fā)展不平衡，普通農(nóng)戶與一般城鎮(zhèn)居民家庭經(jīng)濟尚不寬余。由于經(jīng)濟實力不足而忽視治水，或指望靠中央政府短期高投入一舉消除水患、確保安全，不僅于治水不利，也于地方經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展不利。發(fā)達國家的治水方略，建立在其相對雄厚的經(jīng)濟、技術(shù)實力之上，并且是在較長的時間過程中逐步遭遇水的資源、環(huán)境、景觀、生態(tài)等問題；而我國卻是在百業(yè)待興的情況下同步爆發(fā)了水的危機。既要抓住機遇，大災(zāi)之后圖大治；又要量力而行，避免治水投資大起大落，水利與國民經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，才有利于將水危機的風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)呢？

（4）對防洪工程來說，洪水頻率分析與設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的選定，是工程立項、論證、審批、設(shè)計中必不可少的依據(jù)。然而，受氣候波動與人類活動的影響，面對已經(jīng)初步形成的防洪工程體系，洪水頻率分析與設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的選擇面臨新的大量的不確定因素，從而加大了決策風(fēng)險。尤其是防洪體系中融入非工程措施之后，傳統(tǒng)的方法更難以對其經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益作出評價。既要通過防洪工程體系的逐步完善來增強調(diào)控風(fēng)險的能力，又要通過非工程措施增強系統(tǒng)整體對風(fēng)險的適應(yīng)能力，提高決策科學(xué)化水平與管理的效率，而現(xiàn)實中綜合性防洪體系的建設(shè)，尚缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、立項、論證、審批、設(shè)計的基本的評價準(zhǔn)則與穩(wěn)定的投資渠道，工程措施與非工程措施如何才能有機地結(jié)合起來？

（5）我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段。計劃經(jīng)濟體制下慣用的行政手段作用在削弱，而市場經(jīng)濟體制下行之有效的法制手段與經(jīng)濟手段尚有待建全。相反，計劃經(jīng)濟體制下的一些弊病，如急于求成，重建輕管；求眼前而失長遠(yuǎn)，爭局部而損整體；為了經(jīng)濟發(fā)展，犧牲生態(tài)環(huán)境等問題依然嚴(yán)重存在。防洪作為社會公益性事業(yè)，即使在日、美等資本主義國家，也依然保持著國有性質(zhì)，實施由國家有計劃按比例發(fā)展的方針。既需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，又必須克服傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的種種弊病，計劃與市場的關(guān)系如何協(xié)調(diào)呢？

（6）未來50年是我國從小康社會向現(xiàn)代化社會過渡的關(guān)鍵時期。為了保證16億人口的糧食安全，為城市化率能從30%平穩(wěn)地提高到50—60%，我們必須在可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)的指導(dǎo)下，建立與社會發(fā)展需求相適應(yīng)的防洪安全保障體系。既要清醒地認(rèn)識到治水事業(yè)的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，又要明確地提出保障國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的階段性實施目標(biāo)，遠(yuǎn)期與近期的關(guān)系如何把握？

實踐表明，新時期大規(guī)模的治水活動迫切需要科學(xué)而又適合中國國情的治水理論的指導(dǎo)，否則可能事倍功半，甚至事與愿違。

從洪水控制（Floodcontrol）到洪水管理（Floodmanagement），是當(dāng)代防洪戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的重要標(biāo)志。洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為與增強自適應(yīng)能力等一系列活動的總稱。洪水風(fēng)險管理是洪水管理的模式之一。要么以高投入確保安全、萬無一失，以洪水不再泛濫成災(zāi)作為治水的目標(biāo)；要么嚴(yán)格限制洪泛區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，希望即使淹了也沒什么損失，都是無風(fēng)險管理的模式。無風(fēng)險管理顯然不適合于中國的國情。

從我國的現(xiàn)實出發(fā)，我們只能選擇有風(fēng)險的洪水管理模式，即在深入細(xì)致把握我國各流域水系洪水風(fēng)險特性與演變趨向的基礎(chǔ)上，因地制宜，將工程與非工程措施有機地結(jié)合起來，以非工程措施來推動更加有利于全局與長遠(yuǎn)利益的工程措施，輔以風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險補償政策，形成與洪水共存的治水方略。只有這樣，我們才能將洪水風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)，促使人與自然間的關(guān)系向良性互動轉(zhuǎn)變。

洪水的風(fēng)險管理，涉及到人與自然兩大類因素，要求行政管理人員、專業(yè)技術(shù)人員與社會公眾有更好的溝通與合作；其根本的問題是在治水方面如何為具有不同價值觀念與利害關(guān)系相沖突的人們尋求到和解、和諧與合作的基礎(chǔ)，其成敗的關(guān)鍵在于把握適度。因此，洪水風(fēng)險管理的研究，需要自然科學(xué)與社會科學(xué)的融合，既包含了哲學(xué)理念的層次，又有大量支持技術(shù)方面的需求。

2對洪水風(fēng)險管理理論的基本認(rèn)識

洪水的風(fēng)險管理，從基本的概念、基礎(chǔ)的理論到具有實踐意義的管理體制，至今在我國仍然處于模糊的、探索的、急待進一步發(fā)展的階段。不同的人從不同的立場與角度，對于洪水的風(fēng)險管理，往往具有不同的理解與認(rèn)識。本文對洪水風(fēng)險管理理論的探討，基于以下三個方面的認(rèn)識：

（1）洪水風(fēng)險管理的理論是可持續(xù)發(fā)展的理論

世紀(jì)之交，中國正處于一個快速發(fā)展的時期。我們必須從發(fā)展的角度出發(fā)，探討發(fā)展與防災(zāi)的關(guān)系，以建立與可持續(xù)發(fā)展需求相適應(yīng)的防洪安全保障體系。

目前我們所遇到的包括水災(zāi)損失加劇在內(nèi)的各種水問題，都是社會經(jīng)濟快速發(fā)展階段不可回避的問題。我們既不能以放棄發(fā)展來避免水問題的出現(xiàn)，以維護舊有的“平衡”；也不能無視生態(tài)環(huán)境的惡化而只求發(fā)展。

隨著時代的進步，人類對于發(fā)展的觀念正在改變，從以往單純追求經(jīng)濟的增長轉(zhuǎn)向了追求人類的發(fā)展。人類發(fā)展的概念是“提高人民的生活質(zhì)量，增加人民發(fā)展的機會，提高人民的能力”（胡鞍鋼，1999）。在經(jīng)濟加速發(fā)展的過程中，只有同步發(fā)展綜合性的治水事業(yè)，處理好發(fā)展與防災(zāi)的關(guān)系，才可能有效地抑制因水問題的惡化而導(dǎo)致人民生活質(zhì)量降低的趨勢；同時，人民才可能獲得更好的公共服務(wù)與享受更高的社會保障，人民抵御水災(zāi)風(fēng)險的能力才能相應(yīng)提高。

洪水風(fēng)險管理追求的是系統(tǒng)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。風(fēng)險管理不是最大限度地滿足局部地區(qū)當(dāng)前的最大需求，而是以實現(xiàn)系統(tǒng)整體的長遠(yuǎn)的最大利益作為管理的目標(biāo)。洪水風(fēng)險管理倡導(dǎo)建立與經(jīng)濟發(fā)展同步增長的穩(wěn)定的投入機制，而不僅僅是大災(zāi)之后才有大治；倡導(dǎo)建立風(fēng)險分擔(dān)與補償?shù)臋C制，重構(gòu)人與自然、區(qū)域與區(qū)域之間的平衡關(guān)系等，因此該理論是有利于可持續(xù)發(fā)展的理論。

（2）洪水風(fēng)險管理的理論是繼承的理論

世紀(jì)之交，我們正處于一個繼往開來的時代。只有從繼承的立場出發(fā)，客觀地評價現(xiàn)有的防洪體系的實際能力與其發(fā)展前景，在前人的成就與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，才可能探索出符合我國國情的防洪安全保障體系的發(fā)展方向。

20世紀(jì)水利建設(shè)的規(guī)模是空前的，無疑為滿足20世紀(jì)人類社會發(fā)展的需求作出了巨大的貢獻，并為新世紀(jì)的水利發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。我們已經(jīng)不是在一張白紙上開始繪制最新最美的畫圖了。然而，面對21世紀(jì)人類社會的進一步發(fā)展，面對日益增長的安全保障需求，面對保障人類社會及其所依存的生態(tài)環(huán)境的雙重壓力，我國防洪安全保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)理論與實踐形式均有待突破與發(fā)展。

實施洪水風(fēng)險管理，不是對現(xiàn)有防洪工程體系的否定，而是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的發(fā)展。相反，對風(fēng)險不加區(qū)別地過于強調(diào)“確保安全”或“維持平衡”，反而可能導(dǎo)致對現(xiàn)有防洪工程體系的過分責(zé)難。

（3）洪水風(fēng)險管理的理論是實事求是的理論

世紀(jì)之交，我們也處于一個新舊矛盾激化的時代。我國人口多，土地需求壓力大，歷史上長期形成的人與水爭地的局面已難以逆轉(zhuǎn)。社會經(jīng)濟體制的變革與經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，對傳統(tǒng)的治水體系已經(jīng)產(chǎn)生了極大的沖擊。經(jīng)濟發(fā)展較快的沿海沿江等地區(qū)，也正是我國的洪水高風(fēng)險區(qū)。這些都是我們必須正視的現(xiàn)實。

美、日等發(fā)達國家在他們社會經(jīng)濟快速發(fā)展時期，也曾面臨防洪戰(zhàn)略調(diào)整的重大問題。美國選擇了以強制性洪水保險為導(dǎo)向推動洪泛區(qū)管理的模式，形成了以非工程措施逐步取代工程措施的防洪方針。日本在推進綜合治水的模式中，推行了以高投入、高技術(shù)建設(shè)完善的防洪工程體系為主，以非工程措施增強應(yīng)急能力為輔的方針。但是由于社會管理體制與運作機制不同，經(jīng)濟實力與技術(shù)實力等也大不一樣。我們需要認(rèn)真學(xué)習(xí)他國的經(jīng)驗，但不可能簡單照搬，尤其不要走人家已經(jīng)走過的彎路。

風(fēng)險管理的基本特點是追求適度與有限的目標(biāo)。洪水的風(fēng)險是永恒的，治水事業(yè)具有長期性、復(fù)雜性與艱巨性。只有適度地承受一定限度的風(fēng)險，以不同形式合理地分擔(dān)風(fēng)險，我們才可能尋求到人與自然相和諧的、區(qū)域及部門之間相合作的、水利與國民經(jīng)濟相協(xié)調(diào)的發(fā)展之路。

3洪水風(fēng)險的基本特性

洪水風(fēng)險既不是洪水現(xiàn)象本身，也不等同于洪災(zāi)損失。為了正確理解什么是洪水風(fēng)險，就必須對洪水風(fēng)險的基本特性有所認(rèn)識。

（1）洪水風(fēng)險的利害兩重性

一般認(rèn)為，風(fēng)險是遭受損失的可能性。但是，洪水風(fēng)險的不確定性，包含了受損與受益兩個方面。在人與洪水相處的過程中，既存在遭受損失的可能性，也存在獲得利益的可能性。例如：洪水泛濫會造成損失，但是同時也會帶來回補地下水資源與修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面的效益。再例如：目前許多水庫轉(zhuǎn)而為城鎮(zhèn)供水之后，與防洪運用發(fā)生了矛盾。在獲得提高供水保障率的利益的情況下，水庫應(yīng)急泄洪的可能性有所增加。一般情況下，人們以風(fēng)險最小作為方案選擇的依據(jù)。但是，在非冒險不能得其利的情況，風(fēng)險越大，利益越大。這時關(guān)鍵是如何能將風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)。

從中國人多地少、水資源貧乏的國情出發(fā)，使洪水風(fēng)險最小的方案并非是最合理的方案。而從發(fā)展的趨勢來看，人口與土地的壓力還將進一步增大，水資源短缺的矛盾還會進一步加劇，這就更加不能簡單地放棄冒風(fēng)險的選擇。因此，洪水風(fēng)險的研究，是著眼于如何更為合理地除害興利的研究，而不僅僅是局限于減輕水災(zāi)損失的研究。正是由于洪水風(fēng)險具有利害兩重性，人類才可能建立起與洪水共存的治水模式。

（2）洪水風(fēng)險的不可消除性。

洪水是可控制的，這是洪水區(qū)別于地震、颶風(fēng)等其他自然災(zāi)害的一個重要特點。但是，洪水的風(fēng)險卻是不可消除的。如果以為只要提高了防洪工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就可能達到消除洪水風(fēng)險、確保安全的目的，那實際上是一種誤解。風(fēng)險可以在有限的范圍內(nèi)有代價地被降低，但是在整體上不可能被消除為0。所謂降低了風(fēng)險，實際上往往是改變了風(fēng)險的存在形式。風(fēng)險形式的轉(zhuǎn)變，可能是有利的，也可能是不利的；可能在短時期里是有利的，但在長時期里是不利的；可能對一個區(qū)域是有利的，而對另一個區(qū)域是不利的。

長期以來，為了與洪水抗?fàn)?，人們不斷修筑堤防來擴大防洪保護的范圍，加高堤防來提高防洪保護的標(biāo)準(zhǔn)，以減少洪水泛濫的機率；通過增修泵站來擴大排澇的能力，以有效降低淹沒的水深和持續(xù)時間。但是，由于洪水失去了天然調(diào)蓄的場所，雨水被更為集中地排向河道，使得洪峰流量增大、洪峰水位抬高，又產(chǎn)生了堤防潰決、增大洪水破壞力的風(fēng)險。在河道上游修建水庫、在中、下游設(shè)置蓄滯洪區(qū)，可以有效地調(diào)節(jié)洪峰流量，減少洪水泛濫的幾率，但是，同時也出現(xiàn)了水庫應(yīng)急泄洪甚至潰壩導(dǎo)致毀滅性災(zāi)難的風(fēng)險；我國人口密度大，水庫超蓄洪水，會加重上游地區(qū)的淹沒風(fēng)險；蓄滯洪區(qū)人滿為患，分洪決策也同樣面臨極大的風(fēng)險。

洪水風(fēng)險的不可消除性，說明了治水事業(yè)是人類社會發(fā)展過程中永恒的事業(yè)。從大禹治水到如今，中華民族與洪水作了不懈的抗?fàn)?，輝煌業(yè)績史不絕書。但是大江大河的洪水至今依然是心腹之患。我們不可能僅靠一兩個五年計劃的高投入，就達到“根治洪水”的目的。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實表明，為了降低水災(zāi)的風(fēng)險，必須要不斷地強化防洪工程體系的建設(shè)，但是，單純依靠工程措施，并不能達到“根治”水患，消除風(fēng)險的目的。在洪澇災(zāi)害風(fēng)險不可消除的情況下，人們迫切需要加強對其風(fēng)險特性的研究，在把握洪澇災(zāi)害風(fēng)險分布與演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，適度調(diào)整人與自然的關(guān)系，將洪澇災(zāi)害的風(fēng)險控制在可承受的限度之內(nèi)，達到保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。

（3）洪水風(fēng)險的可管理性。

首先，就自然屬性而言，洪澇的發(fā)生過程具有可預(yù)見性與可調(diào)控性。對任一特定的區(qū)域，①通過歷史洪水的調(diào)查與分析，人們可以掌握洪澇現(xiàn)象的各種統(tǒng)計特征與變化規(guī)律；②利用現(xiàn)代化的計算機仿真模擬手段，可以預(yù)測在流域孕災(zāi)環(huán)境與防洪工程能力變化的條件下，不同量級洪水可能形成的淹沒范圍、水深、流速以及淹沒持續(xù)時間等，評估洪澇災(zāi)害的損失；③利用現(xiàn)代化的監(jiān)測手段和計算方法，人們可以對即將發(fā)生的洪澇進行實時預(yù)報；④根據(jù)洪澇的預(yù)測、預(yù)報結(jié)果，可以科學(xué)地制定防洪工程規(guī)劃與調(diào)度方案，約束洪水的泛濫范圍、控制洪峰流量與水位、降低淹沒的水深以及縮短淹沒的歷時等等，達到減輕洪澇危害性的目的。在此過程中，歷史洪澇災(zāi)害信息的管理、災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)的管理、災(zāi)害預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)的管理、防洪除澇工程系統(tǒng)的管理、防洪調(diào)度決策支持系統(tǒng)的管理等等，都將關(guān)系到?jīng)Q策及實施效果的成敗。

其次，就社會屬性而言，同等規(guī)模洪澇災(zāi)害可能造成的實際損失及其影響，還與社會的綜合防災(zāi)能力與承災(zāi)體的特性有關(guān)。社會的綜合防災(zāi)能力體現(xiàn)為：

①洪水風(fēng)險區(qū)中社會經(jīng)濟發(fā)展合理布局的規(guī)劃與控制能力；

②大規(guī)模開發(fā)活動與大工程建設(shè)的洪澇災(zāi)害影響的預(yù)見與評價能力；

③實際洪澇發(fā)生情況下的災(zāi)情收集與評估能力；

④洪澇災(zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)能力；

⑤重災(zāi)地區(qū)的損失分擔(dān)與快速恢復(fù)重建能力；

⑥增強水患意識與推廣防災(zāi)自救措施的宣傳教育能力等等。承災(zāi)體的特性體現(xiàn)為社會的法治水平、經(jīng)濟實力、防災(zāi)意識、自救能力，以及受淹資產(chǎn)的耐淹性及其與外部系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性等。因此，災(zāi)害警報系統(tǒng)的管理、避難救援系統(tǒng)的管理、災(zāi)后恢復(fù)重建系統(tǒng)的管理、災(zāi)情評估與災(zāi)害影響評價系統(tǒng)的管理、防災(zāi)教育系統(tǒng)的管理、防災(zāi)科研與技術(shù)開發(fā)應(yīng)用體系的管理、與防洪減災(zāi)有關(guān)的法規(guī)體系與執(zhí)法監(jiān)督體系的管理等等，都關(guān)系到我們是否能夠切實有效地減輕洪澇災(zāi)害的損失及其不利影響，為社會經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供更高水平的安全保障。

洪水災(zāi)害風(fēng)險的可管理性表明，雖然洪澇災(zāi)害的風(fēng)險不可消除，但是洪澇災(zāi)害的損失及其不利的影響，完全可以通過人類提高自身的管理水平來限制和減輕。

4、洪水風(fēng)險的分類

洪水風(fēng)險管理的措施，需要根據(jù)管理對象的具體特點來確定。洪水風(fēng)險的分類有助于風(fēng)險管理的深入研究。洪水風(fēng)險可以分成許多類型，舉例如下：

（1）積極的風(fēng)險與消極的風(fēng)險

由于洪水風(fēng)險具有利害兩重性，因此首先可將其區(qū)分為積極的風(fēng)險與消極的風(fēng)險。

積極的風(fēng)險：

①洪水事件產(chǎn)生的后果，本身具有利、害兩重性。比如洪水泛濫，造成了財產(chǎn)損失，但同時可能補充水源，改良土壤、改善環(huán)境，對于半干旱地區(qū)，后者尤為重要；對于此類風(fēng)險，關(guān)鍵不是消除洪水事件本身，而是如何趨利避害，比如通過控制洪水的淹沒范圍、淹沒深度、淹沒時間等，盡量減少損失。

②非冒險不能得其利的風(fēng)險。比如水庫汛期超汛限水位蓄水，以防備當(dāng)年水庫上游少雨的情況，提高供水保證率。但是因此可能增加水庫應(yīng)急泄洪的幾率。這種情況下，風(fēng)險越大，可能利益越大，可能的損失也越大。風(fēng)險超出一定限度的方案，可能是損失無以承受的方案；而風(fēng)險最小的方案又可能是無利可圖甚至在其他方面帶來不利影響的方案。因此，在這種情況下，往往不是以風(fēng)險最小作為決策選擇的依據(jù)，而需要加強暴雨洪水的監(jiān)測預(yù)報，審時度勢，精心調(diào)度，量力而行。

消極的風(fēng)險：比如病險水庫，汛期不敢正常發(fā)揮調(diào)蓄洪水的功能，一旦潰壩，造成毀滅性的災(zāi)難。消極的風(fēng)險是一種必須全力預(yù)防、盡力消除的風(fēng)險。

（2）短期的風(fēng)險與長期的風(fēng)險

洪水的風(fēng)險從發(fā)生時間的早晚與持續(xù)時間的長短，可以分成短期風(fēng)險與長期風(fēng)險。

短期風(fēng)險：

①近期內(nèi)存在的風(fēng)險，后果可能較明確。比如施工期間的水庫與大洪水遭遇的風(fēng)險，需要有針對性地采取適當(dāng)?shù)姆婪洞胧?/p>

②事件發(fā)生之后，影響時間較短的風(fēng)險。比如電力系統(tǒng)遭受水災(zāi)之后，立即會導(dǎo)致一定范圍的停電，一旦險情與故障排除，供電即能恢復(fù)正常。對于短期的風(fēng)險，關(guān)鍵是對可能發(fā)生的情況作出充分的估計，作好應(yīng)急的預(yù)案，并采取適當(dāng)?shù)呐R時性的防范措施。

長期風(fēng)險：

①影響長期存在的風(fēng)險。水庫建設(shè)之后，水庫上游庫區(qū)土地面臨新增的水庫高水位蓄洪時受淹的風(fēng)險。

②影響要在較長時間之后才可能顯現(xiàn)出來的風(fēng)險.事件可能發(fā)生在較遠(yuǎn)的未來，部分后果可能是明確的。如水利工程老化后產(chǎn)生的風(fēng)險。對于長期的風(fēng)險，關(guān)鍵是探討與風(fēng)險共存的發(fā)展模式，有計劃地采取永久性的防范措施。

（3）可承受的風(fēng)險與不可承受的風(fēng)險

從洪水事件對承災(zāi)體影響的程度，可以將風(fēng)險分為可承受的風(fēng)險與不可承受的風(fēng)險。

可承受的風(fēng)險：洪水淹沒范圍、受災(zāi)人口、人員傷亡與資產(chǎn)損失等占相應(yīng)各項指標(biāo)的比重很小，不至于引起社會的動蕩、金融的波動、秩序的紊亂、企業(yè)的破產(chǎn)、大量的傷亡等。少數(shù)重災(zāi)區(qū)能夠得到社會的有效救援，快速恢復(fù)重建。

不可承受的風(fēng)險：損失占家庭、企業(yè)與社會資產(chǎn)的比重過大，嚴(yán)重妨礙了正常的生產(chǎn)、生活秩序，超出社會的救助能力、導(dǎo)致社會的紊亂與經(jīng)濟的波動、短期內(nèi)無力消除水災(zāi)損失的惡劣影響等。

顯然，風(fēng)險的可承受性是一個相對的概念。只有在發(fā)展經(jīng)濟的同時，加強防災(zāi)體系的建設(shè)，有效抑制水災(zāi)損失急速增長的趨向，才可能提高水災(zāi)的承受能力。對于不可承受的風(fēng)險，則必須要考慮建立合理的分擔(dān)風(fēng)險的措施，使得風(fēng)險在事件與空間上化解為可承受的風(fēng)險，以減少特大洪澇災(zāi)害對社會經(jīng)濟的沖擊。

（4）固有的風(fēng)險與附加的風(fēng)險

根據(jù)區(qū)域間洪水風(fēng)險的關(guān)系，可以將風(fēng)險區(qū)分為固有的風(fēng)險與附加的風(fēng)險。

固有風(fēng)險：指區(qū)域本身可能面臨的風(fēng)險，如蓄滯洪區(qū)，歷史上都是調(diào)蓄天然洪水的相對低洼的地區(qū)。在沒有分洪工程的情況下，本身就面臨著受淹的可能性。

附加風(fēng)險：指局部地區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高之后使得其他地區(qū)風(fēng)險加重的部分。例如，由于重要地區(qū)確保安全而使得其它地區(qū)損失加重部分的風(fēng)險。附加風(fēng)險應(yīng)該得到受益地區(qū)的補償。

因此，固有風(fēng)險是應(yīng)該設(shè)法減輕到可承受限度的風(fēng)險；附加風(fēng)險是應(yīng)該盡力避免的風(fēng)險。重要的城市地區(qū)為了提高安全保障水平，在轉(zhuǎn)移風(fēng)險不可避免的情況下，對于增大了附加風(fēng)險的地區(qū)，應(yīng)該考慮補償。分洪區(qū)運用之后，受益地區(qū)補償給分洪區(qū)的應(yīng)該是附加風(fēng)險的部分，而不是全部的損失。

（5）內(nèi)部風(fēng)險與外部風(fēng)險

按照發(fā)展與防洪兩大系統(tǒng)來說，洪水風(fēng)險可以分為內(nèi)部的風(fēng)險與外部的風(fēng)險。

內(nèi)部風(fēng)險：防洪體系本身產(chǎn)生的風(fēng)險，如潰壩風(fēng)險、潰堤風(fēng)險、洪水預(yù)報失誤造成的風(fēng)險，防汛搶險措施失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，防洪調(diào)度指揮失誤的風(fēng)險等；

外部風(fēng)險：防洪體系所面對的自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)各方面存在的各種風(fēng)險。

內(nèi)部風(fēng)險問題，主要通過本系統(tǒng)的管理、維護以及管理與技術(shù)人員的培訓(xùn)等方式解決。外部風(fēng)險問題，有賴于整個防災(zāi)系統(tǒng)的完善。

（6）可控制的風(fēng)險與不可控制的風(fēng)險

根據(jù)洪水的規(guī)模與實際控制的能力，洪水事件的風(fēng)險可以區(qū)分為可控制的風(fēng)險與不可控制的風(fēng)險。

可控制的風(fēng)險：在監(jiān)測、預(yù)測、調(diào)度指揮及工程系統(tǒng)可靠的情況下，處于控制能力之內(nèi)的風(fēng)險，在法律制完善與執(zhí)法系統(tǒng)得力的情況下，人為造成或加重的風(fēng)險；

不可控制的風(fēng)險：超標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險，失去約束的人為加重的風(fēng)險。

風(fēng)險的可控制性，是一個與控制能力相對的值。防洪基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與法制社會的逐步完善是提高控制能力的主要方向。

（7）可回避的風(fēng)險與不可回避的的風(fēng)險

根據(jù)區(qū)域洪水的特性與成災(zāi)體的特性，洪水風(fēng)險可以區(qū)分為可回避的風(fēng)險與不可回避的風(fēng)險。

可回避的風(fēng)險：通過采取必要的措施，在洪水期間可以回避的風(fēng)險。

不可回避的風(fēng)險：在洪水期間無有效措施可供采取的無以回避的風(fēng)險。

在針對具體的區(qū)域進行洪水風(fēng)險的分析時，除了上述七種特性之外，還可以總結(jié)出更多的特性。然后，進行樹狀分析，其結(jié)論可以幫助我們比較客觀而理性地進行風(fēng)險的選擇。在通過風(fēng)險的決策，把握了大的方向之后，再轉(zhuǎn)入詳細(xì)的減災(zāi)對策的研究階段。

5、洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)

在從農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會過渡的過程中，傳統(tǒng)的以“控制洪水”為基本目的的治水模式將逐步上升到更高層次的洪水管理，滿足保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的客觀需求，是新時期治水方略調(diào)整的必然方向，也是治水模式的演進從量變到質(zhì)變的必然過程。從中國的國情出發(fā)，為了探討具有中國特色的洪水風(fēng)險管理模式，科學(xué)地把握治水方略調(diào)整的方向、時機與力度，就需要對洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)有所認(rèn)識。

洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)，就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)、教育與工程手段，合理調(diào)整客觀存在于人與自然之間及人與人之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系。

（1）人與人之間、及人與自然之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系是客觀存在的，并且隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而日趨復(fù)雜。洪水在其形成與運動的過程中，

①由于地表水與地下水之間的相互轉(zhuǎn)換，

②受上下游、左右岸、干支流、以及城鄉(xiāng)之間防洪活動的相互影響，

③涉及到防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運等各部門之間的相互聯(lián)系，從而在人與自然之間，區(qū)域與區(qū)域之間、部門與部門之間，形成了一系列基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會里，農(nóng)民生活對土地與農(nóng)作物收成的依賴性很大，災(zāi)區(qū)與非災(zāi)區(qū)的界限比較清楚，防洪減災(zāi)主要是依靠工程手段擴大保護的范圍，提高保護的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代社會中，人類對洪水的資源性與在生態(tài)環(huán)境方面的維系功能的需求增大；社會經(jīng)濟網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的強化，使得洪水的影響大大超出了受淹的范圍；這就決定了單靠傳統(tǒng)的控制洪水的治水手段，已經(jīng)難以合理地調(diào)整人與自然之間、區(qū)域以及部門之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系。

（2）人與人之間、及人與自然之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系必須采取綜合性手段，才能得以合理的調(diào)整。以最小代價獲取最大利益，是社會發(fā)展的普遍追求。洪水風(fēng)險管理是以實現(xiàn)系統(tǒng)整體的長遠(yuǎn)的最大利益為目標(biāo)的。然而，按照風(fēng)險管理理論提出的治水方案，往往不能滿足局部地區(qū)以最小代價獲取最大利益的期望，因此很可能是任何局部地區(qū)都不愿意接受的方案。

比如，重要地區(qū)提高防洪標(biāo)準(zhǔn)是必要的，但從洪水風(fēng)險的轉(zhuǎn)移性來看，這就意味著免除了該地區(qū)調(diào)蓄超標(biāo)準(zhǔn)洪水的義務(wù)，因此，應(yīng)該有對承擔(dān)了附加風(fēng)險的地區(qū)進行補償?shù)呢?zé)任；又如，蓄滯洪區(qū)運用之后，希望得到全部資產(chǎn)損失的補償。然而，風(fēng)險管理的理論說明，他們應(yīng)該得到的補償，僅是除去固有風(fēng)險的部分。一方希望不補，另一方希望全補，這就形成了矛盾。風(fēng)險管理則為提出打破僵局的方案提供了理論依據(jù)。

然而，要實施洪水風(fēng)險管理這種有利于可持續(xù)發(fā)展的模式，僅按傳統(tǒng)技術(shù)手段與計劃經(jīng)濟體制下的管理方式，是不可能實現(xiàn)的。而必需要有科技手段的大力支持，法律手段的強制實施，經(jīng)濟手段的補償誘導(dǎo)，行政手段的推動落實。首先，風(fēng)險補償?shù)姆秶c標(biāo)準(zhǔn)、固有風(fēng)險與附加風(fēng)險的確定，需要具有說服力的科技手段來證實；其次，這種任何局部非自愿接受、又必須依靠各級政府組織實施的防洪方案，除了我們已經(jīng)比較熟悉的行政手段之外，還必須強化市場經(jīng)濟體制下更為行之有效的法律手段與經(jīng)濟手段。

從中國的國情出發(fā)，繼續(xù)增強調(diào)控洪水的工程手段，無疑是必要的。從我國人口的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)以及防洪安全保障的需求來看，未來25年，是我國防洪工程體系完善的黃金時期。因此，關(guān)鍵的問題是如何綜合運用法律、經(jīng)濟、行政、科技等手段，去推動建設(shè)有利于整體與長遠(yuǎn)利益、重構(gòu)人與自然之間良性互動關(guān)系的工程措施。

6結(jié)語

綜上所述，從“洪水控制”到“洪水管理”是現(xiàn)代化防洪體系發(fā)展的必然趨向。從中國的國情出發(fā)，采用洪水風(fēng)險管理的治水模式，是必要的、也是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的選擇。我國正處于一個歷史性的轉(zhuǎn)折時期，加強洪水風(fēng)險管理理論的基礎(chǔ)研究與實踐，我們就可能增加主動性，減少盲目性，實現(xiàn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進而保障社會的可持續(xù)發(fā)展。

20世紀(jì)后期，洪水風(fēng)險的研究引起了世界各國的重視。許多學(xué)者從各自熟悉的學(xué)科領(lǐng)域出發(fā)，對洪水風(fēng)險下了各種各樣的定義。為了避免不必要的爭論，本文僅從我國防洪體系建設(shè)面臨的實際問題出發(fā)，探討了洪水風(fēng)險的基本特性、分類特征，以及洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)。以此為基礎(chǔ)，本課題將進一步研究適合中國國情的洪水風(fēng)險管理模式及相應(yīng)的推進機制，在本文的續(xù)篇中，深入探討如何通過洪水風(fēng)險管理，解決本文引言中指出的相關(guān)難題。

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