導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村土地論文：論城鄉(xiāng)土地運(yùn)用的若干策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李太淼工作單位：河南省社會(huì)科學(xué)院

搞好社區(qū)的科學(xué)規(guī)劃

新型農(nóng)村社區(qū)不是原來(lái)意義上的新農(nóng)村，而是五級(jí)城鎮(zhèn)體系中的最基礎(chǔ)一級(jí)，是城鎮(zhèn)化的有機(jī)組成部分，因此，要堅(jiān)持用城市思維規(guī)劃新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。要高起點(diǎn)規(guī)劃新農(nóng)村社區(qū)。要依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口等客觀實(shí)際，堅(jiān)持傳統(tǒng)與現(xiàn)念相結(jié)合、外觀與環(huán)境相協(xié)調(diào)，突出地域特色，做到形式多樣、格調(diào)新穎。高度重視社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的文化藝術(shù)品位，努力提高社區(qū)建設(shè)質(zhì)量，注重規(guī)劃的科學(xué)性、可行性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，堅(jiān)決避免重蹈“整治—亂建—再整治—再亂建”的惡性循環(huán)。要堅(jiān)持因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不強(qiáng)求一致，不搞不切實(shí)際的“政績(jī)工程”。1．立足于宜居宜業(yè)，做到“三個(gè)盡量靠近”。宜居宜業(yè)，是社區(qū)的最基本功能，也是社區(qū)的生命力所在。就群眾角度講，只有安居，才能更好地休養(yǎng)生息;只有充分就業(yè)，才能有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收入、生活來(lái)源。就社會(huì)角度看，只有宜居宜業(yè)，社區(qū)才有存在和發(fā)展的價(jià)值，社會(huì)才會(huì)穩(wěn)定、和諧。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)宜居宜業(yè)，就要在規(guī)劃時(shí)充分考慮氣候、地勢(shì)等自然環(huán)境因素，保證人們居住的安全、舒適;就要充分考慮地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)居民就業(yè)的需要。如何做到宜居宜業(yè)，許多地方都在探索?！逗幽先?qǐng)?bào)》2012年5月22日?qǐng)?bào)道:新鄉(xiāng)把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入城鎮(zhèn)化范疇，讓農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城，就地城鎮(zhèn)化，按照“政府引導(dǎo)、規(guī)模先行、注重風(fēng)貌、傳承文明、就業(yè)為本、量力而行、群眾自愿、循序進(jìn)行”的原則，形成了“舊村完善型、村莊合并型、服務(wù)共享型、整體搬遷型”等多種建設(shè)模式。該市按照城鎮(zhèn)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，把全市3571個(gè)行政村規(guī)劃為900個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，而且特別注意強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局。新鄉(xiāng)依托原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，規(guī)劃建設(shè)27個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)(含專業(yè)園區(qū))，建成區(qū)面積達(dá)144平方公里，輻射了全市半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1/3的行政村，入駐規(guī)模以上企業(yè)(項(xiàng)目)超過(guò)5000家，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)達(dá)52．5萬(wàn)人。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)輻射不到的偏遠(yuǎn)地方，首批規(guī)劃建設(shè)19個(gè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，全部建成后可吸納13萬(wàn)農(nóng)民就業(yè)。在每個(gè)社區(qū)培育一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或高效農(nóng)業(yè)園區(qū)，并至少成立一個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社，形成“一區(qū)一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)布局。目前入住社區(qū)的農(nóng)戶，從事二、三產(chǎn)業(yè)比重由入住前的49．8%提高到入住后的79．1%。舞鋼市采用園區(qū)帶動(dòng)、城鎮(zhèn)輻射和遷村并點(diǎn)等模式，把就業(yè)帶動(dòng)作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)的保障。園區(qū)帶動(dòng)，主要是通過(guò)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，帶動(dòng)社區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，引導(dǎo)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。城鎮(zhèn)輻射型，主要是利用城鎮(zhèn)近郊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)集聚農(nóng)民圍繞小城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)商和務(wù)工。遷村并點(diǎn)型，就是整合土地資源，引導(dǎo)集聚農(nóng)民發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)，增加居民收入。許多地方在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中形成的“三個(gè)盡量靠近”思路值得借鑒?！叭齻€(gè)盡量靠近”，就是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要盡量靠近城市，盡量靠近中心城鎮(zhèn)，盡量靠近產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。為了最大限度地節(jié)約集約利用土地，最大限度地配套共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源，形成城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、社區(qū)三個(gè)層次的科學(xué)合理的新型城鎮(zhèn)體系，各地在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，實(shí)施合村并城、合村并鎮(zhèn)、合村并點(diǎn)，盡量將城郊村、鎮(zhèn)區(qū)周邊村、遠(yuǎn)離產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的村合并靠攏到城、鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)附近，以便將來(lái)與城、鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)自然連為一體?！叭齻€(gè)盡量靠近”包含了基層干部群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，體現(xiàn)了發(fā)展著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、面向未來(lái)、方便群眾、服務(wù)群眾，不斷滿足群眾多方面需求的務(wù)實(shí)精神。另外，有的地市在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)圍繞特色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，在一些深山貧困地區(qū)圍繞特色旅游產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃形成了漂亮的新型農(nóng)村社區(qū)，這些經(jīng)驗(yàn)都具有代表性，具有推廣和示范作用。2．搞好社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。與傳統(tǒng)的“無(wú)規(guī)劃、無(wú)設(shè)計(jì)、無(wú)基礎(chǔ)設(shè)施”、自然分散、建設(shè)無(wú)序的自然村落相比，新型農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該擁有比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。社區(qū)內(nèi)不僅道路、供電、供水、通信、網(wǎng)絡(luò)、有線電視、垃圾污水處理等各類基礎(chǔ)設(shè)施基本齊全，而且教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、金融郵電和市政公用等各種公共服務(wù)設(shè)施也應(yīng)有盡有，以保證農(nóng)民現(xiàn)代生產(chǎn)和生活的需要。要綜合考慮生態(tài)宜居、自然景觀、傳統(tǒng)文化等因素，以及農(nóng)民承受能力、生活習(xí)慣等因素，制定既具有時(shí)代氣息，又體現(xiàn)地方特色的切實(shí)可行的社區(qū)建設(shè)詳規(guī)。要以“六通六有兩集中”為基本內(nèi)容，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升社區(qū)綜合服務(wù)功能。六通為:通自來(lái)水、電、柏油或水泥路、有線電視、寬帶、客運(yùn)班車或公交車;六有為:有社區(qū)服務(wù)中心、文化健身廣場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室、小學(xué)或幼兒園、農(nóng)家書(shū)屋、便民超市;兩集中為:垃圾集中收集處理、污水集中排放。原則上5000人以上的社區(qū)要配套建設(shè)1所小學(xué)，每個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)要配套建設(shè)幼兒園。暫時(shí)沒(méi)有條件通暖氣和燃?xì)獾纳鐓^(qū)，要預(yù)留位置和管網(wǎng)。社區(qū)要規(guī)劃建設(shè)污水集中排放及處理設(shè)施，靠近城鎮(zhèn)的社區(qū)采用區(qū)域統(tǒng)一處理方式，排放至污水處理廠集中處理;遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的社區(qū)采用小型無(wú)動(dòng)力或微動(dòng)力污水處理技術(shù)，或采用生活污水凈化沼氣池、人工濕地、生物濾池等處理后達(dá)標(biāo)排放或綜合利用。平原地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建筑面積不低于1．5平方米/人、綠地率不低于30%，丘陵山區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行配套。3．要注意社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。社會(huì)是在不斷發(fā)展變化的，這就需要在搞社區(qū)規(guī)劃時(shí)，盡量考慮到產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)培育、新企業(yè)組建、人口增長(zhǎng)、新型服務(wù)業(yè)開(kāi)展等對(duì)未來(lái)建設(shè)用地的需求，為以后發(fā)展留下空間。要堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，努力興建“百年社區(qū)”。

嚴(yán)格控制社區(qū)建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)

嚴(yán)格社區(qū)建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)是堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則的必然要求。各地在這方面進(jìn)行了積極探索，取得了不小成效，節(jié)約了大量土地。嚴(yán)格社區(qū)建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)需要做好以下幾方面工作。1．社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先利用閑置地。社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先利用荒坡荒地廢棄地，盡量不占或少占耕地，嚴(yán)禁違反規(guī)劃占用基本農(nóng)田。如新密市按照占補(bǔ)平衡的原則，充分利用山地、丘陵地、廢棄地以及農(nóng)民搬入社區(qū)后拆除舊宅整理出的土地等，有效解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地。在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，提倡住宅向多層、高層發(fā)展，集約節(jié)約利用土地。截至2012年6月，全市正在建設(shè)和啟動(dòng)建設(shè)的36個(gè)新型社區(qū)前期工程，規(guī)劃占地5200畝，可節(jié)約土地1．08萬(wàn)畝。2．嚴(yán)格控制住宅住房面積。以往的農(nóng)村實(shí)行的是一家一戶一處宅基地，戶均用地往往占用面積較大，建設(shè)用地利用粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人地矛盾加劇，各種建設(shè)用地需求急劇增長(zhǎng)，這種狀況顯然不可持續(xù)。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、人均土地?fù)碛辛?、居住人口?guī)模、生產(chǎn)生活條件要求，本著舒適、便利、適當(dāng)?shù)脑瓌t確定住戶的住宅建筑面積。人均住宅面積應(yīng)嚴(yán)格控制，有條件的地方可建設(shè)高層建筑，向空中要居住面積。同時(shí)，要因地制宜，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)，建設(shè)用地供應(yīng)相對(duì)充足，可適當(dāng)放寬居民的住宅面積。3．嚴(yán)格規(guī)范公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地面積。新型農(nóng)村社區(qū)必須建設(shè)必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施如醫(yī)院或衛(wèi)生所、學(xué)校、商場(chǎng)、文體活動(dòng)中心等，一時(shí)建不起來(lái)的也必須留下建設(shè)空間。建設(shè)基礎(chǔ)公共設(shè)施，既要美觀、實(shí)用、規(guī)范，同時(shí)也要節(jié)約集約用地，不可粗放使用土地而造成不必要的浪費(fèi)。4．嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的建設(shè)用地。社區(qū)建設(shè)要依托產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要一些市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)或參與，而市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)或參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然需要一定量的建設(shè)用地。比如一些公司、企業(yè)、合作社需要建設(shè)辦公設(shè)施、工廠車間、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)備等。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的建設(shè)用地需求，既要積極創(chuàng)造條件給予支持，又要制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)入限制。要防止一些企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中盲目擴(kuò)張建設(shè)用地、囤積建設(shè)用地以從中牟取暴利。

從宏觀上控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)建設(shè)用地

盡管在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中節(jié)約出的建設(shè)用地可以通過(guò)“雙掛鉤”政策轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)建設(shè)用地，適當(dāng)滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的用地需求，但必須嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決防止新增建設(shè)用地的粗放使用和人為浪費(fèi)。河南目前國(guó)家級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)建成工業(yè)用地平均投入強(qiáng)度分別為258．58萬(wàn)元/畝、149．10萬(wàn)元/畝，產(chǎn)出強(qiáng)度分別為488．82萬(wàn)元/畝、239．18萬(wàn)元/畝，普遍低于全國(guó)平均值。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方存在粗放利用現(xiàn)象，個(gè)別企業(yè)有占地圈地以謀取土地增值暴利的傾向。當(dāng)前用地緊張與粗放浪費(fèi)同時(shí)并存于各地。有的大賓館占地幾百畝，空蕩蕩的;有的新區(qū)圈地上千畝，至今沒(méi)上幾個(gè)大項(xiàng)目。這必須引起我們的高度重視并加以整治。1．嚴(yán)防地方政府的用地沖動(dòng)。盡管政府手中多了一些用地審批指標(biāo)，但依然要按照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審批。對(duì)一些黨政事業(yè)單位的辦公用地，對(duì)廣場(chǎng)、文體活動(dòng)場(chǎng)館等公共設(shè)施建設(shè)用地，一定要按程序按標(biāo)準(zhǔn)審批，切不可盲目貪大、浪費(fèi)土地。2．嚴(yán)格規(guī)范工業(yè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防一些企業(yè)囤積土地。要在盤活現(xiàn)有存量建設(shè)用地的同時(shí)，對(duì)有新的建設(shè)用地需求的建設(shè)項(xiàng)目、入駐企業(yè)，要制定嚴(yán)格的用地標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。對(duì)不符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目、企業(yè)不予審批。尤其是要嚴(yán)防一些企業(yè)借機(jī)占地圈地、轉(zhuǎn)手倒賣土地使用權(quán)，從中非法牟利。(1)要加大依法處理力度。對(duì)已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年以上未動(dòng)工建設(shè)的應(yīng)繳納閑置費(fèi);連續(xù)兩年未使用的應(yīng)無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)，交由原單位恢復(fù)耕種;工業(yè)用地投資強(qiáng)度低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，折算后按比例收取土地閑置費(fèi);凡有閑置土地行為的企業(yè)，禁止參與競(jìng)拍建設(shè)用地使用權(quán);對(duì)土地閑置的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，協(xié)調(diào)商業(yè)銀行不發(fā)放新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款，告知證監(jiān)部門暫停批準(zhǔn)其上市、再融資和重大資產(chǎn)重組。(2)要強(qiáng)化批后監(jiān)管職責(zé)。相關(guān)職能部門應(yīng)拿出主要精力，不間斷地對(duì)年度審批下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)使用情況，采取“對(duì)號(hào)入座”方式，逐單位、逐批次、逐宗地、逐項(xiàng)目實(shí)施跟蹤核查。發(fā)現(xiàn)虛報(bào)假批、改變用途、批少用多或達(dá)不到單位GDP建設(shè)用地面積限制標(biāo)準(zhǔn)的，要及時(shí)通報(bào)、問(wèn)責(zé)和叫停，對(duì)清查出來(lái)的批而未供、低效用地和違法用地，統(tǒng)一建立土地后備資源儲(chǔ)備庫(kù)。(3)完善考評(píng)指標(biāo)體系。應(yīng)從節(jié)地機(jī)制、節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和評(píng)價(jià)體系等多個(gè)方面入手，統(tǒng)籌考慮和推進(jìn)節(jié)約集約用地。要將市、縣及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)單位GDP用地消耗量，納入政府年度責(zé)任目標(biāo)考核體系;將開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果，作為其用地計(jì)劃指標(biāo)分配以及申請(qǐng)擴(kuò)區(qū)或升級(jí)的重要依據(jù)，真正做到評(píng)價(jià)科學(xué)、考核嚴(yán)格、獎(jiǎng)罰分明、問(wèn)責(zé)到位，使有限的土地資源實(shí)現(xiàn)效益的最大化。3．嚴(yán)格規(guī)范城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。要通過(guò)實(shí)行“人地掛鉤”政策，對(duì)城鎮(zhèn)居民的建設(shè)用地需求進(jìn)行適當(dāng)控制、調(diào)節(jié)。在對(duì)農(nóng)村社區(qū)居民住宅面積進(jìn)行限制的同時(shí)，對(duì)城鎮(zhèn)居民的居住面積也必須進(jìn)行適當(dāng)限制，否則，不僅會(huì)引發(fā)新的巨大的社會(huì)不公，也不利于土地的節(jié)約集約利用。這個(gè)問(wèn)題表面看似簡(jiǎn)單，實(shí)際是個(gè)很深層次的問(wèn)題，牽涉到土地制度的改革創(chuàng)新。要根據(jù)城鎮(zhèn)人口的規(guī)模、增長(zhǎng)速度適度增加建設(shè)用地供應(yīng)。要制定人均居住面積基本標(biāo)準(zhǔn)，加大社會(huì)保障房建設(shè)，優(yōu)先滿足普通城鎮(zhèn)居民的住房需求。對(duì)那些已超出基本標(biāo)準(zhǔn)要求的一些居民的購(gòu)房需求，要通過(guò)政策嚴(yán)格控制。

鼓勵(lì)農(nóng)民采取股份制、租賃制等形式參與土地的中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)

搞好土地流轉(zhuǎn)有利于土地的節(jié)約集約利用，有利于改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，有利于把農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，變成工人和自由職業(yè)者，因而有利于推進(jìn)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的配合，農(nóng)民就不能改變傳統(tǒng)的一家一戶分散的小生產(chǎn)方式，就會(huì)給農(nóng)民的集中居住帶來(lái)不便。因此，要加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。近年，土地流轉(zhuǎn)已在各地廣泛進(jìn)行。但從整體上看，流轉(zhuǎn)地塊分散，不夠集中;流轉(zhuǎn)周期較短，不利于經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)。目前，“轉(zhuǎn)包”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式。大部分地區(qū)是通過(guò)“轉(zhuǎn)包”這種主要形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的，一般占到土地流轉(zhuǎn)面積的50%左右。轉(zhuǎn)包是農(nóng)民自發(fā)的、原始的低端流轉(zhuǎn)形式，也是目前最普遍的形式，但今后將大量萎縮。土地入股與租賃等流轉(zhuǎn)形式是土地流轉(zhuǎn)的高端形式，是農(nóng)村改革和土地制度改革發(fā)展到新的歷史時(shí)期的更高形式，目前尚處于探索、發(fā)展階段，其發(fā)展前景十分廣闊。要鼓勵(lì)農(nóng)民采取股份制、租賃制等形式參與土地的中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。農(nóng)民以出租形式、土地入股的股份制形式參與土地流轉(zhuǎn)，更有利于土地的集約利用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，更有利于增加農(nóng)民收入，更有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，更有利于新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。要積極扶持和培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)規(guī)模流轉(zhuǎn)。

進(jìn)一步完善“雙掛鉤”政策

根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，一些地方對(duì)“雙掛鉤”政策進(jìn)行了先行先試，并取得了一定成效。但也出現(xiàn)了一些對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼不到位、用地指標(biāo)有所放松的問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)制定更加詳細(xì)的政策，對(duì)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制。1．充分保障農(nóng)民群眾的權(quán)益。城鄉(xiāng)用地掛鉤，意味著原來(lái)屬于農(nóng)村的土地要在農(nóng)村用地與城鎮(zhèn)用地、集體土地與國(guó)有土地、耕地與建設(shè)用地等之間進(jìn)行統(tǒng)籌置換。盡管這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律使然，但作為世代以土地為命根子的農(nóng)民，必定面臨著土地占有量的相對(duì)減少，因此，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，作為原來(lái)土地所有者的農(nóng)民必須得到應(yīng)有的利益補(bǔ)償。要按照“原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的總體要求，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索更為有效的補(bǔ)償安置方式，優(yōu)先安排被征地農(nóng)民進(jìn)城定居。在“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過(guò)程中建立嚴(yán)格的土地收益返還制度，明確土地收益的使用方向，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益，確保土地收益中的適當(dāng)部分真正用于農(nóng)村和農(nóng)民，促進(jìn)城市反哺農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。土地利益補(bǔ)償主要包括兩方面:一是要給予農(nóng)民基本生活保障，使失去土地的農(nóng)民沒(méi)有生存的后顧之憂;二是要給予農(nóng)民合理的一次性利益補(bǔ)償。這種補(bǔ)償要有一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基本標(biāo)準(zhǔn)。2．制定嚴(yán)格的土地使用標(biāo)準(zhǔn)。制定符合河南省實(shí)際的大中小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，建立健全節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)機(jī)制，積極探索節(jié)約集約用地新模式。通過(guò)具體城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活生態(tài)設(shè)施有效兼容、地上地表地下空間整體開(kāi)發(fā)，有序推進(jìn)城市土地二次開(kāi)發(fā)，盤活存量建設(shè)用地，推動(dòng)全省城鎮(zhèn)的緊湊發(fā)展、適度擴(kuò)張。通過(guò)“人地掛鉤”政策試點(diǎn)的實(shí)施，優(yōu)化土地要素配置，促進(jìn)建設(shè)用地向節(jié)約集約利用程度高的地方有序集中。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，積極探索利用低丘緩坡等未利用土地資源，拓展城鎮(zhèn)建設(shè)新空間。3．建立土地使用激勵(lì)約束機(jī)制。探索建立新增建設(shè)用地與節(jié)約集約用地相掛鉤的機(jī)制，將節(jié)約集約用地水平作為分配新增建設(shè)用地指標(biāo)的重要依據(jù)。深入開(kāi)展國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣(市)和土地資源節(jié)約集約利用示范產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，激勵(lì)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提高土地利用效率。對(duì)土地利用效率高和節(jié)約集約用地工作搞得好的縣市區(qū)，在用地指標(biāo)上予以傾斜。對(duì)土地利用效率低、節(jié)約集約用地工作不力的縣市區(qū)，相應(yīng)減少用地指標(biāo)。鼓勵(lì)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。引入項(xiàng)目退出機(jī)制，對(duì)預(yù)留土地空間過(guò)大、造成土地閑置的項(xiàng)目予以調(diào)整。經(jīng)過(guò)土地整治、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等新增加的土地，在利用上應(yīng)注意以下幾點(diǎn):首先，要按照占補(bǔ)平衡的要求恢復(fù)成耕地，并留下未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地空間，然后才可以置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)用地。其次，嚴(yán)格城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)審批。要設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的用地標(biāo)準(zhǔn)，防止政府及企事業(yè)單位對(duì)建設(shè)用地的粗放使用。再次，搞好土地儲(chǔ)備工作，為以后發(fā)展留下空間。

創(chuàng)新和完善“人地掛鉤”政策

實(shí)行“人地掛鉤”是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的必然要求。要探索開(kāi)展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間“人地掛鉤”政策試點(diǎn)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤，城市建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤。筆者認(rèn)為，“人地掛鉤”應(yīng)包括城鄉(xiāng)兩個(gè)方面。1．實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)人口數(shù)量(含流動(dòng)人口)掛鉤。要正確處理土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的關(guān)系。堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化程度衡量城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，以城鎮(zhèn)集聚人口數(shù)量的變化控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序的變化。不符合條件要求的城鎮(zhèn)不得盲目擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。創(chuàng)新設(shè)計(jì)并充分利用土地政策，實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民。2．實(shí)行農(nóng)村土地與人口掛鉤。這方面可出臺(tái)四個(gè)具體政策。一是對(duì)農(nóng)民承包的土地要進(jìn)行義務(wù)規(guī)制。凡是長(zhǎng)期在外工作或以經(jīng)營(yíng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主、不能親自耕種土地的農(nóng)民，要限期轉(zhuǎn)包或出租承包地，以防止農(nóng)地粗放經(jīng)營(yíng)或撂荒。二是對(duì)農(nóng)民宅基地用地實(shí)行規(guī)制。凡是長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活，在城鎮(zhèn)購(gòu)有房產(chǎn)、舉家遷入城市的農(nóng)民，宅基地上的住房應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)出售，村委會(huì)有權(quán)在規(guī)定期限內(nèi)收回宅基地。三是進(jìn)入新社區(qū)的居民必須交出舊宅基地。四是擬轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、享受城鎮(zhèn)居民一切待遇的村民，不能同時(shí)享有農(nóng)村宅基地分配權(quán)利，但可繼續(xù)保留承包地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)和惠農(nóng)政策享受權(quán)。

逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化

關(guān)于農(nóng)村土地國(guó)有化，學(xué)界雖然已有人論及，但觀點(diǎn)論述顯得模糊。目前，將農(nóng)村所有土地都實(shí)行國(guó)有化并不現(xiàn)實(shí)，但逐步擴(kuò)大國(guó)有化比例，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地國(guó)有化已是大勢(shì)所趨。逐步推進(jìn)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地國(guó)有化，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)一體化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、節(jié)約集約用地的重要基礎(chǔ)，也是解決建設(shè)用地使用中國(guó)有與集體所有矛盾的必然選擇。從法律上講，我國(guó)土地實(shí)行的是城鎮(zhèn)土地國(guó)有制和農(nóng)村土地集體所有制，但從哲理上講，不論是國(guó)有土地還是農(nóng)村土地，全國(guó)公民都有在土地上生存、從土地上獲取生活資料的權(quán)利，所有制只是調(diào)節(jié)人們利益關(guān)系的杠桿、工具，是會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而改變的。農(nóng)村土地集體所有制在我國(guó)實(shí)行了許多年，發(fā)揮了重要作用，而且改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村集體所有制的形式和內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，再如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村土地被征用改為國(guó)有制。如果從絕對(duì)量上看，農(nóng)村集體所有的土地面積在不斷減少，國(guó)有土地面積在不斷增加。我們無(wú)需為此驚訝，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段的一種必然要求。理論上，我們不能把集體土地國(guó)有化看作對(duì)農(nóng)民的一種剝奪。現(xiàn)實(shí)生活中所表現(xiàn)出的一些現(xiàn)象，已表明建設(shè)用地集體所有已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。比如，農(nóng)村建設(shè)用地占用面積過(guò)大，亂拆亂建，使用粗放，缺乏公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，特別是“城中村”的出現(xiàn)，產(chǎn)生了一系列社會(huì)病，如妨礙政府的城市發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)生了龐大的食利階層，扭曲了利益分配，還有一些城郊村出現(xiàn)了屢禁不止的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象等，都反映出了建設(shè)用地集體所有的弊端，反映出了建設(shè)用地集體所有與國(guó)家所有的尖銳矛盾沖突。1．實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化是必由之路。實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化有以下好處:(1)有利于推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化是與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化和公共服務(wù)均等化同步進(jìn)行的，也可以說(shuō)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化和公共服務(wù)均等化是農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化的一個(gè)前提。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，國(guó)家、社會(huì)要投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府要提供公共服務(wù)，然后農(nóng)民改為居民，享受基本公共服務(wù)。(2)有利于為工業(yè)用地提供空間。開(kāi)展新型社區(qū)建設(shè)，合村并村，讓農(nóng)民“上樓”，能騰出大量土地。(3)有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地規(guī)劃。這是很顯然的，國(guó)有化有利于合理開(kāi)發(fā)利用土地，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和管理。(4)有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化。有利于徹底解決農(nóng)民房產(chǎn)權(quán)問(wèn)題和小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，開(kāi)放農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源。(5)有利于溢價(jià)歸公，搞好分配調(diào)節(jié)。按照溢價(jià)歸公的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和條件變化，不同地區(qū)的土地會(huì)產(chǎn)生巨大的級(jí)差地租，這種土地溢價(jià)自然要回歸國(guó)家而不能據(jù)為私有。只有這樣，才能發(fā)揮按勞分配的主導(dǎo)作用，防止利益分配扭曲，防止產(chǎn)生龐大的土地食利階層。2．推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化的主要途徑。主要途徑是:將符合條件的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地，通過(guò)對(duì)農(nóng)民實(shí)行一定的土地利益補(bǔ)償和對(duì)居民實(shí)行一定的土地利益分享，直接轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。(1)用城市標(biāo)準(zhǔn)、城市理念建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化新農(nóng)村社區(qū)。重點(diǎn)是政府要提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。(2)實(shí)行村改居。村民改為城鎮(zhèn)居民，享受城鎮(zhèn)居民各種待遇。(3)實(shí)行土地利益補(bǔ)償和土地利益分享。政府通過(guò)一定程序變社區(qū)土地集體所有為國(guó)家所有，與此同時(shí)，要對(duì)原來(lái)的農(nóng)村居民進(jìn)行合理的利益補(bǔ)償，對(duì)社區(qū)居民實(shí)行土地溢價(jià)利益分享。3．推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地國(guó)有化需要注意的問(wèn)題。(1)國(guó)有化應(yīng)與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)同步推進(jìn)。要在社區(qū)建設(shè)中注重統(tǒng)一規(guī)劃、節(jié)約用地;注重公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù);注重土地增值利益分享，確保農(nóng)民的合法權(quán)益;注重避免早期“城中村”社會(huì)病———大批食利者形成。(2)要逐步推進(jìn)，示范帶動(dòng)。凡是建設(shè)用地國(guó)有化的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民在保留農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，享受諸多公共服務(wù)，同時(shí)可以分享地產(chǎn)增值利益。凡是未實(shí)行國(guó)有化的農(nóng)村建設(shè)用地，其宅基地審批、住宅建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)要受到嚴(yán)格控制。(3)要搞好建設(shè)用地國(guó)有與農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)的制度銜接。建設(shè)用地國(guó)有，但耕地依然屬于集體所有，農(nóng)民擁有長(zhǎng)期的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民進(jìn)入社區(qū)后，原有的村、組建制會(huì)打亂。可成立社區(qū)土地管委會(huì)代行集體土地所有者職能。社區(qū)建設(shè)用地如何開(kāi)發(fā)利用、社區(qū)所屬的集體農(nóng)地如何管理，需要探索建立一套新的機(jī)制。(4)要嚴(yán)格土地用途管制。在實(shí)行建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，要嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，為農(nóng)民發(fā)展留足空間。要通過(guò)立法和行政手段，對(duì)農(nóng)村社區(qū)用地面積、城鎮(zhèn)用地面積、工業(yè)用地面積、城鄉(xiāng)人均用地面積等進(jìn)行最嚴(yán)格的管理和控制，最大限度地提高單位建設(shè)用地的使用效益。

搞好農(nóng)村宅基地和建房的審批

搞好農(nóng)村宅基地和住房的審批，直接關(guān)系到建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。今后，對(duì)不符合建設(shè)規(guī)劃、不符合建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)的宅基地申請(qǐng)和建房申請(qǐng)，一律不予審批，以此推進(jìn)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)集中居住、高層居住。要堅(jiān)持不在沒(méi)有規(guī)劃的地方建房子，不允許建沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)的房子。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既要堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則，鼓勵(lì)和提倡集中連片、聯(lián)村建設(shè)，有條件的地方要建設(shè)多層或高層住宅，又要有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活。對(duì)規(guī)劃確定撤并的村莊，停止審批宅基地，禁止重建、擴(kuò)建住宅。