導(dǎo)語：企業(yè)建設(shè)項目竣工環(huán)境保護初探一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：簡述了企業(yè)建設(shè)項目竣工環(huán)境保護自主驗收政策的出臺背景，介紹了自主驗收目前取得的成效。針對現(xiàn)階段工作中存在的自主驗收缺乏有效監(jiān)管及配套的技術(shù)支撐、企業(yè)主體責(zé)任意識不強等問題，提出了完善監(jiān)督管理制度、提高企業(yè)主體責(zé)任意識、加強第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)管理、開展驗收技術(shù)培訓(xùn)、規(guī)范建設(shè)項目變動認定管理建議。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目；環(huán)境保護；自主驗收；監(jiān)督管理建設(shè)

項目竣工環(huán)境保護驗收行政審批一直是我國建設(shè)項目環(huán)保監(jiān)管的重要制度和有效手段。隨著《國務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉的決定》﹝國務(wù)院令第682號﹞（以下簡稱《條例》）的，自2017年10月1日起，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收行政許可取消，全面改為企業(yè)自主驗收。建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測市場的放開吸引了大量第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)加入，充分激發(fā)了市場活力，同時也引發(fā)了一系列新的問題。今基于企業(yè)建設(shè)項目竣工環(huán)境保護自主驗收工作現(xiàn)狀，提出未來發(fā)展的建議。

1工作背景

建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作始于20世紀(jì)80年代中后期[1]。1998年，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》﹝國務(wù)院令第253號﹞正式，竣工環(huán)境保護驗收工作的行政審批屬性及法律地位在國家層面得以確立并在全國范圍內(nèi)實施。行政審批制下的環(huán)境保護驗收由環(huán)保行政主管部門主導(dǎo)，是對建設(shè)項目正式投產(chǎn)前的全面“體檢”。長期以來，環(huán)境保護驗收在企業(yè)建設(shè)項目的“三同時”制度落實、污染物達標(biāo)排放等方面起到了重要的監(jiān)管作用。近年來，根據(jù)黨中央、國務(wù)院“放管服”改革的要求，建設(shè)項目環(huán)境保護驗收領(lǐng)域的改革逐步推進。2015年3月，原環(huán)境保護部下放了部分類別項目的環(huán)評及竣工環(huán)境保護驗收審批權(quán)限。2015年10月，國務(wù)院發(fā)文取消了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收前的一項行政審批事項——試生產(chǎn)審批。2016年3月，原環(huán)境保護部不再要求建設(shè)單位提供建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測（調(diào)查）報告，改由其委托相關(guān)專業(yè)機構(gòu)開展驗收監(jiān)測（調(diào)查），所需經(jīng)費列入財政預(yù)算。2017年8月1日，國務(wù)院新修改的《條例》，要求自2017年10月1日起，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收由企業(yè)依據(jù)相關(guān)要求自主開展，不需要再申請行政許可[2]。從此，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收步入企業(yè)自主驗收的新階段。

2取得的成效

2.1自主驗收技術(shù)規(guī)范體系逐步建立。《條例》出臺后，原環(huán)境保護部及生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)了多項技術(shù)規(guī)范。其中，《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）規(guī)定了建設(shè)單位自主開展環(huán)境保護驗收的程序和標(biāo)準(zhǔn)；《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)指南污染影響類》（以下簡稱《驗收指南》）填補了驗收技術(shù)規(guī)范污染影響類總則的空缺。同時，針對目前行業(yè)驗收監(jiān)測規(guī)范出臺較早、數(shù)量少且不能滿足行業(yè)發(fā)展和現(xiàn)行管理要求的現(xiàn)狀，中國環(huán)境監(jiān)測總站組織開展了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范體系的重構(gòu)和完善工作。目前，第一批7個重點污染影響類的行業(yè)驗收技術(shù)規(guī)范已完成征求意見稿的編制及公開意見征集。此外，還制定了《生態(tài)環(huán)境部建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收效果評估技術(shù)指南（試行）》（以下簡稱《評估指南》）。以《驗收指南》、行業(yè)類建設(shè)項目驗收技術(shù)規(guī)范，以及支撐事中事后監(jiān)管的《評估指南》3大系統(tǒng)為主的驗收技術(shù)體系正在逐步建立，對規(guī)范和指導(dǎo)企業(yè)自主驗收起到了重要作用。2.2自主驗收工作時效性大幅提高。行政審批取消前，企業(yè)環(huán)境保護驗收監(jiān)測工作一般委托環(huán)保部門下屬的環(huán)境監(jiān)測站[3]，而各級環(huán)境監(jiān)測站由于人員編制有限、監(jiān)測任務(wù)繁重等因素限制，驗收監(jiān)測周期普遍較長。企業(yè)自主驗收政策實施后，絕大多數(shù)企業(yè)不具備自行驗收監(jiān)測能力，須委托第三方監(jiān)測機構(gòu)。得益于近年來環(huán)境監(jiān)測市場的逐步放開，第三方監(jiān)測機構(gòu)數(shù)量眾多，其參與企業(yè)自主驗收監(jiān)測，有效緩解了驗收監(jiān)測市場的供需矛盾，企業(yè)自主驗收的時效性大幅提高。全國建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息平臺的統(tǒng)計信息顯示，自2017年12月1日平臺試運行至2019年5月31日，在平臺登記完成自主驗收的項目約17萬個，覆蓋31個省（自治區(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，覆蓋國家、省、市、縣四級環(huán)保審批部門，覆蓋《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（GB/T4757—2017）中除“國際組織”外的所有行業(yè)門類，項目驗收效率顯著提高，自主驗收工作全面開展。2.3驗收信息的公眾知曉度提高。《暫行辦法》第十三條規(guī)定，“驗收報告公示期滿后5個工作日內(nèi)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)?shù)卿浫珖ㄔO(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息平臺，填報建設(shè)項目基本信息、環(huán)境保護設(shè)施驗收情況等相關(guān)信息，環(huán)境保護主管部門對上述信息予以公開?！苯ㄔO(shè)項目環(huán)境保護驗收信息公開制度在很大程度上增強了公眾對建設(shè)項目環(huán)保信息的了解，便于公眾對企業(yè)建設(shè)項目“三同時”制度實施情況的監(jiān)督。為了進一步便于公眾知曉，強化公眾監(jiān)督的作用，部分省市還對建設(shè)單位驗收報告公示平臺進行了統(tǒng)一規(guī)定，如上海市開通了“上海企事業(yè)單位環(huán)境信息公開平臺”等。2.4驗收監(jiān)測市場逐步培育。企業(yè)自主驗收政策實施后，以往由各級環(huán)境監(jiān)測站承擔(dān)的驗收監(jiān)測工作現(xiàn)在全部推向市場，驗收監(jiān)測對于第三方監(jiān)測機構(gòu)而言是一項全新的工作。2018年，中國環(huán)境監(jiān)測總站開辦了多期面向驗收監(jiān)測機構(gòu)從業(yè)人員和企業(yè)環(huán)保人員的建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測技術(shù)培訓(xùn)班，邀請中國環(huán)境監(jiān)測總站及各個省級環(huán)境監(jiān)測站經(jīng)驗豐富的專家授課，對建設(shè)項目環(huán)境保護管理新形勢、環(huán)境保護驗收新要求、驗收監(jiān)測技術(shù)要點，以及驗收中可能存在的問題進行解讀和剖析。第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)通過參加培訓(xùn)及承擔(dān)企業(yè)委托的驗收監(jiān)測工作，逐步積累經(jīng)驗，能力有所提升。

3存在的主要問題

3.1企業(yè)自主驗收工作監(jiān)管不足。現(xiàn)階段以“雙隨機一公開”作為建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理的基本制度。然而，由于缺乏配套的監(jiān)管制度細則，作為技術(shù)支撐的《評估指南》尚未在全國范圍內(nèi)推廣，且缺乏專門針對第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)的日常監(jiān)管制度，不同地域、不同級別生態(tài)環(huán)境部門的管理水平參差不齊，建設(shè)項目自主驗收存在監(jiān)管缺位的風(fēng)險。3.2建設(shè)單位主體責(zé)任意識不強。建設(shè)單位是建設(shè)項目自主驗收的責(zé)任主體，對驗收內(nèi)容、結(jié)論負責(zé)。然而，部分建設(shè)單位主體責(zé)任意識不強，有的企業(yè)甚至不了解在自主驗收中應(yīng)當(dāng)履行的環(huán)保責(zé)任，主要表現(xiàn)為：一是建設(shè)單位對自主驗收不重視，存在材料不齊全、內(nèi)容不統(tǒng)一，甚至不清楚環(huán)評要求的現(xiàn)象；二是建設(shè)單位責(zé)任意識淡薄，有意或無意地將落后產(chǎn)能或淘汰工程納入驗收范圍，存在僥幸心理；三是對企業(yè)自主驗收主體責(zé)任認識不清，自以為委托社會化技術(shù)機構(gòu)開展驗收工作，并且請專家出具驗收意見，理所當(dāng)然地認為驗收報告的責(zé)任主體為技術(shù)機構(gòu)，形成驗收意見的責(zé)任主體為驗收專家，企業(yè)沒有責(zé)任。3.3第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)技術(shù)力量薄弱。中國環(huán)境監(jiān)測總站曾于2017年對第三方機構(gòu)完成的驗收監(jiān)測報告進行評估，發(fā)現(xiàn)存在以下突出問題：技術(shù)力量薄弱，對環(huán)境保護驗收政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范不了解，甚至出現(xiàn)漏測建設(shè)項目排放的特征污染因子的情況，報告編制質(zhì)量不高；對監(jiān)測質(zhì)量控制及質(zhì)量保證工作不重視；為獲得監(jiān)測業(yè)務(wù)，降低成本，隨意減少污染因子、監(jiān)測頻次等。上述問題的存在，嚴(yán)重影響了建設(shè)項目環(huán)境保護自主驗收的效果。3.4項目變動認定隨意性大。建設(shè)項目從立項到建成投產(chǎn)，一般要經(jīng)歷3a～5a的時間，實際建設(shè)過程不可避免地存在項目變動[4]?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，環(huán)評批復(fù)后，建設(shè)項目發(fā)生重大變動的，應(yīng)當(dāng)重新報批環(huán)評，非重大變更的項目不需要重新報批。在自主驗收中，部分企業(yè)為了避免重新報批環(huán)評，在無法提供合理有效的變動影響分析說明或依據(jù)不充分的情況下，自認為發(fā)生的變動不屬于重大變動，自行通過了自主驗收。此外，生態(tài)環(huán)境部僅明確規(guī)定了23個行業(yè)建設(shè)項目的重大變動清單，除此之外的其他行業(yè)無重大變動清單。對于自行認定為非重大變更的建設(shè)項目缺乏復(fù)核程序，也存在監(jiān)管漏洞。

4建議

4.1完善企業(yè)自主驗收監(jiān)管制度。為了進一步落實企業(yè)自主驗收后的監(jiān)督管理要求，強化監(jiān)管效果，建議出臺自主驗收監(jiān)管實施細則，全面開展自主驗收效果評估，支撐自主驗收監(jiān)管工作，為地方生態(tài)環(huán)境部門提供可靠的抓手和有力的保障。同時，形成系統(tǒng)性、有針對性的長效管理機制，嚴(yán)厲處罰在自主驗收工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為。此外，做好與排污許可、自行監(jiān)測[5]等管理制度的有效銜接，并對重點污染建設(shè)項目開展跟蹤監(jiān)測[6]，確保企業(yè)自主驗收工作開展的自覺性、有效性和可持續(xù)性。4.2提高企業(yè)自主驗收主體責(zé)任意識。為了規(guī)范企業(yè)的自主驗收工作，提高企業(yè)自主驗收主體責(zé)任意識，應(yīng)進一步加強相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的宣貫，定期對企業(yè)開展培訓(xùn)，解讀建設(shè)項目環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)。拓寬宣傳渠道，采用文件宣講、企業(yè)座談、政府網(wǎng)站公示、微信號推送信息等多種方式，強化企業(yè)的責(zé)任意識。建立企業(yè)誠信評價體系，將在環(huán)境保護自主驗收過程中弄虛作假的失信企業(yè)信息公布于眾。對涉及重大問題的企業(yè)依法依規(guī)追究責(zé)任，起到震懾作用，使企業(yè)真正意識到自主驗收的主體責(zé)任，做到不敢也不愿在建設(shè)項目自主驗收中違法違規(guī)。4.3加強第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)管理。從目前自主驗收開展的情況來看，第三方監(jiān)測機構(gòu)編制的驗收報告質(zhì)量參差不齊，甚至在因超范圍經(jīng)營及出具虛假報告而被撤銷資質(zhì)認定證書的情況下仍然開展驗收監(jiān)測工作，驗收質(zhì)量無法得到保證。建議加強對第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)的管理，通過建立黑名單制度等方式，將驗收報告編制質(zhì)量差或因弄虛作假而受到處罰的機構(gòu)列入黑名單。同時，與政府采購聯(lián)動，對進入黑名單的機構(gòu)在一定期限內(nèi)禁止其列入政府采購對象，從而規(guī)范驗收監(jiān)測市場。4.4深入開展驗收技術(shù)培訓(xùn)。針對目前第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量意識不強、技術(shù)能力薄弱等問題，建議加強《驗收指南》、各行業(yè)驗收技術(shù)規(guī)范、各類監(jiān)測規(guī)范等方面的技術(shù)培訓(xùn)。對重點行業(yè)（如煤化工、石化、垃圾焚燒、危險廢物處置、金屬冶煉等）和重點環(huán)節(jié)[7]（如驗收監(jiān)測內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量保證措施、驗收報告編寫等）開展專項培訓(xùn)，全面提升第三方驗收監(jiān)測機構(gòu)及從業(yè)人員的技術(shù)水平。4.5規(guī)范建設(shè)項目變動認定管理。為了避免建設(shè)項目變動認定隨意性大，甚至出現(xiàn)逃避監(jiān)管等問題，應(yīng)重點從變動認定程序和變動認定技術(shù)文件兩個方面規(guī)范建設(shè)項目變動。首先，應(yīng)制定項目變動的認定程序和認定內(nèi)容，明確變動的申報要求及受理渠道，指導(dǎo)建設(shè)項目變動認定。其次，梳理尚無重大變動清單的行業(yè)，綜合考慮產(chǎn)業(yè)政策、污染排放等因素，對確有必要的行業(yè)盡快出臺重大變動清單，同時制定總則性的重大變動認定文件，對無重大變動清單的行業(yè)規(guī)范管理。第三，應(yīng)明確重大變動及非重大變動環(huán)評文件編制要求，使項目變動的文件編制有據(jù)可依，并加大對非重大變動的認定管理。通過明確項目變動認定程序和認定要求，徹底解決目前存在的項目變動漏報、瞞報、“投報無門”等問題，對企業(yè)項目變動實施有效監(jiān)管。

作者:趙俊明 邱立莉 敬紅 陳穎 單位:1.上海市環(huán)境監(jiān)測中心 2.中國環(huán)境監(jiān)測總站 3.廊坊市生態(tài)環(huán)境局霸州市分局