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摘要：評估金融扶貧成效對于地區(qū)決戰(zhàn)脫貧攻堅、決勝同步小康的全面勝利具有重要現(xiàn)實意義。通過對現(xiàn)行金融扶貧政策文件的梳理，選取貴州金融扶貧案例作為樣本，從金融扶貧現(xiàn)狀、工作措施與成效對金融扶貧的實效進行評估，發(fā)現(xiàn)貴州脫貧攻堅中存在金融助力不足的問題。建議加快健全金融扶貧政策保障體系、完善風險補償機制、加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新和推進貧困地區(qū)信用體系建設，更好地發(fā)揮金融扶貧在脫貧攻堅中的重要作用。

關鍵詞：金融扶貧；特惠特；信貸

一、研究背景：我國的扶貧政策與金融扶貧

我國改革開放40年來，以經(jīng)濟建設為中心，全面加快經(jīng)濟社會發(fā)展步伐。規(guī)劃和組織大規(guī)模扶貧開發(fā)活動，先后制定了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》等中長期扶貧規(guī)劃，有力地推進了農(nóng)村扶貧開發(fā)進程。我國農(nóng)村減貧的進程大體上可以分為三個階段。第一階段（1978—1985年），是制度變革下經(jīng)濟增長拉動型的反貧困階段，即以經(jīng)濟增長為主導的緩解貧困的模式；第二階段（1986—2000年），是政府主導下開發(fā)式扶貧階段，實行以開發(fā)式扶貧政策為主導的扶貧模式；第三階段（2001年以來），是全面建設和建成小康社會進程中的扶貧開發(fā)階段，即開發(fā)式扶貧與多項惠農(nóng)扶貧政策并舉的整合式扶貧階段［1］。我國的金融扶貧是隨著國家扶貧開發(fā)的進程及政策演變而不斷變化，自1994年我國出臺的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》提出要安排“各項財政資金、信貸資金，增加以工代賑資金和扶貧貼息貸款等扶貧資金投入”，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》提出要“繼續(xù)安排并增加扶貧貸款”“適當延長貸款期限”“扶貧貸款執(zhí)行統(tǒng)一優(yōu)惠利率”，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出要“完善國家扶貧貼息政策，推動貧困地區(qū)的金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新”“積極發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》提出“加大金融扶貧支持力度，加強金融精準扶貧服務”。由此看出，我國農(nóng)村金融扶貧理念經(jīng)歷了從單一信貸優(yōu)惠到綜合金融服務的過程，可劃分為救濟式扶貧階段（1949年至1985年）、開發(fā)式扶貧階段（1986年至2010年）、金融扶貧大格局階段（2011年至今）。

二、金融精準扶貧體系與金融扶貧政策梳理

（一）金融精準扶貧體系。金融扶貧是政府運用法律、貨幣政策、財政政策等機制或手段，調(diào)動金融機構增加對貧困地區(qū)信貸資金的供給，為那些長期遭受金融排斥的貧困地區(qū)的中小企業(yè)和貧困群體提供均等的金融服務機會［2］。經(jīng)過40年的金融改革，中國農(nóng)村金融形成了以商業(yè)、合作和政策性金融機構相互補充，銀行金融機構和非銀行金融機構共同發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。包括以中國農(nóng)業(yè)銀行為代表的大型國有商業(yè)銀行、以農(nóng)村信用社（農(nóng)村商業(yè)銀行）為代表的合作金融機構、以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性金融機構以及以村鎮(zhèn)銀行為代表的新型農(nóng)村金融機構。農(nóng)村金融機構覆蓋率持續(xù)擴大，農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式不斷創(chuàng)新，扶貧方式、扶貧信貸投放量不斷增多，各金融組織通過發(fā)揮各自經(jīng)營特點和業(yè)務優(yōu)勢，公開、公平競爭，逐步建立了符合市場經(jīng)濟規(guī)律的金融扶貧服務供給體系。（二）金融扶貧政策梳理。1.國家層面金融扶貧政策黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視扶貧開發(fā)的頂層設計，不斷完善金融扶貧體制機制，金融扶貧政策體系基本形成。2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》要求加大金融扶貧力度，鼓勵和引導商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發(fā)的金融支持。對各類金融機構的專項貸款進行貼息，支持貧困地區(qū)設立扶貧貸款風險補償基金。2018年6月15日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》指出：“加強扶貧再貸款使用管理，優(yōu)化運用扶貧再貸款發(fā)放貸款定價機制……加強金融精準扶貧服務……創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧信貸產(chǎn)品和模式，建立健全金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與帶動貧困戶脫貧的掛鉤機制和扶持政策?！庇纱?，在國家層面的金融扶貧政策制度體系逐步形成，并日趨完善。2.省級層面金融扶貧政策貴州結合本省脫貧攻堅實際，根據(jù)中央有關脫貧攻堅政策精神，先后制定了一系列脫貧攻堅的金融扶貧政策文件，為金融助推脫貧攻堅發(fā)揮制度保障作用。2015年10月16日，《中共貴州省委貴州省人民政府關于堅決打贏扶貧攻堅戰(zhàn)確保同步全面建成小康社會的決定》對支持各類金融企業(yè)到貧困縣設立分支機構，支持貧困縣開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資業(yè)務作出明確要求。同時提出全面實施精準扶貧“特惠貸”，為貧困戶提供免抵押擔保、低利率、財政貼息補助的小額信用貸款。2015年12月4日，《中共貴州省委貴州省人民政府關于落實大扶貧戰(zhàn)略行動堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的意見》要求強化金融扶貧制度設計。加大對扶貧龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持力度，進一步完善利益聯(lián)結機制，成立扶貧開發(fā)投融資平臺。貧困縣設立扶貧貸款風險補償基金，設立政府出資的融資擔保機構。2018年6月26日，《中共貴州省委貴州省人民政府關于深入實施打贏脫貧攻堅三年行動發(fā)起總攻奪取全勝的決定》對銀行業(yè)金融機構服務貧困地區(qū)、深度貧困地區(qū)的存貸款支持提出明確要求。與此同時，當?shù)厝嗣胥y行、銀監(jiān)局圍繞省委省政府的金融扶貧政策制定出臺支持地方扶貧開發(fā)的金融配套制度文件，形成地方的金融扶貧政策體系。

三、貴州脫貧攻堅與金融扶貧現(xiàn)狀

（一）貴州脫貧攻堅現(xiàn)狀。貴州是一個多民族交匯融合的內(nèi)陸山區(qū)省份，由于經(jīng)濟、歷史、自然等方面原因，經(jīng)濟總量小、人均收入水平低，發(fā)展相對滯后既是貴州的基本省情，又是貴州貧困的癥結。貴州是全國貧困人口多、貧困面廣、貧困程度深的省份。如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是貴州當前最大的政治任務。黨的十八大以來，貴州大力實施“大扶貧戰(zhàn)略行動”。在過去五年中，農(nóng)村貧困人口減少了670.8萬人，易地扶貧搬遷173.6萬人，貧困發(fā)生率從26.8％下降到8％以下。減貧和搬遷人數(shù)是全國最大的省份，為全國的扶貧創(chuàng)造了“省級模式”。截至2017年年末，貴州剩余貧困人口280.32萬人，占全國總數(shù)的9.3%。貧困縣66個，其中國家扶貧開發(fā)重點縣50個，是全國貧困人口最多的省份之一，其中60歲以上老年人73.12萬人、占18.52%，長期患病和大病人口33.7萬人、占8.54%，殘疾人28.15萬人、占7.13%，深度貧困地區(qū)貧困人口156.65萬人、占55.9%。脫貧攻堅任務十分艱巨。（二）貴州金融扶貧現(xiàn)狀。新形勢下，貴州銀行業(yè)金融機構在遵守金融規(guī)則、順應金融規(guī)律、確保合理利潤和防范金融風險的前提下，積極支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展，履行社會責任，助推脫貧攻堅，充分發(fā)揮金融在決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會中的重要支撐作用。1.貴州金融扶貧狀況根據(jù)中國人民銀行貴陽中心支行統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2017年年末，貴州精準扶貧貸款余額3931億元（其中個人精準扶貧貸款余額301億元），新增1317億元，均位居全國第一；全省扶貧再貸款限額244.2億元，余額240.6億元，均位居全國前列。在扶貧資金投入上，貴州在全國率先發(fā)行首批扶貧票據(jù)，注冊金額達114億元。貴州農(nóng)信（農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行）發(fā)放“特惠貸”144億元，自開辦以來累計發(fā)放350億元，余額271億元。貴州銀行、貴陽銀行向貴州農(nóng)村“組組通”項目投放資金98.4億元，支持89個縣（區(qū)）市共計9726個建設項目，建設規(guī)模達24861公里。目前，貴州“政府主導、央行牽頭、各方參與”多頻共振的金融扶貧工作機制更趨完善，全省金融大扶貧格局初步形成［3］。2.貴州農(nóng)信金融精準扶貧現(xiàn)狀黨的十八大以來，貴州農(nóng)村信用社積極投身“大扶貧、大數(shù)據(jù)、大生態(tài)”三大戰(zhàn)略，堅持金融精準扶貧方向，以改革發(fā)展為主線，以助力脫貧攻堅為目標，以打造“五張名片”為手段，精準把握扶貧命脈，找準扶貧難點痛點，脫貧攻堅金融服務成效明顯。截至2017年年末，全省農(nóng)信系統(tǒng)向66個貧困縣貸款余額2531億元，占全部貸款余額的59.3%。20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款余額達到26億元?；菁?3萬個建檔立卡貧困戶。

四、貴州金融扶貧的工作措施與成效

貴州把扶貧開發(fā)作為第一民生工程，強化頂層設計，著力完善金融精準扶貧體系，廣泛動員社會參與精準扶貧，大膽探索創(chuàng)新金融扶貧模式，創(chuàng)新金融精準扶貧機制，在精準扶貧精準脫貧實踐中形成了新的模式和經(jīng)驗。（一）強化頂層設計，完善金融扶貧制度體系。貴州加強脫貧攻堅的頂層設計和制度安排，制定出臺了《貴州省創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸實施意見》，從扶貧對象、范圍及方式和貼息資金來源、政策措施等方面構建扶貧、財政、金融相互協(xié)調(diào)配合的新型扶貧模式。作為《中共貴州省委貴州省人民政府關于堅決打贏扶貧攻堅戰(zhàn)確保同步全面建成小康社會的決定》《中共貴州省委貴州省人民政府關于落實大扶貧戰(zhàn)略行動堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的意見》的配套文件。中國人民銀行貴陽中心支行制定了《關于進一步加大信貸支持貴州扶貧開發(fā)力度的意見》，并牽頭出臺包括金融扶貧在內(nèi)的10項扶貧工作政策配套舉措，形成了“1+10”的政策框架①。貴州銀監(jiān)局出臺了《關于銀行業(yè)支持扶貧開發(fā)工作的指導意見》《關于銀行業(yè)采取三十條措施支持我省“三變”改革、“三社”融合的指導意見》等文件，逐步形成了地方金融扶貧的制度政策體系。（二）創(chuàng)新金融扶貧模式，“特惠貸”助力脫貧攻堅。一是國家開發(fā)銀行貴州分行充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用和優(yōu)勢，利用機制建設、產(chǎn)品創(chuàng)新，探索以一縣一特色，通過管理平臺、統(tǒng)貸平臺、擔保平臺和信用協(xié)會的模式，向小企業(yè)客戶提供資金支持。二是創(chuàng)建“金融+三變”模式?！百Y源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的貴州“三變”改革被納入2017年、2018年中央“一號文件”，寫入《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》和中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》。金融促進貧困戶與扶貧主體利益聯(lián)結，加大對入股企業(yè)的支持，幫助農(nóng)戶獲得穩(wěn)定分紅和務工收入，已累計發(fā)放“三變”貸款50億元。三是設立脫貧攻堅投資基金。貴州脫貧攻堅基金由省政府委托省財政廳發(fā)起設立，采取“募投制”，計劃募集總規(guī)模3000億元，采取“統(tǒng)一設立、分包實施、成熟一包、實施一包”，按照“政府主導、企業(yè)主體、市場運作、風險可控”的原則，力爭通過基金投資，“發(fā)展一批特色產(chǎn)業(yè)、培育一批龍頭企業(yè)、帶動一批貧困群眾”［4］。另外，貴州農(nóng)信在長期的扶貧實踐中，結合“特惠貸”、農(nóng)村信用工程建設、普惠金融建設、貧困縣一對一攻堅脫貧等措施，探索出一條搭載金融扶貧、社會扶貧“雙引擎”的扶貧之路。1.大力實施“特惠貸”2015年以來，在貴州省委省政府、省扶貧辦、中國人民銀行貴陽中心支行、貴州銀保監(jiān)局（原貴州銀監(jiān)局）的政策引導下，貴州農(nóng)信率先在全省金融機構中為建檔立卡貧困戶量身打造了精準扶貧貸款產(chǎn)品“特惠貸”，為建檔立卡貧困戶發(fā)放“5萬元以下、3年以內(nèi)、免除抵押擔保、扶貧貼息支持、縣級風險補償”的低利率、低成本貸款，幫助貧困戶“換窮業(yè)”，積極肩負起扶貧攻堅重擔。截至2017年12月末，累計投放“特惠貸”資金350億元，惠及建檔立卡貧困戶73萬戶。2.推進農(nóng)村信用體系建設全面開展信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、信用村、信用戶創(chuàng)建，加快農(nóng)村信用體系建設。貴州農(nóng)村信用社創(chuàng)造性推動和創(chuàng)建的覆蓋全省鄉(xiāng)村的農(nóng)村信用工程體系，著力于打造良好的農(nóng)村信用環(huán)境，從而增強農(nóng)信社風險防控能力、降低農(nóng)戶融資成本，成為貴州地方標準項目建設。截至2017年12月末，全省已評定農(nóng)村金融信用市（安順）1個、農(nóng)村金融信用縣（市）21個、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）986個、信用村1.3萬個。實現(xiàn)了多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村信用工程體系。3.多措并舉踐行普惠金融（1）鋪設“信合村村通”，完善農(nóng)村支付結算渠道。“信合村村通”是指貴州農(nóng)村信用社將具有現(xiàn)金支取功能和查詢、轉賬功能的支付結算“POS”機布設于相對偏遠的村寨，實現(xiàn)了農(nóng)戶在本村寨就可以安全、便捷、高效地辦理基礎金融業(yè)務。截至2017年12月末，全省投入2.80億元布設“信合村村通”自助POS終端達17987臺，覆蓋省內(nèi)行政村15426個，實現(xiàn)全省行政村全覆蓋。“信合村村通”的布設提高了扶貧和補貼資金發(fā)放效率和精準度，使邊遠山區(qū)農(nóng)民能夠享受到普惠性和均等化的金融服務，并為農(nóng)戶節(jié)約了享受金融服務的成本。（2）“金融夜?！睘榻鹑诰珳史鲐毺峁┲橇χС帧！敖鹑谝剐！笔琴F州農(nóng)信員工在長期工作實踐中獨創(chuàng)的，利用工作之余開展的金融基礎、種養(yǎng)殖技術、市場信息、扶貧政策等知識培訓，活動方式包括單一授課、公開宣講、送文藝下鄉(xiāng)等，活動地點涵蓋村寨、社區(qū)、學校、企業(yè)等。截至2017年12月末，全省農(nóng)信社累計舉辦“金融夜?！?0萬場，參與人數(shù)達到600余萬人，實現(xiàn)了全省行政村全覆蓋?！敖鹑谝剐！碧岣吡宿r(nóng)戶的思想意識，為脫貧攻堅奠定了思想基礎，是貴州農(nóng)信實施智力脫貧的典型方式。（3）“助農(nóng)脫貧流動服務站”構建脫貧攻堅的新平臺。2016年，貴州農(nóng)信通過自主研發(fā)和多次實驗，在全省創(chuàng)新開展“助農(nóng)脫貧流動服務站”，實現(xiàn)多功能終端機、打印機、復印機、現(xiàn)鈔保險箱等設備的整合，只要有無線網(wǎng)絡覆蓋的地方，就能進村入寨為老百姓辦理開戶、轉賬、電匯、貸款、還款收息、手機銀行、網(wǎng)上銀行等業(yè)務，把傳統(tǒng)的柜面服務變成“長腿銀行”，既便捷靈活又及時高效。截至2017年12月末，貴州農(nóng)信建立“助農(nóng)脫貧流動服務站”1300多個，實現(xiàn)全省行政村100%全覆蓋，進村入戶為3000多萬個，農(nóng)戶辦理銀行卡14余萬張，辦理現(xiàn)金業(yè)務18余萬筆，金額達15億元以上。（4）農(nóng)民工金融服務中心實現(xiàn)了金融服務到身邊。據(jù)統(tǒng)計，貴州每年外出務工人員約650余萬人，為解決農(nóng)民工在外省享受金融服務不便的問題，2008年3月貴州農(nóng)信在廣東、浙江、福建、江蘇等地設立13個駐外農(nóng)民工金融服務中心，有針對性地開展特色金融服務，為農(nóng)民工提供金融知識、致富信息、維權幫助等，成為了全國首創(chuàng)。截至2017年12月末，設立在全國各地的13個農(nóng)民工服務中心為650萬農(nóng)民工提供服務，發(fā)放農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款73.61萬筆，金額達到325.40億元，累計免費為農(nóng)民工進行維權1218人次，幫助農(nóng)民工討回薪酬及各類賠償4087萬元，對有勞動能力但無創(chuàng)收項目和就業(yè)門路的建檔立卡貧困戶提供就業(yè)幫助，介紹農(nóng)民工就業(yè)達23萬人次。4.聚焦貧困縣脫貧攻堅為深入開展金融精準扶貧，貴州農(nóng)信對省委、省政府指定幫扶對象務川縣實行定點幫扶。（1）實施捐贈幫扶。近兩年來，貴州農(nóng)信在旅游扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧、醫(yī)療扶貧和教育扶貧方面共為務川縣捐贈資金1.44億元。（2）實施信貸幫扶。近兩年來，貴州農(nóng)信為務川縣累計投放信貸資金56.4億元，完成了五年幫扶計劃的56.4%。（3）實現(xiàn)基礎金融服務精準全覆蓋。貴州農(nóng)信在務川縣共計布放ATM機50多臺，安裝“貴州農(nóng)信村村通”助農(nóng)取款機、POS終端共400多臺，建立了“助農(nóng)脫貧流動服務站”，使全縣人民在家門口享受到了金融服務。（4）實施智力扶貧。貴州農(nóng)信在務川縣組織召開“金融夜校”2000多場，推進金融知識在貧困地區(qū)普及，引導貧困農(nóng)戶群眾學金融、懂金融、用金融，受益群眾達12萬多人次。（三）建立扶貧金融合作體系。一是大力開展信用工程建設，深入開展信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、信用村、信用戶創(chuàng)建，著力于打造良好的農(nóng)村信用環(huán)境。對于創(chuàng)建的金融信用市、信用縣、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、信用村、信用戶給予優(yōu)惠、低成本的貸款利率，簡化貸款手續(xù)，降低貧困農(nóng)戶和扶貧小微企業(yè)的融資成本。二是貴州省還與國家開發(fā)銀行貴州分行聯(lián)合實施新型扶貧金融合作項目。2014年，共向22個扶貧金融合作試點縣提供融資授信43.8億元，累計發(fā)放貸款17.1億元，支持十大扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，直接惠及農(nóng)戶10822戶、合作社140家、中小企業(yè)122家，帶動貧困地區(qū)30萬農(nóng)戶走上增收脫貧道路。三是開啟扶貧融資租賃合作業(yè)務。貴州開展扶貧融資租賃合作，利用財政扶貧資金的“杠桿撬動”作用，整合社會各方面的資金、技術、人力資源，破解扶貧龍頭企業(yè)融資難、融資貴的瓶頸，從而激發(fā)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，解決因資金瓶頸造成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、效益差、農(nóng)民難致富等問題，進一步增強扶貧產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、基地化、標準化、專業(yè)化、市場化發(fā)展，逐步形成“貿(mào)工農(nóng)一體化，產(chǎn)加銷一條龍”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系，持續(xù)穩(wěn)定地帶動貧困農(nóng)戶增收致富。采取項目融資方式籌集低成本、中長期信貸資金，落實與省國家開發(fā)銀行、省農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行簽訂的金融扶貧合作協(xié)議確定的2500億元融資［5］。

五、金融扶貧存在的問題

在金融精準扶貧過程中，涉及的主體主要包括政府、銀行、企業(yè)、農(nóng)戶及保險公司等，每一個環(huán)節(jié)都由于主體的特殊性和客觀條件限制，產(chǎn)生諸多問題。（一）金融扶貧政策體系不完善，激勵約束機制不健全。金融扶貧是一項復雜的系統(tǒng)工程，也是一項需要政府主導、金融機構助力、全社會參與的民生工程。當前，扶貧的政策文件多，而金融扶貧的實施政策文件卻不完善，部分文件規(guī)定操作性不強，商業(yè)性金融、政策性金融、農(nóng)村合作金融的扶貧責、權、利邊界不清晰，缺乏科學合理有效的激勵約束機制。同時，沒有針對貧困地區(qū)的差異化金融監(jiān)管政策，如銀行業(yè)金融機構在縣域的分支機構設立、監(jiān)管評級、監(jiān)管指標、考核的差異化；信貸貨幣傾斜政策不充分，如人民銀行對貧困地區(qū)的銀行業(yè)金融機構的支農(nóng)再貸款、扶貧貸款的支持力度不夠。對扶貧貸款支持的貧困地區(qū)專項財政稅收政策配套不夠，缺乏支持貧困地區(qū)金融扶貧的專項風險補償、稅收優(yōu)惠、財政獎勵等配套制度。金融扶貧制度政策保障的不充分，導致金融機構參與扶貧的內(nèi)生動力不足。（二）金融扶貧風險補償機制不到位，金融扶貧隱性風險加大。貧困地區(qū)的銀行信貸資金成本較高，貸款的第一還款來源受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”的不確定性因素影響，承貸主體的償債能力無法保障，加之因農(nóng)村地區(qū)缺乏足值有效的抵押物，雖然部分試點地區(qū)土地承包經(jīng)營權、農(nóng)房、宅基地等不動產(chǎn)和動產(chǎn)從法律層面可以作為銀行抵押物融資，但因價值偏低、不易變現(xiàn)和處置，貸款農(nóng)戶受自身條件限制，貸款發(fā)生風險后，實際的損失往往由金融機構承擔。而貧困地區(qū)受財政實力的影響，風險補償基金也不到位。目前，如貴州各市縣按照《貴州省精準扶貧“特惠貸”實施意見》的要求，出資建立了“以縣為主”的風險補充機制，但由于部分地方財政資金較弱，按照比例補充資金的能力不足，金融扶貧隱性風險加大。（三）金融扶貧產(chǎn)品模式創(chuàng)新性不足，難以滿足。貧困地區(qū)金融服務多元化需求金融扶貧信貸產(chǎn)品過于單一，產(chǎn)品創(chuàng)新嚴重滯后。世界上很多國家為了積極拓展農(nóng)村金融市場，在充分調(diào)研農(nóng)民信貸需求的基礎上，統(tǒng)籌自身效益和政府扶貧計劃的關系，研究開發(fā)各類獨具特色的“三農(nóng)”金融產(chǎn)品，如孟加拉國格萊珉銀行針對窮人研制的小額貸款。而從我國現(xiàn)行的金融扶貧情況來看，沒有針對產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、生態(tài)扶貧、教育脫貧、健康扶貧、農(nóng)村危房改造、貧困地區(qū)基礎設施等專門、系統(tǒng)的金融扶貧產(chǎn)品，雖然部分金融機構出臺支持貧困地區(qū)脫貧攻堅的指導意見，但在一定程度上存在以文件落實文件、以會議安排會議的“走過場”現(xiàn)象，缺乏針對貧困地區(qū)脫貧的具有可操作性和實用性的金融產(chǎn)品。即現(xiàn)有的金融產(chǎn)品不能很好地滿足貧困地區(qū)多元化的金融服務需求，在貸款用途上主要投向種、養(yǎng)殖業(yè)，各金融機構金融扶貧基本上都是以小額貸款為主，貧困地區(qū)的金融服務產(chǎn)品創(chuàng)新嚴重滯后。（四）金融扶貧信貸手續(xù)復雜，審批效率低下。在風險可控的前提下，金融機構簡化貸款手續(xù)、優(yōu)化信貸流程、提高審批效率是提升市場競爭力的重要依托，也是提高客戶服務滿意度、體驗感、獲得感的重要因素，更是為貧困地區(qū)及時輸入“金融活水”的迫切需要。在對貴州某一貧困縣調(diào)研中，建檔立卡的貧困農(nóng)戶申請辦理“特惠貸”，需要提交借款申請并填寫《貴州省農(nóng)村信用社資信調(diào)查表》、《貴州省農(nóng)村信用社農(nóng)戶初始評級授信審批表》（此表需要評定小組、經(jīng)辦網(wǎng)點審批后，報送縣級聯(lián)社、農(nóng)商行總行審批）、《某縣精準扶貧“特惠貸”申請審核審批表》（此表需要詳細填寫申請人的基本信息、家庭情況、貸款事項等，需經(jīng)村委會審查人審核、駐村第一書記審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧部門審核、銀行經(jīng)辦網(wǎng)點審核等）、《貴州農(nóng)信“特惠貸”貸款資金情況告知書》、《貴州省農(nóng)村信用社借款借據(jù)》等，同時還需要簽署各類承諾及授權手續(xù)，以及提交身份證明、財產(chǎn)證明等繁瑣手續(xù)。辦理一筆扶貧貸款需要借款人簽字多達十幾處，初次辦理周期在一個月以上。如此繁瑣的貸款手續(xù)及漫長的貸款周期嚴重制約金融精準服務，在一定程度上影響了貧困地區(qū)金融支持經(jīng)濟的發(fā)展。（五）貧困地區(qū)教育文化水平低，借助金融發(fā)展的自我意識不強烈。貧困地區(qū)的農(nóng)戶長期生活在封閉的環(huán)境中，市場經(jīng)濟意識、法治意識、競爭意識不強，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實用的新知識、新技術較為缺乏。一是文化水平低。由于文化水平和個人素質的差異，存在“要懶就懶，國家會照管”的“等靠要”思想，主動借助金融發(fā)展的意識不強烈。二是內(nèi)生動力不足。部分貧困戶“比窮”、爭戴“貧困帽”的現(xiàn)象突出，有的地方還存在陳規(guī)陋習和不良習氣，貧困戶脫貧致富的內(nèi)生動力沒有全面有效激發(fā)，存在把銀行扶貧貸款當成“救濟款”“慈善款”只借不還的錯誤意識。而少數(shù)貧困戶存在怕貸、懼貸的現(xiàn)象，雖然其具有一定的種養(yǎng)殖條件和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的能力，但對“借雞生蛋”的融資意識不強，導致一些具有發(fā)展前景的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)因資金短缺錯失發(fā)展機會。（六）貧困地區(qū)信用體系建設不完善，金融生態(tài)環(huán)境需要改善。部分貧困地區(qū)信用體系建設滯后，當?shù)攸h委、政府對誠信環(huán)境的營造不重視，信用縣、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、信用村組的打造由農(nóng)村信用社自身推動實施，缺乏政府主導下的誠信體系整體規(guī)劃建設，甚至存在少數(shù)部分當?shù)卣毴藛T長期拖欠農(nóng)村信用社貸款的情況，一部分歷史遺留的政府平臺公司及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)拖欠農(nóng)村信用社的貸款至今仍未解決；部分農(nóng)戶信用意識較差，“等靠要”思想嚴重，一個村組只要有少數(shù)幾戶拖欠不還農(nóng)村信用社貸款，其他農(nóng)戶也跟著不還，存在“法不責眾”的想法，最終形成一種“不還錢也沒有什么后果”“其他人不還我也不還”的風氣，信用環(huán)境急劇惡化。由于一些地方政府對信用體系建設不重視，司法機關對金融生態(tài)環(huán)境的營造缺乏有效保障，貧困地區(qū)“賴賬戶”“釘子戶”形成的金融債權，因受到執(zhí)行難、難執(zhí)行的影響，金融生態(tài)環(huán)境差。如一些基層法院為了提高案件執(zhí)行結案率，從年底前的10月份開始要求金融機構不再立案，許多有可供執(zhí)行的財產(chǎn)沒有采取法律執(zhí)行措施，要求金融機構主動撤回申請執(zhí)行或采取終結執(zhí)行程序，應付上級考核。一些基層法院為了落實上級要求“基本解決執(zhí)行難”的精神，在形式上推出“執(zhí)行雷霆行動”，但從實質效果來看，存在“雷聲大、雨點小”的現(xiàn)象，形式主義較為嚴重。貧困地區(qū)信用體系建設和金融生態(tài)環(huán)境營造任務艱巨。

六、推進金融扶貧常態(tài)化機制的有效路徑

在我國脫貧攻堅全面建成小康社會的關鍵時期，必須用好“金融的力量”，增強金融扶貧的實效性和針對性，需要建立健全科學的常態(tài)化金融扶貧機制，找出解決目前金融扶貧存在問題的有效路徑。根據(jù)貴州金融扶貧的實踐，做好新時代的金融扶貧，需要從以下七個方面著力。（一）完善相關制度，做好頂層設計。建議由中國人民銀行牽頭，中國銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、國家稅務總局、國務院扶貧辦等相關部委配合，對現(xiàn)行的金融扶貧政策文件進行全面評估和梳理，對原有的不符合當前金融扶貧的文件，需要廢止的應及時廢止，需要修訂完善的，應及時修訂完善，對需要填補現(xiàn)行金融扶貧的政策，應早日納入政策起草的規(guī)劃日程，在充分調(diào)研、征求專家學者意見、科學評估論證的基礎上，盡快制定出臺新時代背景下的具有針對性、實用性、系統(tǒng)性的金融扶貧政策文件，為脫貧攻堅、全面建成小康社會提供制度保障。（二）厘清政府扶貧與金融扶貧的關系，處理好經(jīng)濟效益和社會效益的關系。一是厘清政府扶貧與金融扶貧的關系。在當前扶貧體系中，政府占據(jù)著主導性的地位，要正確處理好政府與市場的關系，有效解決扶貧市場的失靈問題，避免由于扶貧資源的稀缺性和監(jiān)督不到位而導致的尋租行為，為扶貧工作的有效開展營造良好的環(huán)境，確保扶貧資源的高效利用。要解決好金融精準扶貧的政策性與金融資源運作的市場性之間的矛盾，減少行政對扶貧信貸資金的干預。各級政府部門應當自覺遵守金融工作制度，不參與、不干預金融機構對信貸資金發(fā)放的審批。二是處理好經(jīng)濟效益和社會效益的關系。金融扶貧應兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，金融機構參與金融扶貧，不但可以增加金融機構的利潤，而且可以提升社會形象，為金融機構創(chuàng)造更多的無形價值。因此，金融機構要落實好扶貧資金低利率的原則，即遵循保本微利的原則，履行企業(yè)的社會責任，堅持經(jīng)濟效益和社會效益并重。（三）完善風險補償機制，提高扶貧信貸資金風險保障能力。一是足額注入風險補償金。地方政府要結合本地區(qū)脫貧攻堅實際，統(tǒng)籌各級財政資金設立和補充扶貧小額信貸風險補償金。要按照扶貧小額信貸余額與風險補償金的比例，每年預算本級一般公共預算收入增量的一定比例足額注入風險補償金。二是建立財政扶貧擔保機構。建議以財政資金為主導，引入民間資本參與的方式建立扶貧擔保公司，由省市縣級財政履行扶貧擔保職能和風險補償職能，解決金融機構貸款風險問題。明確財政扶貧資金為金融扶貧貸款的貼息、擔保和風險補償資金。三是建立保險分擔機制。積極支持貧困戶或承擔脫貧任務的家庭農(nóng)場、種植養(yǎng)殖大戶、農(nóng)民合作社、小微農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體參加政策性農(nóng)業(yè)保險，分散貸款風險。對貧困戶購買中央財政保費補貼險種、地方特色農(nóng)業(yè)保險險種建檔立卡農(nóng)戶自繳部分，由縣財政專項扶貧資金予以全額補貼。四是完善貸款貼息機制。扶貧小額信貸貼息期限與貸款期限保持一致（含續(xù)貸和展期），明確細化扶貧、財政、金融機構在各類扶貧貼息貸款發(fā)放、回收等方面的權責?？h級財政部門要按季按時對扶貧小額信貸據(jù)實貼息，防止因貼息不及時形成新的不良貸款。（四）加快金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新，不斷滿足貧困地。區(qū)金融服務多元化需求加快農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新，研究開發(fā)各類獨具特色的“三農(nóng)”金融產(chǎn)品。一是總結農(nóng)村承包土地經(jīng)營權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權、集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款試點的經(jīng)驗，進一步穩(wěn)妥擴大試點地區(qū)。二是開發(fā)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”信貸產(chǎn)品，創(chuàng)新“三變”改革經(jīng)營主體抵押或質押方式，探索推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權等新型抵押質押方式。三是針對產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、生態(tài)扶貧、教育脫貧、健康扶貧、農(nóng)村危房改造、貧困地區(qū)基礎設施等脫貧攻堅情況，研究專門針對脫貧攻堅的系列金融扶貧產(chǎn)品，不斷滿足貧困地區(qū)多元化的金融服務需求，緩解“三農(nóng)”經(jīng)濟實體“貸款難、抵押難”問題，大力支持農(nóng)村產(chǎn)權制度改革適時推進。（五）簡化金融扶貧信貸手續(xù)，提高審批效率。建議由政府扶貧辦牽頭，金融辦和金融機構配合對現(xiàn)有的金融扶貧信貸辦理審批手續(xù)進行充分調(diào)研，對貧困戶申請辦理扶貧貸款的手續(xù)和金融機構的內(nèi)部審批流程進行全面的梳理，優(yōu)化信貸審批流程，精簡信貸手續(xù)，提高信貸審批效率。一是整合政府扶貧部門與金融機構的審核流程，精簡相關申請表格填寫內(nèi)容。二是精簡辦理扶貧貸款的信貸資料，簡化扶貧對象提交的貸款申請資料。三是優(yōu)化金融機構的內(nèi)部信貸審批流程，加大金融機構對鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點辦理金融扶貧貸款的授權，簡化信貸審批流程。四是借助互聯(lián)網(wǎng)金融，充分用好線上線下的信貸網(wǎng)貸平臺，快速辦理金融扶貧貸款，更好滿足貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶的信貸資金需求。（六）加強部門履職協(xié)作，完善溝通協(xié)調(diào)機制。建議由地方政府扶貧辦牽頭，金融辦、財政局、人民銀行、銀保監(jiān)局等部門配合，強化協(xié)作分工、上下聯(lián)動和信息共享，強化扶貧小額信貸風險防控意識。一是扶貧部門負責扶貧小額信貸實施過程中的監(jiān)督、管理和檢查，負責向放款金融機構提供真實、規(guī)范、準確的建檔立卡貧困戶名冊，負責審核審批貸款貼息及貸款損失，參與管理風險補償金，協(xié)助做好政策宣傳、利益聯(lián)結，配合整改工作。二是財政部門負責貸款貼息資金安排并辦理撥付，管理貸款風險補償資金，配合相關部門做好貸款發(fā)放工作的監(jiān)督管理。三是人民銀行分支機構負責加強扶貧再貸款管理，督促金融機構依法依規(guī)使用扶貧再貸款資金及落實相關配套政策。四是銀保監(jiān)部門負責依法對扶貧小額信貸監(jiān)管，積極支持鼓勵金融機構開展金融精準扶貧工作，提高扶貧小額信貸容忍度，防范扶貧小額信貸風險。加強涉農(nóng)保險市場建設，引導保險經(jīng)辦機構為建檔立卡貧困戶量身定制信貸保證保險產(chǎn)品，創(chuàng)新發(fā)展地方特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險，不斷增強貧困戶風險保障。五是銀行業(yè)金融機構在脫貧攻堅中應主動作為，加大對符合條件的支持對象的信貸投入，更好地滿足金融扶貧的資金需求。六是金融辦負責督促金融部門將金融政策及金融扶貧各項工作落到實處。（七）持續(xù)推進深度貧困地區(qū)信用體系建設，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。一是嚴格按照“政府主導、信用社主抓、各級各部門密切配合”的要求推進農(nóng)村信用工程建設，為脫貧攻堅創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。應當充分發(fā)揮農(nóng)村信用體系建設助推精準扶貧的重要作用，推動地方政府把農(nóng)村信用體系建設作為基礎設施納入精準扶貧戰(zhàn)略［6］。建議地方政府出臺相關文件將該項工作納入地方規(guī)劃體系，開展工作考核督導，完善農(nóng)村信用體系建設框架，同時引導人民銀行、財政、農(nóng)委等部門逐步建立良好的合作關系，充分發(fā)揮部門合力，如通過行政管理部門和社會服務機構出臺對信用等級較高的農(nóng)村經(jīng)濟主體的政策傾斜和優(yōu)惠補貼措施、對信用戶優(yōu)先推薦評優(yōu)評先、對信用村和信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）優(yōu)先安排財政投入的扶貧資金等政策。二是加強國家有關扶貧政策、金融知識的培訓與宣傳，培育農(nóng)民的誠信意識和守法合規(guī)意識，不斷提高公民的金融素養(yǎng)和文明素質，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。三是充分發(fā)揮司法機關在信用環(huán)境營造中的司法保障作用，對惡意拖欠、逃廢金融機構扶貧貸款的“賴賬戶”“釘子戶”，要依法加大對其失信行為的懲戒力度。地方各級法院，特別是基層法院要為金融機構的合法債權提供堅實的保障，建議省聯(lián)社、監(jiān)管部門要加強與省法院的溝通協(xié)調(diào)，出臺省級金融司法保障意見或搭建銀法溝通處置平臺。要切實為金融機構訴訟提供便利條件；開展歷年積案清查活動，限期審結執(zhí)結舊存案件，依法快審快執(zhí)新收案件，盡量縮短辦案周期，提高金融債權受償率；強化執(zhí)行，提升金融債權執(zhí)行效果；加大對惡意逃廢金融債務行為的制裁力度。

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作者:李榛 單位:貴州民族大學