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一、彩票

彩票的買賣是一種建立在機會均等基礎(chǔ)上公平競爭的娛樂游戲。央行在《關(guān)于加強彩票市場管理的緊急通知》中對彩票的表述是：“彩票是指印有號碼、圖形或文字供人們填寫、選擇、購買并按特定規(guī)則取得中獎權(quán)利的憑證。”人類的第一張彩票出現(xiàn)在5000多年前的意大利，中國的第一張彩票誕生于清代末年，新中國的第一張福利彩票發(fā)行于1987年7月27日；第一張體育彩票發(fā)行于1994年1，此后，我國逐漸形成了福利和體育彩票兩大發(fā)行體系，2001年10月22日發(fā)行的第一張足球彩票則昭示著我國彩票事業(yè)進(jìn)入新階段。

二、立法現(xiàn)狀

彩票的相關(guān)規(guī)范也在配套跟進(jìn)。我國第一個規(guī)范彩票的立法是1991年.2國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強彩票市場管理的通知》。其后全國陸續(xù)頒布了一些規(guī)范來規(guī)制彩票發(fā)售。

數(shù)據(jù)顯示截至2005年5月31日，關(guān)涉彩票的各類規(guī)范127部.3。其中行政法規(guī)僅兩部，分別是1991年12月9日頒布的《關(guān)于加強彩票市場管理的通知》和2001年10月30日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票市場的通知》（目前都還有效）。前者針對彩票發(fā)行初期的混亂狀況，后者針對彩票管理中存在的未經(jīng)批準(zhǔn)擅自發(fā)行或變相發(fā)行彩票，或擅自改變彩票發(fā)行方式和游戲規(guī)則，或在宣傳中可能誤導(dǎo)公眾的信息等非法行為。其余基本是地方法規(guī)和部委規(guī)章（含地方政府規(guī)章），也有部分行業(yè)規(guī)范以及軍事類規(guī)范。這五大類規(guī)范大致分布情況請見表1：

作者嘗試從這127部規(guī)范中隨機抽取了30個樣本，設(shè)置七個變量（規(guī)范級別、規(guī)制對象、關(guān)涉稅收、立法目的、規(guī)范地域、內(nèi)容詳略和具體責(zé)任），從這些角度來考察我國的彩票立法。

首先，看規(guī)范級別，結(jié)果見表2：

結(jié)果顯示：30部規(guī)范中沒有“法律”；行政法規(guī)只有2部，所占比例很?。徊块T規(guī)章所占的比例最大，達(dá)到了63.3%,地方政府規(guī)章占16.7%,這表明對彩票的立法規(guī)制的級別不高；還有軍事類規(guī)范或行業(yè)規(guī)范等部分規(guī)范不能歸入法定規(guī)范類別，只能劃入其他項。

第二個變量“規(guī)制對象”把彩票分為體育彩票和福利彩票兩類。規(guī)范對規(guī)制對象沒有傾向性，圖示說明當(dāng)局對兩者的重視程度。

第三個變量“關(guān)涉稅收”，意思是該規(guī)范有否涉及到稅收。由于彩票有以下功能：（1）緩解政府財政壓力，造福社會公益事業(yè)；（2）特殊的融資工具，可以反復(fù)地籌措社會閑散資金，但不能交易或隨時贖回，它不反映股權(quán)關(guān)系、債權(quán)關(guān)系或委托投資關(guān)系，只反映購彩者和彩票發(fā)行者之間潛在的可能的獎金分配關(guān)系，彩票對購買者的回報是建立在概率基礎(chǔ)上的，可以說彩票是一種"或然價證券"。彩票的發(fā)售屬于籌資性質(zhì)，一般由政府或政府授權(quán)機構(gòu)控制使用，支持公益事業(yè)發(fā)展，沒有支付股息債息等壓力，基本屬于無償。基于此，彩票就具備以下特點：（1）政府把彩票業(yè)作為籌集社會公益資金的重要渠道；（2）彩票業(yè)由政府主辦；（3）國家對彩票發(fā)行實行法律保護(hù)，并通過法律進(jìn)行公眾監(jiān)督與檢查；（4）國家對彩票發(fā)行采取一系列優(yōu)惠政策，使彩票在社會生活中處于公認(rèn)合法的地位。所以，國家對彩票的發(fā)行、購買、獲益盡量給予稅收的優(yōu)惠政策。在30個樣本中，關(guān)涉稅收的占了43.3%,不關(guān)涉的占了大多數(shù)有56.7%,說明我國在一定程度上是鼓勵彩票的。對于此點，可以用下一個變量說明的結(jié)果來映證。

第四個變量“立法目的”含義是表征該規(guī)范對彩票事業(yè)持鼓勵、限制還是其他態(tài)度，至于如何判斷一個規(guī)范的“態(tài)度”，主要有如下標(biāo)準(zhǔn)：（1）“可以”出現(xiàn)的頻次；（2）“禁止”出現(xiàn)的概率。哪類詞匯的頻度較高，就表明該規(guī)范對彩票事業(yè)支持或不支持。這兩類標(biāo)準(zhǔn)僅僅是字面的。最根本的還是從字里行間來尋找答案。結(jié)果見表3：

結(jié)果顯示鼓勵彩票事業(yè)發(fā)展的趨向明顯強于限制。該表的結(jié)果映證了上文的觀點,說明我國鼓勵彩票事業(yè)發(fā)展。

后三個變量中也有一定的發(fā)現(xiàn)?！胺ㄒ?guī)（泛指規(guī)范，與行政法規(guī)和地方法規(guī)的“法規(guī)”有所不同）地域”中，沿海省份對彩票作出規(guī)制的規(guī)范數(shù)量明顯多于內(nèi)地，是7個對3個，其余的20個是由中央作出。這很可能表明沿海的彩票事業(yè)更蓬勃一些，相應(yīng)的問題也嚴(yán)重一些?！皟?nèi)容詳略”指的是規(guī)范本身條文的多少，或者說規(guī)制內(nèi)容的多少。結(jié)果表明兩種情況各占一半，立法者沒有傾向性。最后一個變量是“具體責(zé)任”，其中有17個規(guī)范涉及到行政責(zé)任，但沒有涉及刑事民事責(zé)任（即使是全樣本的127個規(guī)范，我們也找不到有刑事責(zé)任或民事責(zé)任的條款），原因是這些規(guī)范的最高等級都只是行政法規(guī)，無權(quán)配置民事或刑事責(zé)任，否則就違反《憲法》或者《立法法》（見該法第八、九條）。唯一可能的例外是《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票市場的通知》中有“觸犯刑法的要依法追究刑事責(zé)任”這樣的條文。但這不能說明該規(guī)范涉及到了刑事責(zé)任問題。

表四顯示：在“鼓勵”和“限制”選項中都沒有出現(xiàn)“內(nèi)地”，說明內(nèi)地對彩票的態(tài)度不明朗，也可能表示內(nèi)地彩票事業(yè)還不發(fā)達(dá)，沒有必要專門對此規(guī)制。這在“立法目的”第三項“其他”中得到映證。而沿海地區(qū)對彩票事業(yè)的態(tài)度很明確，有7個規(guī)范是鼓勵性的，占到鼓勵性規(guī)范的70%。但是交互分析的結(jié)果告訴我們立法目的和規(guī)范地域之間的關(guān)系并沒有達(dá)到顯著相關(guān)的程度（P=0.284>0.05,沒有達(dá)到統(tǒng)計學(xué)上的要求）。

接下來看內(nèi)容詳略和立法目的的關(guān)系。（請見表5）

該表顯示：鼓勵彩票發(fā)展的有10個規(guī)范，其中有7個落在“詳細(xì)”一欄，占70.0%；限制彩票發(fā)展的規(guī)范共有4個，全落在“簡單”欄中；既不鼓勵也不限制的有16個，但落在“詳細(xì)”中的比落在“簡單”欄中的多得多（10VS6,62.5%VS37.5%）。

三、實踐困境

立法源自實踐。彩票的問題是隨著彩票發(fā)行量與日俱增和彩民數(shù)成倍增長而增長的。其間有遍地開花的“私彩”和“黑彩”問題；有合伙買彩票，幸運中巨獎，卻獎金分配不均而反目成仇，進(jìn)而訴至法院的訟累問題.；有彩民故意“破壞”彩票搖獎處，企圖按其意愿中獎的欺詐案件；更有彩票發(fā)售點業(yè)主為提高銷售業(yè)績，制造人氣，不惜出錢雇人買彩票，讓其中獎，卻又不給予其獎金，從而引發(fā)糾紛的弄虛作假行為；當(dāng)然更有巨獎獲得者被搶劫的事情屢屢見諸報端。這些情況大致可以概括為四種類型，通過Google4搜索到相關(guān)信息基本可以表征這幾類問題的嚴(yán)重性。（請見表6）

數(shù)據(jù)顯示：有關(guān)彩票中獎?wù)弑粨尳俚男畔⒆疃?，拷問高案發(fā)率背后的原因，我們發(fā)現(xiàn)彩票發(fā)售固有的漏洞對這樣的搶劫案件起了推波助瀾的作用。其次是合伙買彩票所引發(fā)的爭議，這只是個民事爭議，不涉及彩票本身。再次是私彩和黑彩問題。“地下私彩”本質(zhì)上是一種賭博行為，在我國東南沿海一帶尤為盛行，雖然經(jīng)過公安部門打擊，公開的賭博少了，但是隱蔽的賭博仍根深蒂固，有些地方反反復(fù)復(fù)，久禁不絕。賭博方式越來越隱蔽。有的莊家雇用代銷人員穿街過巷出售，參賭方法多利用電話投注，有的使用傳真機投注，甚至通過電子郵件投注，給公安部門打擊取締增加了難度。

從前文的數(shù)據(jù)分析已經(jīng)得出：國家鼓勵彩票事業(yè)。那么國家對于彩票事業(yè)發(fā)展所出現(xiàn)的問題就有充分理由給予格外關(guān)注，努力解決，使之得到更好發(fā)展。針對以上違法行為，可能目前通過法律途徑來規(guī)制有很多障礙。因為目前彩票規(guī)范中沒有一個是法律，導(dǎo)致規(guī)范效力等級過低，對很多彩票違規(guī)、違法甚至犯罪行為無能為力，通過司法解釋而擅自規(guī)制也很不規(guī)范。這就提出了第一個問題：是專門設(shè)立《彩票法》并附設(shè)行政、民事或刑事責(zé)任；還是在刑法中規(guī)定彩票犯罪的刑事責(zé)任，提高對賭博犯罪的量刑幅度；或者直接通過司法解釋解決（如在司法活動中對“賭博犯罪事實的認(rèn)定”制定必要的司法解釋，如將兌獎籌碼認(rèn)定為賭資等，以提高對賭博犯罪行為的查實率）?？赡苁乔罢咧伪?，后者治標(biāo)，這就要看立法部門的決策了。