導(dǎo)語：如何才能寫好一篇環(huán)境行政執(zhí)法概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；問題；對策；研究

一、水行政執(zhí)法背景及意義

為促進水務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，長沙市對水務(wù)管理體制作過一些積極探索，進行過一些改革實踐，取得了明顯的成績，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)管理一體化，由過去的九龍治水轉(zhuǎn)變?yōu)橐积堉嗡?，將原長沙市公用事業(yè)管理局、長沙市水利局的涉水職能進行整合，新組建成立了長沙市水務(wù)局，但就總體而言，水務(wù)管理體制改革尚未取得重大突破。隨著城市建設(shè)的日新月異和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，長沙作為擁有400多萬人口的大城市，應(yīng)盡快建立一個科學有序、先進高效的水務(wù)管理新體制，營造出一個社會井然有序、市民安居樂業(yè)、人水和諧的城市環(huán)境。這是新時期政府進一步轉(zhuǎn)變職能，切實加強城市管理的重要課題，這也是本文主題研究總體背景所在。

長期以來，我們將執(zhí)法看作是政府的權(quán)力和責任，水行政執(zhí)法工作是建設(shè)社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到社會公共利益和人民群眾的利益，關(guān)系到城市經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。對水務(wù)管理綜合行政執(zhí)法的研究具有重大現(xiàn)實意義：

（一）有利于推進依法行政、實施依法治水方略。在實施依法治水方略中，依法行政是其重要的組成部分；而要依法行政，行政執(zhí)法則是關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

（二）有利于實現(xiàn)和履行水行政管理職能。行政管理就是服務(wù)。從一定意義上講，行政管理是通過行政執(zhí)法的具體途徑和強有力手段來保障實現(xiàn)的?？梢哉f，沒有行政執(zhí)法，行政管理就沒有了具體的措施和有效的手段，就不可能實現(xiàn)所謂的行政管理職能。因此，行政執(zhí)法是實現(xiàn)行政管理職能的重要方式。

（三）有利于轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高水務(wù)管理水平。我國目前的水務(wù)管理水平還不高，水務(wù)管理體制也有待完善，改革水務(wù)管理體制和運行機制，切實提高水務(wù)管理水平已是當務(wù)之急。因此，本文探討的水務(wù)管理綜合行政執(zhí)法中存在的問題及其解決之道有助于破解執(zhí)法難的現(xiàn)實問題，有利于轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高水務(wù)管理水平。

（四）有利于轉(zhuǎn)變政府職能，促進行政體制改革。2010年，長沙將長沙市公用事業(yè)執(zhí)法監(jiān)察隊與長沙市水政監(jiān)察支隊的執(zhí)法職能進行整合，是行政改革之初無法徹底轉(zhuǎn)變整體職能、理順體制的情況下，對現(xiàn)有執(zhí)法職能的有限調(diào)整以及機構(gòu)的適度整合。這種體制的適度整合在執(zhí)行層面上涉及到政府職能在不同部門之間的調(diào)整與不同層級之間的分配，對于政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革具有重要意義。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究綜述

（一）國內(nèi)相關(guān)研究綜述

改革開放以來，我國各個行政管理部門和領(lǐng)域都已陸續(xù)出臺了不少法律、法規(guī)和規(guī)章，雖然尚未達到健全、完善的程度，但整體上已初步實現(xiàn)了有法可依。我國的行政在整體上已初步實現(xiàn)了由“管理型”到“執(zhí)法型”，由“人治型”到“法制型”的轉(zhuǎn)換，行政管理在很大程度上已轉(zhuǎn)化成了行政執(zhí)法。為了解決行政執(zhí)法中存在的問題，我國一些專家、學者、實際工作者一直在探討怎樣更好地提升我國行政執(zhí)法水平，并取得了一些重要成果，對于提升我國的行政執(zhí)法水平，起到了非常重要的作用，現(xiàn)在此作一簡要概述：

一是以姜明安教授為代表，系統(tǒng)研究了行政執(zhí)法的理論體系。姜教授對我國行政執(zhí)法的性質(zhì)、地位、行政執(zhí)法的基本原則、制度及運作程序進行全方位的研究，構(gòu)建了一個全方位的關(guān)于行政執(zhí)法研究的初步的理論體系。他在《行政執(zhí)法研究》一書中指出，行政執(zhí)法沒有統(tǒng)一的概念，其基本含義應(yīng)當從具體的場合出發(fā)加以確定。他認為，行政執(zhí)法是使法從文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實際行為規(guī)范，行政執(zhí)法使權(quán)利從“應(yīng)然”變成“實然”，行政執(zhí)法秩序從靜態(tài)設(shè)計轉(zhuǎn)化成動態(tài)建構(gòu)。同時，他還指出了行政執(zhí)法的九大原則，并對行政執(zhí)法中的法律適用和法律解釋，行政執(zhí)法程序的基本制度、所涉及的基本問題，行政執(zhí)法監(jiān)督的概念與分類，行政執(zhí)法監(jiān)督的地位和作用，行政執(zhí)法監(jiān)督體制做了探討。

二是以楊解君教授為代表，著重強調(diào)執(zhí)法理念的重要性，并以新的執(zhí)法“理念”為指導(dǎo)，對執(zhí)法方式、執(zhí)法制度的創(chuàng)新進行了系統(tǒng)研究。楊教授在《行政執(zhí)法研究一理念引導(dǎo)與方式、制度創(chuàng)新》一書中指出，行政執(zhí)法是一個獨立的學術(shù)概念，行政執(zhí)法主體不單純是行政機關(guān)、授權(quán)組織，還包括行政相對人、行政第三人。行政執(zhí)法是一個動態(tài)的過程，行政執(zhí)法還具有雙服務(wù)性，既服務(wù)于公共利益，又服務(wù)于私人利益。因此，他提出了行政執(zhí)法的五種理念，即法治理念、民主理念、服務(wù)理念、契約理念、和諧理念。指出在新的理念下，對我國行政執(zhí)法方式進行系統(tǒng)的完善和構(gòu)建，建立與之相適宜的行政執(zhí)法制度。

三是著重于研究行政執(zhí)法的現(xiàn)實性問題，提出具體的執(zhí)法方式和制度。徐景波與李勇、李衛(wèi)明在論文中指出，目前我國行政執(zhí)法的問題主要表現(xiàn)在：隨意變更行政執(zhí)法行為，交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，違規(guī)增加和擴大罰款項目，執(zhí)法環(huán)境差，不講程序、違規(guī)操作等方面。并從健全法規(guī)，理順執(zhí)法關(guān)系，建立和健全執(zhí)法機制，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)方面提出了建議；林依霖在論文中指出，“我國行政執(zhí)法的主要問題主要表現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)落后，執(zhí)法依據(jù)軟弱無力，執(zhí)法體系存在條條矛盾和條塊矛盾，監(jiān)督機制不完善，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，并提出了幾點提升行政執(zhí)法水平的建議。

四是以具體區(qū)域或具體行政執(zhí)法部門為對象，研究某一區(qū)域或某一個行政執(zhí)法部門的執(zhí)法問題。李祝才、陳少平在論文中具體研究了我國環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中的現(xiàn)狀與對策；聶建農(nóng)在論文中具體研究了福州市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的體系建設(shè)及運作；段紅在論文中具體研究了檔案行政執(zhí)法中存在的問題及對策。

（二）國外相關(guān)研究綜述

從法學研究角度，發(fā)達國家由于市場經(jīng)濟發(fā)展時間長，法治研究起步早，行政執(zhí)法研究一直處于比較領(lǐng)先的位置。在眾多西方先進國家中，法國有著“行政法母國”的稱號，行政法成熟較早，已有大約 150 年的歷史，具有完備的理論和制度，為后來許多國家行政法的立法和實踐提供了珍貴的參考?；A(chǔ)理論方面，在狄驥和奧里烏的公共服務(wù)理論和制度理論基礎(chǔ)之上，行政法學界又進一步衍化出了諸多分支學說，法國行政法最早定義了行政法治原則：第一，行政行為必須具有法律依據(jù)。第二，行政行為必須符合法律要求。首先是形式合法。形式合法是指行政行為的方式和程序符合法律的規(guī)定。其次是目的合法。第三，行政機關(guān)必須以自己的積極行為來保證法律的實施。

在國外，由于幾乎找不到專門的水行政執(zhí)法部門，所以對水行政執(zhí)法的研究少之又少，我們只能通過從城市管理的角度來尋找一些國外研究，早在19 世紀后半葉，德國學者瓦格納率先提出了“公共服務(wù)”的概念，從學者研究的結(jié)果來看，服務(wù)型政府在西方稱作是公共服務(wù)，20 世紀70年代，隨著新公共管理理論不斷完善，政府強調(diào)工作效率和社會服務(wù)，并提倡政府服務(wù)應(yīng)向社會開放。政府的職能是服務(wù)，公共利益是目標而非副產(chǎn)品，在政府工作中要重視人的權(quán)益，并指出公民權(quán)和公共服務(wù)的重要地位。一些學者研究了歐美等國的城市管理，他們認為，在歐美國家中，公共設(shè)施建設(shè)和運營都是地方政府職責，歐美地方政府通過委托、授權(quán)、承包、合同等形式，把公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給非政府組織或個人，政府只負責監(jiān)管。

三、研究方法和創(chuàng)新

行政執(zhí)法問題關(guān)系到我國法制化的進程，關(guān)系到依法治國方略的落實。隨著城市化水平不斷提高，行政執(zhí)法越來越成為社會廣泛關(guān)注的一個焦點。尤其在水行政執(zhí)法方面，相關(guān)方面的深入研究還不夠全面，實踐部分研究還不夠，理論缺乏系統(tǒng)性，當前一般局限于解釋法律規(guī)章制度和總結(jié)實踐經(jīng)驗，缺乏從理論到實踐全面系統(tǒng)的分析，理論的優(yōu)勢沒有得到全面釋放，研究成果也沒有更好地轉(zhuǎn)化到現(xiàn)實中。長沙市于2002年正式組建了長沙市水政監(jiān)察支隊，2010年，長沙市人民政府在機構(gòu)改革中，將原長沙市公用事業(yè)管理局和長沙市水利局的涉水職能進行整合，組建了新的長沙市水務(wù)局，實現(xiàn)了長沙的水務(wù)一體化管理，涉水行政執(zhí)法職能也進行了整合和調(diào)整，但目前行政執(zhí)法體制改革仍處于探索階段，實踐中還存在著不少問題。本文以長沙市的水行政執(zhí)法實踐為例，通過相關(guān)研究，試圖為長沙走出水行政綜合執(zhí)法困境提供解決思路，力求對長沙現(xiàn)行的水務(wù)綜合行政執(zhí)法體系改革提供借鑒和參考，推動長沙的發(fā)展進程。同時，長沙作為現(xiàn)代大型省會中心城市，水務(wù)管理具有復(fù)雜性和綜合性，其水務(wù)管理經(jīng)驗對于其他類似城市來說也具有一定的借鑒意義。

參考文獻：

[1]姜明安.行政執(zhí)法研究（M）.北京：北京大學出版社，2004：8.

[2]楊解君.行政執(zhí)法研究一理念引導(dǎo)與方式、制度創(chuàng)新（M），北京：中國方正出版社，2006：9.

[3]徐景波，李勇.論我國行政執(zhí)法中存在的問題及其對策，黑龍江省政法管理干部學院學報，2003年第1期.

[4]李衛(wèi)明.我國行政執(zhí)法中存在的問題及對策，東方論壇，2005年第3期.

篇2

目前在我國還為形成一套固定的行政執(zhí)法程序，所以在行政執(zhí)法程序上也是依據(jù)不同的領(lǐng)域擁有不同的行政執(zhí)法程序。近年來，多處出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”的現(xiàn)象，在西方國家也有相似的概念，被稱作“警察圈套（entrapment）”、“誘惑偵查（couragement）”?！熬烊μ住保╡ntrap－ment）現(xiàn)象又被稱為偵查陷阱，是指偵查機關(guān)為了而有時沒有犯罪意圖的人實施犯罪行為?！罢T惑偵查”（couragement），是指“為了偵破某些極具隱蔽性的特殊案件，偵查人員或其協(xié)助者，特意設(shè)計某種誘發(fā)犯罪的情境，或者根據(jù)犯罪活動的傾向提供其實施的條件和機會，待犯罪嫌疑人進行犯罪或自我暴露時當場將其拘捕的一種特殊偵查手段。世界各國執(zhí)法機關(guān)都使用類似手段，但“誘捕”有著嚴格的控制要求，且所設(shè)之套本身不能成為違法犯罪的證據(jù)。在執(zhí)法經(jīng)濟的利益誘惑之下，“釣魚執(zhí)法”大有在行政執(zhí)法和刑事偵查領(lǐng)域泛濫成災(zāi)之勢。僅就查處黑車而言，2008年3月上海奉賢區(qū)一位“黑車”司機被所謂“女協(xié)查員”帶入“執(zhí)法伏擊區(qū)”之后，當著執(zhí)法人員的面在車內(nèi)用刀捅死“女協(xié)查員”。以前上海還發(fā)生過黑車司機為泄憤綁架所謂“倒鉤”的事件。早些年，媒體還披露過在甘肅省短短一年時間里，三個不同公安機關(guān)的部分干警與同一個毒販合作，分別制造了三起“販毒案”，導(dǎo)致兩人一審被判死刑、一人一審被判死緩的。個別執(zhí)法部門和執(zhí)法人員懷著極其骯臟的利益目的，想方設(shè)法引誘守法公民“違法”，并把所設(shè)之套作為守法公民違法犯罪的證據(jù)，不僅破壞了法律的嚴肅與公正，破壞了社會對法治的信仰，而且嚴重敗壞社會風氣，撕裂了社會成員間基本的和諧與互信，使社會公德每況愈下，人們的善良、同情、友愛之心被迫穿上沉重的自我保護的盔甲，使那些社會上真正需要幫助的人群也得不到人們的同情和幫助。同時，還有可能隨時隨地陷公民于危險和不安、甚至生命安全都得不到保障的絕境。這樣的行為敗壞了“正義”和“正義感”的名聲，使社會誕生出大量不從事生產(chǎn)性、創(chuàng)造性勞動的寄生蟲，也使法律、公權(quán)力的公信陷于崩潰的危險邊緣。

二、行政執(zhí)法過程中存在的問題

雖然在理論界對行政執(zhí)法有許多不同聲音，但其作為一種現(xiàn)實存在，每天都影響著社會公共生活，作為一種以公共權(quán)力為背景的政府行為，行政執(zhí)法過程中存在的問題主要有以下特點：

1．認識模糊。許多行政執(zhí)法人員包括部分領(lǐng)導(dǎo)干部對行政執(zhí)法存在錯誤或者模糊認識，他們僅把行政處罰、行政強制執(zhí)法等一種或幾種執(zhí)法行為當作行政執(zhí)法，而把其他執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為排除在行政執(zhí)法之外。

2．主題不明。行政執(zhí)法的著力點應(yīng)放在提高行政效能、優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序上。但不少執(zhí)法人員卻認識不夠，不懂得行政執(zhí)法的目的和重點，不知道如何改善執(zhí)法措施和手段，僅憑計劃經(jīng)濟模式下的傳統(tǒng)經(jīng)驗和手段執(zhí)法，使改善行政執(zhí)法流于空談。

3．關(guān)系不順。表現(xiàn)在垂直單位與當?shù)卣畬ζ鋱?zhí)法活動的監(jiān)督、規(guī)范和管理方面，以及行政執(zhí)法機關(guān)與紀檢、監(jiān)察部門的關(guān)系，行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系等。責任劃分不是很清晰，造成越權(quán)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、互相扯皮、執(zhí)法不嚴等問題。

4．多方干擾。這些干擾來自各方面，有的是領(lǐng)導(dǎo)遞條子，打招呼；有的是執(zhí)法機關(guān)之間互不買賬，互相干擾；有的行政管理相對人不服從管理，特別是少數(shù)公用企業(yè)、壟斷行業(yè)和影響較大的私營企業(yè)對行政機關(guān)的執(zhí)法行為愛理不理、不予配合，甚至發(fā)生鄉(xiāng)村宗族勢力集體抗法等惡性事件。

5．利益驅(qū)動。由于財政底子簿，基本處于保工資狀況，行政執(zhí)法部門特別是部分法律法規(guī)授權(quán)組織辦公經(jīng)費普遍不足，存在“收費養(yǎng)人、養(yǎng)人收費”、下達罰沒指標等問題，導(dǎo)致執(zhí)法活動中出現(xiàn)有利可圖的事爭著管、無利益服務(wù)性的事互相推，甚至亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資，嚴重損害政府形象，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

6．形式主義。一是制度不落實。自推行行政執(zhí)法責任制以來，絕大多數(shù)執(zhí)法主體都是形式上轟轟烈烈，但在實際工作中卻執(zhí)行得不夠理想，有的制度根本未落實，違反制度的不追究，使寫在紙上、貼在墻上的各項制度形同虛設(shè)。二是工作不深入。對執(zhí)法現(xiàn)狀不作調(diào)查，抓不住重點，行政檢查耗費大量人、財、物力，卻效果甚微；行政處罰不注重把好事實關(guān)、法律關(guān)，把罰款收到手了事；行政許可不嚴格審查條件等等。

三、解決問題的對策建議

1．要提高認識，明確責任。各級政府及各行政執(zhí)法部門要完整地、全面地把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵。解決兩個錯誤認識：一是“執(zhí)法等于處罰”的觀點。二是“執(zhí)法與優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境相互對立”的觀點。只有加大執(zhí)法力度，真正做到不越位、不缺位、不錯位、不擾民，才能為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

2．要加強宣傳，優(yōu)化環(huán)境。優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境是一項系統(tǒng)工程，需要社會各方相互理解、共同配合、一起努力。各行政執(zhí)法部門應(yīng)加大對法律、法規(guī)、規(guī)章的宣傳力度，使行政管理部門自覺知法、守法、護法，運用法律手段管理行政事務(wù)，做到言必合法，行必循法。

3．要緊扣主題，突出重點。發(fā)展是硬道理，社會主義的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，黨的中心工作是經(jīng)濟工作。因此需突出四個重點：一要認真學習和熟練掌握法律法規(guī)，；二要把行政執(zhí)法工作重點轉(zhuǎn)變到加強經(jīng)濟監(jiān)管和提供服務(wù)上來；三要轉(zhuǎn)變工作職能、工作方式和工作作風，實行政企、政事分開；四要貫徹權(quán)力與責任掛鉤、與利益脫鉤的原則。

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一、狠抓隊伍建設(shè)，不斷提高行政執(zhí)法水平

積極組織人員參加執(zhí)法培訓班的學習，要求執(zhí)法人員熟悉行政處罰的基本概念、處理程序，對政策和交通法規(guī)的規(guī)定把握必須到位，避免出現(xiàn)不良影響；制作詳細的行政執(zhí)法案卷樣本，提供給辦案人員參考，使辦案的案卷逐漸程序化、規(guī)范化。站里還規(guī)定行政執(zhí)法必須文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，辦一個案就必須有新的提高，在實踐中不斷提高執(zhí)法水平。經(jīng)常組織執(zhí)法人員和各收費班組學習政策法規(guī)和上級文件，對已辦理的案卷組織相互交流，相互促進，共同提高，使行政執(zhí)法水平在較短的時間內(nèi)迅速提高，在辦案運作中發(fā)揮了很大的作用，所辦理的行政處罰案卷做到了事實充分、證據(jù)確鑿、程序規(guī)范、案卷整理規(guī)范、歸檔及時，所查處的車輛也沒有發(fā)生一起投訴事件。我站執(zhí)法人員迅速鍛煉成為一支優(yōu)秀的行政執(zhí)法隊伍，發(fā)揮業(yè)務(wù)能力強的優(yōu)勢，無論白天黑夜，始終戰(zhàn)斗在收費一線查處使用假牌假證車輛和其他違章車輛，在行政執(zhí)法工作當中發(fā)揮了很大的作用。

二、嚴格依法行政，打擊拒（逃）繳通行費的車輛

1、嚴格執(zhí)法?；逼鎺X站嚴格按照省高管局的規(guī)定，執(zhí)法人員亮證執(zhí)法，在辦案時兩人或兩人以上共同執(zhí)法；在辦案過程中向當事人仔細的宣講公路法規(guī)的有關(guān)條款，展示處罰的依據(jù)；調(diào)查取證時注意方式方法，使被查處的當事人口服心服，自覺地配合我站執(zhí)法人員的工作。20__年我們發(fā)現(xiàn)長沙、湘潭等地的車輛沖關(guān)頻繁，而且行為惡劣，收集這些沖關(guān)車的牌號發(fā)給各收費班嚴密監(jiān)查，發(fā)現(xiàn)回頭車即按行政執(zhí)法的規(guī)定予以嚴厲處罰，外地車沖關(guān)逃費的現(xiàn)象迅速減少。20__年收費員反映，湘潭、寧鄉(xiāng)、益陽等地的出租車在收費現(xiàn)場沖關(guān)行為猖獗，收費員處于人身安全等方面考慮無法攔截。站領(lǐng)導(dǎo)立即加大稽查力量，經(jīng)過一段時間嚴密地日夜布控，湘cx1590、湘axn217、湘axn299、湘axn336、湘hx1788等相繼被查截，我站除按章予以行政處罰外，并將司機的檢討書進行張貼，對出租車的震撼很大，出租車沖關(guān)的行為得到一定的遏制，特別是寧鄉(xiāng)屬地出租車在我站再未出現(xiàn)沖關(guān)行為了。社會車輛使用“大噸小標”等假牌假證成風，我站在收費過程中也陸續(xù)發(fā)現(xiàn)不少假牌假證車輛。我站組織員工互教互學，員工的積極性很高，識別假證的能力提高很快，收費員識別假牌假證的準確率很高。隨著使用假牌假證車輛在我站陸續(xù)被處理，我站收費員識別假證的能力在司機中廣泛流傳開來，使很多車主望而生畏，起到了很大的威懾作用。一臺牌號為湘h43536的沅江大貨車，車主在運輸途中睡覺前特意囑咐助手：在槐奇嶺收費站不要使用假行駛證。

2、積極開展打擊套辦月季票車輛的行動。有一部分外地車主利用衡龍橋鎮(zhèn)的關(guān)系在槐奇嶺站套辦優(yōu)惠月季票，嚴重攪亂了該站的收費秩序，損害了當?shù)卮迕竦恼敊?quán)益，也使一部分費源遭到流失。針對這種情況，站領(lǐng)導(dǎo)及時采取措施，每年堅持開展一至兩次以“規(guī)范收費秩序，完善我站的月季票管理工作”的打擊套辦月季票車輛的行動。如在20__年整治行動中，一些自知套辦優(yōu)惠月季票的車主，主動刷ic卡，對湘h34798、湘h35368、湘h54268、湘a09315等，查實確屬套辦月季票車的車主進行了行政處罰，，在整個行政執(zhí)法過程中，嚴格按照執(zhí)法程序辦理，做到了“有理、有力、有節(jié)”，整個行動共查處套辦月票車輛26臺，行政處罰兩萬多元。

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關(guān)鍵詞:地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護;柔性行政行為;制度化

中圖分類號:P315．72 文獻標識碼:A 文章編號:2095－4379－(2016)02－0154－02

一、地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法法律關(guān)系梳理

地震監(jiān)測設(shè)施包括地震臺站監(jiān)測設(shè)施、地震遙測臺網(wǎng)設(shè)施和其他地震監(jiān)測設(shè)施。地震觀測環(huán)境是保障地震監(jiān)測設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的周圍各種因素的綜合。［1］然而地震監(jiān)測信息準確、及時、連續(xù)、可靠，是進行震情監(jiān)測和預(yù)測的重要前提條件，因此保護地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境是開展地震事業(yè)的基礎(chǔ)保障。

(一)法律關(guān)系主體

行政行為是行政主體的行為，行政主體包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織和個人。在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的行政執(zhí)法法律關(guān)系中，行政主體是指具有國家行政職能，以自己的名義行使防震減災(zāi)行政職權(quán)，并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的行政機關(guān)或接受授權(quán)委托的組織，在本法律關(guān)系中即為縣級以上人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)。行政相對人是被管理的一方，與行政主體相對。從甘肅省地震局的執(zhí)法案例來看，行政相對人主要有以下幾類:第一，國家重點建設(shè)工程業(yè)主。第二，地方政府重點工程或帶有政府計劃性質(zhì)的一般建設(shè)工程。第三，企業(yè)業(yè)主或村委會、個人。［2］從甘肅省地震局的執(zhí)法案例來看，對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境影響主要是由于國家和地方經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

(二)權(quán)利義務(wù)

根據(jù)《防震減災(zāi)法》和《地震監(jiān)測管理條例》，對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的法律義務(wù)大概分為三類:第一，禁止侵占、損毀、拆除監(jiān)測設(shè)施;第二，任何單位和個人不得危害地震觀測環(huán)境;第三，新建、擴建、改建工程應(yīng)當避免干擾地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境。

(三)行政執(zhí)法行為

甘肅省地震局開展關(guān)于地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的行政執(zhí)法工作的法律依據(jù)為《防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測管理條例》、《甘肅省防震減災(zāi)條例》和《甘肅省地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護規(guī)定》，多年來工作業(yè)績突出，對本省地震監(jiān)測預(yù)報事業(yè)做出了突出貢獻。筆者總結(jié)甘肅省地震局相關(guān)執(zhí)法部門對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的行政執(zhí)法工作程序如下:第一，發(fā)現(xiàn)違法，告知相對人階段。根據(jù)《防震減災(zāi)法》第23、24條之規(guī)定，任何單位和個人不得危害地震觀測環(huán)境。由于很多群眾缺乏對地震監(jiān)測工作重要性的人事，也不能認識到地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護對防震減災(zāi)工作乃至人民生命財產(chǎn)安全的重要性，造成了許多間接或直接破壞行為。地震相關(guān)執(zhí)法部門在發(fā)現(xiàn)相對人有違法行為或潛在違法行為時，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，先向相對人進行告知。對其進行法制教育宣傳，告知其應(yīng)盡的法律義務(wù)和違法應(yīng)承擔的法律責任。第二，監(jiān)督檢查，責令停止違法，指導(dǎo)協(xié)調(diào)補救措施。在告知相對人法律義務(wù)后，地震相關(guān)執(zhí)法部門根據(jù)《防震減災(zāi)法》第23條之規(guī)定，督促相對人履行法律義務(wù)，具體如下:第一，發(fā)現(xiàn)違法，應(yīng)當責令相對人停止違法行為，恢復(fù)原狀或采取補救措施。甘肅省地震局在處理某農(nóng)民因個人蔬菜大棚建設(shè)挖斷電纜一案時，就運用這一工作方式，告知對方履行防震減災(zāi)法律義務(wù)，并指導(dǎo)對方盡快恢復(fù)原狀，以保障地震監(jiān)測設(shè)施的有效運行。第二，重大建設(shè)，監(jiān)督指導(dǎo)，合同解決。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和國民建設(shè)的需要，越來越多的國家重大工程、地方社會經(jīng)濟發(fā)展的特殊工程建設(shè)涉及到地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中，甘肅省地震局就處理過多起此類案件，其中的主要做法是在發(fā)現(xiàn)違法行為之初，根據(jù)《防震減災(zāi)法》第24條之規(guī)定，及時與相關(guān)政府部門、建設(shè)單位有效溝通，在規(guī)劃設(shè)計時有效避免對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境的破壞，確實無法避免的與對方達成補償協(xié)議，進行改建、遷建或增建相關(guān)設(shè)施，有效避免地震監(jiān)測數(shù)據(jù)中斷。最后，指導(dǎo)監(jiān)督不成，處罰、訴訟賠償?！斗勒饻p災(zāi)法》與《地震監(jiān)測管理條例》中均有規(guī)定，違法行為情節(jié)嚴重的，對單位、個人可以罰款;違反治安管理條例的，公安機關(guān)可以依法處罰;破壞地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境造成損失的，依法承擔賠償責任;構(gòu)成犯罪的依法追究?？梢钥闯?，地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中涉及的法律責任有行政責任、刑事責任和民事責任。地震部門在進行地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護相關(guān)執(zhí)法時，“柔性行政行為”居多，以下將對此行為進一步進行分析。

二、柔性行政行為在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中的現(xiàn)實困境

(一)柔性行政行為

在提倡和諧社會和服務(wù)型政府的背景下，柔性行政行為在行政部門的文件中出現(xiàn)的頻率也越來越高，大致形成了成熟的語境，即主要是指國家行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織運用非強制性手段依法實施的行政行為，包括行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政合同、行政獎勵等一系列的不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。［3］從上文中甘肅省地震局進行地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的行政執(zhí)法的案例來看，多做出行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督和行政合同等柔性行政行為，行政處罰、行政強制等剛性行政行為很少被采用。柔性行政行為符合了管理型政府向服務(wù)型政府的理念，但自身存在著很多現(xiàn)實困境，以下進行論述。

(二)現(xiàn)實困境

運用柔性行政行為進行地震監(jiān)測設(shè)施、觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法，作為一種新型行政管理手段，其柔和，靈活，緩沖等優(yōu)點發(fā)揮了很大效能，但由于缺乏成熟的理論指導(dǎo)，加之運用中不規(guī)范、不到位的現(xiàn)象，負面現(xiàn)象也隨之而來。主要有以下幾方面:1．法律制度缺位目前我國對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法中的柔性行政行為還沒有明確、統(tǒng)一的規(guī)定，只在不同法律法規(guī)中有一些零散的規(guī)定。具體到地震監(jiān)測設(shè)施觀測環(huán)境保護中就更少了。以下按照法的位階，對執(zhí)法依據(jù)進行梳理。(1)憲法。憲法中雖然有多個條款規(guī)定了行政指導(dǎo)、行政獎勵和行政給付，但多為“虛置”，實際應(yīng)用力不足。(2)法律法規(guī)及部門規(guī)章。《行政強制法》第5條規(guī)定，“采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制?！薄斗勒饻p災(zāi)法》中沒有明確規(guī)定?！兜卣鸨O(jiān)測管理條例》第5條第2款規(guī)定，“縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)負責本行政區(qū)域內(nèi)地震監(jiān)測的監(jiān)督管理工作?！?3)地方性法規(guī)和政府規(guī)章?！陡拭C省地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護規(guī)定》第4條第2款規(guī)定，“各級人民政府負責管理地震工作的部門或者機構(gòu)負責地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境的保護管理和監(jiān)督檢查工作。”2．效率和法公平無法兼顧通過上文中對甘肅省地震局地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的工作程序梳理，不難發(fā)現(xiàn):柔性行政行為本質(zhì)上是一種弱權(quán)力性的行政行為，是建立在雙方合意的基礎(chǔ)上，采用說服、勸導(dǎo)、協(xié)商、指導(dǎo)等方法吸引相對人自主完成某項行為?，F(xiàn)實困難是執(zhí)法人員在與相對人進行溝通時不可能一帆風順，大多都是經(jīng)過多次勸導(dǎo)、協(xié)商，過程舉步維艱，這樣就無法保證執(zhí)法效率。3．法律監(jiān)督救濟機制不健全對權(quán)力的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。外部監(jiān)督是以立法和司法為中心，因為柔性行政行為建立在雙方合意的基礎(chǔ)上，對相對人沒有強制約束力，是否遵循，取決于相對人的意志?；诂F(xiàn)代行政法所確定的信賴利益保護原則，只要存在基于相對人信賴而產(chǎn)生的利益，就應(yīng)當實施保護，從此原則上來說，訴訟途徑可以應(yīng)用。但從現(xiàn)有的規(guī)定來看，行政指導(dǎo)、行政調(diào)解被排除在行政訴訟受案范圍之外，地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中常用的行政合同與民事合同不同，訴訟也沒有明確的規(guī)定。

三、走出困境的出路—制度化

關(guān)于解決柔性行政行為存在的問題，很多學者的觀點都是主張通過程序、救濟及責任三個環(huán)節(jié)實現(xiàn)法治化。在程序方面，主張通過立法規(guī)范行政指導(dǎo)、行政合同等柔性行政行為;在救濟部分，主張通過救濟、行政復(fù)議救濟、行政訴訟救濟;在法律責任方面，主張責任形式多元化與主體多元化相結(jié)合。［4］立法無疑是解決法治化的重要途徑，但存在自身的不足，具體有兩點:第一，由于柔性行政行為是個表征概念，具有非強制性，又是政府行使職權(quán)的具體行政行為都可能列入柔性行政行為范疇，如果通過《行政程序法》立法來制約，無法窮盡，未來發(fā)生的很多行為可能游離于法律框架之外。第二，柔性行政行為是行政管理過程中產(chǎn)生的，如用剛性立法完全控制，就扼殺了其靈活性、高效性和適應(yīng)性，失去自身存在的價值。綜上，用制度化來解決地震行政執(zhí)法柔性行政行為存在的困境比較合理，具體從以下兩個方面論之。第一，采用側(cè)重程序而非實體的制度內(nèi)容。在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法過程中，因相對人不同，情形不同，可能發(fā)生的勸導(dǎo)、協(xié)商方向、條件和實現(xiàn)可能性不同，無法通過實體立法窮盡，需要構(gòu)建以程序為中心的制度化機制，其基本內(nèi)容應(yīng)包括:(1)柔性行政行為實施的原則與適用情形。(2)列舉柔性行政行為實施的主要方式，如指導(dǎo)、勸解、協(xié)商等。(3)行政主體實施柔性行政行為應(yīng)當遵循的程序相對人申請啟動柔性行政行為的情形。(4)法律責任，包括追究責任的范圍和權(quán)限，責任的種類和救濟。第二，實現(xiàn)規(guī)則、結(jié)果與考核鏈接。這是防止柔性行政行為的不作為、作為無效率性，實現(xiàn)內(nèi)部約束，提高行政性。主要通過對內(nèi)部人員的行政處分和考核實現(xiàn)。綜上，在防震減災(zāi)事業(yè)中，地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護具有保駕護航的責任，在其實現(xiàn)過程中，運用柔性行政行為執(zhí)法是個新的嘗試，也是新的挑戰(zhàn)，以期制度化建議能為其作出有力約束。

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篇5

關(guān)鍵詞：政府服務(wù)外包；城市管理行政執(zhí)法；新公共管理主義；委托理論

伴隨上海城市化進程不斷推進，城市管理行政執(zhí)法人員數(shù)量難以滿足越來越高的市容管理要求。上海嘗試將一部分輔工作外包給企業(yè)來實施。這種方式可以突破人員編制的限制，在短時間內(nèi)大量增加執(zhí)法力量，有著成本低見效快的優(yōu)勢。但在實施過程中，也存在著許多問題亟待解決。

一、相關(guān)概念與理論

（一）城市管理行政執(zhí)法的概念

傳統(tǒng)觀念認為城市管理行政執(zhí)法主要針對的是對于占道經(jīng)營這一類的影響市容環(huán)境衛(wèi)生所進行的執(zhí)法行為，如今，城市管理行政執(zhí)法的事項日益豐富，目前已涵蓋了市容、工商、交通、水務(wù)、規(guī)劃土地、燃氣等部門的執(zhí)法事項。

（二）委托理論

委托理論最早于20世紀30年代由美國經(jīng)濟學家伯利和米恩斯提出，從公共管理領(lǐng)域來說：委托的主體有三個即公民、政府、企業(yè)。公民是初始的委托人；政府具有雙重的身份：其一，它是公民的人；其二，它也是企業(yè)的委托人，直接與企業(yè)簽訂協(xié)議；企業(yè)作為末端的人，就其事項依據(jù)協(xié)議對政府負責。

二、上海市城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的現(xiàn)狀

（一）上海市實施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的原因

上海市目前常住人口有2400萬人。而全市的城管執(zhí)法隊員僅僅只有三千多人，即每萬人約配置1.25名執(zhí)法隊員，遠遠低于參公后制定的每一萬人配置三名執(zhí)法隊員的標準，執(zhí)法力量明顯不足。

上海城市管理行政執(zhí)法隊員的招錄需要通過公務(wù)員考試來進行，招錄新的隊員所需的流程長、增加的人數(shù)也有限，而通過執(zhí)法服務(wù)外包既可以約行政成本又能夠大量增加人手；另一方面，國外通過設(shè)置專門的馬路集市和夜市的方式解決流動攤販合法化的問題。我國也嘗試借鑒國外經(jīng)驗，于2009年了《個體工商戶條例（征求意見稿）》，主要內(nèi)容就是要使流動商販的存在合法化。實踐中如深圳市的南門一坊步行街、浦東的昌里路小吃街等逐步解決了區(qū)域內(nèi)流動商販合法性的問題；如流動攤販的合法性問題得以解決，現(xiàn)在大量招錄的城管隊員今后將會面臨分流的問題。

（二）上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中存在的主要問題

由于研究所需的一些數(shù)據(jù)敏感難以取得，故以浦東新區(qū)某中隊為例，通過對某鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的管理對象以及聘用的特保隊員分別設(shè)計和發(fā)放了共150份問卷，發(fā)現(xiàn)在實施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中主要存在以下的問題：

1. 執(zhí)法服務(wù)外包超越權(quán)限

依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》的規(guī)定，行政強制措施不得委托實施。而暫扣當事人的經(jīng)營物品及工具這時一項典型的行政強制措施，但是，在對管理對象發(fā)放的問卷中顯示，高達90.5%的受訪者表示曾經(jīng)在無正式隊員在場的情況下被員暫扣過物品，詳見表1。

2. 執(zhí)法服務(wù)外包不規(guī)范

在實施執(zhí)法服務(wù)外包的過程中，存在特保隊員工作懶散的現(xiàn)象如：著裝不規(guī)范、駕駛單位車輛不遵守交通規(guī)則，甚至還有對當事人有辱罵毆打等行為。在對某中隊的居民發(fā)放的問卷中顯示，有47.4%的受訪者看到過特保隊員在執(zhí)行任務(wù)時有偷懶、著裝不規(guī)范、言語粗魯?shù)痊F(xiàn)象，詳見表2。

3. 責任主體不明確，管理對象維權(quán)困難

相當一部分管理對象或者根本不知道該向誰維權(quán)。即使有一部分人通過正規(guī)渠道去試圖維護自己的權(quán)益，也是困難重重，甚至在維權(quán)成功后遭遇到了報復(fù)。

4. 特保隊員缺乏職業(yè)認同感

特保隊員的職業(yè)本身并不被人們認可，甚至相當一部分的特保隊員對自身的工作也缺乏職業(yè)認同感。調(diào)查中有62%的隊員認為自己的工作沒有成就感，54%的隊員認為自己的社會地位低。

（三）產(chǎn)生上述問題的主要原因

1. 從事城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的人員素質(zhì)不高

在對某中隊從事這份職業(yè)的特保隊員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有48%的特保隊員的學歷在高中及以下，他們所面對的管理對象本身文化素質(zhì)也不高，在執(zhí)行任務(wù)的過程中就很容易發(fā)生口角甚至會發(fā)生暴力沖突，詳見表3。

2. 城市管理行政執(zhí)服務(wù)外包的考核獎懲機制不科學

對于執(zhí)法服務(wù)外包的考核主要針對的是執(zhí)法服務(wù)外包的效果，如在道路上有攤位，相關(guān)責任人則會被扣發(fā)一定數(shù)額的獎金。許多特保隊員為了不被處罰不得不采取一些不太文明的手段甚至是越權(quán)將經(jīng)營工具及物品暫扣。

3. 城市管理行政執(zhí)法服務(wù)中的監(jiān)管不到位

企業(yè)作為市場主體，其追求的是利潤的最大化，對于自己所雇傭的特保隊員采用何種手段達到市容整潔的效果以及特保隊員外出執(zhí)行任務(wù)時的自身形象并不會給予太多的關(guān)注。政府部門又疏于對這方面事務(wù)的監(jiān)管以致于造成了特保隊員們的形象欠佳、越權(quán)、甚至是用暴力和收受賄賂等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4. 責任主體不明確

管理相對人的權(quán)益受到侵害時，到底向誰追究責任，這在與安保公司簽訂的合同中并沒有體現(xiàn)。在實踐中，管理對象在維權(quán)的過程中往往會遭遇政府和企業(yè)之間互相推諉扯皮而導(dǎo)致維權(quán)困難。

（四）問題產(chǎn)生的后果

1. 影響政府形象，有損政府的公信力

若繼續(xù)對不規(guī)范的行為放任不管，最終損害的還是政府的形象；尤其一些地方釀成了影響惡劣的暴力事件時，政府總以一句這是“臨時工”來推脫責任，更是有損政府部門的公信力。

2. 增加行政成本

中國的法治社會建設(shè)進程正在加快，民眾的法治意識也日益增強。為了暴力事件付出的行政訴訟費用、醫(yī)療賠償費用等都會大量增加行政的成本。

3. 對城市管理行政執(zhí)法服務(wù)的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑

對于執(zhí)法服務(wù)外包企業(yè)工作人員的越權(quán)、不規(guī)范的行為不加以制止，甚至一定程度上放任此現(xiàn)象的存在最終將會導(dǎo)致對整個行政執(zhí)法服務(wù)外包政策的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

三、完善上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的對策

（一）問題導(dǎo)向的解決方案

1. 梳理城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的事項

對于只能由行政機關(guān)自己實施的事項絕不外包，已經(jīng)被外包出去的如暫扣當事人物品及經(jīng)營工具這類事項要及時回收。另一方面，還可以在法律允許的范圍內(nèi)繼續(xù)擴大執(zhí)法服務(wù)外包的范圍，如信息采集、派發(fā)等可探索實施外包。

2. 明確責任主體，建立行政機關(guān)先行賠付機制

特保隊員執(zhí)行任務(wù)的過程中一旦發(fā)生暴力傷人、損壞當事人財物的問題，由行政機關(guān)先行對當事人進行賠付。在行政機關(guān)先行賠付后，再向具體的責任人追究責任。

3. 暢通渠道，加強對執(zhí)法服務(wù)外包的監(jiān)管

依據(jù)委托理論，公民對實施執(zhí)法服務(wù)外包的企業(yè)無法突破合同的相對性對其行使解除合同、要求企業(yè)改進服務(wù)質(zhì)量等權(quán)力，但是公民可以通過政府這個中間人來行使此項權(quán)力；暢通表達的渠道，通過投訴熱線、網(wǎng)站、信箱、接待來訪來傾聽民意；將對特保隊員日常表現(xiàn)的考核交由直接管理和接觸他們的一線城市管理行政執(zhí)法隊員來進行；借助高新技術(shù)如執(zhí)法記錄儀、GPS定位系統(tǒng)等加強對特保隊員日常行為表現(xiàn)的考核。

4. 科學制定考核指標，建立合理的獎懲機制

將考核指標的制定更多著眼于隊員的巡查率、勸阻率、上報率及工作形象上。對于擅自暫扣當事人物品的不當行為要作出相應(yīng)的懲罰；對于出現(xiàn)暴力傷人事件的，不僅要處罰特保隊員，當暴力事件達到一定數(shù)目時，要更換承接執(zhí)法服務(wù)外包的企業(yè)。

（二）面向未來的解決方案

1. 整合資源，將外城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包與網(wǎng)格化管理相結(jié)合

首先，不僅僅只有城市管理領(lǐng)域存在執(zhí)法服務(wù)外包，工商、安監(jiān)、公安等部門都有一部分的日常巡查事項外包給企業(yè)實施。對于這些外包事項可以探索由街道或鎮(zhèn)政府統(tǒng)一牽頭，由一家公司統(tǒng)一實施。

其次，社區(qū)志愿者也是網(wǎng)格化管理中重要的一環(huán)節(jié)，對于一些勸導(dǎo)的工作，可由社區(qū)志愿者協(xié)助實施，也可以協(xié)助監(jiān)督執(zhí)法服務(wù)外包企業(yè)的工作表現(xiàn)。

2. 引入高新技術(shù)、實施智慧管理

通過大數(shù)據(jù)篩選精確配置執(zhí)法力量，在情況復(fù)雜的區(qū)域多配置力量，在環(huán)境相對較好的區(qū)域少配置人員，避免聘用過多的人員浪費行政資源；利用街面攝像頭、考勤機、執(zhí)法記錄儀等實施智慧管理，提高管理效率。

3. 促進公眾參與實施廣義的外包

政府部門將某項職能交由第三方來實施稱之為外包，那么，從廣義上講公眾也可以作為第三方的主體，承接城市管理行政執(zhí)法的外包。其一，是上文提到的通過網(wǎng)格中的志愿者實施一部分的勸導(dǎo)和宣傳的職能；其二，邀請專家學者定期對實施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的效果進行評價；其三，定期召開座談會，傾聽公眾意見。

四、結(jié)語

實施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包可以節(jié)約行政成本、提高執(zhí)法效率，在未來也可以避免人員分流的問題。但是，依然存在著許多的問題，這些問題如不解決將會使得公眾對于執(zhí)法服務(wù)外包的政策產(chǎn)生質(zhì)疑。本文嘗試通過問題導(dǎo)向的研究方法與面向未來的方法提出一些解決的方案，但是畢竟國內(nèi)外對于城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的研究不多，在研究的深度上有局限性；由于問題本身比較敏感，可供研究的數(shù)據(jù)也有限，研究所需的數(shù)據(jù)主要基于本人供職的單位的情況，在研究的深度廣度上有局限性。

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篇6

[關(guān)鍵詞]柔性執(zhí)法； 理念更新； 以人為本

[中圖分類號]D912.1　[文獻標識碼]A　[文章編號]1007-5801(2007)05-0050-06

近幾年，行政執(zhí)法一直是行政法的理論界和實務(wù)界都較為關(guān)注的問題，人們從保障相對人權(quán)益、提高行政執(zhí)法效益的價值目標出發(fā)，先后對執(zhí)法模式進行了改革。然而，效果并不理想。當初的價值目標并沒有實現(xiàn)，人權(quán)保障無明顯改善、行政執(zhí)法效能無明顯提高。相反，行政主體與行政相對方之間的矛盾與糾紛層出不窮，“暴力執(zhí)法”、“暴力抗法”事件不斷發(fā)生。行政執(zhí)法陷入了困境。原因之一便是善意的行政目的與生硬的執(zhí)法手段之間達不到和諧統(tǒng)一。如何走出執(zhí)法困境一直是人們不斷思考的問題。

一、我國行政執(zhí)法改革的軌跡及其不足

在實現(xiàn)了由管理到執(zhí)法這一轉(zhuǎn)變后，為適應(yīng)形勢發(fā)展需要，我國行政執(zhí)法先后經(jīng)歷了單獨執(zhí)法――聯(lián)合執(zhí)法――綜合執(zhí)法的改革軌跡。

單獨執(zhí)法，即行政機關(guān)根據(jù)其職責權(quán)限，以專業(yè)管理法律規(guī)范為依據(jù)，單獨行使其全部權(quán)力的行政執(zhí)法方式。相對于單純的管理而言，單獨執(zhí)法是一個很大進步，但隨著執(zhí)法活動的開展，其弊端日益暴露出來。一是行政執(zhí)法隊伍過多過濫但卻執(zhí)法不力。往往是有一部法律法規(guī)，就有一個行政執(zhí)法機關(guān)及上下級的行政執(zhí)法體系，執(zhí)法隊伍雖多，但每支隊伍的力量都很單薄。難以形成有效的執(zhí)法合力。二是職能交叉、重疊，相互之間往往不能進行有機協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)掣肘現(xiàn)象。三是責任不清、執(zhí)法扯皮及執(zhí)法趨利現(xiàn)象嚴重，造成現(xiàn)實的行政執(zhí)法“密集地帶”及“空白地帶”的現(xiàn)象。四是由于多頭執(zhí)法，使得執(zhí)法擾民現(xiàn)象不斷發(fā)生。

在這種情況下，人們開始尋求改革。為解決由于平時執(zhí)法不力長期積累起來的問題或其他比較突出的問題，由兩個或兩個以上不同職能的行政主體分別派出一定數(shù)量的工作人員組成臨時執(zhí)法隊伍或機構(gòu)，共同進行行政執(zhí)法，這被稱為聯(lián)合執(zhí)法。這種執(zhí)法方式雖然一定程度上解決了分散的專業(yè)執(zhí)法體制暴露出的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰和效率低下等問題，但其致命缺陷是，聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)本身不具有行政主體資格，不能以整體的名義行使行政職權(quán)。也不能獨立承擔行政行為效果與行政訴訟效果。在聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)完成后就解散隊伍，在責任面前，往往互相推諉、相互扯皮，使責任無處落腳，行政相對人的合法權(quán)益難以得到有效的保護與救濟。

正是在上述背景和行政執(zhí)法建設(shè)需要的情況下，行政綜合執(zhí)法應(yīng)運而生，它由相對集中行政處罰權(quán)開始，逐步向其他領(lǐng)域擴大。與前兩種執(zhí)法方式相比，綜合執(zhí)法是由依法成立或依法授權(quán)的一個行政機關(guān)綜合行使由兩個或兩個以上相關(guān)行政機關(guān)所具有的行政職權(quán)，屬于行政權(quán)的重新組合和調(diào)整。它擁有獨立的行政主體資格，有法定的編制和獨立的經(jīng)費預(yù)算，能以一個整體執(zhí)法主體名義進行行政執(zhí)法，并能獨立承擔行政行為后果與行政訴訟后果。

在改革之初，行政綜合執(zhí)法一度被認為是解決橫向職權(quán)沖突和縱向行政效率的一種較為成功的制度，然而，實際效果并非如此，目前的行政執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題，如行政成本居高不下，行政效率每況愈下，特別是暴力執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象屢有發(fā)生。使行政執(zhí)法一度陷入困境，也使人們開始懷疑執(zhí)法方式的這種改革方向是否正確。

如果我們回顧一下我國行政執(zhí)法改革的軌跡，就會發(fā)現(xiàn)，我們改革的重點主要放在了執(zhí)法權(quán)的改革上――由管理權(quán)變?yōu)閳?zhí)法權(quán)，由分散的行政執(zhí)法權(quán)到逐步集中和重新整合的執(zhí)法權(quán)。這沒有抓住行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵，也不能從整體上解決問題。實際上，如果執(zhí)法理念不轉(zhuǎn)變、執(zhí)法手段不更新，不管執(zhí)法權(quán)如何整合，也不管執(zhí)法權(quán)由誰來行使。其結(jié)果都是一樣的。因此，改革行政執(zhí)法的出路應(yīng)該重點放在執(zhí)法理念的更新和執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變上，尤其是執(zhí)法理念的更新。在行政執(zhí)法中。理念具有內(nèi)在的力量，它甚至可以超越法律規(guī)則本身發(fā)揮法律規(guī)則所起不到的作用。而目前我國執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)的諸多問題，與正確理念的缺失是分不開的。而理念的不正確，又導(dǎo)致只能依靠“加大執(zhí)法力度”等強制性手段來推動法律實施。因此，要實現(xiàn)行政執(zhí)法的變革與創(chuàng)新，就必須從理念的更新著手，因為“行政執(zhí)法理念是對行政執(zhí)法的目標、價值以及效果等的總體把握。理念的引入，能夠為評價現(xiàn)狀提供標準，為未來之改革、發(fā)展提供理想目標與方向?！痹谛吕砟钪洹⒁龑?dǎo)下，再對行政執(zhí)法方式進行創(chuàng)新。

二、柔性執(zhí)法的提出

關(guān)于柔性執(zhí)法問題，幾乎在所有實行市場經(jīng)濟體制的國家，早有類似做法，他們傾向于采用更為柔和、靈活和有效的行政執(zhí)法方式，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新趨勢的客觀要求。如，德國、法國、日本等國政府都曾通過協(xié)商性、指導(dǎo)性手段制定經(jīng)濟計劃和產(chǎn)業(yè)政策、行政信息、提出經(jīng)濟調(diào)整建議等一些較為柔和方式，對社會經(jīng)濟進行引導(dǎo)和調(diào)整，取得了非常顯著的成效。

在我國，柔性執(zhí)法是一個學理概念，而非法律概念，它是人們在對過去及現(xiàn)有的執(zhí)法改革模式反思的基礎(chǔ)上，對行政執(zhí)法模式的重新設(shè)計。柔性執(zhí)法有一個逐步發(fā)展演變的過程，它經(jīng)歷了由不講人情的強制性執(zhí)法到體現(xiàn)人性化執(zhí)法的漸進的流變。

傳統(tǒng)秩序國家觀念下的行政執(zhí)法大多表現(xiàn)為命令式的執(zhí)法，其顯著特征之一即單方意志性，執(zhí)法方式簡單、粗暴，執(zhí)法手段機械、單一，相對人一方?jīng)]有意思表示的自由，這極大地抑制了相對人積極性的發(fā)揮，嚴重降低了行政執(zhí)法的效率和效果。

隨著社會民主化的進一步發(fā)展和我國加入WT0，有人提出一種非權(quán)力化的執(zhí)法方式。這種非權(quán)力化的行政執(zhí)法從兩個途徑入手，一是對傳統(tǒng)執(zhí)法方式的改良，即在傳統(tǒng)的行政執(zhí)法中增加程序因素。如在行政征收和征用中，遵循正當法律程序和確定靈活多樣的救濟機制；在行政處罰中，引入?yún)f(xié)商機制等。二是用私法手段達到公共目的，其中最為典型的是契約行政，其主要體現(xiàn)形式是行政合同、行政指導(dǎo)行為。但此時的非權(quán)力化執(zhí)法方式的改革主要是就具體執(zhí)法行為而進行的改善，它既沒有涉及具體執(zhí)法行為以外的執(zhí)法手段，更沒有涉及執(zhí)法理念的根本轉(zhuǎn)變，而且缺乏規(guī)范化、制度化和系統(tǒng)性，因此，常常受執(zhí)法者個人因素的影響。

通過對近幾年執(zhí)法現(xiàn)狀的回顧，人們對行政執(zhí)法問題進行了重新反思。柔性執(zhí)法這個概念被提出，但其含義并沒有得到明確的界定；并且，在使用此概念時，有時人們將其與行政指導(dǎo)相等同。實際

上。這是一種誤解。首先，柔性執(zhí)法更多的是一種執(zhí)法理念，是一種全新的理念，如果沒有這種理念上的根本轉(zhuǎn)變。就談不上柔性執(zhí)法問題。其次，柔性執(zhí)法的內(nèi)涵是非常豐富的，不單單指行政指導(dǎo)，還包括更為廣泛的形式和內(nèi)容。再次，在執(zhí)法具體手段上，它是在先進理念的指導(dǎo)下，執(zhí)法手段具有靈活多樣性和調(diào)節(jié)方式的適度彈性，還具有柔和、及時、實用、注重效率等一系列突出特點和長處。最后，它將先進執(zhí)法理念和良好執(zhí)法手段進行法治化、制度化、固定化，形成了一套行之有效的行政執(zhí)法體系。概言之，柔性執(zhí)法注重運用多種手段來引導(dǎo)行政相對人行為的正確方向，給相對人一定的靈活度，促使其選擇最小成本的行為方式。它克服了強制性方法的單一性、僵化性和機械性，符合人有被他人尊重、肯定和自我實現(xiàn)需要的心理特點，更多地代表了民主、協(xié)商與溝通的法治價值，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的平等、獨立、民主、責任、寬容、尊重、信任和合作的人文主義精神。

有人擔心柔性執(zhí)法是否會引起法治的低效率。其實，這種擔心是多余的。執(zhí)法是一個過程，在這一過程中，執(zhí)法者通過自己的執(zhí)法行為，將法律運用于社會生活中，并最終在全社會形成良好的法律秩序。保證法律實施的手段有多種多樣，其中最有效的方法，是讓人民自覺自愿地遵守法律。行政強制手段并不總是萬能的。它會由于相對一方有形或無形抵制或可能因相對人請求行政救濟，導(dǎo)致行政行為的反復(fù)而大大降低執(zhí)法效率。而柔性執(zhí)法，是把人民群眾的根本利益作為執(zhí)法工作的出發(fā)點和歸宿，并通過多種方式來取得群眾對行政執(zhí)法的支持和配合。從表面上看，有時可能會延長一定的時間、影響了某些效率。但卻可以避免因相對人請求行政救濟而導(dǎo)致的行政行為的反復(fù)，有利于執(zhí)法行為的一次性實現(xiàn)，這不但不會降低執(zhí)法效率，反而會帶來法治的更高效率。

三、柔性執(zhí)法的理論基礎(chǔ)

第一，法律的“正當性”理論。法律的正當性理論認為：法律之所以得以貫徹實施，不在于它與權(quán)力、意志的聯(lián)系，而在于它與人類正義的同質(zhì)，表現(xiàn)為法律自身內(nèi)容與施行方式的優(yōu)良品質(zhì)。具體而言，法律的正當性可概括三方面內(nèi)容：在價值上，法律必須符合正義和公眾利益，“是為人民利益所需而又清晰明確的法律”；在內(nèi)容上，法律必須符合客觀規(guī)律，即法律應(yīng)反映人與人、人與社會以及自然之間發(fā)生關(guān)系的規(guī)律；在形式上，要求立法過程的民主化，法律表達的規(guī)范化和法律體系的科學化。

當法律本身具備了正當性，就能喚起人們對法的信仰，從而使人們不論在內(nèi)心還是行動上都會真正地遵從法律引導(dǎo)?，F(xiàn)實中法律價值就能得到實現(xiàn)?！叭藗冏袷胤傻闹饕蛟谟?，集體的成員在信念上接受了這些法律，并且能夠在行為上體現(xiàn)這些法律所表達的價值觀。”

在我國，法律更應(yīng)當具有正當性，因為一切權(quán)力來自人民，人民通過選舉產(chǎn)生立法機關(guān)，而立法機關(guān)通過法定程序制定法律法規(guī)，因此，我國的法律充分體現(xiàn)了人民的意愿和民眾普遍性要求，反映了我國的實際狀況與客觀規(guī)律性，以服務(wù)公眾、造福社會為主要內(nèi)容。符合廣大社會成員的需要和利益。法律有了正當性作為靈魂，獲得公眾的普遍認同和接受順乎情理，大多數(shù)公民都會對法律采取積極的合作態(tài)度，主動接受規(guī)則并將其作為行動的指引，不必以強制的手段來實施法律法規(guī)?？梢?，我國法律的正當性本質(zhì)就已經(jīng)為實施柔性執(zhí)法提供了基本條件。

第二，政府產(chǎn)生目的理論。對政府產(chǎn)生的目的，人們有不同的解釋。其中，最具影響的是盧梭的社會契約論。盧梭認為，人們通過訂立契約，將每個人結(jié)合著自身及自身的一切權(quán)利、財產(chǎn)全部轉(zhuǎn)讓給共同體，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每一個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。因此，政府的根本任務(wù)和目的應(yīng)當是保障公民(締約者)的人身和財富，或者是為公民權(quán)利的順利行使提供條件，以增進公民福利。

在我國，政府是人民的政府，是人民的公仆，全心全意為人民服務(wù)是政府工作的宗旨，也是行政執(zhí)法的宗旨?！靶姓C關(guān)在本質(zhì)上既是執(zhí)法機關(guān)又是服務(wù)機關(guān)。是通過執(zhí)法為公眾提供服務(wù)的國家機關(guān)?！币虼耍谖覈?，作為人民的政府，必然代表了最廣大人民的根本利益，必須努力為人民服務(wù)。行政執(zhí)法就是通過實現(xiàn)法的精神與思想，來最大限度地實現(xiàn)人民的利益。柔性執(zhí)法不僅是我國行政執(zhí)法實踐探索出來的行之有效的執(zhí)法方式。也是我國社會主義條件下執(zhí)法的“人民利益目的性”的必然要求?？梢?，為民服務(wù)的政府產(chǎn)生目的論為行政機關(guān)的柔性執(zhí)法奠定了良好的基礎(chǔ)。

第三，權(quán)利本位論。權(quán)利本位論認為。在權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系上，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段，法律設(shè)定義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實現(xiàn)；權(quán)利是第一性的因素，義務(wù)是第二性的因素，權(quán)利是義務(wù)存在的依據(jù)和意義。權(quán)利是國家通過法律予以承認和保護的利益及權(quán)利主體根據(jù)法律作出選擇以實現(xiàn)其利益的一種能動手段。因此，權(quán)利本位論主張以激勵為機制進行社會調(diào)整，不僅是要防止對權(quán)利的侵害，而且更重要的是為權(quán)利的行使和實現(xiàn)創(chuàng)造條件，并隨著經(jīng)濟、政治和文化的發(fā)展，不斷承認更多的權(quán)利。很明顯，權(quán)利本位的主張無疑要盡量排斥或否定強制行政行為的過多、過濫，因為強制意味著對行政相對方權(quán)利和自由的限制和剝奪。

在社會主義條件下，人民是國家的主人，保障公民的各種權(quán)利，為權(quán)利的實現(xiàn)創(chuàng)造有利條件更是首當其沖。因此，在一切活動包括行政執(zhí)法活動中。都應(yīng)該把權(quán)利保護放在首位。而在社會上廣泛設(shè)定“潛在的違法者”，不僅未體現(xiàn)民主政治的尊重人和保護人權(quán)利的要求，且與我國確立的“人民是國家主人”的憲法精神原則相距甚遠。而通過柔性執(zhí)法，不僅可以較少地侵害公民的權(quán)利，而且可以充分調(diào)動廣大人民群眾的積極性，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展和社會的全面進步，更好地實現(xiàn)廣大人民的權(quán)利?？梢?，權(quán)利本位論為柔性執(zhí)法的實施提出了明確的要求。

四、柔性執(zhí)法的幾個理念

柔性執(zhí)法將以人為本理念、民主參與理念、為民服務(wù)理念、和諧理念、平等理念等多維理念引入行政執(zhí)法并內(nèi)化為行政執(zhí)法的理念。然后在先進執(zhí)法理念支配下對具體執(zhí)法方式的設(shè)計，塑造和提升了行政執(zhí)法的品質(zhì)，設(shè)計出了正確的、具有系統(tǒng)性質(zhì)的行政執(zhí)法方式，使行政執(zhí)法在新形勢下能經(jīng)受住考驗。

第一，以人為本理念。執(zhí)法的目的是為了實現(xiàn)法律法規(guī)所設(shè)定的目標，但嚴格執(zhí)法不意味著只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律條文背后更多的應(yīng)是以人為本的價值取向，法治社會更需要人性化的執(zhí)法方式。現(xiàn)實中，一些執(zhí)法部門往往更多地注重結(jié)果，而不太注意過程和細節(jié)：往往過于強調(diào)法律的剛性和威懾力，而相對忽略法律本身應(yīng)有的人文關(guān)懷。這種威嚴有余、人情味不足的執(zhí)法手段。既不符合現(xiàn)代文明的要求，也與現(xiàn)代法制的原則和基本法理相悖。柔性執(zhí)法中的以人為本的執(zhí)法理

念則要求，行政執(zhí)法不能只照搬法律法規(guī)的規(guī)定。不能片面強調(diào)“依法執(zhí)法”和法律上賦予的職能，而要以人為中心，以人為目的，尊重人、理解人、關(guān)心人、研究人。要關(guān)注人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的自由平等權(quán)利。

第二，民主參與理念。盡管行政主體在行政執(zhí)法過程中起著主導(dǎo)性作用，但行政執(zhí)法并非只是行政主體和行政執(zhí)法人員的事情。如果沒有相關(guān)單位和人員的參與，其效果不會很理想?！皩⑿姓?zhí)法視為行政主體的行為，僅從行政主體的行為這一角度認識行政執(zhí)法是有缺陷的”，“它完全忽視了除行政主體以外的其他行政執(zhí)法參與者的主體地位。因而掩蓋了行政執(zhí)法的本質(zhì)――即行政執(zhí)法是一個內(nèi)在統(tǒng)一的系統(tǒng)，是在多元利益格局下多方主體相互博弈的動態(tài)過程”。而柔性執(zhí)法中融入了較多的民主參與理念，參與的范圍既有相對人，也有相關(guān)群眾，還有相對人的上級主管部門及其他相關(guān)部門。實踐表明，得不到有關(guān)單位的配合，執(zhí)法部門能夠使用的有效的執(zhí)法手段非常有限。只有行政主體、行政相對人、其他參與主體以及各主體之間的相互協(xié)調(diào)、配合，才能達到好的行政執(zhí)法效果。

第三，為民服務(wù)理念。為民服務(wù)理念要求執(zhí)法者不再是凌駕于公民之上的官僚，而是為公眾服務(wù)的“仆人”；不再是位居于廟堂之上、依靠權(quán)力控制相對人的“管理者”，而是與相對人平等溝通、相互尊重并為之提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的“服務(wù)者”。相應(yīng)地。行政執(zhí)法主體與行政相對人之間的關(guān)系，也由命令、控制、管理的關(guān)系轉(zhuǎn)向執(zhí)法服務(wù)關(guān)系；執(zhí)法機關(guān)不僅執(zhí)法，更多的應(yīng)為相對人提供服務(wù)，幫助群眾排憂解難，找到解決問題的方法和途徑；以寬松的環(huán)境，周到的服務(wù)為他們解決困難。讓他們把精力全部投入到生產(chǎn)經(jīng)營中去。創(chuàng)造出更多的財富。那種以罰代管，以收費代服務(wù)的做法是“懶政”的表現(xiàn)，也極易導(dǎo)致不正之風，必須堅決摒棄。

第四，和諧理念。和諧作為一種基本價值觀或價值理念，體現(xiàn)人與人、人與自然的一種合理關(guān)系。執(zhí)法的最佳狀態(tài)是和諧：執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧，執(zhí)法權(quán)力與公民權(quán)利的和諧，執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責任的和諧，合法與合理的和諧，實體與程序的和諧，管理與服務(wù)的和諧。其中，執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧尤為重要。具體體現(xiàn)為執(zhí)法者與行政相對人之間融洽、共贏的關(guān)系。而暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法等現(xiàn)象都是與和諧理念相悖的，為此，和諧執(zhí)法要求執(zhí)法者態(tài)度上要與民為善，目的上要促進和諧，而不是持敵視態(tài)度視執(zhí)法對象為敵人，視執(zhí)法權(quán)為特權(quán)、強權(quán)。其實，只要執(zhí)法機關(guān)樹立和諧執(zhí)法理念，以一種恰當?shù)姆绞竭M行執(zhí)法。完全可以達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”效果。

第五，平等理念。執(zhí)法者與行政相對人之間在人格上是平等的，沒有高低貴賤之分，特別是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，執(zhí)法者與行政相對人之間更多的是一種平等協(xié)商、相互尊重的關(guān)系，是一種服務(wù)者與納稅人之間的關(guān)系，執(zhí)法者不能隨意地向相對人發(fā)號施令、更不能隨意支配相對人的行為和單方面剝奪相對人的權(quán)利。因此，執(zhí)法必須轉(zhuǎn)變那種以管理者自居的觀念，要對相對人人格以平等尊重；不把行商走販當敵人，而是把他們當朋友，不把他們當市容的破壞者，而把他們當城市的建設(shè)者。要改變語言上的生硬的命令性言辭。代之以提示、告誡等文明的語言。只有這樣，那種刺耳的執(zhí)法喊聲才可能消失，那種雞飛狗跳的執(zhí)法行為才可能絕跡，城管與小商販之間的“貓鼠關(guān)系”才可能改善，暴力抗法的現(xiàn)象才可能消失。

五、柔性執(zhí)法理念的具體落實

(一)立體的、回應(yīng)型執(zhí)法模式的選擇

從執(zhí)法結(jié)構(gòu)上來看。有扁平結(jié)構(gòu)模式和立體結(jié)構(gòu)模式。扁平結(jié)構(gòu)模式僅僅是簡單的“命令一服從”關(guān)系，主體間缺乏必要的溝通、對話和互動。“它不僅缺乏民主色彩，而且還會因為相對方的有形、無形抵制而降低功效。”而在立體結(jié)構(gòu)模式中，所有的行政法主體都被假定為是有限理性的、能動的，在主體之間形成了一種良性互動關(guān)系。柔性執(zhí)法模式是具有立體性結(jié)構(gòu)的執(zhí)法模式，比較典型地體現(xiàn)在主體之間的溝通與互動。目前，要盡快變革扁平的行政執(zhí)法模式，構(gòu)建立體的行政執(zhí)法模式。

從執(zhí)法性質(zhì)上來看。有壓制型執(zhí)法模式和回應(yīng)型執(zhí)法模式。在壓制型執(zhí)法方式的場合，行政權(quán)處于絕對的單向支配地位，行政主體傾向于無節(jié)制地使用強制手段。無視相對方的特殊利益或者否認這些利益的正統(tǒng)性，對相對方的意志和要求漠不關(guān)心。相應(yīng)地，行政相對方成為實現(xiàn)行政目標的消極手段，其地位和利益既不安穩(wěn)，又很脆弱。而回應(yīng)型執(zhí)法模式是以非強制、人性化的執(zhí)法行為為主要方式，以增進彼此信任和實現(xiàn)社會合作為主要目的，以通合行政機關(guān)的權(quán)力資源和行政相對人的社會資源為基本內(nèi)容，以柔性化和人性化為其特點。目前，應(yīng)建立體現(xiàn)回應(yīng)型性質(zhì)的行政執(zhí)法模式。

(二)執(zhí)法具體手段的完善與創(chuàng)新

執(zhí)法具體手段的完善與創(chuàng)新可以概括為以下幾個方面。

一是指導(dǎo)、引導(dǎo)。即由執(zhí)法機關(guān)給予行政相對人以具體的指示教導(dǎo)、指點帶領(lǐng)、指導(dǎo)幫助。使其能夠自愿按執(zhí)法機關(guān)指出的路徑或符合行政目標的方向去作出行為。

二是勸告、說服。勸告即執(zhí)法機關(guān)主動和善意地勸說行政相對人不要進行某種活動。以避免不必要的錯誤和損失，或啟發(fā)開導(dǎo)行政相對人而使其改正缺點錯誤或接受執(zhí)法機關(guān)意見。并注意避免將來再犯類似錯誤。說服即通過語重心長、耐心細致地講解道理。使相對人心悅誠服地配合執(zhí)法機關(guān)去實現(xiàn)行政目標。

三是指點、提醒。即執(zhí)法機關(guān)針對行政相對人容易疏忽和出錯之處?；蚴切姓鄬θ藳]有想到或想不到的問題和事項善意地告知行政相對人。或以平等身份從旁提醒，促使其加以注意和警惕，避免不必要的錯誤和損失。

四是協(xié)商、溝通。即執(zhí)法機關(guān)與行政相對人共同商量討論、交換意見，以就某個事項取得一致意見，或通過商量討論求得行政相對人對執(zhí)法機關(guān)某些活動的理解和主動配合，促使某些較大、較復(fù)雜的問題獲得較好解決。

五是完善行政獎勵。行政獎勵是執(zhí)法機關(guān)依法對模范守法的單位或個人給予物質(zhì)、精神鼓勵的執(zhí)法手段，它以正面、積極的方式引導(dǎo)、鼓勵相對人參與執(zhí)法事務(wù)，具有強大的教育和導(dǎo)向作用，有利于形成一種良好的守法的氛圍。

六是加強宣傳教育。要采取多種形式，宣傳法律法規(guī)知識，不斷增強全社會知法守法意識；積極發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，通過新聞媒體向社會曝光典型案例，在社會上形成“以遵紀守法為榮。以違法亂紀為恥”的社會輿論。

(三)柔性執(zhí)法各項內(nèi)容的制度化、規(guī)范化

理念向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的載體是規(guī)章制度。新的理念和新的執(zhí)法手段要得到落實。有賴于系統(tǒng)化的行政執(zhí)法制度的支撐和保障，需要制度化而使之定型。目前，以下制度值得推行。

提前宣講制度：是指在某一違法行為高發(fā)時段到來之前。以口頭或書面形式向可能違法的相對人宣傳、解釋法律法規(guī)，讓他們明白行為的后果，提示、引導(dǎo)、督促其按照法律法規(guī)的要求履行義務(wù)，加強自律，以盡可能減少違法行為發(fā)生的制度。

輕微違法告誡制度：是指相對人因疏忽大意而違法但違法行為輕微并能及時糾正時。執(zhí)法機關(guān)告誡其立即糾正違法行為，并告知其應(yīng)明確知曉的行為規(guī)范和要求，而不再對其進行行政處理的制度。

多次違法約見制度：是指相對人在一段時間內(nèi)出現(xiàn)兩次以上違法行為?；蜻`法行為造成嚴重后果或不良社會影響時，執(zhí)法機關(guān)約見違法的相對人進行面談，要求其采取有效措施進行整改，避免違法行為再次發(fā)生的制度。

工作建議制度：是指屬于同一上級單位主管的行業(yè)部門普遍存在某類違法行為時，或因管理部門管理責任缺失造成某類違法行為時，執(zhí)法機關(guān)對相對人的主管部門通過建議函等形式提出管理建議和意見，以獲得的有關(guān)單位的積極配合和參與的制度。

篇7

一、執(zhí)法難的成因及執(zhí)法過程中存在的幾個問題

1、城市管理各方面條件發(fā)展不完善造成難管理的局面。

城市管理是隨著城市經(jīng)濟社會發(fā)展起來的一門綜合性管理工作，是城市發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，由于全國各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，從而使各地區(qū)和每個人對城市管理的要求也不一樣，一般大城市基礎(chǔ)設(shè)施比較好，居民素質(zhì)也比較高，大的城市管理理念也深入人心，但在中、小等發(fā)展城市，許多普通市民的城管管理觀念意識還沒有跟上，更不要提大城市管理理念了。而且由于我國法制還不完善，因此國家也缺乏對城市管理有關(guān)法律法規(guī)的完善，全國沒有一個統(tǒng)一的法典，各地都是“摸著石頭過河”，沒有一個統(tǒng)一的標準和尺度，這就造成了城市管理者的管理困難。

2、外部執(zhí)法環(huán)境存在的主觀擾法情況造成執(zhí)法人員難管理局面。

在社會處于轉(zhuǎn)型時期，一些群眾對城管執(zhí)法工作存在不理解，不配合的情形。例如嘉興市秀城區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊建設(shè)中隊對長期困擾城市管理工作，經(jīng)常造成交通堵塞，發(fā)生買賣糾紛，周圍群眾反應(yīng)強烈的馬路市場進行取締，當我們對違法行為實施必要的行政處罰手段時，往往就經(jīng)常有一大幫的圍觀群眾，出于“同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至指責執(zhí)法人員欺負老百姓，欺負外地人，或者無根據(jù)地指責城管部門把罰沒款物拿回去私分處理等，在社會中造成對執(zhí)法人員和城管部門的不良影響，也嚴重損害了政府的形象。

3、審批與管理的脫節(jié)造成了難管理的局面。

2004年7月實施《行政許可法》后，實行了審批和處罰相分離之后，造成了建管部門與審批部門的脫節(jié)，增加了城市管理執(zhí)法部門執(zhí)法難度。如在市區(qū)一些道路兩側(cè)的商店，營業(yè)面積很小，卻經(jīng)營很多東西，經(jīng)營用房根本不能滿足經(jīng)營所需，但新的行政許可法實施后，一些根本不具備開店的條件的經(jīng)營者，都申請到了工商營業(yè)執(zhí)照等行政許可，商家營業(yè)后就只能進行店外設(shè)攤，才能維持正常的營業(yè)，于是店家開始占用人行道，妨礙交通，影響市容市貌。在查處這類違規(guī)設(shè)攤的過程中，我們依據(jù)《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實施辦法》的規(guī)定，按照一般程序給予200元的罰款，從立案查處，調(diào)查取證直到申請法院強制執(zhí)行，按照《行政處罰法》的規(guī)定至少需要3個月的時間。因此在實際操作中，當事人認為比較合算，因占道經(jīng)營賺到的錢交納200元的罰款比較值，而且一般經(jīng)營戶認為自己被罰款后就可以店外設(shè)攤了，因此當事人被處罰后依舊我行我素，造成一些群眾認為政府行政效率低，甚至認為城市管理行政機關(guān)行政不作為等等。

4、城市管理法律法規(guī)發(fā)展的滯后造成難管理的局面。

目前涉及城市管理的有關(guān)法律、法規(guī)和條例太少，而且層次都比較低，大多數(shù)都是省級人民政府和副省級人民政府頒發(fā)的政府令和條例。因此，對違反城市管理的行為，從現(xiàn)有的法律法規(guī)的條款來處罰，根本不能對違法者起不到教育和威懾，特別是目前嚴重破壞城市形象，困擾城市管理的“頑疾”——亂張貼、亂涂寫、辦假證等，對此種破壞市容市貌，影響社會秩序的行為，應(yīng)加重處罰，但套用現(xiàn)有城市管理的法律法規(guī)，對亂張貼、亂涂寫的違法行為，依據(jù)《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實施辦法》第三十七條第二款規(guī)定，只能處以十元到一百元的罰款，并且這些人員一般都是辦假證老板臨時雇傭的“三無”人員身無分文，根本起不到教育和處罰的作用。

5、無照經(jīng)營困擾城市管理難管理的局面。

無照經(jīng)營是目前城市管理中的難點和熱點，本地下崗待業(yè)人員、郊區(qū)的農(nóng)民和外地來禾的無業(yè)人員成為無照經(jīng)營大軍的主要人員。他們大都無一技之長，為了生計，一時得不到安置，于是干起了小本生意，又不愿意或不能進入合法經(jīng)營場所，他們大都沒有本錢，而且可以逃避一些費用，因此便加入了無照經(jīng)營大軍。他們大多都缺乏合法經(jīng)營的意識，一些不文明積習難改，往往采取“游擊”方式無照經(jīng)營，與城管執(zhí)法人員兜圈子。在查處無照經(jīng)營行為時，目前一般采用當場處罰，而二十元、五十元不等的額度對某些經(jīng)營者來說觸動不大；而要加大處罰力度，沒收經(jīng)營工具必須采用一般程序，但如果清除無照經(jīng)營聚集的市場，當場填寫復(fù)雜的執(zhí)法文書則造成執(zhí)法人員手忙腳亂，沒有更多時間執(zhí)法，無照經(jīng)營者就逃之夭夭，招致群眾圍觀造成交通堵塞；及時加重處罰了，但是由于這些人大都沒有固定居所，事后都難以實行，所以目前城管執(zhí)法人員都一般實行當場處罰收繳。

6、暴力抗法形成執(zhí)法難的局面。

暴力抗法是目前城管行政執(zhí)法工作中遇到的一個比較嚴重的問題，已經(jīng)成為做好城市管理綜合執(zhí)法工作的重要障礙，也極大地打擊了城管執(zhí)法人員的工作積極性。以嘉興市秀城區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊建設(shè)中隊為例，2003年影響較大的暴力抗法事件5起，受傷6人次；2004年上升為8起，受傷17人次，但因?qū)嵤┍┝狗ǘ痪辛舻牟环ㄈ藛T僅1—2人次，且受傷的隊員幾乎都沒有得到任何賠償，造成執(zhí)法人員在日常執(zhí)法過程產(chǎn)生了畏難情緒，而違法行為者卻越來越目無法紀，無視執(zhí)法人員，從而形成了“加大執(zhí)法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法執(zhí)法人員就松懈，一松懈就亂，一亂就緊”的怪圈。

二、建議及相應(yīng)對策

1、要進一步完善城市管理各方面宏觀條件。

城市管理是一門新興的學科，其基本概念和理論體系的建立仍處于剛剛起步階段，涉及城市管理行政執(zhí)法的法律規(guī)范、執(zhí)法規(guī)范、行政強制規(guī)范、執(zhí)行規(guī)范等有待于進一步建立和完善。市民中只知道偷、搶等是違法犯罪行為，對城市管理違法行為的危害性認識不足，甚至產(chǎn)生認識的錯誤和偏差。政府各級機關(guān)和部門以及城市管理執(zhí)法人員應(yīng)當主動加大宣傳力度，特別是廣播電視新聞媒體要積極給予配合和支持，讓老百姓產(chǎn)生對亂設(shè)攤、亂張貼等行為是違法行為的基本概念深入人心，從而更好地遵守有關(guān)城市管理的法律法規(guī)，同時要借鑒那些大城市甚至是國外一些比較成熟的城市管理工作先進經(jīng)驗。

2、要深入開展法制宣傳，為城市管理創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境。

一個國家法律化程度不僅取決于依法執(zhí)法的力度，更主要通過國民的法律素質(zhì)及守法自覺性來體現(xiàn)出來，兩者相輔相成。介于此，城管執(zhí)法要適應(yīng)社會主義法制建設(shè)的需要，切實使用和發(fā)揮好各項監(jiān)督和執(zhí)法職能，從外部環(huán)境努力為城市管理工作創(chuàng)建一個良好的執(zhí)法環(huán)境。政府有關(guān)部門要加大普法力度和道德文明建設(shè)，從社會部門抓起，使行政執(zhí)法有一個良好的社會基礎(chǔ)。同時城管部門重點做好對企業(yè)、個體工商戶及社會居民的城市管理法律法規(guī)宣傳培訓，通過廣播電視、報刊宣傳等媒體，多渠道、多方式、多角度地形成宣傳聲勢。讓更多的單位和居民理解和支持城管工作，從而形成人民城市人民管理的大局面。

3、審批部門與管理部門要互相聯(lián)系緊密配合。

隨著處罰與審批相分離后，一些涉及到城市管理方面的行政許可的審批單位在同意申請人的申請頒發(fā)許可證之前，有必要先經(jīng)城管部門審查同意后，才能進行許可。例如一些不符合取得許可證條件的，如果單單從審批的角度，有些審批部門單單從本部門的工作量和經(jīng)濟實惠考慮，往往忽視有些審批許可后，會帶來種種的管理上的問題，增加政府的城市管理難度和成本，因此審批部門應(yīng)加強與管理部門的聯(lián)系；同時，地方法院也要支持城管部門的執(zhí)法工作，樹立城管部門的執(zhí)法威性，每年對城管部門申請法院強制執(zhí)行的案子，給予定額支持執(zhí)行。

4、要靈活運動現(xiàn)有的法律法規(guī)為城市管理工作服務(wù)。

由于城市管理的法律法規(guī)的滯后，為了切實加大對城市管理行政執(zhí)法力度，對當事人起到教育的作用，我們可以從法律的多種的角度對一些給城市管理帶來難度，屢禁不止的違法行為，可以從套用其他適用的法律法規(guī)進行從重處罰。例如：城市“牛皮癬”的制造者，為了攬絡(luò)辦假證的生意，到處亂涂亂寫，為了從源頭上解決這個問題，我們可以對這些辦假證人員，把他們的造假的“窩”端掉，對制造假證者以擾亂社會正常秩序的違法事實，進行刑事審判，從而從根本上解決城市牛皮癬的產(chǎn)生。例如今年，嘉興市城市管理行政執(zhí)法局會同公安部門連續(xù)幾次端掉了隱藏在嘉興的幾個制假窩點后，市區(qū)的城市牛皮癬有了明顯減少了，市容市貌得到了很大的改善。

5、要疏堵結(jié)合實行人性化管理。

要切實關(guān)注弱勢群體、扶助弱勢群體，以維護社會穩(wěn)定，創(chuàng)造和諧社會。政府應(yīng)對地區(qū)弱勢群體進行廣泛調(diào)查，掌握第一手資料，對確實屬于弱勢群體的，要積極扶持，采取以疏導(dǎo)幫助服務(wù)為主、管理為輔的辦法，執(zhí)法部門也要視情況而進行執(zhí)法工作，尤其是監(jiān)督執(zhí)法的有關(guān)部門，不能見問題就一味地“扣分”，要替基層執(zhí)法人員解決難題、減輕壓力、協(xié)調(diào)關(guān)系，以解決問題為最終目的。

6、“三位一體”做好綜合執(zhí)法工作。

篇8

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；績效評估；指標

中圖分類號：D9121文獻標識碼： A文章編號： 02575833（201）03009806

作者簡介：陳書筍，上海市行政法制研究所助理研究員（上海200021）

一、 問題的提出

績效評估作為實現(xiàn)政府再造的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略工具，對于提高行政效率、增強政府服務(wù)能力、改善政府與公眾的關(guān)系具有關(guān)鍵性作用，這也使其成為了一種世界性的潮流。200年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》指出：“要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎勵辦法”，這是行政執(zhí)法績效評估這一概念第一次出現(xiàn)在中央政府的官方文件中。作為一種較為先進的制度和理念，行政執(zhí)法績效評估不僅僅是一個學術(shù)問題，更是一個法治建設(shè)的實踐問題。現(xiàn)階段，中國行政執(zhí)法績效評估的總體發(fā)展特點是實踐先行，理論滯后。

在實踐操作層面，中國行政執(zhí)法績效評估的開展起步較晚，現(xiàn)有的規(guī)范要求也僅限于政策層面，且多處于零散狀態(tài)，尚未形成系統(tǒng)完善的制度模式。目前，中國對行政執(zhí)法的專項評估主要采用行政執(zhí)法評議考核的方式。國務(wù)院有關(guān)工作部門和部分省市對此還進行了專項立法①。雖然，行政執(zhí)法評議考核從實質(zhì)上看與行政執(zhí)法績效評估大同小異，但是兩者還是有著顯著的區(qū)別：其一，兩者側(cè)重點不同。行政執(zhí)法評議考核以行政執(zhí)法責任制所確定的法定職責為依據(jù)，側(cè)重于考察行政執(zhí)法的法律效果，而行政執(zhí)法績效評估以“公眾滿意”為終極評估標準，更側(cè)重于考察行政執(zhí)法的社會效果。其二，評議考核是一種以自律為主的內(nèi)部評判監(jiān)督機制；而績效評估是一種自律與他律相結(jié)合的開放式評判監(jiān)督機制。從國際實踐情況來看，作為一種管理工具，行政執(zhí)法績效評估相較于評議考核更加科學有效。近幾年，中國很多行政執(zhí)法部門都開始嘗試采用行政執(zhí)法績效評估體系對行政執(zhí)法部門進行管理，但從實際踐行情況來看效果并不理想：多數(shù)評估流于上級對下級的考評（有些單位甚至僅僅將評估結(jié)果作為確定年終獎金發(fā)放額的依據(jù)），而忽視了評估的真正目的――對執(zhí)法機構(gòu)的組織構(gòu)成、執(zhí)法行為的效率和效果等進行診斷并改進。造成這種局面的主要原因之一是行政執(zhí)法績效評估過程中沒有建立起科學系統(tǒng)的指標體系。

在理論研究層面，目前中國學界對一級政府績效評估指標的研究不勝枚舉，而專門對行政執(zhí)法績效評估指標展開研究的則鳳毛麟角。有關(guān)評估指標的維度、技術(shù)要素范疇、指標的遴選等問題還沒有形成系統(tǒng)的研究成果，這也導(dǎo)致了各級政府執(zhí)法部門在先行實踐中缺少理論支撐和指導(dǎo)。綜合而言，中國目前理論界和實務(wù)界對行政執(zhí)法績效評估指標的研究都還處于摸索階段，如何在借鑒西方發(fā)達國家政府績效評估實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建本土化的行政執(zhí)法績效評估指標體系，還迫切需要我們從理論與實踐相結(jié)合的角度加以研究。

二、 行政執(zhí)法績效評估指標的界定

績效評估具有使政府職能進一步具體化、使制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實秩序的性質(zhì)。要實現(xiàn)績效評估的既定目標，確定評估指標是關(guān)鍵。行政執(zhí)法績效評估指標是對行政執(zhí)法主體及其工作人員實施有關(guān)法律、依法行使行政職權(quán)的情況、履行行政職責的效果等進行綜合測評的一整套具體的、可評估的技術(shù)參數(shù)。如果我們將行政執(zhí)法績效評估指標的涵義予以拓展的話，不難發(fā)現(xiàn)其具有以下三方面的主要內(nèi)涵。

（一） 對行政執(zhí)法進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計的指標

目前，行政執(zhí)法過程中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計多數(shù)游離于行政執(zhí)法目標之外，導(dǎo)致行政執(zhí)法的數(shù)據(jù)統(tǒng)計得不到應(yīng)有的重視。行政執(zhí)法績效評估指標首先是對行政執(zhí)法進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計的指標，它的目標之一在于取得行政執(zhí)法的原始數(shù)據(jù)，全面、準確、及時、系統(tǒng)地統(tǒng)計行政執(zhí)法的狀況，為分析、檢查、監(jiān)督、評價行政執(zhí)法行為做前期準備。為了完成這一目標，行政執(zhí)法系統(tǒng)需要根據(jù)評估指標設(shè)置原始記錄和統(tǒng)計臺賬，這兩者均是行政執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計的重要載體，其有利于行政執(zhí)法績效評估對象及時提供真實、準確、全面的統(tǒng)計資料。需要指出的是，與政府績效評估中的其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)一樣，行政執(zhí)法的統(tǒng)計數(shù)據(jù)同樣承載了太多的利益訴求，因此，要發(fā)揮好行政執(zhí)法績效評估指標的數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能，我們還必須從機制上盡可能減少各種消極因素的干擾，保證數(shù)據(jù)的真實性和可靠性。

（二） 對行政執(zhí)法進行定量分析的指標

行政執(zhí)法的績效評估指標無論如何也不是一個單一的“質(zhì)”或“性”的問題，而是一項內(nèi)涵豐富、外延廣泛的系統(tǒng)，其涉及到諸多的量化指標。例如，單位時間內(nèi)行政執(zhí)法行為的數(shù)量，行政相對人對執(zhí)法行為所提起的行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量，行政機關(guān)的復(fù)議糾錯率和行政訴訟敗訴率，等等。同時，由于定性分析更多的是一種心理量值的反映，具有較大的模糊性、不確定性和不可比性，而定量分析具有確定的數(shù)量屬性，指標統(tǒng)計結(jié)果具有確定性和可比性。因此，我們這里所強調(diào)的行政執(zhí)法績效評估指標是“對行政執(zhí)法進行定量分析”的指標，并不存在對定性分析的否定。其目的在于引起各界對行政執(zhí)法定量分析的重視，同時加大定量分析在整個行政執(zhí)法績效評估中的比重。因為行政執(zhí)法績效評估無論是僅依賴定“性”還是僅依賴定“量”都會失之偏頗，必須要將定性分析和定量分析結(jié)合起來，即在定性分析的基礎(chǔ)上進行定量評估；對定量評估的結(jié)果必須做出定性的結(jié)論；對于不宜進行定量評估的，才可以僅進行定性分析。

（三） 對行政執(zhí)法進行績效評估的指標

績效管理被譽為政府管理領(lǐng)域中最有效的管理工具，其主要目的是“利用績效管理、績效標準、獎勵和懲罰來激勵公共組織”[美]戴維?奧斯本、彼得?普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學出版社2002年版，第133頁。，而績效評估是實現(xiàn)這一目的的具體手段。行政執(zhí)法績效評估作為政府績效評估的組成部分，其核心內(nèi)容是為了實現(xiàn)對行政執(zhí)法績效的評估。而行政執(zhí)法績效是一個抽象概念，要真正評估它，就必須把它轉(zhuǎn)化為一系列具體指標。因此，我們可以說，行政執(zhí)法績效評估指標是對行政執(zhí)法進行績效評估的指標。目前，國外大多用“E”作為建立績效評估指標體系的總體要求，即經(jīng)濟（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity），進而在此基礎(chǔ)上設(shè)計比較具體的評估指標體系。從中國各地方政府的做法來看，都或多或少借鑒了國外的先進經(jīng)驗，所確定的行政執(zhí)法績效評估指標體系的主要依據(jù)也大體相同。但是由于各地對執(zhí)法績效的理解不同，同時，主觀意見對評估的影響較大，因此所設(shè)計的具體指標體系和所得到的評估結(jié)果均相差甚遠?？梢姡m然進行績效評估是我們與世界接軌的必然趨勢，但是其并不是一個相對獨立和封閉的制度，而是由政治體制、行政管理機制、法制環(huán)境和社會環(huán)境等諸多因素在相互作用下構(gòu)成的一個體系。因此，要真正實現(xiàn)對行政執(zhí)法績效的評估，行政執(zhí)法績效評估指標還必須適應(yīng)該制度在中國運行所需要的生態(tài)環(huán)境，使整個制度建設(shè)具備相應(yīng)的中國國情背景和法律實踐意義。

需要指出的是，行政執(zhí)法績效評估指標作為政府管理哲學的一種新思維，它不僅是技術(shù)問題，也是程序法中的規(guī)則問題，如果僅將其視為統(tǒng)計和測量的工具，則降低了其法治價值。換句話說，行政執(zhí)法績效評估指標不應(yīng)是一個法外問題，而應(yīng)是一個法內(nèi)問題。從一個國家法治進程的發(fā)展目標看，行政執(zhí)法績效評估是法治建設(shè)的組成部分，其無論如何不應(yīng)當從法治建設(shè)的大系統(tǒng)中游離出去。與此同時，行政執(zhí)法績效評估指標被法律認可既是可能的，又是具有重要意義的。上述認識是我們理解和研究行政執(zhí)法績效評估指標的法哲學上的前提。

三、 中國行政執(zhí)法績效評估指標存在的問題

中國的行政執(zhí)法績效評估實踐活動目前已經(jīng)在省級、市縣級和基層行政執(zhí)法部門陸續(xù)展開。中央政府工作部門雖然還沒有展開針對自身績效的大規(guī)模評估實踐，但有些部門對行政執(zhí)法績效評估也十分重視，例如，國家衛(wèi)生部2013年了《關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制工作績效評估標準（2012年版）的通知》，對各項績效考核的評估指標、指標要求、指標權(quán)重等都進行了詳細規(guī)定?？梢哉f，與中國傳統(tǒng)的“政府主持、自上而下、自我評價”的績效評估實踐相比，中國當前的績效評估在全國呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、自下而上、上下呼應(yīng)”的趨勢。然而，在這些積極的行政執(zhí)法績效評估實踐圖景的背后，仍然存在著不容忽視的問題。

本文通過在百度、谷歌鍵入“績效評估指標、績效評價指標、績效考核指標、評議考核指標”等關(guān)鍵詞，搜索200年以來政府官方網(wǎng)站公布的各類行政執(zhí)法績效評估指標體系本文之所以選擇200年以來的績效評估指標，主要是基于200年《全面推進依法行政實施綱要》首次明確提出“要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎勵辦法”，此后各地的行政執(zhí)法績效評估工作在《綱要》的指導(dǎo)下才逐漸開展起來。，按照等距隨機抽樣的調(diào)查方法，從省、市兩級政府執(zhí)法部門分別選取樣本進行研究?？紤]到研究的針對性，對政府整體績效的評估和各類專項評估的指標不在本研究范圍內(nèi)。經(jīng)過篩選，本文的研究樣本最后確定為15份指標體系。通過對這些樣本的分析比對，筆者總結(jié)出目前中國行政執(zhí)法績效評估指標存在的問題主要集中在如下幾個方面。

（一） 績效評估指標體系設(shè)計不全面

1 過于注重“過程導(dǎo)向”指標，忽視“結(jié)果導(dǎo)向”指標。理想的績效評估狀態(tài)應(yīng)當是以“結(jié)果導(dǎo)向”為本，即注重執(zhí)法成效，努力提高執(zhí)法質(zhì)量。但現(xiàn)行的行政執(zhí)法績效評估指標體系多體現(xiàn)為“過程導(dǎo)向”，缺少“結(jié)果導(dǎo)向”的指標，即關(guān)注執(zhí)法過程，強調(diào)按照例行程序辦事，評估指標體系缺乏對執(zhí)法結(jié)果的測評。這種指標體系的不足在于，其評估結(jié)果只能“告訴我們政府已經(jīng)完成了多少工作；但并沒有告訴我們完成的質(zhì)量如何，也沒有告訴我們已經(jīng)完成的工作是否與預(yù)期的結(jié)果相一致”Clarence E Ridley， erbert A Simon [WBX]echnique of Appraising Standards Public Management， 1937， p2，因此不利于實現(xiàn)執(zhí)法績效的持續(xù)改進。

2. 缺少公眾滿意度指標。行政執(zhí)法部門是一種面向社會公眾的開放型行政組織，評估行政執(zhí)法績效的根本標準應(yīng)當是執(zhí)法對象的滿意程度，體現(xiàn)“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的價值理念轉(zhuǎn)變。大部分執(zhí)法部門都忽視了公眾滿意度這一指標。

3. 有些行政執(zhí)法部門的指標數(shù)量過少。評估指標體系設(shè)計的過程就是對一個部門績效進行分解進而分析出其績效結(jié)構(gòu)的過程，如果指標數(shù)量過少，自然無法全面反映出執(zhí)法部門的績效。在分析樣本中，有些部門的指標數(shù)量過少，例如，某執(zhí)法部門設(shè)計的指標體系僅包含三個指標，這三個指標顯然無法實現(xiàn)績效評估的目標。

（二） 績效評估指標體系設(shè)計不科學

1. 指標體系設(shè)計標準不統(tǒng)一。當前，中國各級行政執(zhí)法部門的績效評估活動多處于一種自發(fā)的狀態(tài)，評估的隨意性較大，主觀性較強，遠沒有形成統(tǒng)一化、標準化、規(guī)范化的績效評估制度。執(zhí)法部門往往主要根據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)的意志出臺指標，導(dǎo)致各地的評估指標、評估方法及評估重點千差萬別。這種現(xiàn)象導(dǎo)致評估結(jié)果缺乏可比性，無法根據(jù)各部門的評估結(jié)果進行同類、同級行政執(zhí)法部門間的比較，各行政執(zhí)法部門之間也難以進行經(jīng)驗交流。例如，同為工商系統(tǒng)的績效評估，湖北省工商部門對執(zhí)法質(zhì)量這一指標設(shè)計的二級指標包括：執(zhí)法主體規(guī)范、執(zhí)法程序規(guī)范、處理率、執(zhí)行率、改處率、合格率；而寧夏回族自治區(qū)對相同指標所設(shè)計的二級指標包括：流通商品質(zhì)量的日常監(jiān)督是否到位、市場主體經(jīng)營行為的日常監(jiān)管是否到位、專項整治活動是否到位。前者是按照執(zhí)法流程進行指標體系設(shè)計，后者是按照執(zhí)法對象進行指標體系設(shè)計。

2. 指標設(shè)計沒有實現(xiàn)有效聚類。指標聚類要求不同類別的指標間的相似性盡量小，而同類別指標的相似性盡量大，指標聚類有助于挖掘更多有用的信息，是績效評估的基礎(chǔ)性工程。通過研究發(fā)現(xiàn)，個別執(zhí)法部門的一級指標設(shè)置未能有效聚類，這就影響到二級指標要素的選擇和把握，最終導(dǎo)致指標間的交叉、沖突和關(guān)鍵指標的丟失，從而影響績效評估的信度和效度。江西省國土資源廳績效管理指標體系設(shè)計把“實行最嚴格的節(jié)約用地和水資源管理制度”列入“完善生態(tài)文明建設(shè)”板塊中，但這一指標也體現(xiàn)了“抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”板塊中保護耕地的內(nèi)容。

（三） 績效評估指標體系設(shè)計不規(guī)范

1. 指標設(shè)計程序存在局限性。西方公共部門績效設(shè)計的思路為OPS（otal Organizational Performance System），OPS設(shè)計是由基層工作單位在小組討論的基礎(chǔ)上根據(jù)自己的實際情況設(shè)計，重視參與、溝通，重視來自員工和客戶的反饋Ronald Nyhan， ebert： “Performance Measurement in the Public Sector： Challenges and Opportunity” ， [WBX]Public Productivity & Management Review， Vol 18， No， 1995。這種設(shè)計模式是一個自下而上的過程，而且是一個向外界客戶開放的測量體系，更具動態(tài)性和開放性。而中國目前的指標設(shè)計程序多采用由上而下的命令模式，由上級部門為下級部門確定指標體系結(jié)構(gòu)。這種方式一方面導(dǎo)致下級缺乏有效的參與途徑，只能被動地按照上級決定的評估重點和評估標準來安排自身的工作，不能有效地調(diào)動其積極性和主動性。另一方面由于上下級政府之間存在著信息不對稱，單純由上級主導(dǎo)容易忽略下級的實際情況，對下級政府的評估也就缺乏合理性。

2. 有些指標的評估方法不規(guī)范。（1）有些評估限于定性分析，缺少定量測評。這種評估方法一味依賴評估者的經(jīng)驗和印象，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學分析，無法保證評估結(jié)論的科學性和合理性。（2）對有些指標的評估以書面審查為主，評估方式過于封閉。例如，寧夏回族自治區(qū)工商行政執(zhí)法的評議考核方法是簡單地“查看制度建設(shè)或?qū)ι霞壊块T規(guī)定所指定的工作措施”、“查看會議記錄”、“檢查專項整治方案”等形式，這些形式過于僵化，易使執(zhí)法部門陷入繁文縟節(jié)和過度規(guī)制中，而無法實現(xiàn)以目標為導(dǎo)向的高效管理、自我激勵和自我完善。

四、 對中國行政執(zhí)法績效評估指標完善的思考

通過分析上述行政執(zhí)法績效評估指標存在的種種問題，我們認為產(chǎn)生這些問題的主要原因有兩個：一是制度的頂層設(shè)計缺位，雖然目前有些省市已經(jīng)頒布了行政執(zhí)法評議考核辦法，但它所規(guī)范的主要是上級行政執(zhí)法部門對下級的監(jiān)督檢查，這只是績效評估的一小部分。正是因為規(guī)范行政執(zhí)法績效評估制度的立法缺位，導(dǎo)致各級執(zhí)法部門在實際操作中缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，指標設(shè)計的全面性、科學性、規(guī)范性參差不齊；二是具體的評估模型設(shè)計不完善，影響了評估的可靠性、有用性?；诖?，中國行政執(zhí)法績效評估指標的完善應(yīng)當在加強制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，對評估模型進行系統(tǒng)科學的設(shè)計。

（一） 加強指標體系建構(gòu)的立法推動

行政執(zhí)法績效評估指標不僅是一個技術(shù)問題，更是一個法律問題，對它的調(diào)整不能僅限于技術(shù)規(guī)范，還應(yīng)進行制度規(guī)范。縱觀世界各國的法律體系，技術(shù)標準日益增多已經(jīng)成為一種趨勢。從行政法的角度看，“行政法中的技術(shù)規(guī)范一開始并不一定是法律問題，即其在產(chǎn)生的初期可能存在于民間機構(gòu)或某個行業(yè)之中，隨著其不斷被運用并日益普遍化，它們中的一些便由技術(shù)規(guī)范變成了法律規(guī)范?！标P(guān)保英：《公民法律素質(zhì)的測評指標研究》，《比較法研究》2011年第1期。行政執(zhí)法績效評估指標必然也會經(jīng)歷上述過程，在發(fā)展初期更多體現(xiàn)為學術(shù)研究機構(gòu)設(shè)計的技術(shù)規(guī)范，隨著其在行政法治進程中的作用日益突出，由實在法將其制度化便是順理成章的。

從世界范圍的立法實踐來看，制度化、法制化已經(jīng)成為當前各國政府績效評估的重要趨勢之一。例如，美國早在1993年就頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act），從法律的高度對聯(lián)邦政府各機構(gòu)的績效評估進行了規(guī)定。例如，該法案規(guī)定，聯(lián)邦政府各機構(gòu)每年需要向管理與預(yù)算辦公室提交年度績效計劃，內(nèi)容包括：（1）確立績效目標以定義每一項目活動所要達到的績效水平；（2）以客觀的、量化的、可測的形式明確目標（經(jīng)授權(quán)可以采取靈活形式的除外）；（3）簡要描述為達到績效目標而使用的操作程序、技術(shù)、人力、資金、信息及其他資源；（）建立績效指標用以測量或評定每一項目活動的相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果；（5）提供一個用以比較現(xiàn)行項目結(jié)果和績效目標的基礎(chǔ)；（6）描述用以核實、確認測定值的方法。再如，英國政府于1992年制訂了業(yè)績信息公示制度，確認了六個基本行為準則作為各地評價公共服務(wù)的行動方針，荷蘭的《市政管理法》、日本的《政府政策評價法》等也都為政府部門進行績效評估建立了永久性法律框架，從立法上確立了政府績效評估的地位。這些法律文件都極大推動了績效評估的制度化及其指標選擇的規(guī)范化。

目前，中國還沒有統(tǒng)一的規(guī)范行政執(zhí)法績效評估的立法，我們應(yīng)盡快出臺如《行政執(zhí)法績效評估規(guī)定》等具體的、可操作性的法律法規(guī)，并對評估原則、評估方式、評估內(nèi)容、評估指標設(shè)計等進行規(guī)定，使行政執(zhí)法績效評估工作能夠從探索層面走向制度層面，最終引導(dǎo)行政執(zhí)法績效評估指標設(shè)計實現(xiàn)全面性、科學性、規(guī)范性。

（二） 完善績效評估的基本模型

每一個績效評估都是指向某一級政府或某一個政府部門所具有的特殊職能。因此，任何一種績效評估都需要考慮評估對象的差異性而分別設(shè)計指標體系。同時，由于行政執(zhí)法部門存在很多共通性，因此績效評估的基本模型在很大程度上是通用的。在借鑒和整合美國政府績效評估模型的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個維度來構(gòu)建中國行政執(zhí)法績效評估的基本模型。

1. “部門潛力指標”。這是測評執(zhí)法主體自身能力的指標。由于執(zhí)法主體是行政執(zhí)法活動的重要因素和執(zhí)行力的直接來源，行政執(zhí)法主體能力的高低、運作的好壞，往往決定了行政執(zhí)法活動能否實現(xiàn)預(yù)期效果。因此，該指標是整個評估指標體系中的基礎(chǔ)指標。該指標的二級指標包括：（1）人員適配指標；（2）組織建設(shè)指標；（3）組織能力指標。其中，人員適配指標的次級指標主要包括行政人員的受教育程度、業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度、道德水平、廉潔狀況、技術(shù)指導(dǎo)與培訓。組織建設(shè)指標的次級指標主要包括機構(gòu)的職能設(shè)置、人員編制、經(jīng)費管理、制度健全度。組織能力指標的次級指標主要包括組織的決策科學民主性、電子政務(wù)、信息公開、公信力水平、輿論回應(yīng)與反饋能力。

2. “執(zhí)法過程指標”。這是測評被評估對象在執(zhí)法過程中發(fā)生的一系列執(zhí)法活動的指標。執(zhí)法過程中的各項活動的質(zhì)量直接反映了執(zhí)法主體的依法行政水平，因此，該指標是整個評估指標體系中的核心指標。該指標的二級指標包括：（1）合法行政指標；（2）規(guī)范行政指標；（3）行政效率指標。其中，合法行政指標的次級指標主要包括主體合法性、程序合法性、權(quán)限法定性、行政決定合法性。規(guī)范行政指標的次級指標主要包括執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)適用、執(zhí)法證據(jù)采集、執(zhí)法手段使用、法律文書制作。行政效率指標的次級指標主要包括執(zhí)法環(huán)節(jié)繁簡度、執(zhí)法行為時限、執(zhí)法反應(yīng)及時度、執(zhí)法成本。

3. “執(zhí)法結(jié)果指標”?？冃гu估是改變照章辦事的政府組織，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機制。這就要求以執(zhí)法結(jié)果而不是以執(zhí)法投入作為判斷政府部門的標準。因此，執(zhí)法結(jié)果指標是整個評估指標體系中的重要指標。該指標的二級指標包括：（1）執(zhí)法實效指標；（2）執(zhí)法監(jiān)督問責指標。其中，執(zhí)法實效指標的次級指標主要包括投訴意見有效處理率、執(zhí)法案件辦結(jié)率。執(zhí)法監(jiān)督問責指標的次級指標主要包括行政復(fù)議糾錯率、行政訴訟敗訴率、行政賠償和補償、法律問責。

. “公眾滿意度指標”。績效評估蘊含著公眾導(dǎo)向內(nèi)涵，即突出績效指標設(shè)計的外向特征和多樣化的滿意度調(diào)查，這就要求評估指標體系能夠反映公眾對執(zhí)法部門的服務(wù)標準、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量的滿意度。因此，公眾滿意度指標是整個評估指標體系中不可或缺的指標。該指標的二級指標包括：（1）對執(zhí)法主體形象的滿意度；（2）對執(zhí)法活動的滿意度。對執(zhí)法主體形象的滿意度的次級指標主要包括執(zhí)法人員服務(wù)態(tài)度的滿意度、執(zhí)法人員專業(yè)程度的滿意度、執(zhí)法人員廉潔性的滿意度。對執(zhí)法活動的滿意度的次級指標主要包括對執(zhí)法行為合法性的滿意度、執(zhí)法行為公平性的滿意度、執(zhí)法行為規(guī)范性的滿意度、執(zhí)法行為效率性的滿意度。

篇9

【關(guān)鍵詞】 氣象 行政管理 行政執(zhí)法 行政約談 法治化

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】B

法治社會要求調(diào)整公權(quán)力和私權(quán)利之間的關(guān)系，形成良性互動的和諧局面。長期的執(zhí)法實踐已然證明，隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，固有的單向度硬性執(zhí)法思維難以妥善處理現(xiàn)實社會中各類沖突。由此，行政約談作為一種新型柔性執(zhí)法方式被稅收、環(huán)保、工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、國土等部門運用到社會管理的各個領(lǐng)域。

氣象行政管理是《中華人民共和國氣象法》授權(quán)氣象部門的法定職權(quán)，管理對象包括人工影響天氣、氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護、雷電災(zāi)害防御、施放系留氣球管理、氣象預(yù)報與傳播、氣象信息服務(wù)單位管理等事項。為了緩解資源稀缺和管理面廣的矛盾，氣象部門已探索運用行政約談機制。然而，在推進依法行政和建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，氣象行政約談法治化研究勢在必行。

本文首先對行政約談機制概念進行理論界定，并對其法律性質(zhì)進行明確，隨后分析行政約談在氣象管理實踐中的現(xiàn)狀和問題，最后從法治化的視角完善氣象行政約談機制，以期加深對行政約談的認識和運用，對未來氣象行政法治建設(shè)有所裨益。

一、行政約談的界定

1. 行政約談的概念

行政約談制度作為一種新穎的、靈活的行政管理手段，興起于稅收征管領(lǐng)域[1]，隨后因其在社會管理中表現(xiàn)出的優(yōu)勢使其適用范圍不斷擴大。由于發(fā)展時間有限且理論層面研究不足，導(dǎo)致學界對行政約談的概念還存在不同的觀點。有的認為應(yīng)將其定義為“行政機關(guān)對市場的干預(yù)”，有的則將其定義為“類行政指導(dǎo)”，兩者均忽視了行政約談的某些特征[2]。

梳理學者們對行政約談的定義，相同的觀點是將行政約談的主體界定為行政機關(guān)，將行政約談對象限定為行政相對人，目的是預(yù)防和糾正違法行為以保護相對人的權(quán)益。綜合各界學者對行政約談的定義，筆者比較認同：行政約談是指行政機關(guān)在行政管理中對行政相對人可能存在違法隱患或已發(fā)生輕微違法行為時，通過調(diào)查了解、約請談話、講解法律、說服教導(dǎo)、提出警示等方式，對相對人實現(xiàn)事前預(yù)防或事后糾正等行政目的的非強制行政手段。

2. 行政約談的性質(zhì)

行政約談作為一種柔性執(zhí)法方式，其性質(zhì)既符合柔性執(zhí)法的共性特征，也具有自身獨特性質(zhì)。首先，行政約談具有調(diào)查、協(xié)商的作用，但并不僅局限于此。行政機關(guān)并不是“為了談而約”，更是為了解行政相對人的想法、立場，進而開展警示教育、提出建議等，所以行政約談更具有工具主義價值。另外，否定行政約談獨立價值不利于行政相對人獲得合理的法律救濟。其次，行政約談的主體發(fā)起約談邀請是為了預(yù)防違法行為發(fā)生或糾正輕微的違法行為，并非施加相對人義務(wù)，不會產(chǎn)生、變更、消滅行政法律關(guān)系，也并沒有強制措施促使相對人執(zhí)行相關(guān)事項，所以行政約談屬于行政事實行為。最后，行政契約雖然與行政指導(dǎo)有相似之處，但在性質(zhì)上依然無法兼容。一是行政約談的功能突破了行政指導(dǎo)利益誘導(dǎo)的特性；二是行政約談記錄所載事項對行政相對人具有一定的約束力。

3. 行政約談的分類

從行政約談實際工作情況出發(fā)，按照啟動約談行為的主體性質(zhì)不同，可以將行政約談大致分為安全生產(chǎn)約談、稅務(wù)約談、環(huán)境保護約談等。根據(jù)被約談的對象的數(shù)量不同，可以將行政約談分為個別約談和集體約談。根據(jù)實施行政約談的時段不同，可以將其分為事前預(yù)防約談和事后糾正約談。根據(jù)行政約談發(fā)揮的功能以及權(quán)力因素強弱不同，將行政約談分為決策參謀型、糾紛協(xié)調(diào)型、違法預(yù)警型、執(zhí)法和解型、督辦處罰型等五種類型。

二、氣象行政約談的現(xiàn)狀和問題

1. 氣象行政約談現(xiàn)狀

在氣象行政約談實踐中，逐漸創(chuàng)制了格式固定的法律文書。如《氣象行政約談通知書》《氣象行政約談筆錄》等。在氣象行業(yè)管理上，氣象部門探索將行政約談機制應(yīng)用到不同領(lǐng)域。如根據(jù)不同系留氣球施放單位違法次數(shù)，約談違反相關(guān)規(guī)定兩次的放球單位；個別約談?wù)袠藯l件不符合法律規(guī)定的防雷裝置使用人；集體約談行政區(qū)域內(nèi)氣象信息服務(wù)單位；約談因建設(shè)項目破壞氣象探測環(huán)境企業(yè)。

氣象行政約談的實施，是順應(yīng)時展的產(chǎn)物，它與氣象強制性執(zhí)法方式相互彌補，在公共治理方面勢必發(fā)揮巨大作用。一方面，相對人了解了國家相關(guān)的法律規(guī)定，避免在不知情的情況下做出違法行為而面臨行政處罰的風險；相對人通過約談可以獲得氣象主管機構(gòu)的幫助和引導(dǎo)，及時糾正不合理行為；對于已輕微違法的單位，可以在行政處罰做出前向氣象主管機構(gòu)進行說明和解釋。另一方面，氣象行政執(zhí)法更容易獲得相對人認可和配合，降低了行政管理成本、補充了硬性執(zhí)法的失靈、強化了氣象行業(yè)的自治，開辟了氣象行政執(zhí)法新規(guī)制，有利于促進氣象法治目標全面實現(xiàn)。

2. 氣象行政約談存在的問題

約談制度不健全。完善的制度體系是確保行政約談長久發(fā)揮實效的重要保障手段，也是規(guī)范和保護執(zhí)法人員的有效途徑。氣象行政約談作為一種正在探索的新型行政行為，不僅沒有部門規(guī)章或地方性法規(guī)作為實施依據(jù)，甚至沒有規(guī)范性文件，關(guān)于其規(guī)定多以部門內(nèi)部文件或工作措施形式出現(xiàn)。所以，氣象行政約談的全局性、系統(tǒng)性、規(guī)范性的制度嚴重缺乏。

約談對象限制過嚴。氣象主管機構(gòu)發(fā)出的約談通知中均明確規(guī)定約談對象為企業(yè)法定代表人，且應(yīng)準時參加約談。法定代表人確因特殊情況無法參加約談的，需向氣象主管機構(gòu)提出申請并經(jīng)同意后方可持法定代表人授權(quán)書參加約談。如此過于嚴格的要求，在實踐中執(zhí)行起來難免會遇到較大阻力，其實對于企業(yè)的某些具體問題，相關(guān)的具體負責人參加約談的效果會更好。

約談程序過于簡單。從氣象行政約談實施情況看，約談的大致程序是“約談通知―雙方談話―履行義務(wù)”。在約談通知階段，啟釉繼婦齠ǖ鬧魈寰是氣象主管機構(gòu)，在什么條件下啟動并不明確，提前幾日送達《約談通知書》也不盡相同。在談話過程中，約談內(nèi)容多以法律法規(guī)宣傳、違法事實詢問形式呈現(xiàn)，使得約談類似于調(diào)查詢問。在約談后，雙方如何履行義務(wù)以及未按承諾履行的法律后果等問題都沒有明確。

監(jiān)督和救濟途徑不完善。行政約談多以規(guī)定被約談行政相對人義務(wù)以及告知違法后果為主要內(nèi)容，一定程度上增強了約談制度的潛在威懾力，提高了約談制度的實施效果。但是對于實施約談單位是否合理應(yīng)用裁量權(quán)的監(jiān)督變得脆弱，這種缺失監(jiān)督的約談或者被異化為行政命令，或是導(dǎo)致行政機關(guān)不作為。此外，執(zhí)法人員在約談中出現(xiàn)行為過錯直接或間接損害相對人的權(quán)利該如何救濟，這些規(guī)制的缺失助長了約談實踐運用和執(zhí)法人員行為的任意性。

三、氣象行政約談的法治化

1. 規(guī)范制定的法治化

一項制度的法律依據(jù)反映了該制度的規(guī)范化程度和法治化水平[3]，氣象行政約談可以從兩方面入手開展法律制度體系建設(shè)工作。一方面要統(tǒng)一認識，行政約談體現(xiàn)預(yù)防性、服務(wù)性和合作性等現(xiàn)代行政特征，其基本理念是人權(quán)保障。所以，主管機構(gòu)不應(yīng)強迫相對人參加約談或接受約談結(jié)果等，必須克服利用行政約談的柔性外衣迂回施行強制性行政行為。另一方面，全面整理有關(guān)行政約談的規(guī)范性文件和相關(guān)材料，盡快以部門規(guī)章形式對適用范圍、主體、客體、權(quán)限、程序等基本內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范。

2. 實施主體的法治化

氣象行政約談實施主體應(yīng)由氣象主管機構(gòu)承擔，但考慮行政約談并非強制性行政行為，主體權(quán)限可放寬為主管機構(gòu)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或直屬單位，除此之外的任何組織不得實施氣象行政約談。對于涉嫌問題范圍廣且情形嚴重的，應(yīng)由氣象主管機構(gòu)主要負責人批準方可啟動；對于情形需要啟動行政約談的，可由分管領(lǐng)導(dǎo)批準。此外，氣象行政約談事項的設(shè)定應(yīng)當在氣象主管機構(gòu)權(quán)力清單范圍內(nèi)，清單之外不得設(shè)置約談事項，否則可視為無效的行政行為。

3. 約談程序的法治化

氣象行政約談分為啟動階段、實施階段和處理階段。其中約談啟動階段，主管機構(gòu)應(yīng)以書面形式通知約談對象，并給予至少5日的準備時間。通知書中應(yīng)包括約談主題、時間、地點、參與人員等，并且應(yīng)告知相對人有權(quán)拒絕參加約談的權(quán)力。在約談實施階段，約談方應(yīng)至少有兩人組成并主動出示工作證明，雙方應(yīng)就被約談方的相關(guān)問題進行充分溝通并研究對策，主管機構(gòu)應(yīng)賦予相對人隨時終止約談的權(quán)力。在約談后的處理階段，約談記錄應(yīng)經(jīng)雙方確認簽字后存檔，并建立約談回查機制，促進問題的整改，保證約談結(jié)果得到及時落實。

4. 救濟途徑的法治化

國家公權(quán)力為實現(xiàn)對私權(quán)利的有效保護，設(shè)置了事前預(yù)防、事中控制和事后救濟等方式，其中事后救濟作為最后的補救措施顯得尤為重要。氣象行政約談符合現(xiàn)代行政約談行為的全部性質(zhì)，救濟途徑的完善是氣象約談法治化進程中重要的一環(huán)。當主管機構(gòu)有違平等、信賴等基本原則時，法律應(yīng)賦予相對人請求停止行政約談行為的權(quán)利。雖然行政約談并非強制性行政行為，但是在由于主管機構(gòu)的不恰當約談導(dǎo)致相對人合法權(quán)益遭受損失的情況下，相對人應(yīng)有權(quán)從主管機構(gòu)獲得相應(yīng)的行政賠償。

參考文獻：

[1] 楊鋒.行政約談在工商行政管理中的運用和完善[J].法制建設(shè)，2013，（6）：63- 66.

篇10

1消防行政執(zhí)法中存在的亂象問題

隨著《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《中華人民共和國行政許可法》等相關(guān)法律的法規(guī)的制定及實施，消防行政執(zhí)法行為得到了進一步規(guī)范，但是有些消防行政執(zhí)法部門仍存在執(zhí)法不規(guī)范、使用法律條文和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范不準確等問題，使行政執(zhí)法中出現(xiàn)了過度執(zhí)法、機械執(zhí)法、隨之執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等亂象問題。接下來筆者就以上四個亂象問題進行主要討論。

1．1過度執(zhí)法問題

過度是指超過制度、規(guī)定。過度執(zhí)法涵義有兩種:①執(zhí)法過程中本著“認真”執(zhí)行法律的態(tài)度而采取的過于積極、甚至摻雜了暴力等因素的執(zhí)法行為;②指執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中給予處罰對象的處罰超過了消防有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。(1)過度執(zhí)法的案例．2010年7月23日，河北棗強縣組織公安消防等部門，對全縣網(wǎng)吧逐一進行檢查，并行政拘留了10名在網(wǎng)吧內(nèi)吸煙的人員。(2)案例分析．對此案例，社會各界議論紛紛，看法不一。筆者認為這是由于執(zhí)法者過于追求執(zhí)法效果，對法律的解讀存在一定的誤區(qū)所致。這種行為使得執(zhí)法部門的公信力大大降低、執(zhí)法目的遭受質(zhì)疑，同時使得社會恐慌不利于團結(jié)群眾。

1．2機械執(zhí)法問題

機械執(zhí)法是指過于“死板”的按照既有條文、規(guī)定做出處罰等決定，處方式的進行執(zhí)法的行為，該行為的特點是為了執(zhí)法而執(zhí)法，為了處罰而處罰，并不能站在真正的從本質(zhì)上解決問題的高度來執(zhí)法，違背了立法的初衷。機械執(zhí)法是一種錯誤的執(zhí)法思想，因其打著罪刑法定的幌子，具有一定的欺騙性，危害極大［2］。法律法規(guī)以及法院的判決書確實賦予了執(zhí)法者執(zhí)法活動的合法性，但執(zhí)法機關(guān)忽略掉了大眾對機械執(zhí)法的感受。如從大眾公正的角度去看問題，那么執(zhí)法活動就在合法性之外獲得了正當性。相反，即使執(zhí)法活動具有合法性也未必能得到大眾的尊重。因此，執(zhí)法活動的效力也就喪失了大半。機械執(zhí)法的主要原因體現(xiàn)在執(zhí)法者缺乏要從根本上解決問題的使命感和責任感，缺乏執(zhí)法者執(zhí)法目的的正確認識。(1)機械執(zhí)法的案例。有些企業(yè)為了減少消防設(shè)施的投入，寧可冒著一旦發(fā)生火災(zāi)造成嚴重后果的風險，選擇安裝不合格產(chǎn)品并交納少量的罰金。而消防執(zhí)法部門也按照規(guī)定進行處罰，然而卻沒有根除危險的存在。不少國內(nèi)重大火災(zāi)時候調(diào)查都顯示存在的火災(zāi)隱患曾經(jīng)被執(zhí)法部門指出甚至處罰，但是隱患最終還是導(dǎo)致了嚴重的后果。(2)案例分析。由于執(zhí)法人員死扣條文、按部就班。正是由于執(zhí)行消防法律法規(guī)的規(guī)定比較死板，有些企業(yè)為了省下大量的購置消防設(shè)備的資金，而繳納少量的罰款。此現(xiàn)象這對和諧社會造成很大的威脅。一旦發(fā)生火災(zāi)不只是財力的損失，同時易導(dǎo)致人員的傷亡，甚至帶來更嚴重的社會后果。

1．3隨意執(zhí)法問題

隨意執(zhí)法，筆者認為是指在執(zhí)法過程中夾雜了過多的個人主觀因素在里面，在罰與不罰，輕罰與重罰之間全由個人感情決定，缺乏準確、有力的法律依據(jù)的執(zhí)法行為。隨意執(zhí)法主要體現(xiàn)為濫用行政處罰自由裁量權(quán)。合理的行使行政處罰自由裁量權(quán)對提高行政效率，有效打擊消防違法行為，保護行政相對人的合法權(quán)益有著非常重大的現(xiàn)實意義和法律意義，但是法律規(guī)定過于原則，自由裁量空間偏大，就會導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性［3］。造成隨意執(zhí)法的原因主要是:執(zhí)法者法律意識淡薄，知法犯法;現(xiàn)象滋生;缺乏有力的監(jiān)督體制。隨意執(zhí)法的案例。(1)2009年7月，深圳市蘇荷酒吧因消防檢查不合格被羅湖消防大隊處以臨時查封一個月的行政處罰。后蘇荷酒吧負責人找到羅湖消防大隊副大隊長吳裕光，提出希望盡快解封。吳裕光利用職務(wù)便利，與柴利干幫助蘇荷酒吧提前20多天獲得解除消防查封。(2)某市消防大隊，對該市某一商場進行防火檢查中，發(fā)現(xiàn)商場樓梯處隨意的堆放很多物品，并且消防栓及滅火器被商鋪擋住。因其老板和消防大隊大隊長是舊識，檢查人員對其睜一只眼閉一只眼，臨走時僅僅口頭給予了警告處分。(3)案例分析。案例一，由于吳裕光與柴利干兩人收受賄賂，因此，蘇荷酒吧解除查封，這體現(xiàn)在執(zhí)法人員的隨意執(zhí)法。因此，其二人在2011年因其受賄判有期徒刑2年，受到了相應(yīng)的懲罰。案例二，在消防執(zhí)法過程中，監(jiān)督檢查人員對很明顯的違法違規(guī)行“視而不見”，明明應(yīng)該給予嚴重的處罰，最終執(zhí)法者卻按照較低的標準給予口頭警告。根據(jù)《消防法》第五十八條與第六十條規(guī)定，以上兩個案例的相似之處在于違反者均沒有收到相應(yīng)的處罰。這體現(xiàn)了消防執(zhí)法人員的執(zhí)法隨意性，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、放任自流等現(xiàn)象，此現(xiàn)象對建設(shè)和諧的消防環(huán)境是不利的。如果蘇荷酒吧或者商場因違反了消防法而引起火災(zāi)，那么這對受害者來說無疑是一種間接的謀殺，所以我們必須摒除此現(xiàn)象的滋生。

1．4選擇性執(zhí)法問題

選擇性執(zhí)法，是法制實踐中客觀存在的一種現(xiàn)象，筆者認為其涵義有兩種:①執(zhí)法人員對不同的處罰對象，刻意采用區(qū)別對待、有為執(zhí)法公正的;②國家根據(jù)情勢變化，試圖獲得靈活性和實踐性，而執(zhí)法上做出的調(diào)整。因第二項為褒義所以文章中沒有給出具體分析。(1)選擇性執(zhí)法的案例。2009年8月29日，56歲的農(nóng)民趙老漢在重慶朝天門的金海洋批發(fā)市場內(nèi)一樓梯口吸煙，被消防執(zhí)法人員逮住現(xiàn)行，遭行政拘留5天，成為該市公共場所內(nèi)吸煙被拘留第一人。警方稱意在“震懾吸煙者”。警方還介紹，以前執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)在危險場所吸煙的，一般予以警告或罰款，警示效果并不理想。為確保國慶消防安全，公安部于8月20日重申嚴格執(zhí)行“六個一律”，其中就包括“在具有火災(zāi)、爆炸危險的場所吸煙，一律拘留5日”的規(guī)定。(2)案例分析?！断婪ā返?3條規(guī)定:“違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災(zāi)、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的，情節(jié)嚴重可處五日以下拘留。”從《消防法》規(guī)定分析，老漢被拘留5天是處罰規(guī)定的上限。從人身財產(chǎn)安全角度講，對公共場所中的吸煙者處以重罰，我贊同這樣的嚴格執(zhí)法。然而，當“公共場所內(nèi)吸煙被拘留第一人”頭銜“送”給了一位農(nóng)村老漢，這樣的問題值得我們?nèi)ド钏?。筆者認為這是一種“殺雞儆猴”式的執(zhí)法。法律面前人人平等，不管誰違反了法律規(guī)定都必須嚴懲。但是，為什么偏偏選中了趙老漢呢?這無疑是一種選擇性執(zhí)法的表現(xiàn)。我們的執(zhí)法人員在進行選擇性執(zhí)法的時候，應(yīng)該事先考慮到這種做法是否有利于養(yǎng)成民眾對法律的尊重。若想真正的營造一個安全和諧的消防環(huán)境，只有持之以恒地以罰助教，以教避罰，相輔相成，標本兼治，才能使得老百姓頭腦中建立在易燃易爆場所及公共場所吸煙就是違法，并讓老百姓意識到有犯必罰的法制觀念。這是一個需要消防執(zhí)法單位長期努力的工作。

2消防執(zhí)法中存在亂象問題的原因

2．1“法治”意識差

“法治”是一種社會意識，屬于法律文化中的觀念層面，與“人治”相應(yīng)的治理社會的理論、原則、理念和方法?！胺ㄖ巍笔菑娬{(diào)社會治理規(guī)則的普遍性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。在“法治”的今天仍然存在人治的傳統(tǒng)思想，例如，權(quán)利行政、人情行政、身份行政等，而且“以權(quán)壓法、以言代法、越權(quán)執(zhí)法、以罰代法、行政執(zhí)法權(quán)力商品化”等現(xiàn)象也時有發(fā)生。主要是消防執(zhí)法人員沒有科學的認識和準確的把握“法治”的含義。

2．2執(zhí)法動機不正確

現(xiàn)在執(zhí)法者的目的不純，其執(zhí)法的目的是為了處罰，為單位創(chuàng)收入。甚至為了增加罰款量，存在火災(zāi)隱患的單位進行二次罰款或者分次處罰的現(xiàn)象。某些單位與消防部門關(guān)系處理不當，或者消防內(nèi)部人員與個體單位具有個人恩怨，有些監(jiān)督員或者消防部門的領(lǐng)導(dǎo)借執(zhí)行任務(wù)對其進行打擊報復(fù)，因此對其進行嚴重的處罰。還有些執(zhí)法人員為了收取高額的費用而對較小的營業(yè)場所(例如小餐館、小型液化氣門市部等)列入較高的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

2．3執(zhí)法者素質(zhì)較低

在消防執(zhí)法過程中，某些消防執(zhí)法人員對消防行政處罰中的概念理解不清。例如:《消防法》第二十四條規(guī)定:“消防產(chǎn)品必須符合國家標準;沒有國家標準的，必須符合行業(yè)標準。禁止生產(chǎn)、銷售或者使用不合格的消防產(chǎn)品以及國家明令淘汰的消防產(chǎn)品。依法實行強制性產(chǎn)品認證的消防產(chǎn)品，由具有法定資質(zhì)的認證機構(gòu)按照國家標準、行業(yè)標準的強制性要求認證合格后，方可生產(chǎn)、銷售、使用等。這說明消防部門只能對違法生產(chǎn)的消防產(chǎn)品進行管理沒收，而對其他的物品不具備沒收的權(quán)利。而有些地方的消防部門在辦理相關(guān)案件的時，還沒收了處罰者的其他私有物品，例如:電視機、洗衣機等。

2．4程序不符合規(guī)定

就行政程序而言，被廣大公眾認可的包括公正和效率兩個方面。然而有些消防行政執(zhí)法者在執(zhí)行處罰時程序不符合合法行政的要求。目前較為突出的現(xiàn)象有:罰款隨意性較大;當場處罰和一般處發(fā)不準確;不下發(fā)《告知聽證權(quán)利通知書》;不下發(fā)《告知權(quán)利通知書》;《告知權(quán)利通知書》、《告知聽證權(quán)利通知書》與《行政處罰決定書》同時下發(fā)等現(xiàn)象。此五種現(xiàn)象是皆是程序上一些不合法的現(xiàn)象，但是很容易引起復(fù)議，一旦引起復(fù)議，敗訴的將是消防執(zhí)法部門。因此，消防部門在行政執(zhí)法過程中，一定要注意程序合法，只有這樣才能保證執(zhí)法的合法、公正。

2．5自由裁量權(quán)范圍較大

在當前法學界，現(xiàn)被大多學者接受的觀點認為行政自由裁量權(quán)是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定，或雖有明確規(guī)定，但留有一定自由行使職權(quán)的幅度，由行政主體依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力，是行政主體的一種自行決定權(quán)，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)?！断婪ā返诹路韶熑沃兄T多處罰條款均沒有具體的處罰規(guī)定。例如，《消防法》第六十六條規(guī)定:“電器產(chǎn)品、燃氣用具的安裝、使用及其線路、管路的設(shè)計、敷設(shè)、維護保養(yǎng)、檢測不符合消防技術(shù)標準和管理規(guī)定的，責令限期改正;逾期不改正的，責令停止使用，可以并處一千元以上五千元以下罰款。”其中執(zhí)法者對處罰對象的罰款在一千元到五千元之間，罰多罰少全憑執(zhí)法者來決定。以上說明法律賦予消防執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)范圍較大，易導(dǎo)致執(zhí)法隨意性，影響執(zhí)法公正。

2．6行政執(zhí)法監(jiān)督存在問題

在消防行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法者的責任制落實不夠，特別是對執(zhí)法的過錯責任追究制度，有些消防機構(gòu)根本沒有執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督不力，考核、評比與德、勤、績聯(lián)動機制不完善;執(zhí)法人員違法違紀行為，在處理時失之于軟，失之于寬，沒有起到規(guī)范、懲戒和教育的作用。因此形成了消防行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督制約力度不足，甚至形同虛設(shè)。

3解決消防執(zhí)法中存在亂象問題的措施

3．1建立有力的執(zhí)法監(jiān)督機制

為加強我國消防執(zhí)法監(jiān)督機制，首先我們必須對現(xiàn)有的消防監(jiān)督機制進行改革，推進消防工作社會化;其次必須進一步加強消防法制建設(shè)，樹立消防執(zhí)法的權(quán)威，執(zhí)法中必須按照“公開、統(tǒng)一、透明”的原則。

3．2完善法律法規(guī)，正確行使自由裁量權(quán)

正確行使自由裁量權(quán)則必須要遵守合法性原則、合理性原則以及處罰與教育相結(jié)合原則。因此要盡量減少消防行政處罰自由裁量權(quán)的空間，正確處理好消防法律條文中的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。同時，要結(jié)合各地實際情況，與時俱進地抓緊制定、修訂貫徹《消防法》的部門規(guī)章和地方法規(guī)，進一步細化消防行政處罰中的自由裁量權(quán)的“彈性”空間，這是防止消防行政處罰中自由裁量權(quán)濫用的根本途徑。

3．3培養(yǎng)執(zhí)法者正確的執(zhí)法理念和價值觀

為解決我國消防執(zhí)法中的亂象問題最終要的便是執(zhí)法者的素質(zhì)，所以首當其沖的便是增強執(zhí)法者的服務(wù)意識;要抓好教育培訓，提高消防執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)及工作能力;每名執(zhí)法者必須熟記消防法律法規(guī)，能靈活運用，以提高其自身的法律素質(zhì)。