導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村制度建設(shè)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

農(nóng)村社會保障制度建設(shè)狀況

改革開放以來，福建省經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，農(nóng)村也發(fā)生了很大的變化，農(nóng)民生活水平不斷提高。但是，相對城市而言，仍然有相當(dāng)一部分農(nóng)民生活困難。為解決這部分農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，2003年2月3日省政府下發(fā)了“全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知”。“通知”規(guī)定：從2003年1月起，凡家庭人均年收入低于1000元的農(nóng)村居民都將納入低保范圍，對納入低保范圍的農(nóng)村貧困人口實行應(yīng)保盡保；其中對五保戶給予全額補(bǔ)助，對其他貧困農(nóng)民給予差額補(bǔ)助；農(nóng)村“五保”對象除了享受當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ洗鐾?，省政府還將采取多種救助和幫扶措施，使他們供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的一般生活水平。省政府在2004年2月10日召開的全省農(nóng)村居民最低生活保障會議上對外鄭重承諾：2004年福建省將全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度。按照省委、省政府的部署，福建省將在3年內(nèi)解決全省農(nóng)村貧困人口溫飽問題。為此，省民政廳、財政廳、農(nóng)辦等部門將全省農(nóng)村貧困居民的低保標(biāo)準(zhǔn)核定在年人均收入1000元，并按此標(biāo)準(zhǔn)對各地農(nóng)村貧困人口進(jìn)行認(rèn)真核查。全省低于保障線的農(nóng)村貧困居民共有70.6萬人，需安排3.4億元的低保資金，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.2%。目前，福建省是全國少數(shù)幾個實現(xiàn)了農(nóng)村貧困人口應(yīng)保盡保的省份，民政部對福建省的這一做法給予高度評價。

在福建省各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)及廣大農(nóng)民積極參與下，農(nóng)村合作醫(yī)療在解決農(nóng)民基本醫(yī)療保障，防止因病致貧和因病返貧等方面取得了一定的成果。2003年，福建省委、省政府貫徹落實國家《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》，于4月中旬正式把廈門市同安區(qū)、泉州市安溪縣、龍巖市新羅區(qū)作為開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點地區(qū)，2004年，又選擇兩個縣進(jìn)行農(nóng)村醫(yī)療合作制度試點探索，著重幫助農(nóng)村“五保戶”、特困戶等貧困農(nóng)民家庭解決大病醫(yī)療問題，并爭取3年內(nèi)在全省全面推開。福建省通過因地制宜、分類指導(dǎo)、精心組織，積極推進(jìn)試點工作，引導(dǎo)農(nóng)民群眾自愿參與，合理設(shè)定農(nóng)民參加合作醫(yī)療的各項指標(biāo)，在農(nóng)民自籌資金參加合作醫(yī)療的同時，各級政府按一定比例安排資金，發(fā)展以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，探索農(nóng)村合作醫(yī)療的多種管理模式。力爭2010年在全省農(nóng)村基本建立起統(tǒng)一的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中存在的困難和問題

由于政策和歷史的原因，當(dāng)前的社會保障制度不僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)與農(nóng)村雙軌制的二元結(jié)構(gòu)，而且存在若角和薄弱環(huán)節(jié)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，農(nóng)村社會正處于轉(zhuǎn)型之中，競爭日益激烈，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的市場風(fēng)險、自然風(fēng)險和社會風(fēng)險正逐漸增加，而日趨小型化的家庭難以真正承擔(dān)保障功能，農(nóng)村迫切需要社會救助、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障等三項社會保障制度以及優(yōu)撫安置和社會福利服務(wù)。目前，以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會保障制度已基本解體，以土地為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)保障制度逐漸削弱，福建省適合農(nóng)村發(fā)展需要的多元化的社會保障制度尚處于形成階段，農(nóng)村社會保障制度落后，農(nóng)民因病致貧、因災(zāi)致貧，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民享受不到勞保待遇等問題十分突出。

一、農(nóng)村社會保障的范圍小，農(nóng)民參與的積極性低。2004年，福建省農(nóng)村基本養(yǎng)老保險覆蓋率約12%，只有160萬人左右參保，要實現(xiàn)全社會保障覆蓋率達(dá)70%以上的目標(biāo)，農(nóng)村的覆蓋率最少應(yīng)達(dá)到60%以上，平均每年要提高3.46個百分點，平均每年約需增加50萬人保險，實現(xiàn)的難度較大。在農(nóng)村醫(yī)療保障方面，2002年全省共有村民委員會14869個，其中實行合作醫(yī)療的1614個，實行醫(yī)療保險的393個，實行大病統(tǒng)籌的355個，實行其他醫(yī)療保障方式的村936個，目前尚有11571個村還沒有實行任何形式的醫(yī)療保障，占總村委會的77.8%。另一方面，由于經(jīng)費和參加的人數(shù)都有限，加上獲得保障的手續(xù)繁瑣，農(nóng)民參與社保的積極性不高。

二、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障幾乎處于空白狀態(tài)，疾病成為農(nóng)村貧困的重要因素之一。福建省在建設(shè)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中，盡管取得一定的進(jìn)展，但仍存在諸多問題。體制改革滯后，資金投入不足，衛(wèi)生人才匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題十分突出。醫(yī)療衛(wèi)生問題已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，阻礙農(nóng)村奔小康的重要因素。農(nóng)民最需要的醫(yī)療保障幾乎處于空白狀態(tài)，近90%的農(nóng)民是自費醫(yī)療群體，這不僅導(dǎo)致衛(wèi)生籌資體制呈現(xiàn)高度不公平性，而且直接或間接地導(dǎo)致農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系運轉(zhuǎn)不良。

三、進(jìn)城務(wù)工人員社會保障長期缺位，成為社會中的一個高風(fēng)險人群。自上個世紀(jì)八十年代以來，進(jìn)城務(wù)工人員一直是推進(jìn)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的重要力量，但他們卻長期被排斥在國家社會保障制度之外，進(jìn)城務(wù)工人員社會保障缺位已成為社會不穩(wěn)定的重要因素。目前，全省向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動力有60多萬，加之外省在閩務(wù)工的勞動力約230萬人，這近300萬進(jìn)城務(wù)工人員基本沒有什么社會保障可言，是社會中的一個高風(fēng)險人群。

四、社會保障資金缺口較大，農(nóng)村社會保障工作開展困難。目前，福建省用于社會保障資金的缺口較大，各地區(qū)雖然按照條例的規(guī)定將最低生活保障資金納入了財政預(yù)算，但實際上最低生活保障資金十分有限。有的地方將低保對象限定在特困人口上，不愿意承擔(dān)過多低保對象的保障金；有的地方財政困難，只有吃飯財政，無力籌集低保資金。在一些貧困人口較多的地區(qū)，實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)“僧多粥少”的局面，有些地方甚至出現(xiàn)以資金定保障人數(shù)的現(xiàn)象。隨著最低生活保障面的逐步擴(kuò)大，政府必然面臨籌集保障資金的困境，最低生活保障基金將面臨更大的壓力。

五、農(nóng)村社會保障管理不善，工作效率較低。目前，民政、勞動與社會保障、衛(wèi)生、保險、鄉(xiāng)政府等部門都分別管理了其中的一塊，容易出現(xiàn)有利益時爭管和有責(zé)任時相互推諉的情況，不利于農(nóng)村社會保障的統(tǒng)籌規(guī)劃和高效運轉(zhuǎn)。爭管使得大量的管理資源浪費在各部門間的爭奪與博弈之中，如農(nóng)村的合作醫(yī)療和保險，就有民政、衛(wèi)生與勞動保障部門都爭著管；而在有困難時，相互推諉責(zé)任與義務(wù)又使得農(nóng)民找不到應(yīng)該負(fù)責(zé)的部門，造成農(nóng)村社保體系的服務(wù)質(zhì)量較差，效率較低。

農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的對策建議

健全的農(nóng)村社會保障制度包括社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫、社會服務(wù)五個方面的內(nèi)容。但從當(dāng)前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”。因此，農(nóng)村社會保障的各項制度建設(shè)，重點是加強(qiáng)最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度和就業(yè)保障制度。我們建議：

一、政府主導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。

要發(fā)揮政府對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的主導(dǎo)作用，合理調(diào)整社會成員對公共資源的占有情況，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，政府有權(quán)利和義務(wù)通過宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)，保障城鄉(xiāng)公民平等地占有和使用公共資源的基本權(quán)利。其次，政府作為市場經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則的制訂者，必須保證公平競爭的基本前提，營造協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧環(huán)境，防止由于農(nóng)村“制度貧困”造成競爭不公。第三，政府作為社會經(jīng)濟(jì)政策的制定者，有權(quán)利和義務(wù)保證社會福利最大化。福建省各級政府和有關(guān)部門要把農(nóng)村社會保障工作列入重要的議事日程，納入福建省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃，確保社會和諧穩(wěn)定。

二、加大力度，完善農(nóng)村最低生活保障制度。

福建省農(nóng)村最低生活保障制度的建立，實現(xiàn)了農(nóng)村貧困人口的應(yīng)保盡保，有力地保障了他們的基本生活。建立農(nóng)村最低生活保障制度的最大瓶頸是資金問題，可以通過征收統(tǒng)一的社會保障稅，建立農(nóng)村最低生活保障基金會，逐步加大政府投入的力度，來解決最低生活保障資金的到位，確保最低生活保障對象全部能夠領(lǐng)到足額的保障金。還可以在地方級個人所得稅收入中直接提取相應(yīng)的比例作為低保資金，匯入財政低保專戶封閉運行。同時在縣級以上政府建立最低生活保障資金的調(diào)劑金，傾斜投入經(jīng)濟(jì)相對落后、集體財力不足、救濟(jì)人口較多的貧困地方。通過采取多種救助和幫扶措施，使這些人的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的一般生活水平。

三、積極探索，建設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

以建立“項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣、標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)”的多層次養(yǎng)老保險體系為目標(biāo)，加快福建省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)。要堅持“個人繳費為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”的原則，逐步擴(kuò)大保險覆蓋面，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會化程度。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和個人收入水平限制，在具體實踐過程中應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，從不同的實際情況出發(fā)，采取不同的方式方法：一是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，凡農(nóng)民人均收入超過全省平均數(shù)的，應(yīng)依法實行強(qiáng)制保險，以保證養(yǎng)老保險覆蓋面的擴(kuò)大；二是在溫飽問題基本解決的地區(qū)，主要采取誘導(dǎo)方式，由政府宣傳引導(dǎo)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險；三是在一些較貧困地區(qū)，應(yīng)當(dāng)分步實施，循序漸進(jìn)，堅持“發(fā)展、鞏固、發(fā)展”的原則。

四、開拓創(chuàng)新，建立新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

首先，要建立健全以大病統(tǒng)籌為重點的新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在未來一段時期內(nèi)，福建省可以采取新型農(nóng)村合作醫(yī)療的模式，即建立農(nóng)民個人出資為主、集體扶持、政府適當(dāng)支持的籌資機(jī)制，籌集農(nóng)村合作醫(yī)療基金，形成政府引導(dǎo)、農(nóng)民互助、合作共濟(jì)的農(nóng)村基本醫(yī)療保險制度，并嘗試把農(nóng)村醫(yī)療保險制度建設(shè)納入城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃中。堅持“低水平、廣覆蓋”，保障農(nóng)民基本醫(yī)療需求，切實緩解農(nóng)民因病致貧、因病返貧問題。

其次，要建立與農(nóng)村合作醫(yī)療制度相配套的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，即市、縣、鄉(xiāng)、村縱向的“四級”醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理體系，著重解決農(nóng)村衛(wèi)生院、所設(shè)施落后與“缺醫(yī)少藥”難題。如在城市的統(tǒng)籌層次內(nèi)，規(guī)定幾家醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為“龍頭”；在縣級統(tǒng)籌層次內(nèi)，積極探索把村級衛(wèi)生所納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理范圍之內(nèi)，推進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村衛(wèi)生服務(wù)管理一體化。在推行農(nóng)村合作醫(yī)療的過程中，重新配置醫(yī)療資源，便于統(tǒng)籌安排多年來呈貧富不均態(tài)勢的城鄉(xiāng)醫(yī)療資源，讓廣大農(nóng)民也能享受到與城市居民同樣水平的醫(yī)療服務(wù)。

五、因地制宜，建立失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障制度。

針對部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的狀況，建議：一要改革和完善土地征用制度，使失地農(nóng)民得到公平的補(bǔ)償，權(quán)益不被侵犯。二要建立完善就業(yè)保障制度，與就業(yè)培訓(xùn)、失業(yè)保險等制度相配套，使失地農(nóng)民得到妥善的安置，有一個公平公正的就業(yè)環(huán)境。三要建立完善社會保障制度，防止失地農(nóng)民被社保邊緣化，因地制宜建立失地農(nóng)民社會保障的安全網(wǎng)。

例如，對進(jìn)城務(wù)工人員的社保工作，可采取分類指導(dǎo)的方式。對多年在城市工作，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的生活來源和相對固定的住所，已經(jīng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)城務(wù)工人員，建議直接納入城鎮(zhèn)社會保障制度；對以農(nóng)業(yè)為主、以務(wù)工為輔的進(jìn)城務(wù)工人員建議納入現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度；對處于流動狀態(tài)的進(jìn)城務(wù)工人員，有的可能會變成產(chǎn)業(yè)工人，也有的可能會再回去務(wù)農(nóng)，當(dāng)務(wù)之急是建立工傷保險制度，這種社保項目不存在帳戶積累與保險關(guān)系接轉(zhuǎn)問題，成本亦不高，對進(jìn)城務(wù)工人員來說是一種職業(yè)風(fēng)險的分散機(jī)制，對用人單位而言是符合國際慣例和建立在《勞動法》基礎(chǔ)之上的工傷賠償機(jī)制。

課題指導(dǎo)：張帆

課題組負(fù)責(zé)人：金鐵平杜 民陳 奇

篇2

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到了一個深水區(qū)，而社會保障體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足群眾現(xiàn)代生活的需求，對社會制度進(jìn)行改革勢在必行。最近幾年，國家社會保障制度改革的重點主要是城鎮(zhèn)地區(qū)，對農(nóng)村和農(nóng)民的社會保障制度建設(shè)改革還不是很重視，農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系建設(shè)不是很完善，做好農(nóng)村地區(qū)社會保障制度的建設(shè)和改革工作是一項迫在眉睫的工作。本文主要結(jié)合作者多年來的工作經(jīng)驗，就農(nóng)村地區(qū)社會保障體系建設(shè)的問題和對策提出了自己的看法，以供同仁借鑒。

一、農(nóng)村社會保障制度建設(shè)難題分析

1.農(nóng)村社會保障制度建設(shè)缺乏合理的資金來源

長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度建設(shè)都被邊緣化，發(fā)展進(jìn)程十分緩慢，導(dǎo)致出現(xiàn)這種問題的主要原因就是資源來源問題。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的資金來源主要依靠家庭集資和農(nóng)村集體出資建設(shè)，資金來源途徑十分單一。尤其是改革開放，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任體系實施以來，集體補(bǔ)助的力量逐漸被削弱，很多落后地區(qū)的農(nóng)民群眾已經(jīng)負(fù)擔(dān)不起這部分資金，最近幾年盡管我們積極的推行新型合作醫(yī)療和社會養(yǎng)老保險，但是多數(shù)錢還需要群眾自己負(fù)擔(dān)，因此，當(dāng)前解決資金問題是擺在我們面前的一個難題。

2.農(nóng)村社會保障制度缺乏法律保障

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)還沒有一部完善的法律體系作為法律保障，地區(qū)性的社會保障制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的需求，而且在相關(guān)法律制度建設(shè)過程中還面臨著很多難題，例如我國的《土地法》和《土地承包法》以及《勞動法》等相關(guān)法律體系建設(shè)的原則性較強(qiáng)，在制度建設(shè)過程中，還缺少具體的可操作的法律條款，從而導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)還缺少法律保障，阻礙了農(nóng)村社會保障制度的順利實施。

3.農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)不完善

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)過程中，很容易受到自然災(zāi)害和市場供需的影響。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然再生產(chǎn)和商品再生產(chǎn)相結(jié)合的過程，生產(chǎn)受到了商品屬性等特性制約，生產(chǎn)時間和勞動時間不一致，生產(chǎn)周期比較長，農(nóng)產(chǎn)品還具有季節(jié)性。因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中存在很大的不確定性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險較大，很多保險企業(yè)前幾年針對農(nóng)業(yè)風(fēng)險制定了不同的農(nóng)業(yè)保險，但是由于風(fēng)險高，賠償多等原因，導(dǎo)致很多保險企業(yè)不再受理這種保險，因此，如何進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制也是農(nóng)村社會保障制度需要解決的一個突出問題。

二、我國新型農(nóng)村社會保障制度建設(shè)對策和建議

1.針對地區(qū)差異性，建立對口援助制度

我國東部地區(qū)和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著的差異性，農(nóng)村地區(qū)之間發(fā)展也存在著很大的差異，因此，完善農(nóng)村社會保障制度，應(yīng)該將東西部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入水平進(jìn)行有效的區(qū)分，并要充分考慮到同一個區(qū)域不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)收入情況，基于此原則，應(yīng)該逐漸建立農(nóng)村社會保障體系的對口援助制度，實現(xiàn)東西部地區(qū)的財政平衡，東部地區(qū)和中部地區(qū)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)比較完善和發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)該積極的對口援助西部地區(qū)農(nóng)村社會保障體系不發(fā)達(dá)的地區(qū)，逐漸實現(xiàn)農(nóng)村社會保障資金平衡供給，提高西部地區(qū)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)水平不高的現(xiàn)狀。

2.強(qiáng)化農(nóng)村社會保障制度的立法工作

完善的法律體系是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)不可或缺的重要部分?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村社會保障制度的相關(guān)法規(guī)建設(shè)還比較落后，與其相關(guān)的立法工作較少涉及，即使一些地區(qū)頒布一些區(qū)域性的法規(guī)，但是其適應(yīng)性不廣泛，也只是針對某些地區(qū)進(jìn)行的設(shè)置。在立法過程中，社會保障法規(guī)立法標(biāo)準(zhǔn)還沒有統(tǒng)一，急需相關(guān)部門設(shè)立相關(guān)的農(nóng)村社會保障法律體系確保農(nóng)村社會保障制度的順利的實施，切實解決好現(xiàn)階段我國《土地流轉(zhuǎn)法》、《農(nóng)村社會保障法》和《土地承包法》中存在的不合理的地方，為完善這些法律提供必要依據(jù)。

篇3

農(nóng)村信用聯(lián)社內(nèi)控制度建設(shè)情況匯報

市農(nóng)村信用聯(lián)社所轄21個信用社，2個信用分社，63個儲蓄網(wǎng)點，服務(wù)于26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)場）的16萬農(nóng)戶。前些年，因內(nèi)控不嚴(yán)，管理松弛等原因，曾是經(jīng)濟(jì)案件高發(fā)區(qū)，僅200年就發(fā)生5起經(jīng)濟(jì)案件。從200年起，他們堅持以人為本，把內(nèi)控制度貫穿于工作的始終，多次被人行丹東市中心支行、沈陽分行、丹東市監(jiān)管分局評為先進(jìn)單位。

一、以專業(yè)的法規(guī)教育人，為內(nèi)控制度建設(shè)營造良好的基礎(chǔ)環(huán)境

該聯(lián)社努力營造學(xué)習(xí)制度的氛圍，提高員工對法規(guī)制度的熟知程度和運用水平。首先，他們出臺了《市農(nóng)村信用社學(xué)習(xí)規(guī)章制度實施意見》，主要內(nèi)容包括《商業(yè)銀行法》《遼寧省農(nóng)村信用社員工違反規(guī)章制度處理暫行辦法》，《金融違法行為處罰辦法》等。在學(xué)習(xí)方式上，聯(lián)社采取信用社集中學(xué)習(xí)，專業(yè)崗位學(xué)習(xí)和職工自覺相結(jié)合的方法，要求員工每次學(xué)習(xí)都要結(jié)合工作實際，寫出學(xué)習(xí)體會。聯(lián)社績效考核辦公室定期下鄉(xiāng)橫坐標(biāo)并將結(jié)果記入績效管理之中。其次，有針對性地開展培訓(xùn)，提高全轄干部職工對制度法規(guī)的運用水平。他們共舉辦各類培訓(xùn)班12期，培訓(xùn)員工300多人，占職工總數(shù)的45%。在培訓(xùn)方式上，重點加大了專業(yè)技能、政策法規(guī)和法制教育等內(nèi)容的培訓(xùn)力度工。聘請律師講授經(jīng)濟(jì)合同法、擔(dān)保法，提高了信貸管理人員的法律意識和依法管貸的能力；請派出所所長講法制教育課，提高了全員安全防范意識，增強(qiáng)了執(zhí)行安全保衛(wèi)工作自覺性。在此基礎(chǔ)上對全轄600多名員工進(jìn)行了兩次內(nèi)控制度，政策法規(guī)學(xué)習(xí)情況測試。對考試不及格的，被告見習(xí)上崗3個月，只發(fā)生活費350元，經(jīng)補(bǔ)考不及格的給予下崗處理，增強(qiáng)了全員遵規(guī)守法的競爭意識。

二、以創(chuàng)新的制度約束人，構(gòu)筑內(nèi)控防線

（一）出臺了員工家庭財產(chǎn)擔(dān)保制度，構(gòu)筑“自控防線”。

每年初由信用社（部）主任與員工及家屬簽訂經(jīng)濟(jì)擔(dān)保書。員工及親屬自愿以其家庭的全部財產(chǎn)（房產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)收入及存款等）為員工提供經(jīng)濟(jì)擔(dān)保；財產(chǎn)由家屬保管，但在合同期內(nèi)不能挪作他用，不得轉(zhuǎn)讓，出售。一旦員工違法違紀(jì)，除對其處以行政處分外，還要處理家庭財產(chǎn)彌補(bǔ)給信用社造成的損失。200年初，新城信用社主任到一信貸員家簽訂擔(dān)保合同時，當(dāng)著員工的面向其家屬提出該員工有參與社會賭博問題，要求家屬關(guān)注其行為。事后，其愛人和父母對該員工進(jìn)行了監(jiān)督、幫助、教育，使其很快改掉了惡習(xí)，不僅完成了社里下達(dá)的各項工作任務(wù)，還被聯(lián)社評為放貸收息能手。

（二）出臺了全員風(fēng)險抵押金制度，構(gòu)筑“互控防線”。

即信用社副主任，聯(lián)社科長以上干部，每人向聯(lián)社審計科上交3000元風(fēng)險抵押金，信用社、聯(lián)社員工每人向所在單位交納7000元，作為各類案件風(fēng)險抵押金。在不發(fā)生責(zé)任風(fēng)險的前提下，至退休時返還。每年年初由聯(lián)社領(lǐng)導(dǎo)與信用社主任及聯(lián)社科長、聯(lián)社科長與科員、信用社主任與專業(yè)負(fù)責(zé)人、負(fù)責(zé)人與職工之間層層簽定擔(dān)保合同。合同規(guī)定，凡是信用社在崗職工每人至少要找2個以上擔(dān)保人，以向單位繳納的風(fēng)險抵押金為其提供擔(dān)保。一旦員工給信用社造成經(jīng)濟(jì)損失，首先追究擔(dān)保人、信用社主任和貧乏專業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時追究擔(dān)保人的經(jīng)濟(jì)連帶責(zé)任，上限為3000元。員工若找不著擔(dān)保人或沒有簽訂擔(dān)保合同的職工，要交納雙倍風(fēng)險抵押金，每月發(fā)生活費350元，安排適當(dāng)工作任務(wù)的比例計發(fā)。一年后對工作表現(xiàn)突出的補(bǔ)辦上崗手續(xù)，否則，固定工限期調(diào)離，合同工解除勞動合同。200年年初，聯(lián)社在對孤山信用社一信貸員辦理內(nèi)退手續(xù)前進(jìn)行離崗審計時，發(fā)現(xiàn)該人有2萬余元違規(guī)貸款未能收回，便將其7000元風(fēng)險金上劃聯(lián)社，令其限期收回貸款，并暫緩辦理內(nèi)退，迫使該員工全身心收貸，將2萬元違規(guī)貸款本息全部收回。經(jīng)聯(lián)社審計科核實后，避免了貸款損失。

（三）參加現(xiàn)金保險及附加的雇員忠誠擔(dān)保保險，構(gòu)筑“它控防線”。

聯(lián)社牢固樹立了“花錢買安全、花錢防風(fēng)險”的經(jīng)營理念，構(gòu)筑起一道社會防線，一旦發(fā)生強(qiáng)搶等信用社自身難以控制的意外事件，能夠獲得社會補(bǔ)償。首先開辦了雇員忠誠擔(dān)保保險，使信用社的損失降到了最低點。孤山信用社一儲蓄員攜帶7.2萬元庫存現(xiàn)金潛逃，經(jīng)立案偵破未果。20天后，人保市支公司經(jīng)核實后，認(rèn)為確屬雇員忠誠擔(dān)保保險理賠范圍，便全部賠償信用社7.2萬元。其次，開辦了現(xiàn)金保險業(yè)務(wù)，收聯(lián)社每年交給人民保險公司8000元保費，使聯(lián)社存放在保險柜內(nèi)的現(xiàn)金，營業(yè)柜臺上點算的現(xiàn)金和運送（含提、繳款）現(xiàn)金，若年內(nèi)發(fā)生火災(zāi)，爆炸，被盜，遭搶劫，現(xiàn)金管理售貨員在遭受搶劫過程中受到意外傷害等屬保險責(zé)任內(nèi)的損失，由保險視風(fēng)險程度給予最高100萬元的賠償?，F(xiàn)金保險附加的雇員忠誠擔(dān)保保險條款則規(guī)定：由聯(lián)社每年向保險繳納3萬元保險費，凡被保險的員工在保險有效期間，在受雇過程中，采取欺騙或不忠實行為非法轉(zhuǎn)移現(xiàn)金，造成的損失，由保險公司在賠償限額內(nèi)負(fù)責(zé)賠償。全年累計的賠償最高額達(dá)150萬 元，每次事故最高賠償額為29萬元，使農(nóng)村信用社的現(xiàn)金有了可靠的社會保障。

三、以嚴(yán)格查處手段規(guī)范人，確保內(nèi)控落到實處。

（一）分層次檢查。第一層次是基層信用社自查，以各信用社主任為核心。第二層次是聯(lián)社各專業(yè)科抽查。把稽核大隊劃歸到各專業(yè)科，專業(yè)科日常業(yè)務(wù)積極開展序時檢查，突擊檢查和整體拉網(wǎng)式大檢查。他們針對案件高發(fā)區(qū)組織了兩次信貸大檢查，發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)操作性問題40多個，全部進(jìn)行了處理。第三層次是審計稽核檢查。聯(lián)社把審計事后檢查與事中檢查有機(jī)結(jié)合起來，凡是涉及到大型財務(wù)開支，諸如固定資產(chǎn)維修，購建和出售以及大宗采購項目，績效工資獎懲兌現(xiàn)等，都要審計部門事中審計，保證了大宗項目財務(wù)開支準(zhǔn)確無誤。

（二）實行整體離崗檢查。200年聯(lián)社對轄內(nèi)6個信用社和信用分社的會計，儲蓄和信貸三個專業(yè)進(jìn)行了整體離崗檢查，聯(lián)社組織審計科，財務(wù)科，存款科，信貸科，集中人力，集中時間，深入到社，集體接管上述三個專業(yè)的工作，分別用一周時間替代他們具體操作經(jīng)辦相關(guān)業(yè)務(wù)，從中貫徹各項制度潛在的弊端。他們在新立信用社儲蓄專業(yè)整體離崗檢查中發(fā)現(xiàn)儲蓄所下午下班后，在與保衛(wèi)押運和信用社會計出納之間進(jìn)行的現(xiàn)金尾箱，當(dāng)日業(yè)務(wù)傳票及收付單證的交接程序上存在著責(zé)任不清，手續(xù)不全的問題，及時制訂了《市信用社儲蓄日交帳業(yè)務(wù)及調(diào)繳款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》印發(fā)全轄貫徹執(zhí)行，進(jìn)一步完善了儲蓄管理操作制度。

（三）實行格式化檢查。他們出臺了《市農(nóng)村信用社會計事后監(jiān)督實施辦法》，對每天發(fā)生的會計出納業(yè)務(wù)進(jìn)行事后監(jiān)督，會計結(jié)算，信貸和儲蓄業(yè)務(wù)中貫徹規(guī)章制度情況進(jìn)行再監(jiān)督檢查。對庫存現(xiàn)金，重要憑證，抵押質(zhì)押有價物品，資金調(diào)繳，費用開支等50多個檢查項目，編制了9張檢查表格，供各級檢查售貨員現(xiàn)場逐項檢查登記，防止檢查售貨員不到現(xiàn)場或檢查不細(xì)的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）連帶責(zé)任的處罰。對于違反規(guī)章制度的問題，凡是經(jīng)各級檢查部門應(yīng)檢查出而沒有查出的，都要逐級追究連帶責(zé)任，對玩忽職守的，要調(diào)離管理崗位。他們在貸款檢查中，發(fā)現(xiàn)一個基層信貸員超權(quán)跨區(qū)放款5萬元，未經(jīng)聯(lián)社審批，不公責(zé)令他限期收回了這筆貸款，處罰600元，而且對該社負(fù)有直接管理責(zé)任的信貸負(fù)責(zé)人罰款300元，對該社主任和聯(lián)社信貸科長各罰款200元，同時，對聯(lián)社信貸科包社科員經(jīng)濟(jì)處罰100元，并在全轄通報。

篇4

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；政府責(zé)任；非常責(zé)任

一、問題的提出

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題日益突出。一方面，上世紀(jì)70年代推行的人口計劃生育政策成效顯著，也導(dǎo)致了當(dāng)今及未來的中國面臨巨大的人口老齡化壓力，而且我國農(nóng)村老齡化程度比城市更嚴(yán)重。由龐大的農(nóng)村老齡人口構(gòu)成的養(yǎng)老問題將是中國未來最棘手的社會問題之一。另一方面，20世紀(jì)80年代以前維系農(nóng)村養(yǎng)老的家庭養(yǎng)老模式隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭結(jié)構(gòu)變遷、人口流動及養(yǎng)老觀念變遷等，其保障功能日漸退化，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的需求日益緊迫。

同時，我國建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度各方面的條件并不完善。如我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體水平不高導(dǎo)致農(nóng)民繳費能力有限，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，個別地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其落后，制度主體———農(nóng)民的觀念跟不上，這些極大地制約了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)。雖然我國于1991年6月正式制定并頒布了《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》，但這一制度由于種種原因最終于2001年被叫停。之后農(nóng)村養(yǎng)老保障制度一直處于探索中，中央及相關(guān)部委相繼出臺文件、法規(guī)表示了對這一制度的重視，但統(tǒng)一的、全國性的制度至今尚未出臺。

筆者認(rèn)為，建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度首先要明確政府責(zé)任。目前情況下制度建設(shè)資源有限，作為公共利益代表者的政府不僅要承擔(dān)常規(guī)責(zé)任，而且要承擔(dān)“非?！必?zé)任，才能保證制度建設(shè)的順利開展及以后的可持續(xù)發(fā)展。本文擬從政府承擔(dān)非常責(zé)任的視角對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中政府承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行探討，以期對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)有所裨益。

二、有限條件下之非常責(zé)任分析

綜觀各國社會保障制度的發(fā)展實踐，政府主導(dǎo)是一重要規(guī)則。政府除了具有社會保障的制度設(shè)計、財政投入、運營監(jiān)管等常規(guī)責(zé)任外，在不同國家特定時期政府還承擔(dān)著“非?！必?zé)任，如德國統(tǒng)一后，由國家負(fù)擔(dān)一筆資金，在東部地區(qū)建立了與西部地區(qū)接軌的社會保險制度，由國家來解決發(fā)展不平衡的地區(qū)之間的社會保障問題并承擔(dān)一定成本。特殊時期的“非常”責(zé)任是政府進(jìn)行社會管理的必要措施和手段。目前我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障建設(shè)就處于一個特殊時期，這決定了政府除了承擔(dān)一般責(zé)任外， 必須承擔(dān)與時代背景相對應(yīng)的特殊責(zé)任，以實現(xiàn)制度的運行及更高層次上的社會意義。

（一）承擔(dān)更多的財政責(zé)任，即轉(zhuǎn)軌成本，以扶持制度建設(shè)步入正軌

一般認(rèn)為制度化養(yǎng)老保障的出現(xiàn)是由于工業(yè)發(fā)展到一定階段，社會生產(chǎn)生活方式商品化，個人無法也無力抵御長達(dá)一生的時間中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，養(yǎng)老問題成為普遍性的社會問題時，國家為社會大眾提供的一種準(zhǔn)公共物品。關(guān)于建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)條件，不同的學(xué)者有不同的看法。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。[1]就我國情況來說，我國在2001年時人均gdp已經(jīng)超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的平均水平，但就我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)而言，大部分地區(qū)處于分散的粗放經(jīng)營狀態(tài)，且農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例一直比較高，從2001年到2005年，我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人員比例平均為48.16%，農(nóng)業(yè)在gdp中的比重2001到2005平均為13.8%，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)率偏低，從2001年到2005年平均為5.36%.① 我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體落后的情況使得我國建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度過程中面臨困難，需要政府承擔(dān)更多的責(zé)任。

我國“未富先老”，為我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決增加了難度。在正常情況下，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，在制度運行過程中努力追求自我平衡和自我發(fā)展，政府承擔(dān)的責(zé)任限制在一個適度的范圍內(nèi)即可。在我國這種非常狀態(tài)下，則需政府更多的強(qiáng)勢介入，需要政府提供更多的公共資源補(bǔ)充，否則制度建設(shè)很難開展，即使勉強(qiáng)開展了也不能持續(xù)發(fā)展下去。在“我國解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的戰(zhàn)略機(jī)遇期，前進(jìn)則一舉多得，不進(jìn)則退，且日后制度建設(shè)的成本會成倍增加，甚至?xí)虼硕璧K國家既定戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)?！盵2]這意味著政府要在制度建立初期乃至更長的時間內(nèi)承擔(dān)更多的財政養(yǎng)老責(zé)任。我們可以將這部分財政責(zé)任稱為“轉(zhuǎn)軌和諧成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障轉(zhuǎn)軌的過程中，為保障社會穩(wěn)定和諧，政府應(yīng)承擔(dān)的代價或責(zé)任。這部分責(zé)任包括為60歲以上無積累的老人提供保障的責(zé)任，為貧困人口，尤其是中、西部地區(qū)的貧困人口提供減免部分或全部養(yǎng)老保險金的責(zé)任等。

世界銀行的《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》指出“政府的首要任務(wù)是讓人們擁有基本權(quán)利，包括建立法治，維護(hù)公正的政策環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，提供基本的社會服務(wù)和建設(shè)設(shè)施，保護(hù)弱勢群體等”[3].近年來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不景氣，我國農(nóng)村老年人因老返貧的現(xiàn)象比較普遍，已經(jīng)給農(nóng)村社會帶來一些不和諧的因素，這部分人是目前中國農(nóng)村最大的弱勢群體。保障這一群體的基本生存權(quán)利是政府義不容辭的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)落后不是制約農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的關(guān)鍵因素，正如楊燕綏教授等人指出那樣“解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的關(guān)鍵不是資金，更重要的是解放思想和體制創(chuàng)新”[4]，如果制度設(shè)計合理，責(zé)任界定明確會大大降低制度成本。政府作為社會管理者和公共資源分配者應(yīng)該努力承擔(dān)這一責(zé)任。我們應(yīng)該看到，建立這一制度對我國目前、未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展利大于弊，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)和諧社會，促進(jìn)我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上一個新臺階。

（二）充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和利益協(xié)調(diào)功能，縮小地區(qū)差異，為制度可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

我國人口眾多，地域遼闊，區(qū)域之間，特別是農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡呈擴(kuò)大趨勢，東、中、西部地區(qū)之間，不同省份之間農(nóng)民生活水平差異懸殊。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，如東部沿海及中部某些地區(qū)，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度條件完全具備，而對于西部某些地區(qū)來說，直接建立個人繳費的養(yǎng)老保險制度則有困難。這就決定了現(xiàn)階段政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)過程中不能搞“一刀切”，而是要根據(jù)各地不同的養(yǎng)老需求，同時考慮不同人群的實際需要建立多層次分類別的養(yǎng)老保障制度，待時機(jī)成熟，實現(xiàn)制度的統(tǒng)一。

為實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，在現(xiàn)階段有必要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和國民收入再分配功能。政府不僅要在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)過程中，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)適當(dāng)給予政策、財政支持，盡量擴(kuò)大統(tǒng)籌層次，扶持制度建設(shè)步入正軌；同時在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，通過政策導(dǎo)向作用引導(dǎo)資金流向，通過擴(kuò)大就業(yè)等使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保障建設(shè)出一份力。

摘　要：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)勢在必行。在有限條件下政府除承擔(dān)常規(guī)責(zé)任外，鑒于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、農(nóng)村人口眾多加之地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，還必須科學(xué)、合理地承擔(dān)制度建設(shè)中的非常責(zé)任，即轉(zhuǎn)制成本、利益協(xié)調(diào)、組織引導(dǎo)的責(zé)任，才能保證制度建設(shè)的順利開展及健康、持續(xù)運行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；政府責(zé)任；非常責(zé)任

一、問題的提出

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題日益突出。一方面，上世紀(jì)70年代推行的人口計劃生育政策成效顯著，也導(dǎo)致了當(dāng)今及未來的中國面臨巨大的人口老齡化壓力，而且我國農(nóng)村老齡化程度比城市更嚴(yán)重。由龐大的農(nóng)村老齡人口構(gòu)成的養(yǎng)老問題將是中國未來最棘手的社會問題之一。另一方面，20世紀(jì)80年代以前維系農(nóng)村養(yǎng)老的家庭養(yǎng)老模式隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭結(jié)構(gòu)變遷、人口流動及養(yǎng)老觀念變遷等，其保障功能日漸退化，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的需求日益緊迫。

同時，我國建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度各方面的條件并不完善。如我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體水平不高導(dǎo)致農(nóng)民繳費能力有限，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，個別地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其落后，制度主體———農(nóng)民的觀念跟不上，這些極大地制約了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)。雖然我國于1991年6月正式制定并頒布了《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》，但這一制度由于種種原因最終于2001年被叫停。之后農(nóng)村養(yǎng)老保障制度一直處于探索中，中央及相關(guān)部委相繼出臺文件、法規(guī)表示了對這一制度的重視，但統(tǒng)一的、全國性的制度至今尚未出臺。

筆者認(rèn)為，建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度首先要明確政府責(zé)任。目前情況下制度建設(shè)資源有限，作為公共利益代表者的政府不僅要承擔(dān)常規(guī)責(zé)任，而且要承擔(dān)“非?！必?zé)任，才能保證制度建設(shè)的順利開展及以后的可持續(xù)發(fā)展。本文擬從政府承擔(dān)非常責(zé)任的視角對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中政府承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行探討，以期對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)有所裨益。

二、有限條件下之非常責(zé)任分析

綜觀各國社會保障制度的發(fā)展實踐，政府主導(dǎo)是一重要規(guī)則。政府除了具有社會保障的制度設(shè)計、財政投入、運營監(jiān)管等常規(guī)責(zé)任外，在不同國家特定時期政府還承擔(dān)著“非?！必?zé)任，如德國統(tǒng)一后，由國家負(fù)擔(dān)一筆資金，在東部地區(qū)建立了與西部地區(qū)接軌的社會保險制度，由國家來解決發(fā)展不平衡的地區(qū)之間的社會保障問題并承擔(dān)一定成本。特殊時期的“非?！必?zé)任是政府進(jìn)行社會管理的必要措施和手段。目前我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障建設(shè)就處于一個特殊時期，這決定了政府除了承擔(dān)一般責(zé)任外， 必須承擔(dān)與時代背景相對應(yīng)的特殊責(zé)任，以實現(xiàn)制度的運行及更高層次上的社會意義。

（一）承擔(dān)更多的財政責(zé)任，即轉(zhuǎn)軌成本，以扶持制度建設(shè)步入正軌

一般認(rèn)為制度化養(yǎng)老保障的出現(xiàn)是由于工業(yè)發(fā)展到一定階段，社會生產(chǎn)生活方式商品化，個人無法也無力抵御長達(dá)一生的時間中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，養(yǎng)老問題成為普遍性的社會問題時，國家為社會大眾提供的一種準(zhǔn)公共物品。關(guān)于建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)條件，不同的學(xué)者有不同的看法。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。[1]就我國情況來說，我國在2001年時人均gdp已經(jīng)超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的平均水平，但就我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)而言，大部分地區(qū)處于分散的粗放經(jīng)營狀態(tài)，且農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例一直比較高，從2001年到2005年，我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人員比例平均為48.16%，農(nóng)業(yè)在gdp中的比重2001到2005平均為13.8%，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)率偏低，從2001年到2005年平均為5.36%.① 我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體落后的情況使得我國建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度過程中面臨困難，需要政府承擔(dān)更多的責(zé)任。

我國“未富先老”，為我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決增加了難度。在正常情況下，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，在制度運行過程中努力追求自我平衡和自我發(fā)展，政府承擔(dān)的責(zé)任限制在一個適度的范圍內(nèi)即可。在我國這種非常狀態(tài)下，則需政府更多的強(qiáng)勢介入，需要政府提供更多的公共資源補(bǔ)充，否則制度建設(shè)很難開展，即使勉強(qiáng)開展了也不能持續(xù)發(fā)展下去。在“我國解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的戰(zhàn)略機(jī)遇期，前進(jìn)則一舉多得，不進(jìn)則退，且日后制度建設(shè)的成本會成倍增加，甚至?xí)虼硕璧K國家既定戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。”[2]這意味著政府要在制度建立初期乃至更長的時間內(nèi)承擔(dān)更多的財政養(yǎng)老責(zé)任。我們可以將這部分財政責(zé)任稱為“轉(zhuǎn)軌和諧成本”，即在由非正式的家庭保障向正式的制度保障轉(zhuǎn)軌的過程中，為保障社會穩(wěn)定和諧，政府應(yīng)承擔(dān)的代價或責(zé)任。這部分責(zé)任包括為60歲以上無積累的老人提供保障的責(zé)任，為貧困人口，尤其是中、西部地區(qū)的貧困人口提供減免部分或全部養(yǎng)老保險金的責(zé)任等。

世界銀行的《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》指出“政府的首要任務(wù)是讓人們擁有基本權(quán)利，包括建立法治，維護(hù)公正的政策環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，提供基本的社會服務(wù)和建設(shè)設(shè)施，保護(hù)弱勢群體等”[3].近年來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)不景氣，我國農(nóng)村老年人因老返貧的現(xiàn)象比較普遍，已經(jīng)給農(nóng)村社會帶來一些不和諧的因素，這部分人是目前中國農(nóng)村最大的弱勢群體。保障這一群體的基本生存權(quán)利是政府義不容辭的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)落后不是制約農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的關(guān)鍵因素，正如楊燕綏教授等人指出那樣“解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的關(guān)鍵不是資金，更重要的是解放思想和體制創(chuàng)新”[4]，如果制度設(shè)計合理，責(zé)任界定明確會大大降低制度成本。政府作為社會管理者和公共資源分配者應(yīng)該努力承擔(dān)這一責(zé)任。我們應(yīng)該看到，建立這一制度對我國目前、未來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展利大于弊，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)和諧社會，促進(jìn)我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上一個新臺階。

（二）充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和利益協(xié)調(diào)功能，縮小地區(qū)差異，為制度可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

我國人口眾多，地域遼闊，區(qū)域之間，特別是農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡呈擴(kuò)大趨勢，東、中、西部地區(qū)之間，不同省份之間農(nóng)民生活水平差異懸殊。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，如東部沿海及中部某些地區(qū)，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度條件完全具備，而對于西部某些地區(qū)來說，直接建立個人繳費的養(yǎng)老保險制度則有困難。這就決定了現(xiàn)階段政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)過程中不能搞“一刀切”，而是要根據(jù)各地不同的養(yǎng)老需求，同時考慮不同人群的實際需要建立多層次分類別的養(yǎng)老保障制度，待時機(jī)成熟，實現(xiàn)制度的統(tǒng)一。

為實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，在現(xiàn)階段有必要充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控和國民收入再分配功能。政府不僅要在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)過程中，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)適當(dāng)給予政策、財政支持，盡量擴(kuò)大統(tǒng)籌層次，扶持制度建設(shè)步入正軌；同時在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，通過政策導(dǎo)向作用引導(dǎo)資金流向，通過擴(kuò)大就業(yè)等使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保障建設(shè)出一份力。

（三）加強(qiáng)對農(nóng)民的組織引導(dǎo)，為農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)創(chuàng)造一個有利的“人和”環(huán)境。

農(nóng)民渴望政府為他們解決養(yǎng)老問題，但由于生活環(huán)境的封閉保守，加之長久以來形成的慣性思維，絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老觀念還停留在“養(yǎng)兒防老”層次，而對于養(yǎng)老保障制度，一般都采取依賴觀望的態(tài)度。因此在農(nóng)村建設(shè)養(yǎng)老保障制度的過程中，政府要加強(qiáng)對制度的宣傳及對農(nóng)民的引導(dǎo)。首先實行教育引導(dǎo)與示范引帶相結(jié)合，解放思想與解決實際問題相結(jié)合，增強(qiáng)感召力。農(nóng)民最重實際，“眼見為實，耳聽為虛”至今仍是很多人奉守的信條。在制度實施過程中一方面加強(qiáng)對于農(nóng)村制度化養(yǎng)老保障基本常識的宣傳，另一方面要確實讓農(nóng)民看到政府為農(nóng)民解決養(yǎng)老問題的決心。只有農(nóng)民真正理解和接受了制度，他們才會積極擁護(hù)制度，才能減少制度運行阻力，降低制度運行成本，保證制度高效運行。

政府在組織引導(dǎo)群眾方面具有天然的優(yōu)勢。加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，把農(nóng)村基層組織作為對農(nóng)民進(jìn)行組織引導(dǎo)的重要載體。農(nóng)村基層組織是農(nóng)民自己的組織，在整合人力資源與物質(zhì)資源方面具有巨大的優(yōu)勢。在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)過程中，充分發(fā)揮基層組織的優(yōu)勢，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，有效整合各種養(yǎng)老資源，為制度建設(shè)創(chuàng)造一個天時、地利、人和的良好氛圍。群眾的力量是偉大的，我國20世紀(jì)50年代的合作醫(yī)療制度同樣是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為落后的農(nóng)村進(jìn)行的，卻取得了舉世矚目的偉大成就，被世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“世界奇跡”，其成功的一條重要經(jīng)驗就是得到了廣大群眾的積極響應(yīng)，這為我們今天建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供了重大的借鑒意義。

三、有限條件下建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)實路徑

（一）抓住“人口紅利”① 的機(jī)遇，盡快建立或完善制度

曾毅指出：“我國在2005—2030年期間，少兒撫養(yǎng)比繼續(xù)下降，老年撫養(yǎng)比雖然不斷上升，但仍然顯著低于少兒撫養(yǎng)比，總撫養(yǎng)比先降后升至2030年時與2000年基本持平，2030年的加權(quán)總撫養(yǎng)比比2000年增高19.1%.我國在2025—2030年以前勞動力資源十分豐富，即中國目前以及今后20年左右處于‘人口紅利’黃金時期。”[5]我們應(yīng)該抓住這一機(jī)遇，為應(yīng)對2025年后人口老齡化的嚴(yán)峻形勢作好準(zhǔn)備。加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，將農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在全國大多數(shù)地區(qū)普及；對于實在無條件建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的地區(qū)要加大扶貧力度，同時完善農(nóng)村最低生活保障制度和社會救濟(jì)制度。

（二）通過人口城市化轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，減少農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度壓力。

一般來說，城市化總是與整個現(xiàn)代化相伴隨的。但我國城市化發(fā)展緩慢，明顯落后于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。從理論上來講，20世紀(jì)50—80年代末的外延型工業(yè)化階段即工業(yè)化以規(guī)模擴(kuò)張方式進(jìn)行階段是最有利于城市化的時期，但當(dāng)時由于我國實行抑制城市化的政策，錯過了良機(jī)。這一方面導(dǎo)致了農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，另一方面導(dǎo)致中國獨有的“農(nóng)民工”現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代以后，中國的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)越來越依靠技術(shù)進(jìn)步，技術(shù)排擠勞動力的現(xiàn)象普遍發(fā)生，此時進(jìn)行城市化的條件已經(jīng)不如前一個階段有利了?？紤]到未來，今天又可能是我國進(jìn)行城市化的最好契機(jī)，因為技術(shù)越進(jìn)步靠經(jīng)濟(jì)增長吸納農(nóng)村勞動力從而推動城市化的可能性越來越小。由于我國戶籍制度限制，50%以上的勞動力在從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)，而城市人口在總?cè)丝谥械谋戎貐s只有30%多，[6]可見，我國城市化仍有一定空間，適當(dāng)放寬戶籍制度，允許有能力、有技術(shù)的農(nóng)村勞動力在城市落戶，這樣一方面可以降低我國農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的制度壓力，另一方面可以為提高土地收益創(chuàng)造條件。

（三）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，“激活”土地保障的功能。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)之本，任何時候13億人口的吃飯問題都不能輕視。作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的外部條件，完善土地流轉(zhuǎn)制度，使土地實現(xiàn)適當(dāng)規(guī)模的集中，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，增加農(nóng)民收入，農(nóng)民參保能力得到提高，從而也是在一定意義上“激活”了土地的保障功能。

我們強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村建立制度化的養(yǎng)老保障的原因之一就在于它能激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的活力。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度可以為農(nóng)民解決養(yǎng)老的后顧之憂，使他們不再緊緊抓住產(chǎn)出并不豐富的“土地保障”，而是根據(jù)自己的特長尋找合適的工作，一方面可以實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的自由轉(zhuǎn)移，另一方面實現(xiàn)土地的適當(dāng)集中，從而提高耕地使用效率，二者反過來又可以鞏固農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

四、結(jié)論

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)勢在必行，鄭功成教授曾指出“重視構(gòu)筑覆蓋全體國民的社會保護(hù)網(wǎng)，這個制度或保護(hù)網(wǎng)在現(xiàn)階段可以是低水平的，多層次的或者是多元化的，但不能有漏洞”。[7]經(jīng)濟(jì)因素不應(yīng)成為制約我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的關(guān)鍵因素。在有限條件下，強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)必要的“非?！必?zé)任，抓住有利時機(jī)，充分調(diào)動各方面的積極性，是我們在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)過程中的明智選擇。

參考文獻(xiàn)：

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[3]彭澎，政府角色論[m].北京：中國社會科學(xué)出版社，2002：8

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[5]曾毅，人口老化、退休金缺口與農(nóng)村養(yǎng)老保障[j].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）2005（7）：1059.

篇5

一、現(xiàn) 狀

當(dāng)前，農(nóng)村信用社在內(nèi)控制度評審執(zhí)行中存在某些不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、重效益輕制度。追求利潤的最大化是農(nóng)村信用社的根本目標(biāo)。然而實現(xiàn)利潤的最大化是離不開內(nèi)控制度，二者是相輔相成的。但是，我們在實際操作中往往會發(fā)生一些矛盾，特別是在深化農(nóng)村信用社改革的過程中，針對其點多面廣的特點，各信用社首先都是從機(jī)構(gòu)網(wǎng)點的增設(shè)上考慮，而對點多面廣、地域分散可能造成制度執(zhí)行困難卻考慮過少，這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的貧困落后地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。因此就出現(xiàn)了內(nèi)部控制評審上的一些薄弱環(huán)節(jié)，有的人乘機(jī)挪用、貪污，使內(nèi)部控制失效。

第二、重開拓輕管理。作為農(nóng)村信用社，開拓和發(fā)展業(yè)務(wù)是必由之路，但開拓必須與管理并舉、發(fā)展必須與監(jiān)督同行，從防范風(fēng)險、合規(guī)經(jīng)營的角度來說應(yīng)該是內(nèi)控先行。然而在實際工作中，有的信用社或出于改革的需要，或出于競爭的需要，往往是改革在先、開拓在先，內(nèi)控在后、制度滯后。主要表現(xiàn)形式為：一是新業(yè)務(wù)開辦，為了搶占市場，先做起來再說，而管理制度不能及時跟上，使之對一些業(yè)務(wù)操作的監(jiān)督上出現(xiàn)真空或斷層。二是內(nèi)部崗位設(shè)置，從節(jié)約人力、方便服務(wù)出發(fā)，也會出現(xiàn)制度滯后、檢查不到位的問題。三是對日常業(yè)務(wù)操作情況形成固定的印象，使內(nèi)部控制缺乏機(jī)敏性，忽略了相互制約、互為條件的控制，產(chǎn)生有章不循，違章操作、包干代替的現(xiàn)象。

第三、重檢查輕整改。近年來，隨著農(nóng)村信用社內(nèi)部體制的改革和業(yè)務(wù)的開拓發(fā)展，稽核檢查的力度加大、頻率加快。但作為被稽核單位，首要的任務(wù)是如何應(yīng)付稽查，尤其對外來的、上面來的稽查，怕通報批評、怕考核扣分、怕進(jìn)行處罰，其心態(tài)是盡量少暴露問題，發(fā)現(xiàn)問題少報告或不報告，至于如何對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改則放在一邊，檢查人員一走，由于缺乏監(jiān)督，整改也就大打“折扣”。

第四、重外審輕內(nèi)審。外部審計和內(nèi)部審計都是為了幫助查找問題，糾正違規(guī)，防范風(fēng)險，促使其依法合規(guī)經(jīng)營，然而由于各種原因，農(nóng)村信用社普遍存在重外審輕內(nèi)審的問題，對系統(tǒng)內(nèi)部稽視程度不夠，抱著敷衍了事、無所謂的態(tài)度，但一聽說銀監(jiān)委要來審計、人民銀行要來檢查卻慌了手腳。這種輕視內(nèi)部審計的做法實際上是輕視了內(nèi)部控制的作用。

第五、重稽核輕處罰。稽核處罰是保證稽核檢查目的的實現(xiàn)。但作為稽核監(jiān)督部門，如果只查不處，虎頭蛇尾，甚至有頭無尾，這樣也就失去了稽查的意義，稽核的目的也就難以達(dá)到。然而，在稽核處罰實施過程中，往往受一些主客觀因素的制約，使一些稽核處罰沒有得到真正落實或處理不力，因此屢查屢犯的現(xiàn)象也就不足為奇。

二、途 徑

第一、完善內(nèi)控制度建設(shè)評審的切入點

1、制定統(tǒng)一制度、規(guī)范操作程序。農(nóng)村信用社原有內(nèi)部控制制度不僅零散不成熟，隨著新型業(yè)務(wù)的開拓發(fā)展，有的甚至是相互矛盾和沖突。這就要求我們：一是必須在對原有制度進(jìn)行整理歸集的基礎(chǔ)上，然后根據(jù)本社實際，制訂出統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理制度及操作規(guī)程，從根本上解決制度多而流于形式的問題。

二是按照組織控制方法，加快內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，使信用社內(nèi)部各部門、各崗位形成權(quán)責(zé)明確、相互制約、相互牽制的統(tǒng)一體。三是完善人事內(nèi)部控制制度。制定嚴(yán)格的員工行為規(guī)范制度和勞動管理分配制度，解決目前存在的分配報酬吃大鍋飯等問題。四是決策部門應(yīng)盡快制定一個管理各項制度的處罰制度，使職能監(jiān)督部門真正做到處罰有據(jù)，從而有效遏制違規(guī)經(jīng)營和有章不循、屢查屢犯行為。

2、完善以“三道防線”為主體的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制作為內(nèi)部控制的重要組成部分，是內(nèi)部控制制度建設(shè)的基礎(chǔ)和核心，其運行好壞，直接關(guān)系到整個信用社業(yè)務(wù)開拓和發(fā)展。因此，首先要完善各業(yè)務(wù)部門的自身監(jiān)督，加強(qiáng)規(guī)范管理，形成橫向的制約機(jī)制，筑造好第一道自控防線。其次要完善相關(guān)部門、相關(guān)崗位相互制約、主管部門領(lǐng)導(dǎo)以檢查管理為主要內(nèi)容的相互制約機(jī)制，筑造好第二道互控防線。最后要完善以稽核監(jiān)督部門為主體以紀(jì)檢監(jiān)察部門為輔導(dǎo)的內(nèi)部稽核監(jiān)督體系，筑造好第三道監(jiān)控防線。另外我們還要重視和完善社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行公開辦事制度和民主監(jiān)督制度。通過構(gòu)筑和完善“三道防線”，使內(nèi)部控制達(dá)到科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)密、有效的要求。

第二、加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)評審的突破點

1、加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，要在加強(qiáng)內(nèi)控制度教育上下功夫。內(nèi)控制度近年來在信用社內(nèi)部雖然強(qiáng)調(diào)的不少，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)可謂是逢會必說、有會就講，但真正作為內(nèi)控制度專題還未進(jìn)行教育學(xué)習(xí)過，員工對內(nèi)控的內(nèi)涵缺乏全面的了解和正確的理解，只是存在模糊的認(rèn)識。因此，學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)，教育須先行，惟有知其然同時也知其所以然，才能增強(qiáng)全體員工執(zhí)行內(nèi)控制度的自覺性。

2、加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，要在加強(qiáng)內(nèi)控科技含量上下功夫。內(nèi)控制度建設(shè)必須走人控、物控、技控相結(jié)合之路。人控主要是指抓人的素質(zhì)提高，增強(qiáng)遵章守紀(jì)、遵紀(jì)守法的自覺性。物控主要是指配備必要的器具和硬件設(shè)施，代替自控互控不到位的真空。技控主要是指開發(fā)軟件程序控制起到人控物控控制不了的作用，從根本上做到有效地防止和控制差錯事故、案件的發(fā)生。

3、加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，要在加大稽核處罰力度上下功夫。稽核處罰是內(nèi)控制度建設(shè)的手段，并不是目的。因此要著重解決四個問題：一是統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，對事不對人，只要違反了制度規(guī)定，不論哪一級稽核檢查發(fā)現(xiàn)，都應(yīng)用同一標(biāo)準(zhǔn)處罰。二是實行累進(jìn)處罰制，對同樣性質(zhì)問題屢查屢犯的實行累進(jìn)處罰。三是建立有效的違規(guī)舉報機(jī)制，鼓勵員工舉報違規(guī)行為、舉報風(fēng)險情況，并嚴(yán)厲追究有關(guān)人員責(zé)任。四是實行內(nèi)部通報制，對那些重大違規(guī)問題，屢查屢犯問題，進(jìn)行內(nèi)部通報。這樣做既可起到相互借鑒作用又可起到威懾作用，從而達(dá)到加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，規(guī)范經(jīng)營行為，減少經(jīng)營風(fēng)險，確保安全經(jīng)營之目的。

第三、強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)評審的控制點

1、強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)，要建立健全經(jīng)營效益、業(yè)務(wù)拓展、風(fēng)險控制涵蓋三個方面的內(nèi)控考核指標(biāo)體系，通過建立完善的內(nèi)控考核體系，達(dá)到對機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的有效控制和銀行內(nèi)部自我控制、自我約束、靈活經(jīng)營的目的，使業(yè)務(wù)發(fā)展與內(nèi)部控制保持和諧的統(tǒng)一。

2、強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)，要完善三個機(jī)制即：內(nèi)部自律機(jī)制、內(nèi)部制約機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。一是自律機(jī)制的建立，可以對業(yè)務(wù)操作人員產(chǎn)生一種制約，使之在業(yè)務(wù)工作運行中自覺地執(zhí)行制度，照章操作，達(dá)到一種自律的效果。二是制約機(jī)制的建立，可以使業(yè)務(wù)處理與業(yè)務(wù)監(jiān)督徹底分離，避免由一個人包攬經(jīng)營業(yè)務(wù)全過程而容易產(chǎn)生的漏洞和弊端。三是監(jiān)督機(jī)制的建立，即信用社內(nèi)部審計監(jiān)督部門，它是內(nèi)部控制中不可缺少而又無法替代的一個主要環(huán)節(jié)，是　內(nèi)部控制的特殊組成部分。內(nèi)部審計對各內(nèi)部控制環(huán)節(jié)具有檢查、監(jiān)督、評價的職能和防范金融風(fēng)險、堵塞漏洞的作用。

篇6

關(guān)鍵詞:農(nóng)村養(yǎng)老保險;養(yǎng)老保險制度

中圖分類號:D693.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B文章編號:1009-9166(2010)017(C)-0088-02

社會保障是社會的“安全閥”,“減震器”,養(yǎng)老保險是社會保障的重要組成部分。農(nóng)村養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)既是建立社會主義新農(nóng)村的重要組成部分,又是實現(xiàn)和諧社會的有力保障。但是,目前我國農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)還未真正建立健全養(yǎng)老保險制度,農(nóng)民的養(yǎng)老問題成為我國社會保障體系中亟須解決的一個重要問題。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀

隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程的推進(jìn),人口老齡化加速,家庭和土地養(yǎng)老保障功能弱化,人們的道德觀念不斷轉(zhuǎn)變,我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式遭受到巨大沖擊,正面臨著新的變化和形勢。

1、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化。我國農(nóng)村家庭規(guī)模朝小型化和核心化發(fā)展,核心家庭開始成為當(dāng)代農(nóng)村家庭的主要形式。一對夫妻要贍養(yǎng)四個老人,撫養(yǎng)一個或兩個子女,無論是目前的家庭收入,還是用于贍養(yǎng)的精力和時間都難以滿足四個老年人的養(yǎng)老需求;另外,農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移,出現(xiàn)大量“空巢老人”。主要呈現(xiàn)以下特征:(1)70歲及以上的老年人比例較高。(2)喪偶老人占相當(dāng)大的比重。喪偶老人是一個特殊的群體,他們有著不同于有偶老人的人口學(xué)特點和社會經(jīng)濟(jì)特征。子女外出,對他們的生活會產(chǎn)生更大的影響。(3)留守老人健康狀況差。調(diào)查發(fā)現(xiàn),留守老人對自己身體狀況評價“一般”的比例為24.4%,“較差”的為36%,“非常差”的達(dá)6.6%。(4)老人身邊有兒子的少。這兩個現(xiàn)存因素給農(nóng)村養(yǎng)老問題帶來了嚴(yán)峻的考驗。

2、農(nóng)村土地保障功能逐漸弱化。土地保障是農(nóng)村養(yǎng)老保險的核心,但受土地制度、土地收入及土地數(shù)量的限制,僅依靠土地難以實現(xiàn)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保險[1]。實行土地家庭承包責(zé)任制以后,根據(jù)土地政策的規(guī)定,土地所有權(quán)歸集體所有,農(nóng)戶只擁有使用權(quán),無法對土地自由轉(zhuǎn)讓,因而農(nóng)民從土地得到的收益只是土地收成。來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活,以之養(yǎng)老更是奢望。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題

從20世紀(jì)80年代中期開始,我國開始探索性地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。1992年民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》,在有條件的地區(qū)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。[2]我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險自建立以來雖然取得了很明顯的成效,但是現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在很多問題。

1、農(nóng)村養(yǎng)老保險資金缺乏;資金籌集標(biāo)準(zhǔn)過低,保障能力極其有限;保險費用籌資來源不穩(wěn)定,社會養(yǎng)老又缺乏充足可靠的資金保障。與城市相比,國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的支持度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。據(jù)統(tǒng)計,從全國社會保障費用支出的情況來看,占總?cè)丝?0%的農(nóng)民,只享有社會保障支出的10%左右,而占總?cè)丝?0%的城市居民,卻占到社會保障費用的90%[3]。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的費率水平也設(shè)定得較低?！犊h級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》沒有按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進(jìn)行保險費和養(yǎng)老待遇的設(shè)計,養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變,使方案很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下社會經(jīng)濟(jì)生活的快速變化。農(nóng)村養(yǎng)老保險與農(nóng)民收入和集體經(jīng)濟(jì)有著密切而直接的聯(lián)系,然而,國家財力有限,政府投入建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金更是捉襟見肘,因而資金籌集只能依賴集體和個人[4]。由于大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補(bǔ)助,絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼。因此,許多農(nóng)民資金不足,根本不愿意花費多余的錢來參加社會養(yǎng)老保險。更為嚴(yán)重的是為了緩解生產(chǎn)和生活資金不足,相當(dāng)一部分曾經(jīng)參加社會養(yǎng)老保險的人也被迫退出保險。

2、農(nóng)村養(yǎng)老保險資金在管理運行方面存在的缺陷。(1)保費投資形式單一,資金缺乏增值空間。根據(jù)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金以縣為單位統(tǒng)一管理,縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu),在指定的專業(yè)銀行設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專戶,專賬專管,專款專用。保費只能用于購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行獲得利息收入實現(xiàn)保值增值,為避免風(fēng)險,農(nóng)村養(yǎng)老保險基金不能直接用于投資。這就使得農(nóng)村養(yǎng)老保險金投資形式單一,缺乏保值增值的有效途徑,特別是難以抵消通貨膨脹的影響,難以保證養(yǎng)老保險基金不“縮水”,削弱了養(yǎng)老保險基金的未來保障能力。(2)農(nóng)村養(yǎng)老保險很大程度上是一種商業(yè)保險,卻缺乏商業(yè)保險的運行機(jī)制。盡管我國農(nóng)村養(yǎng)老保險堅持以“個人交納為主、集體補(bǔ)助為輔,國家予以政策扶持”為基本籌資原則,但大部分地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險實際上是個人交費、自愿參加,并沒有任何國家和集體的補(bǔ)助和補(bǔ)貼。因此,現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實際上具有儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老金計劃的特征,是商業(yè)保險制度的運作和體現(xiàn)。然而,農(nóng)村養(yǎng)老保險制度強(qiáng)調(diào)的又是自愿原則,在沒有國家和集體對保費的相應(yīng)補(bǔ)貼,對養(yǎng)老保險繳費有任何經(jīng)濟(jì)刺激的情況下,保費的收繳問題自然成為農(nóng)村養(yǎng)老保險最難解決的問題,因此商業(yè)保險特征的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度卻又沒有商業(yè)保險運作的機(jī)制。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的路徑分析

商業(yè)保險可以彌補(bǔ)分配制度中社會保險的不足,使“效益原則”與“公平原則”達(dá)到辯證的統(tǒng)一;商業(yè)保險能夠提高社會保障的水平,促進(jìn)整個社會保障體系的良性循環(huán);商業(yè)保險擴(kuò)大社會保障范圍,補(bǔ)充了社會保險的空白地帶,拓展了社會保險的領(lǐng)域。[5]因此,我們可以在廣大農(nóng)村地區(qū)采取一種政府提供的社會養(yǎng)老資金與商業(yè)保險相結(jié)合,由政府出面替農(nóng)民承擔(dān)一部分的保險資金,激勵農(nóng)民自己參加商業(yè)保險,即發(fā)展建立政府主導(dǎo)型的商業(yè)保險制度。主要可以從以下幾方面入手:

1、加大政府的政策扶持力度。發(fā)展農(nóng)村壽險事業(yè)利國利民,既可減輕國家財政負(fù)擔(dān),緩解農(nóng)村社會保障的壓力,又可提高農(nóng)民健康水平和生活水平,加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐。這就需要政府給予一定的政策支持和稅收減免,如農(nóng)村壽險保費減免營業(yè)稅、個人人減免所得稅等,建立起合理的利益誘導(dǎo)機(jī)制,擴(kuò)大農(nóng)民人身保險服務(wù)的覆蓋面。保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加緊制定和完善農(nóng)村壽險發(fā)展的政策和法規(guī),為農(nóng)村壽險業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個寬松有利的環(huán)境,鼓勵和引導(dǎo)保險公司積極開拓農(nóng)村壽險市場。

2、加強(qiáng)保險知識宣傳普及工作,提高農(nóng)民自覺參加保險的積極性。在宣傳方式上,要結(jié)合農(nóng)村特點,有計劃、有組織地以黑板報、墻報、投影、宣傳單、人員講解以及當(dāng)?shù)氐碾娨?、報紙、廣播等多種方式進(jìn)行宣傳,發(fā)動公司人員組織各種形式的文藝宣傳隊,走進(jìn)農(nóng)村宣傳保險,提供咨詢服務(wù),并定期組織召開產(chǎn)品說明會,送文化、送保險知識下鄉(xiāng)。在宣傳內(nèi)容上,既要宣傳保險條款,也要結(jié)合有一定影響力的重大保險理賠事件和保險公司開展的社會公益活動,通過示范先行、典型引路的方法,進(jìn)行重點宣傳。同時,要結(jié)合農(nóng)村農(nóng)民的實際,開發(fā)設(shè)計適銷對路的養(yǎng)老保險產(chǎn)品。

3、引入相互保險形式,增加保險市場的供給主體。相互保險是指公司成員之間基于相互保障的目的而設(shè)立保險組織,組織成員既是保險人,又是被保險人,可參與司管理,并且可以根據(jù)繳納保費份額的多少享受公司盈余。相互保險機(jī)構(gòu)有以下優(yōu)勢:首先,由于相互保險公司不以贏利為目的,其所提供的保障范圍不會受到限制,而股份公司只限于經(jīng)營贏利性險種;其次,相互保險公司對業(yè)務(wù)的選擇相對寬松,而股份保險公司往往可保風(fēng)險的選擇過于挑剔,過多限制給付條件,使被保人難以得到足夠保障;另外,相互保險的目的是為成員供低成本的保險服務(wù),費率較低,而股份公司要將中介傭金、股東利潤一并列入保險費中,費率偏高。這些優(yōu)勢使得相互保險機(jī)構(gòu)在保險市場上更具有競爭力。

作者單位:哈爾濱工業(yè)大學(xué)飲食中心

參考文獻(xiàn):

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[3]彭西哲,宋韜.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險研究綜述.人口學(xué)刊,2002,(5):31-32.

篇7

關(guān)鍵詞 人口老齡化 農(nóng)村 養(yǎng)老保障

作者簡介：孔孟儒，安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會管理。

一、 我國人口老齡化現(xiàn)狀簡要分析

（一）我國人口老齡化的發(fā)展歷程

（二）“未富先老”的老齡化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力增強(qiáng)

（三）我國農(nóng)村老齡化形勢更加嚴(yán)峻

二、我國現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老保障制度存在的問題

在我國現(xiàn)階段的廣大農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老是基本的養(yǎng)老保障方式，但其養(yǎng)老保障制度仍然存在著一些問題。

（一）養(yǎng)老保障的法律制度不健全

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障法律制度還存在一定的不足，主要表現(xiàn)在：

第一，目前我國有關(guān)養(yǎng)老的制度和政策，大部分分散在其他的社會保障法律制度中，還沒有制定出一部針對養(yǎng)老的專業(yè)性的法律。相關(guān)制度設(shè)計較籠統(tǒng)，沒有制定具體的原則、標(biāo)準(zhǔn)，也沒有對政府和個人責(zé)任做詳細(xì)的解釋。

第二，缺乏農(nóng)村養(yǎng)老方面的法律保障。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度還處于初步發(fā)展階段，有些地方還不夠規(guī)范化和系統(tǒng)化。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率低，保障水平較低，而且保障金額長期不增加

由于農(nóng)民受教育程度普遍偏低，社會保險意識不高，且受“養(yǎng)兒防老”、“土地養(yǎng)老”等傳統(tǒng)觀念影響較深；而且農(nóng)村養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼額絕對數(shù)缺乏激勵作用，不利于提高農(nóng)村居民的參保積極性，養(yǎng)老保險參保率低。在保障水平方面，雖然全國各地的農(nóng)村養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)各異，但其養(yǎng)老金的發(fā)放金額普遍較低，寥寥幾十元的“新農(nóng)?！?，或兩、三百元的最低生活保障，并不能滿足其基本生活需求。此外，經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展，GDP在不斷增加，CPI和物價在不斷上漲，退休工人的工資也在以每年百分之十速度連續(xù)增長數(shù)十年，而農(nóng)民的“新農(nóng)?！焙妥畹蜕畋Ｕ蠀s屢不增加。

（三）家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老方式面臨嚴(yán)峻考驗

家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老是中國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，已經(jīng)維續(xù)了幾千年。但隨著時代的變遷和社會的發(fā)展，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老受到了制約。

首先，土地承包制度的實行使得農(nóng)村產(chǎn)生大量的剩余勞動力，城市化也加快農(nóng)村人口的流動速度，大量農(nóng)村勞動人口涌入城市，家庭養(yǎng)老面臨困難。

其次，隨著我國工業(yè)化的快速發(fā)展，每年都要開發(fā)大量的耕地，農(nóng)村的土地不斷消減。農(nóng)村小規(guī)模生產(chǎn)，投入和產(chǎn)出比極低，收人較不穩(wěn)定，難以滿足農(nóng)民的養(yǎng)老保障的需要。

最后，農(nóng)村土地只有使用權(quán)。國家法律規(guī)定，土地歸國家所有，農(nóng)民只有使用的權(quán)利，沒有擁有權(quán)，更不能通過出賣土地的方式來換取養(yǎng)老保障金。

三、加強(qiáng)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的對策設(shè)想

當(dāng)我們看到農(nóng)村里空巢老人那落寞守望的眼神，當(dāng)我們看到城市中乞討老人伸出的破舊的空碗，當(dāng)我們讀到社會上冷漠子女不孝敬老人的一些報道，我們還能冷眼旁觀、默然置之嗎？基于我國人口老齡化的大背景，尤其面對農(nóng)村老年人口占全國老年人口比例較大的現(xiàn)實，筆者提出加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的以下幾點設(shè)想：

（一）堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平

農(nóng)村對社會的發(fā)展有很大的貢獻(xiàn)，他們應(yīng)該享有與城市職工大致相當(dāng)?shù)谋Ｕ纤?。黨的十八屆三中全會給中國農(nóng)村發(fā)展注入了新機(jī)――全會決定提出了健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的改革舉措。

一是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。 二是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。主要是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利等。

三是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

四是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。

堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國家給予農(nóng)村養(yǎng)老保障政策上的優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)上的扶持，提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，為將來最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障制度做好制度準(zhǔn)備。

（二）逐步建立家庭、社區(qū)、非營利組織“三位一體”的養(yǎng)老模式

現(xiàn)階段，家庭養(yǎng)老仍然擔(dān)起向老年人提供經(jīng)濟(jì)上的供給、生活上的照顧和精神上的慰藉等責(zé)任。但隨著農(nóng)村人口老齡化和勞動人口大量輸出，家庭已經(jīng)沒有能力獨自完成養(yǎng)老任務(wù)。因此，需要社區(qū)和非營利組織的大力支持與積極參與，建立起農(nóng)村“三位一體”的養(yǎng)老保障體系。家庭、社區(qū)、非營利組織在統(tǒng)一的養(yǎng)老體制中既可以發(fā)揮各自作用，既互相聯(lián)系，又互相補(bǔ)充，發(fā)揮優(yōu)良的養(yǎng)老功能。必須指出的是，農(nóng)村“三位一體”的養(yǎng)老保障體系需要得到經(jīng)濟(jì)上的有力保證――創(chuàng)新形式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加農(nóng)村家庭收入，加大國家對社區(qū)和非營利組織的財政支持和政策優(yōu)惠。此外，要加強(qiáng)輿論宣傳，弘揚中華民族尊敬老人、愛護(hù)老人、贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)美德。

（三）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，明確政府對農(nóng)村養(yǎng)老保障的責(zé)任

目前我國農(nóng)村人口老齡化日趨嚴(yán)重，城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，家庭養(yǎng)老面臨嚴(yán)峻考驗，政府和社會分擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老責(zé)任是必然趨勢。政府要建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。

首先，完善制度，優(yōu)化設(shè)計。堅持“低水平、廣覆蓋、再提高”的運行原則，本著“因地制宜、循序漸進(jìn)、突出重點”的方針，先試點，再吸取經(jīng)驗，補(bǔ)缺補(bǔ)差，有計劃的完成工作。

其次，政府要加大財政扶持力度，增加對農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的投入數(shù)額和比例。

最后，政府應(yīng)加快立法進(jìn)程，使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度有法可依。

健全和完善法律制度使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度能夠得以真正確立和發(fā)展，通過法律的強(qiáng)制作用和規(guī)范運行來推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的健康、可持續(xù)發(fā)展。

篇8

論文關(guān)鍵詞：帕累托改進(jìn)；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進(jìn)效應(yīng)及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件

帕累托改進(jìn)是建立在帕累托最優(yōu)的基礎(chǔ)上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進(jìn)其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷一個社會的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)和社會福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應(yīng)該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進(jìn)行土地規(guī)?；?jīng)營是一個可行之路，規(guī)?；?jīng)營必然要求資本與技術(shù)的大力投人。

實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營擴(kuò)大的經(jīng)營模式，這對于我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一個重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)是歸農(nóng)民個人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟(jì)資源的利用，如果不通過市場機(jī)制進(jìn)行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率(coase，1937，1960；north，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農(nóng)地市場的作用和經(jīng)濟(jì)的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及其改進(jìn)

以來，實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是對農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以說是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。

2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進(jìn)行新的改革，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，無疑將有助于促進(jìn)我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進(jìn)程，為實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅實的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和流動?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認(rèn)識問題之所在，積極探索其解決之道。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，比較普遍的問題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務(wù)的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強(qiáng)、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導(dǎo)和相應(yīng)的政策措施的支持。在我國農(nóng)村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達(dá)的情況下，政府的官方認(rèn)證、支持和引導(dǎo)就顯得至關(guān)重要了。

2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營機(jī)制

針對這些問題，政府應(yīng)在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和完善，同時，也對資本技術(shù)投入增加后所實施的規(guī)模經(jīng)營提供人力資源的支持。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)與完善

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國農(nóng)村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會保障，對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險。所以，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會加快。地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，應(yīng)積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會穩(wěn)定打下堅實的基礎(chǔ)。

3．1農(nóng)村社會保障制度建設(shè)與完善

3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障

財政部財政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該是一個正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會救助體系，是健全農(nóng)村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟(jì)，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應(yīng)有的權(quán)利?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，如果沒有低保來兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設(shè)想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負(fù)的外部效應(yīng)，糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動蕩，維護(hù)社會穩(wěn)定是政府的應(yīng)盡職責(zé)。

3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)試點推廣以來，全國各地已經(jīng)取得了較多制度建設(shè)和基金擴(kuò)面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個，占全國總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達(dá)到7‘26億，參合率達(dá)到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金591億元。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)進(jìn)一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現(xiàn)在的財政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。

3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度

在農(nóng)民達(dá)到一定年齡后，規(guī)定他們必須對土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補(bǔ)貼，這種做法相當(dāng)于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會促進(jìn)整個社會的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負(fù)擔(dān)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。

3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會保障體系一體化建設(shè)

從另外的一個角度來看，不僅僅是農(nóng)村社會保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營，同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系邁進(jìn)，提供了一個很好的契機(jī)。

我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致的，從西方發(fā)達(dá)國家來看，二元經(jīng)濟(jì)模式并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及采取的經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要積極地進(jìn)行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達(dá)圍家那樣通過殖民掠奪來實現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內(nèi)進(jìn)行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過政府的政治強(qiáng)制權(quán)力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應(yīng)屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國公有制與高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)。全國公有制的本質(zhì)，是國家掌控資源；高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，是國家配置資源。其目標(biāo)指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進(jìn)程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府掌控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了給社會主義工業(yè)化進(jìn)行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進(jìn)出市場并依據(jù)市場價格信號決定自己經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價格，以低價收購或強(qiáng)制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠(yuǎn)低于市場價的價格強(qiáng)制收購農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來為國家進(jìn)行工業(yè)化積累巨額資金。

篇9

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)學(xué);農(nóng)村法律;新農(nóng)村建設(shè);經(jīng)濟(jì)發(fā)展

當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了諸多新情況，新問題，需要新的解決對策與法律制度保障，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)實問題呼喚農(nóng)村法律制度建設(shè)的進(jìn)一步完善。從，特別是新世紀(jì)取消農(nóng)業(yè)稅，放開土地流轉(zhuǎn)以來，諸多實踐表明，當(dāng)前我國農(nóng)村法律制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)在于產(chǎn)權(quán)制度不夠明晰，由于產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)糾紛對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和社會和諧環(huán)境的打造十分不利。因此需要參考新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，從產(chǎn)權(quán)制度入手，分析進(jìn)一步完善農(nóng)村法律制度建設(shè)的途徑與舉措。

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在其著作《企業(yè)的性質(zhì)》中提出。產(chǎn)權(quán)理論的主要觀點是，當(dāng)交易成本為零時，只要允許自由交易，經(jīng)濟(jì)行為就會達(dá)到帕累托最優(yōu)，而交易成本為正，就會降低經(jīng)濟(jì)效率?？扑拐J(rèn)為，產(chǎn)權(quán)理論包括交易成本、產(chǎn)權(quán)界定與資源配置三個方面的內(nèi)容，其中，交易成本是核心，交易成本的高低將直接影響經(jīng)濟(jì)效率的高低。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)還認(rèn)為，制度需求與制度環(huán)境變化共同催生新的制度安排設(shè)計，制度安排設(shè)計必須建立在符合實踐規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律兩個基礎(chǔ)上，不能只考慮實踐而忽視經(jīng)濟(jì)成本，這樣的制度安排是無法貫徹和實現(xiàn)社會福祉進(jìn)步的，同時不能只考慮經(jīng)濟(jì)成本而忽視社會實踐的趨勢，否則這樣的規(guī)定也無法真正切合社會實踐。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，經(jīng)濟(jì)效率最大化的前提是交易成本的盡可能降低，而從我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)實踐來看，產(chǎn)權(quán)問題構(gòu)成了交易成本的主體。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)村土地所有權(quán)保持集體所有制基礎(chǔ)不變，允許有能力的家庭與個人適當(dāng)突破原有的安排，通過承包土地使用權(quán)的方式實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)一定程度上完善了的弊端，即家庭單位的經(jīng)營導(dǎo)致生產(chǎn)碎片化，制約了大型農(nóng)機(jī)設(shè)備等的使用，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值進(jìn)一步跨越式提升有一定的負(fù)面作用。2007年物權(quán)法在堅持農(nóng)村土地集體所有制的根本原則的同時，也為放開土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“放開了口子”，肯定了通過合法土地流轉(zhuǎn)所取得的收入的合法性，而且通過合同法等的規(guī)定，完善了對于承包及所得的歸屬問題規(guī)定，進(jìn)一步激發(fā)了有能力的個人和企業(yè)參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)實踐的熱情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也進(jìn)入了新的春天。但是在實踐中，由于我國農(nóng)村地域廣闊，國情復(fù)雜，以及農(nóng)村法律意識淡薄等問題，物權(quán)法關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度安排的一些條文精神并沒得到很好地貫徹，導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)了一些不必要的問題。

二、當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中凸顯的法律制度建設(shè)問題

1、法律意識淡薄

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想在于通過規(guī)范包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的制度設(shè)計，用制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障，換句話說，通過加強(qiáng)法律制度建設(shè)來規(guī)范經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題。但由于我國農(nóng)村長期以來屬于人情社會，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是村民鄰里之間的日常交往、生產(chǎn)生活，人們還是傾向于由當(dāng)?shù)鼐哂幸欢曂淖彘L、長輩來進(jìn)行“斷案”，有時候甚至?xí)庠椒傻倪吔?，或者做出與法律精神相悖的決定。同時，由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市相比有所落后，加上人員流動性差，當(dāng)代法律意識與族規(guī)以及約定俗成的風(fēng)俗習(xí)慣有一定的出入甚至不同，此時很少會有村民選擇使用法律武器保障自己的合法權(quán)益。例如，2016年初，廣東潮汕地區(qū)某村對土地承包的利益歸屬分成產(chǎn)生歧義，由于當(dāng)?shù)刈谧逵^念強(qiáng)，根據(jù)風(fēng)俗慣例，族長決定將九成利益收歸本村村民，對外地承包商僅分配一成，當(dāng)外地承包商表示要重新討論，甚至要提起司法訴訟時，當(dāng)?shù)卮迕窬谷粚Τ邪倘浩鸲ブ罱K合作項目以爛尾告終，當(dāng)?shù)卣猩桃Y又一次失敗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次出現(xiàn)不和諧的事件。通過這一案例可以看出，當(dāng)前法律意識淡薄，片面依靠族規(guī)村規(guī)，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，亟待加強(qiáng)法律制度建設(shè)，規(guī)范制度運行，摒棄舊俗陋習(xí)。

2、土地流轉(zhuǎn)等缺乏必要的法律保障

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論的精髓在于，明確產(chǎn)權(quán)邊界，規(guī)范制度設(shè)計，用制度“說話”，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題。當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而與之相關(guān)的法律制度卻不夠完善。2007年的物權(quán)法雖然確立了土地成本所得由私人所有的精神，但對于土地流轉(zhuǎn)的方式、形式以及后續(xù)一應(yīng)事宜則缺乏必要的條文規(guī)定。例如當(dāng)前城市用地已經(jīng)確立了招拍掛、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式，保障了城市土地供應(yīng)側(cè)的良好運行，避免了由于土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)糾紛等問題，而農(nóng)村則不同，國家至今沒有出臺一部有針對性的法律法規(guī)，因此出現(xiàn)了“各自為政”的情況。例如吉林某村規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)要通過村、鎮(zhèn)、縣三級審批，而審批環(huán)節(jié)設(shè)置過多，審批過程不透明，就容易導(dǎo)致權(quán)力尋租行為，由此滋生腐敗;福建某村規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)只可以承包給同村的人，不可以承包給外村的人，保障“肥水不流外人田”。由于法律制度不健全，由此導(dǎo)致的權(quán)力不當(dāng)使用、地方保護(hù)主義行為對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進(jìn)一步做大做強(qiáng)十分不利，需要在未來加強(qiáng)解決。

三、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下農(nóng)村法律制度的構(gòu)建路徑

1、加強(qiáng)教育

有了好的法律制度還不夠，必須要在廣大的農(nóng)村地區(qū)營造起“知法、守法、懂法、用法”的良好氛圍，要讓制度設(shè)計落地，扎根廣大人民群眾的內(nèi)心。以山東壽光為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織自發(fā)建立起普法教育工作小組，對農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行專門的普法宣傳教育，特別是對土地流轉(zhuǎn)、承包利益分成等與群眾密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行從法律角度的剖析，增強(qiáng)民眾的法律理念、法律意識，對于培養(yǎng)農(nóng)民的守法意識，能夠識別經(jīng)濟(jì)行為中的法律風(fēng)險，讓廣大村民群眾對經(jīng)濟(jì)糾紛能夠“防患于未然”。同時，在中小學(xué)開展學(xué)法教育，聘請外地專業(yè)教師，在國家教育大綱框架內(nèi)，對法律常識“從小抓起”，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)計數(shù)據(jù)，普法教育從2008年至今7年來，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)案件立案率逐年下降，廣大村民在與開發(fā)商簽訂合同、租約時能夠使用好法律武器保障自己的利益，用法律規(guī)范行為，用制度保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)定發(fā)展具有十分重要的意義。

2、完善立法

建立一套完善的法律制度體系，立法是前提。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心也在于必須建立起一套內(nèi)容完善、行之有效的法律體系，完善法律運行的制度設(shè)計。當(dāng)前我國已有的《農(nóng)業(yè)法》、《村民委員會組織法》以及《物權(quán)法》等，對農(nóng)村法律制度建設(shè)起到了框架性的作用，但是不可否認(rèn)的是，這些法律只是在制度層面上給出了原則性的規(guī)定，或者即便是有一定的細(xì)化但也是僅僅就某一個方面而言的，無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都有一定的不足，無法滿足實際工作的需要。例如糧食問題，我國是農(nóng)業(yè)大國，亦是產(chǎn)糧大國，然而卻沒有一部根本性法律對于關(guān)乎我國糧食生產(chǎn)安全及糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律。特別是近期從中儲糧黑龍江林甸直屬庫的事件到農(nóng)業(yè)部集中批準(zhǔn)種轉(zhuǎn)基因大豆進(jìn)口而導(dǎo)致的爭議，糧食相關(guān)重大事件扎堆更顯現(xiàn)出凸顯出糧食立法之必要。

四、總結(jié)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要法律制度為保障，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)堅持這一認(rèn)識，并認(rèn)為良好的法律制度保障能夠起到“經(jīng)濟(jì)劑”的作用，減少不必要的交易成本，提高經(jīng)濟(jì)行為效率，促進(jìn)整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，進(jìn)一步提高社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化水平，縮小城鄉(xiāng)二元化發(fā)展的差距。此外，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所主張的產(chǎn)權(quán)明晰觀點，對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)、承包利得分配等現(xiàn)實問題亦有較好的現(xiàn)實意義。未來，要通過加強(qiáng)立法、培育農(nóng)民法律意識等措施進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村法律制度建設(shè)，更好地為社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

【參考文獻(xiàn)】

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［2］科斯，德姆塞茨，諾斯．財產(chǎn)權(quán)力與制度變遷［M］．上海三聯(lián)書店，2016

［3］德姆塞茨．所有權(quán)、控制與企業(yè)［M］．經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2015

篇10

為進(jìn)一步加強(qiáng)我縣的社會救助工作，建立對困難群眾的長效幫扶機(jī)制，切實保障農(nóng)村困難群體的基本生活權(quán)益，根據(jù)國家、省、市農(nóng)村綜合改革會議精神，結(jié)合巧家實際，經(jīng)縣人民政府研究，現(xiàn)提出如下實施意見。

一、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想

堅持以“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照以人為本、促進(jìn)我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的要求，以“以民為本，為民解困”為宗旨，以各項社會救助制度的建立和完善為重點，以救助制度和機(jī)制創(chuàng)新為動力，以服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息化建設(shè)為手段，進(jìn)一步完善“政府主導(dǎo)、歸口管理、部門協(xié)作、社會參與、責(zé)任明確”的工作機(jī)制，通過系統(tǒng)完善，點上突破，面上擴(kuò)展，建立以最低生活保障、災(zāi)民救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助為輔助，以優(yōu)惠政策相配套，以社會互助為補(bǔ)充，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系，更好地維護(hù)困難群眾的基本生活權(quán)益，促進(jìn)社會穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）基本原則

1、政府主導(dǎo)、社會參與原則。建立健全農(nóng)村社會保障制度，是政府各部門的重要職責(zé)，同時要廣泛動員社會力量，調(diào)動各方面的積極性，共同參與，合力推進(jìn)。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展原則。建立健全農(nóng)村社會保障制度要統(tǒng)籌規(guī)劃，政策設(shè)計要互相銜接、互為補(bǔ)充，配套聯(lián)動，協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、量力而行、穩(wěn)步推進(jìn)原則。根據(jù)我縣經(jīng)濟(jì)實力，盡力而為，量力而行，從解決困難群眾最急需的問題入手，有步驟、分階段實施，由點到面擴(kuò)展，逐步建立健全全面、規(guī)范的農(nóng)村社會保障制度。

二、工作重點

（一）建立完善農(nóng)村居民最低生活保障制度

我縣于*年6月啟動全縣農(nóng)村居民最低生活保障工作，要規(guī)范和完善我縣農(nóng)村居民最低生活保障制度，嚴(yán)格按照省、市有關(guān)規(guī)定和我縣農(nóng)村居民最低生活保障實施方案要求，按市下達(dá)的指標(biāo)數(shù)將符合條件的農(nóng)村貧困人員納入低保范圍（*年市下達(dá)我縣指標(biāo)數(shù)41238人，年人均補(bǔ)助不低于360元），切實做到動態(tài)管理、該保才保；推進(jìn)和完善“分類施?！保徽J(rèn)真解決低保家庭因病、因災(zāi)或因子女上學(xué)而遇到的特殊困難；盡快實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級低保信息網(wǎng)暢通；保證低保金及時足額發(fā)放到低保對象手中；農(nóng)村最低生活保障制度原則實行屬地管理，不得跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）申請，嚴(yán)格“戶報、村評、鄉(xiāng)審、縣定”審批程序，在審批過程中要做到公開、公正、公平，在操作過程中不得隨意違背政策規(guī)定縮減程序。要加大農(nóng)村低保政策的宣傳力度，保證農(nóng)村居民在知曉政策的前提下及時申請低保?？h民政局要根據(jù)當(dāng)年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線及縣扶貧辦統(tǒng)計核定的絕對貧困人口數(shù)，對保障金額、保障人員作適當(dāng)調(diào)整，實行差額救助，實現(xiàn)動態(tài)管理，確保農(nóng)村困難居民的基本生活得到穩(wěn)定保障。

（二）扎實做好自然災(zāi)害救助工作

進(jìn)一步完善以救災(zāi)工作分級負(fù)責(zé)，救災(zāi)經(jīng)費分級負(fù)擔(dān)制度為基礎(chǔ)，災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制為主體，社會動員機(jī)制相配套的災(zāi)害救助體系，逐步開展災(zāi)害緊急救助工作。我縣地處邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)，自然環(huán)境十分惡劣，各種自然災(zāi)害頻繁不斷，要認(rèn)真落實“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國家必要的救濟(jì)和扶持”的救災(zāi)方針，按照“救災(zāi)工作分級管理，救災(zāi)分級負(fù)擔(dān)”的要求，根據(jù)災(zāi)情合理安排救災(zāi)資金。要進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范經(jīng)常性社會捐助工作，積極探索更為科學(xué)的救災(zāi)款物發(fā)放辦法，堅持“?？顚Ｓ?、重點使用”的原則，增強(qiáng)資金分配透明度，縮短資金撥付周期，使災(zāi)民能夠得到及時救助，確保有限的資金發(fā)揮最大的效益。加強(qiáng)救災(zāi)物資儲備建設(shè)，盡快申報巧家縣救災(zāi)物資儲備倉庫建設(shè)。

（三）進(jìn)一步完善農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

堅持落實國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，完善以財政為主供養(yǎng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)制，加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）敬老院改造建設(shè)，加快縣福利院搬遷建設(shè)，為基本實現(xiàn)集中供養(yǎng)創(chuàng)造條件。強(qiáng)化政策措施，確保供養(yǎng)資金落到實處。要根據(jù)我縣農(nóng)村最低生活保障、五保供養(yǎng)方式、財力狀況等因素，科學(xué)合理地確定五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，堅持集中供養(yǎng)為主、分散供養(yǎng)為輔的原則，將符合條件的五保對象全部納入供養(yǎng)范圍，月人均補(bǔ)助不低于60元（我縣現(xiàn)有五保供養(yǎng)對象2259人，已納入定期定量救助1456人），不斷加強(qiáng)敬老院的建設(shè)和管理，提高鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）敬老院的集中供養(yǎng)率，使農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的基本生活、看病就醫(yī)得到徹底落實。

（四）加快農(nóng)村醫(yī)療救助

全面完善農(nóng)村特困人口醫(yī)療救助制度，真正解決農(nóng)村特困群眾看病難的問題，把為農(nóng)村特困群眾籌資代繳新農(nóng)合基金作為一項長期的扶助制度來抓好落實。進(jìn)一步搞好與農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度改革的銜接，確保我縣農(nóng)村特困群眾全部參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，使他們看病難、看病貴問題從根本上得到解決，在保證他們基本生活的同時，看病就醫(yī)得到基本保證。

（五）進(jìn)一步完善流浪乞討人員的救助制度

進(jìn)一步貫徹落實《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法細(xì)則》，完善農(nóng)村人口到城市后因生活無著落的流浪乞討人員救助管理的政策法規(guī)體系，堅持“自愿受助，無償救助”的原則，積極創(chuàng)新工作方式。加快救助管理設(shè)施建設(shè)步伐，合理布局，建立方便、快捷、安全的救助管理網(wǎng)絡(luò)。加大流浪兒童救助工作力度，切實保護(hù)流浪兒童的合法權(quán)益。加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高救助管理工作規(guī)范化、社會化水平。搞好流入地與流出地之間、救助管理站的臨時救助與其他社會救助制度之間的協(xié)調(diào)，有效預(yù)防和控制流浪乞討現(xiàn)象。

（六）完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

新農(nóng)合籌資采取以家庭為單位、由農(nóng)民自愿參加、并自覺繳納個人費用，做到資金安全、手續(xù)健全、責(zé)任清楚。在籌資過程中，要注意防止違背農(nóng)民意愿的傾向與做法，禁止在農(nóng)民不知情、未同意的情況下墊資代繳合作醫(yī)療費，嚴(yán)禁強(qiáng)迫農(nóng)民參加合作醫(yī)療，鼓勵有能力的社會團(tuán)體、企業(yè)、單位或個人出資對部分農(nóng)戶的繳費實行幫扶。不斷完善醫(yī)療救助政策，加大政府對醫(yī)療救助資金的支持力度，擴(kuò)大救助范圍，對農(nóng)村五保戶、貧困戶、計劃生育獎勵對象參加新農(nóng)合繳費實行代繳。在籌資方式上堅持以縣為單位統(tǒng)籌，實行家庭帳戶+門診減免+住院費用按比例補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，堅持報銷比例與補(bǔ)償比例一致的原則。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金是民辦公質(zhì)的資金，必須按照“以收定支、收支平衡、公開、公平、公正”的原則，納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，確?；鸢踩屯暾?。

（七）進(jìn)一步完善社會互助制度

積極發(fā)展慈善事業(yè)和“愛心”救助超市，做好款物接收發(fā)放的管理工作，開展社會互助活動。要籌建慈善機(jī)構(gòu)。慈善機(jī)構(gòu)要廣泛開展慈善募捐和救助活動，匯集社會資金和物資，開展靈活的單項和個體救助，彌補(bǔ)政府政策未能涵蓋的領(lǐng)域。要開展經(jīng)常性社會捐助活動，使之成為政府對困難群眾救助的必要補(bǔ)充。

三、組織實施

民政部門：負(fù)責(zé)我縣農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)制度、災(zāi)害救濟(jì)救助、流浪乞討人員救助、農(nóng)村醫(yī)療救助、社會互助等制度的健全完善。

縣衛(wèi)生局及新農(nóng)村合作醫(yī)療辦公室：負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村醫(yī)療合作制度的建立完善，協(xié)助民政部門做好農(nóng)村醫(yī)療救助工作。

四、工作要求

（一）提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

建立健全農(nóng)村社會保障制度，是落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的重要舉措，是完善農(nóng)村穩(wěn)定機(jī)制，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的客觀要求。各有關(guān)部門要進(jìn)一步增強(qiáng)建立健全農(nóng)村社會保障制度的責(zé)任感和緊迫感，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，采取有力措施，加快工作進(jìn)度。有關(guān)部門要各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切配合，形成推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的合力。

（二）加大投入

財政根據(jù)財力狀況安排必要的資金支持農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。同時要廣開渠道，多元籌資。

（三）完善農(nóng)村社會保障的管理監(jiān)督機(jī)制