導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地法關(guān)于土地征收的規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    為進(jìn)一步規(guī)范地價(jià)管理工作，促進(jìn)我市房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。經(jīng)研究，現(xiàn)將廈門市城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)和國有土地使用權(quán)出讓收費(fèi)若干規(guī)定發(fā)給你們，自之日起執(zhí)行。廈府[1993]地276號(hào)文同時(shí)廢止。

    廈門市城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)

                                                                   單位：元／平方米

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│用途│              │ A1 │ A2 │ A3 │ B1 │ B2 │ B3 │ C1 │ C2 │ C3 │ D1 │

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│    │  土地出讓金  │2500│2250│2000│3000│3000│2200│2200│2200│1800│2000│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│商業(yè)│其│ 配 套 費(fèi) │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 500│ 500│ 450│ 500│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 550│ 500│ 450│ 600│ 550│ 500│ 500│ 450│ 400│ 450│

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│    │  土地出讓金  │1400│1300│1200│1400│1300│ 900│ 900│ 850│ 750│ 800│

│辦公├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │其│ 配 套 費(fèi) │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 500│ 500│ 450│ 500│

│居住│  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 200│ 150│ 130│ 150│ 100│ 100│  90│  85│  65│  80│

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│    │  土地出讓金  │1200│1100│1000│1200│1100│ 800│ 800│ 750│ 700│ 700│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│旅館│其│ 配 套 費(fèi) │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 400│ 400│ 400│ 400│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 150│ 100│ 100│ 110│ 110│  90│  85│  85│  70│  80│

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│    │  土地出讓金  │    │    │    │ 700│ 700│ 700│ 700│ 700│ 700│ 550│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│工業(yè)│其│ 配 套 費(fèi) │    │    │    │ 350│ 350│ 350│ 350│ 350│ 350│ 300│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│    │    │    │ 150│ 150│ 150│ 150│ 150│ 150│ 100│

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│    │⒈ G區(qū)（海滄投資區(qū)）標(biāo)注的基準(zhǔn)地價(jià)均為地面價(jià)且不計(jì)容積率修正。           │

│    │⒉ 除G區(qū)外，商業(yè)用地標(biāo)注的是地上建筑物第一層且進(jìn)深未滿10米的樓面基準(zhǔn)地 │

│ 說 │   價(jià)；居住、辦公、旅館用地標(biāo)注的是容積率等于3的樓面基準(zhǔn)地價(jià)；工業(yè)用地標(biāo) │

│    │   注的是容積率等于2的地面基準(zhǔn)地價(jià)。                                     │

│    │⒊ 土地出讓金＝征地拆遷費(fèi)＋配套費(fèi)＋土地純收益。                           │

│    │⒋ 商業(yè)用地是指商店、商場、市場（不含農(nóng)貿(mào)市場）、店鋪、餐飲、加油站、金融 │

│    │   服務(wù)業(yè)等營業(yè)性用地。                                                   │

│    │⒌ 居住用地是指住宅、公寓、別墅等居住性用地。                             │

│ 明 │⒍ 辦公用地是指各行業(yè)辦公樓、寫字樓等辦公用地。                           │

│    │⒎ 工業(yè)用地是指廠房、倉庫、堆場等生產(chǎn)性用地。                             │

│    │⒏ 旅館用地是指對(duì)外營業(yè)以住宿為主的酒店、賓館、飯店、旅游度假村等用地。   │

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                             廈門市城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)（續(xù)一）

                                                                   單位：元／平方米

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│用途│              │ D2 │ D3 │ E1 │ E2 │ E3 │  F │ G1 │ G2 │ G3 │ G4 │

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│    │  土地出讓金  │1800│1500│1600│1500│1200│2000│1000│1000│ 700│ 500│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│商業(yè)│其│ 配 套 費(fèi) │ 450│ 400│ 500│ 450│ 400│1100│ 780│ 780│ 510│ 330│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 400│ 300│ 450│ 300│ 250│ 300│ 100│ 100│  70│  50│

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│    │  土地出讓金  │ 700│ 600│ 650│ 600│ 550│ 900│1000│1000│ 700│ 500│

│辦公├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │其│ 配 套 費(fèi) │ 450│ 400│ 500│ 450│ 400│ 750│ 780│ 780│ 510│ 330│

│居住│  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│  75│  60│  80│  70│  55│ 100│ 100│ 100│  70│  50│

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│    │  土地出讓金  │ 700│ 550│ 600│ 550│ 450│ 800│1000│    │ 700│ 500│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│旅館│其│ 配 套 費(fèi) │ 400│ 350│ 400│ 350│ 250│ 600│ 780│    │ 510│ 330│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│  75│  60│  70│  60│  45│ 100│ 100│    │  70│  50│

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│    │  土地出讓金  │ 550│ 500│ 700│ 700│ 500│    │ 180│ 260│ 180│ 150│

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│工業(yè)│其│ 配 套 費(fèi) │ 300│ 300│ 350│ 350│ 300│    │  40│ 120│  40│  10│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地純收益│ 100│  50│ 150│ 150│  50│    │  40│  40│  40│  40│

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│    │⒈ G區(qū)（海滄投資區(qū)）標(biāo)注的基準(zhǔn)地價(jià)均為地面價(jià)且不計(jì)容積率修正。           │

│    │⒉ 除G區(qū)外，商業(yè)用地標(biāo)注的是地上建筑物第一層且進(jìn)深未滿10米的樓面基準(zhǔn)地 │

篇2

關(guān)鍵詞：村委會(huì)　土地征用　資源配置約束

中圖分類號(hào)：F301　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2010)11-067-03

一、土地制度現(xiàn)狀

家庭承包責(zé)任制是中國農(nóng)村自1984年起普遍實(shí)行的一種農(nóng)業(yè)耕作制度。它是這樣一種制度：集體在名義上仍然擁有土地的所有權(quán)，但是土地的使用權(quán)卻在一個(gè)滿足國家和農(nóng)村社區(qū)稅賦要求的合約下歸屬農(nóng)戶。家庭責(zé)任制使農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)地使用者，并在一定程度上成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者。雖然家庭責(zé)任制顯示了巨大的經(jīng)濟(jì)效率，但是隨之也帶來了很多弊端，這些弊端阻止了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的進(jìn)一步提高，在一定程度上挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。其主要表現(xiàn)在：虛擬的集體所有權(quán)導(dǎo)致的一些權(quán)力和權(quán)利濫用；農(nóng)民擁有的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的模糊性：行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)利的任意約束等等。

2002年，政府出臺(tái)了《土地承包法》，該文件蘊(yùn)含了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)私有化的性質(zhì)，這種特別的性質(zhì)，不僅使它與以往的土地法案不同。而且，本質(zhì)上確定了農(nóng)民對(duì)土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、出租等權(quán)限，而這些權(quán)限，在過去絕大部分是歸村委會(huì)的。進(jìn)一步看。2002年土地法案實(shí)際上剝奪的村委會(huì)關(guān)于對(duì)土地各種權(quán)限的權(quán)力。但是，依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，如果不使私有產(chǎn)權(quán)落入共有領(lǐng)域，不僅需要清楚地界定產(chǎn)權(quán)，也需要有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多數(shù)權(quán)利歸屬于農(nóng)民，但是并不能保證農(nóng)民能夠真正地?fù)碛羞@些權(quán)利。在以往的土地法中也規(guī)定了農(nóng)民的一些土地權(quán)屬，如土地承包15年不變，或3(1年不變。但是由于農(nóng)民不能保護(hù)自己的權(quán)利或保護(hù)自己的權(quán)利代價(jià)太大。其權(quán)利受到很大的侵犯。農(nóng)民不能保護(hù)自己的土地權(quán)利，或者說，村委會(huì)或，政府越權(quán)行使自己的權(quán)力。侵占或剝奪農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。

自20世紀(jì)80年代以來我國對(duì)工業(yè)化的進(jìn)展再一次提供便利，從農(nóng)民手中把土地收回用以發(fā)展高新工業(yè)；以很低的價(jià)格提供給外商來吸引外資；為改善城市市民的居住環(huán)境、拉動(dòng)建筑業(yè)發(fā)展進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；為改善教育條件建設(shè)大批的教育基地，這些在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下都不同程度的發(fā)展了我國的經(jīng)濟(jì)文化。但被征用土地的農(nóng)民卻失去了賴以生存的土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)1952年人均耕地為2.82畝，2003年減少至1.43畝，我國的耕地面積截止1996年底共有130039.2萬畝，而現(xiàn)僅開發(fā)區(qū)就多達(dá)6015個(gè)，規(guī)劃面積占據(jù)了3.54萬畝，這已經(jīng)超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建成區(qū)的面積總和。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，目前全國有4000多萬失地農(nóng)民，隨著城市化的加速，未來五年內(nèi)，中國平均還將增加失地農(nóng)民265萬人。這部分失地農(nóng)民既失去了土地，又沒有了土地的替代品，因此在找到新的保障方式之前土地的補(bǔ)償費(fèi)是其生存的唯一來源。

而大量的調(diào)查證明，在土地被征用后的補(bǔ)償金中只有極少部分能夠到達(dá)農(nóng)民手中，其中村委對(duì)此項(xiàng)補(bǔ)償金的截流是占很大一部分。并且大多數(shù)村民并不知道自己的土地到底得到了多少賠償金，更不知道這部分資金到底怎樣使用，這也是造成農(nóng)民上訪的最多的原因。

在失去土地時(shí)，征地主管部門只需與村委會(huì)商議，征地的補(bǔ)償費(fèi)的有關(guān)規(guī)定也只有村委會(huì)知曉，農(nóng)民本應(yīng)對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)擁有知情權(quán)，但由于我國的法律法規(guī)還不健全，《土地管理法實(shí)施條例》第：十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸所有者擁有，這在法律上就保證了村委會(huì)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的使用的合法性，也為村委會(huì)為追求個(gè)人利益最大化而出現(xiàn)的貪污尋租行為提供有機(jī)可乘的僥幸心理。

在憲法修正案中規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但是并沒有明確規(guī)定這項(xiàng)權(quán)利歸屬農(nóng)民還是歸屬村集體。

《土地征管法》第十五奈規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民代表會(huì)議2／3以上成員或2／3以上村民代表的同意，并報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。而當(dāng)今中國農(nóng)村還是家族聚居的社會(huì)形式。村委會(huì)的成員大都由各種親戚關(guān)系聯(lián)系在一起，他們的利益也就緊密地聯(lián)系在一起，當(dāng)作出一項(xiàng)決定對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)有利可圖但損害整村大多數(shù)人利益時(shí)。他們通常會(huì)通過決議的。沒有機(jī)構(gòu)監(jiān)督或監(jiān)督成本太高。村民代表的產(chǎn)生直接受制于這個(gè)村莊的民主自治問題。關(guān)于誼問題，各個(gè)村莊的差異也相當(dāng)大，實(shí)際上，村民代表這個(gè)概念帶有極大的模糊性。“上級(jí)批準(zhǔn)”的規(guī)定是將土地使用權(quán)的處置權(quán)利最后界定給了政府機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)與否決定了這項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的合法與否。由于村委會(huì)與鄉(xiāng)政府之間的行政隸屬關(guān)系。這將給村集體更大的權(quán)力以攫取共有領(lǐng)域的利益，并為村委會(huì)賄賂鄉(xiāng)政府官員提供了可能。經(jīng)驗(yàn)資料也支持之一結(jié)論。農(nóng)民與農(nóng)民間的土地流轉(zhuǎn)占土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓部分非常小。其余的部分都是由村委會(huì)行使的權(quán)利。

這點(diǎn)完全符合博弈論的理論觀點(diǎn)。

《土地征管法》)并未對(duì)征用土地的補(bǔ)償做出明晰可依的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只是在四十七條有一個(gè)模糊的并不能保證農(nóng)民權(quán)益的規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，征地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該被征用前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。依照本條的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。從6倍到30倍是一個(gè)很大的可操作的空間，這又給村領(lǐng)導(dǎo)班子一個(gè)尋求個(gè)體利益的機(jī)會(huì)。

土地法詳細(xì)規(guī)定了國家征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用項(xiàng)為：土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償赍。并對(duì)各用項(xiàng)的具體數(shù)額作了規(guī)定。但是因?yàn)檫@項(xiàng)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)利歸屬不明確，關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用逢的模糊性就變得非常大。第一，該項(xiàng)費(fèi)用歸屬于原土地的使用者――農(nóng)民，還是歸屬于村集體。單純從權(quán)利角度看，如果村集體擁有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，那么這項(xiàng)權(quán)利應(yīng)該歸集體，但是，并沒有法律明確界定這部分權(quán)利歸村集體。從失去土地使用權(quán)的農(nóng)民來看，土地的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該歸農(nóng)民，但是農(nóng)民沒有力量保護(hù)他的這項(xiàng)權(quán)利。所以，土地補(bǔ)償費(fèi)就成為共有領(lǐng)域里的利益，由于村委會(huì)的力量強(qiáng)大，甚至可以動(dòng)用政權(quán)的力量，這部分好處就被村委會(huì)獲得。第二。關(guān)于安置費(fèi)。從字面的意思理解這項(xiàng)條款，此費(fèi)用

應(yīng)該用于失去土地的農(nóng)民的未來生活安置，但是，由于該項(xiàng)權(quán)利被村委會(huì)攫取，村委會(huì)就動(dòng)用權(quán)力將該項(xiàng)費(fèi)用截留，對(duì)于失去土地的農(nóng)民給予較少部分的安置費(fèi)或者采用重新承包土地、調(diào)整機(jī)動(dòng)用地等辦法給失去土地的農(nóng)民一定的新的承包地。第三，關(guān)于地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，也是最小的一部分，給予失去土地的農(nóng)民以補(bǔ)償?shù)厣蠐p失。從全國各地情況看，被征土地的農(nóng)民得到的補(bǔ)助款項(xiàng)大部分是地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。由于權(quán)利的不清楚，絕大部分土地補(bǔ)償款項(xiàng)被村委會(huì)以集體的名義所攫取。

二、不清晰的土地收益權(quán)

為了簡單清楚地說明目前我國農(nóng)村土地制度方面的關(guān)系，可以假設(shè)農(nóng)村土地制度只存在兩個(gè)當(dāng)事人：村集體(村委會(huì))和個(gè)體農(nóng)民。村委會(huì)擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，其經(jīng)濟(jì)關(guān)系是市場關(guān)系，交易費(fèi)用為零。在如此假設(shè)下，村委會(huì)與農(nóng)民之間的關(guān)系類似于地主與農(nóng)民的關(guān)系。如果村委會(huì)不自己耕種農(nóng)田，并且所有的土地都由農(nóng)民耕種，農(nóng)民和村委會(huì)之間只有一種關(guān)系――土地的租賃關(guān)系。如果村委會(huì)除了將土地租給農(nóng)民耕種而不能將農(nóng)地轉(zhuǎn)作他用，那么，這個(gè)村的土地供給就是既定的，因此面臨一條垂直的供給曲線。如果將村集體作為土地的出租方，農(nóng)民作為租賃方，租金率就是市場的均衡租金率r，農(nóng)民按這個(gè)地租率交納地租給村委會(huì)，而不管農(nóng)民怎樣使用土地。當(dāng)然這暗合了在此地租率下農(nóng)民愿意租賃的土地?cái)?shù)量都可以被滿足，因?yàn)樽獾剞r(nóng)民的租地?cái)?shù)量若多于村委會(huì)擁有的土地?cái)?shù)量，均衡地祖率會(huì)上升；而租地?cái)?shù)量少于村委會(huì)的土地?cái)?shù)量，則均衡地租率會(huì)下降。從經(jīng)濟(jì)效率的角度看。此時(shí)資源達(dá)到了最優(yōu)配置，經(jīng)濟(jì)是有效率的。

目前，中國農(nóng)村的實(shí)際情況是這樣的：土地所有權(quán)歸屬于村委會(huì)，村委會(huì)將土地承包給農(nóng)民，收取一定的土地承包費(fèi)f，因?yàn)槿珖蟛糠值貐^(qū)已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅的征收，農(nóng)民的土地凈收益扣除了村委會(huì)的承包費(fèi)f后，凈收益大于零，這意味著農(nóng)民獲得了部分的地租，或者說農(nóng)民擁有土地的部分剩余索取權(quán)。而土地被占用后，農(nóng)民對(duì)土地的部分剩余索取權(quán)也被村委會(huì)攫取了。

若農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，村委會(huì)是否就不能攫取農(nóng)民的凈收益了呢?

無論土地的所有權(quán)歸誰。只要農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就擁有了土地的收益權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)包括土地的出賣權(quán)、出租權(quán)和廢棄權(quán)。如果農(nóng)民自己耕種土地，土地的收益扣除土地的各項(xiàng)投入還有剩余，這剩余部分就是土地的地租，因?yàn)檗r(nóng)民擁有土地的收益權(quán)，因此地租歸農(nóng)民所有。如果農(nóng)民將土地租給他人使用或耕種。就會(huì)收取地租并歸農(nóng)民所有。但農(nóng)民一旦土地被征用，剩余的地租就歸了村委會(huì)支配，農(nóng)民能否得到土地的收益權(quán)就不能得到應(yīng)有的保障了。

土地承包合約與其他各種合約沒有什么本質(zhì)上的不同，與其他合約一樣，對(duì)個(gè)人利益最大化的追求所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義行為是違約的必要條件。在既定的產(chǎn)權(quán)制度下。村集體擁有土地的所有權(quán)，它作為土地的發(fā)包方與農(nóng)民簽訂土地承包舍約，村集體的人(雖然委托人極其含糊，不過委托人越不清楚，人的權(quán)利就越大)――村干部與其他人也沒有什么本質(zhì)上的不同，其根本目的也要追求個(gè)人利益最大化。在個(gè)人利益約束的前提下。只要有更好的機(jī)會(huì)、有更大的利益獲得，他們就傾向于違約。只要村集體和農(nóng)民之間存在“承包土地”的合約關(guān)系。只要合約雙方都遵循個(gè)人利益最大化的假設(shè)前提，那么，當(dāng)要素或產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格變化后，合約雙方都有違約的機(jī)會(huì)主義傾向。如果違約比履約獲得更大的好處，那么當(dāng)事人就傾向于違約，相反，就履約。

2002土地承包法案最根本的特征是將對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)或者轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利界定給了農(nóng)民。正是這一權(quán)利的明確法律歸屬，使得農(nóng)民在長達(dá)30年的承包期內(nèi)，擁有實(shí)在的承包土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利柬的擁有，使得農(nóng)民在某種程度上真正擁有了土地的私有產(chǎn)權(quán)。土地承包的私有產(chǎn)權(quán)意蘊(yùn)才是2002土地承包法案真正的特征或與以往土地法案的本質(zhì)性區(qū)別。該法案的第十六奈、第三十二條、第三十六條界定了農(nóng)民擁有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

依據(jù)科斯定理，在交易費(fèi)用約束下，權(quán)利界定越清楚，資源的配置就越有效率，不難看出，2002年法案無論在法律上還是在實(shí)際可操作性上，都使得承包方――農(nóng)民和發(fā)包方――村集體或，政府的權(quán)屬進(jìn)一步確定，而且在法律上作出這樣明確的規(guī)定將大大減少因?yàn)椴淮_定的權(quán)屬所產(chǎn)生的合約雙方各種爭議和糾紛，也大大降低了交易費(fèi)用，無疑，這項(xiàng)法隸將對(duì)農(nóng)村資源配置進(jìn)一步優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)效率的提高起不可低估的作用。

2002年以前的關(guān)于土地承包法案的好多權(quán)利沒有被清楚地界定，在村集體和農(nóng)民之間力量懸殊的情況下，村集體會(huì)成功的攫取共有領(lǐng)域里的利益，在攫取利益的過程中必然會(huì)出現(xiàn)租金耗散的效率損失狀態(tài)。這首先是因?yàn)椤＞鹑∷玫牟糠殖杀居蓜e人承擔(dān)，通常會(huì)導(dǎo)致攫取者并不善待公共領(lǐng)域里的價(jià)值。其次，攫取者為了掩蓋其攫取行為的非法性，套被迫采用某些非效率的方法。最后。攫取得益會(huì)激發(fā)更多的人參與攫取，從而增加壟斷或界定攫取權(quán)的費(fèi)用，導(dǎo)致可攫取的“租金”被非生產(chǎn)性的用途耗散(同其仁。2002)。不僅如此。2002年以前的土地承包法案還將一些權(quán)利界定給了村集體。如果說，2002法隸只是將原來界定給村集體的權(quán)利界定給了農(nóng)民。那么依據(jù)科斯定理，在交易費(fèi)用為零的條件下，無論產(chǎn)權(quán)的最初歸屬如何，與資源的配置效率是無關(guān)的。如果假設(shè)權(quán)利界定給村集體和界定給農(nóng)民所產(chǎn)生的交易費(fèi)用是一樣的，那么，實(shí)際上土地資源的效率配置就沒有什么不同。所不同的僅僅是收益分配問題，如果從這個(gè)角度上說，那么2002年土地承包法案的價(jià)值就大打折扣了。在交易費(fèi)用不為零的現(xiàn)實(shí)世界。土地權(quán)利界定給農(nóng)民和界定給村集體所產(chǎn)生的交易費(fèi)用不同，就必然導(dǎo)致了資源配置的效果不同。

三、村集體的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

出現(xiàn)村委會(huì)尋租，占用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)為自己謀取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象，以及這種現(xiàn)象背后的效率損失應(yīng)從根本原因進(jìn)行分析。本文認(rèn)為主要的原因在于村集體的虛擬性，或者說村集體擁有虛擬的土地所有權(quán)及其與之相關(guān)的子權(quán)利。由于村集體本身是村民的化身，但在本質(zhì)上與村民的根本目標(biāo)不同，在資源配置方面二者就會(huì)出現(xiàn)很大的偏差或者說交易成本根本不相同。因此權(quán)利界定給村集體和界定給農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生不同的效率，一些學(xué)者指出，如果權(quán)利界定給前者會(huì)導(dǎo)致更大的共有領(lǐng)域空間，為獲得這部分權(quán)利而導(dǎo)致的租值耗散增加了交易成本。而如果將這些權(quán)利界定給農(nóng)民，權(quán)利落入共有領(lǐng)域里的可能性降低，為攫取共有領(lǐng)域的權(quán)利導(dǎo)致的租值耗散減少，交易成本隨之降低，資源配置就會(huì)更有效率。

關(guān)于集體所有權(quán)虛擬的論斷，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家作了精辟的解釋。周其仁(1994)教授指出集

體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)”，也不是一種純粹的國家所有權(quán)。它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排。

作為村集體。它是農(nóng)民利益的代表和農(nóng)民的化身，但是，在不同的利益面前村集體的代表或者人并不能完全代表農(nóng)民的利益，并且由于不能追溯最終的委托人，就使得人更加肆無忌憚的為自己謀取福利，并為了自己的福利而不惜犧牲資源的效率配置。因此，將權(quán)利界定給一個(gè)不清楚的村集體會(huì)導(dǎo)致更大的效率損失。

四、政策建議

關(guān)于制訂詳盡的有利于農(nóng)民的土地法案的建議的目的是確定土地的各項(xiàng)權(quán)屬，并盡可能地將土地的一些權(quán)屬界定給農(nóng)民。但是。產(chǎn)權(quán)不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護(hù)，在法律上界定給農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民并不能全部地?fù)碛?，或者說全部地?fù)碛写鷥r(jià)太高。因此，這項(xiàng)措施也不是根本解決土地糾紛和稅費(fèi)自擔(dān)沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，各級(jí)政府必須嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法案，并有效地監(jiān)督村委會(huì)嚴(yán)格地執(zhí)行這些法案。很明顯，在目前中國農(nóng)村的政治環(huán)境、行政環(huán)境、法律環(huán)境約束下，低成本地保護(hù)法律賦予的農(nóng)民的權(quán)利是不太可能的。

有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出取消，政府和村委會(huì)的這項(xiàng)建議。本文認(rèn)為不僅相當(dāng)極端。而且也比較孤立，難以取得較多人的認(rèn)可。但是，作為一項(xiàng)極端的改革措施，它具有一定的合理性。持該觀點(diǎn)的人士認(rèn)為，村委會(huì)和鄉(xiāng)政府在目前已經(jīng)沒有存在的必要，并且就其所起的作用看已經(jīng)是弊多利少?？墒?，持這種觀點(diǎn)的人不僅沒有給出其論斷的實(shí)證分析，也沒有給出夸人信服的經(jīng)驗(yàn)證明。本文認(rèn)為。從經(jīng)驗(yàn)上說，撤銷鄉(xiāng)政府和村委會(huì)。由縣級(jí)政府直接面對(duì)一盤散沙的個(gè)體農(nóng)民，其行政管理費(fèi)用將是巨大的，行政難度是可想而知的。從歷史上看，至少從明清時(shí)期，行政設(shè)置就已經(jīng)建設(shè)在鄉(xiāng)一級(jí)了，而各個(gè)村也有公共機(jī)構(gòu)，雖然它不是一級(jí)政府行政機(jī)構(gòu)，但是可以協(xié)調(diào)人際關(guān)系、鄰里關(guān)系和與政府之間的關(guān)系。目前我國農(nóng)村的行政結(jié)構(gòu)基本上采用了明清以來的行政結(jié)構(gòu)形式，時(shí)于這種行政結(jié)構(gòu)形式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利等各方面的影響，目前還沒有看到令人信服的、權(quán)威的分析。因此，極端地提出取消，政府和村委會(huì)這種解決問題的方式，至少是不負(fù)責(zé)任的。

根據(jù)以上的分析，本文提出一個(gè)交易成本較低、并可操作的解決方案，即剝奪村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。它包括如下幾項(xiàng)措施：

1.剝奪村委會(huì)的土地所有權(quán)，一切土地收歸國有，國家作為土地的所有者。作為土地所有者，國家擁有農(nóng)用土地轉(zhuǎn)作他用的審批權(quán)、有制止破壞農(nóng)地的干涉權(quán)等少數(shù)幾項(xiàng)宏觀調(diào)控的權(quán)利，而將農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)界定給農(nóng)民。土地征用農(nóng)民將不再與村委會(huì)簽約，而只是與國家簽約。村委套只是簽約方一國家的代表。它只具有代簽約權(quán)。而不具有任何的變更的權(quán)力，這就從根本上制止了椅委會(huì)憑借土地所有權(quán)而任意變更征收土地補(bǔ)償合約的違約行為和攫取部分地租的行為。

2.剝奪村委會(huì)的任何征收費(fèi)用權(quán)，不僅村委會(huì)沒有權(quán)力征收除國家稅收外的費(fèi)用。任何行政機(jī)構(gòu)均沒有任意向農(nóng)民征收費(fèi)用的權(quán)利，這就杜絕了村委會(huì)巧立名目以征收各種費(fèi)用攫取農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用。

3.賬目公開，在使用征地補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，村委會(huì)應(yīng)提前發(fā)出公告，詳細(xì)告知村民資金的用途數(shù)量，將征地補(bǔ)助的收支情況列出一覽表。接受村民監(jiān)督。

篇3

截至2013年底，中新廣州知識(shí)城范圍內(nèi)征地共涉及18個(gè)村、1個(gè)社區(qū)，面積達(dá)到4090公頃（62350畝）。其中，征地面積處在第一檔次（600～699公頃）的是何棠下村和楓下村，征地面積分別達(dá)到696.68公頃和661.53公頃；征地面積處在第二檔次（300～399公頃）的是燕塘村、黃田村和佛村，征地面積分別是399.91公頃、360.66公頃和300.64公頃；征地面積處于第三檔次（200～299公頃）的有四個(gè)，分別是鳳尾村、湯村、長庚村和重崗村，征地面積分別達(dá)到273.58公頃、253.24公頃、248.58公頃和230.91公頃。

中新知識(shí)城征地空間分布主要以2020年為時(shí)間分界點(diǎn)，2020年以前規(guī)劃征地面積為2024公頃（30360畝），而2020年以后規(guī)劃征地為2066公頃（30990畝）。中新知識(shí)城2020年以前征地占整個(gè)征地規(guī)劃的49.5%，而2020年以后征地占整個(gè)征地規(guī)劃的50.5%。

1、中新知識(shí)城留用地規(guī)模劃分

中新知識(shí)城留用地規(guī)模規(guī)劃分為近期留用地布局、中期留用地布局和遠(yuǎn)期留用地布局。

近期留用地布局。蘿崗區(qū)在征地的過程中，考慮到重點(diǎn)項(xiàng)目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)集聚等多重因素，規(guī)定各批次的征地過程中都可以使用留用地，前提條件是符合土地利用總規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃。

中期留用地布局，又稱2020年留用地布局。中新知識(shí)城規(guī)劃2020年留用地共322.3公頃，其中符合2020年土地規(guī)劃建設(shè)用地的留用地為189.2公頃；在已征地的4090公頃范圍內(nèi)的有153公頃。

2、中新廣州知識(shí)城留用使用情況

留用使用主要包括留用地性質(zhì)和留用地開發(fā)。中新廣州知識(shí)城留用地性質(zhì)主要分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、商務(wù)用地和教育科研用地四種。一般而言，工業(yè)用地和商業(yè)用地規(guī)模較大。2020年留用地中工業(yè)用地和商務(wù)用地分別達(dá)到105.73公頃和122.75公頃，占留用地面積的比例分別為33%和38%；而遠(yuǎn)期留用地規(guī)劃中工業(yè)用地和商務(wù)用地分別達(dá)到212.82公頃和162.30公頃，占留用地面積的比例分別為37%和28%。這充分表明，留用地的主要用途在于工業(yè)和商業(yè)。

二、蘿崗區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地利用存在的問題

1、留用地產(chǎn)權(quán)不明確

我國現(xiàn)行的《土地管理法》等文件中，對(duì)農(nóng)村集體土地收益、增值等方面的法律法規(guī)存在缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的集體土地行使權(quán)是不充分的。同時(shí)，地方性的文件規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)留用地不能以集體經(jīng)濟(jì)組織中的個(gè)人名義進(jìn)行登記管理，而要以被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記管理，且不允許政府和集體經(jīng)濟(jì)組織把土地分配到集體組織中的個(gè)人。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地的產(chǎn)權(quán)分割政策不明確。在《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》和《關(guān)于貫徹實(shí)施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》文件中，都沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)用地的產(chǎn)權(quán)問題。只是規(guī)定留用地原則上保持集體土地性質(zhì)，而在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可以征收為國有土地。留用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租或通過其他形式用于經(jīng)營性項(xiàng)目和工業(yè)用地，可以參照國有土地使用權(quán)公開假意的程序和辦法，通過招拍掛土地市場方式進(jìn)行。

在政府實(shí)際操作層面，由于留用地產(chǎn)權(quán)不明確，致使村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民個(gè)人在地方政府實(shí)際征地的過程中對(duì)留用地的地塊選址、留用地價(jià)值等方面只有簡單的知情權(quán)，沒有實(shí)質(zhì)性參與土地估價(jià)、議價(jià)和定價(jià)的過程，農(nóng)民合法利益在一定程度上很難得到保障。

2、留用地規(guī)劃不詳細(xì)

廣州開發(fā)區(qū)留用地規(guī)模只是根據(jù)征用地的10%進(jìn)行保留，但是，沒有對(duì)其用途、地塊的選址等進(jìn)行合理的規(guī)劃。沒有對(duì)留用地的規(guī)模進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。從《廣州市蘿崗區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010―2020）》中可以清楚看出，在土地規(guī)劃中，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張規(guī)模，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地需求，大力推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地集中布局和產(chǎn)業(yè)集聚，總體上形成中新知識(shí)城與七個(gè)城區(qū)共同發(fā)展的土地利用空間格局。到2020年，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?443公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模控制在10373公頃，城鎮(zhèn)工礦用地總規(guī)模為8900公頃；而全區(qū)耕地保有量為5150公頃，基本農(nóng)田保護(hù)面積為4500公頃。而對(duì)經(jīng)濟(jì)留用地沒有進(jìn)行總體的規(guī)劃和控制。

3、留用地政策不夠細(xì)化

首先，國家層面的關(guān)于土地方面的法律和政策主要有《中華人民共和國土地法（第二次修訂）》（簡稱《土地法》）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地土地管理的決定》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》。其中《土地法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，及全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”，但是沒有進(jìn)一步將集體土地在征收的過程中進(jìn)一步細(xì)分為留用地和非留用地，留用地的土地性質(zhì)、土地用途、開發(fā)性質(zhì)等都沒有相關(guān)的解釋，從而會(huì)引起留用地在項(xiàng)目開發(fā)實(shí)際操作過程中較多的問題。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第十六條“要高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理”中規(guī)定“利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，必須符合規(guī)劃，納入年度計(jì)劃，并依法審批。嚴(yán)格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格禁止‘以租代征’將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地”。《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農(nóng)民”中規(guī)定“對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”。以上的文件均沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征用過程中的留用地問題，留用地如何儲(chǔ)備、如何評(píng)估、如何入股、留用地開發(fā)、留用地項(xiàng)目處置、留用地項(xiàng)目的增值分配、留用地融資抵押等一系列問題均未涉及。

其次，廣東省關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織留用地方面的政策法規(guī)主要有《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》、《關(guān)于貫徹實(shí)施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法施行〉的通知》、《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。以上的文件雖然對(duì)廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地的留用規(guī)模、選址、補(bǔ)償方案、開發(fā)模式等進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)范，但是對(duì)于留用的性質(zhì)仍然沒有完全界定清楚?！稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第六條規(guī)定，“留用地應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。留用地原則上保留集體土地性質(zhì)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可征收為國有土地”。這雖然在一定的程度上規(guī)定了留用的性質(zhì)問題，但是還比較含糊，在實(shí)際操開發(fā)過程中，地方政府和開發(fā)商都不敢輕易開發(fā)留用地。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地有效利用開發(fā)的政策建議

為進(jìn)一步優(yōu)化城市空間布局，同時(shí)滿足重點(diǎn)項(xiàng)目的用地需求，使蘿崗區(qū)成為“知識(shí)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、智慧城市樣板區(qū)、宜業(yè)宜居生態(tài)區(qū)”，要切實(shí)做好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，極大限度地利用開發(fā)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)留用地，使之既能有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，保護(hù)好耕地資源集約節(jié)約可利用，保證經(jīng)濟(jì)留用地合理開發(fā)，又能確保國家、省乃至市縣等重點(diǎn)項(xiàng)目的順利實(shí)施，促使環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、進(jìn)一步明確留用地產(chǎn)權(quán)

首先，要進(jìn)一步明確留用地在國家征用的過程中產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變問題，即由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋氐倪^程中，應(yīng)該享有國有土地在市場上同等的待遇，不應(yīng)該進(jìn)一步區(qū)分為集體留用地和非集體留用地，應(yīng)統(tǒng)一視為國有土地，按照市場價(jià)格統(tǒng)一在市場上流轉(zhuǎn)。其次，明確留用地項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)問題，主要指留用地開發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)分割問題，產(chǎn)權(quán)分割問題又進(jìn)一步涉及到房地產(chǎn)前期購買問題和后期轉(zhuǎn)讓問題。

2、加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地的規(guī)劃管理

對(duì)經(jīng)濟(jì)留用地要嚴(yán)格按照可建設(shè)征地（符合“兩規(guī)”）的10%返還留用地，同時(shí)結(jié)合中新知識(shí)城開發(fā)建設(shè)實(shí)際情況，采取“貨幣補(bǔ)償、物業(yè)置換、實(shí)地返還”等多種方式，確保被征地農(nóng)民合法利益得到保障。應(yīng)按照中新廣州知識(shí)城當(dāng)前征地和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需要，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)留用地進(jìn)行總量控制，并結(jié)合蘿崗區(qū)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，在發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也能保障國家建設(shè)用地需求。結(jié)合知識(shí)城發(fā)展的階段和規(guī)劃，按照“服從規(guī)劃、同一部劇、合理安排、節(jié)約集約使用”的原則，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地的選址進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)一安排。由蘿崗區(qū)政府、廣州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和中新廣州知識(shí)城會(huì)同國土規(guī)劃局等單位進(jìn)行規(guī)劃，鼓勵(lì)各個(gè)村之間實(shí)現(xiàn)跨村選址、集中連片區(qū)留地。

3、加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織留用地的開發(fā)管理

首先，要按照城市發(fā)展規(guī)劃、土地節(jié)約集約利用規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃等要求，對(duì)留用地進(jìn)行有序開發(fā)，鼓勵(lì)公益性項(xiàng)目，限制環(huán)境污染項(xiàng)目。其次，在對(duì)農(nóng)村留用地的開發(fā)管理過程中，應(yīng)該根據(jù)城市總體規(guī)劃、城市功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目引進(jìn)計(jì)劃等，將中新知識(shí)城合理劃分為核心區(qū)、一般區(qū)和邊緣區(qū)，分類對(duì)留用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。對(duì)核心區(qū)應(yīng)該遵循城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)，從而提高城市規(guī)劃和建設(shè)檔次和品味。再次，對(duì)留用地要采取規(guī)劃、開發(fā)和監(jiān)管并重措施，有效盤活留用地，加快中心城區(qū)發(fā)展，同時(shí)有效壯大集體經(jīng)濟(jì)，在征地的過程中，要全面考慮留用地政策的適應(yīng)范圍、留用地指標(biāo)核發(fā)、留用地指標(biāo)管理、留用地指標(biāo)使用等，從而能夠合理對(duì)留用地的位置、規(guī)模等進(jìn)行科學(xué)布局。最后，進(jìn)一步完善留用地項(xiàng)目開發(fā)方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓開發(fā)應(yīng)該由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況自行選擇。集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇自主開發(fā)、留用地貨幣化、合作開發(fā)等模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)留用地進(jìn)行自主開發(fā)。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地項(xiàng)目可以根據(jù)新建項(xiàng)目用地實(shí)際需求出發(fā)，參照國有土地出讓方式，以招拍掛方式在土地市場上進(jìn)行公開出讓。為進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓，可以先通過土地儲(chǔ)備中心備案，通過土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)留用地進(jìn)行客觀評(píng)估，交易過程公正公平合理，使集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的利益最大化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)自身實(shí)力和合作方的需要，共同開發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地。

篇4

關(guān)鍵詞：農(nóng)村違法用地；產(chǎn)生原因；建議

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2011）-07-0053-1

1 當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地存在的問題

1.1 未批先建，少批多占

因近年來，舒蘭加大了耕地保護(hù)力度，農(nóng)民建房占用耕地或基本農(nóng)田的行為比較少，而自2003年開始，國家惠農(nóng)政策的實(shí)施，對(duì)農(nóng)村翻建的泥草房給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，加快了泥草房的翻改擴(kuò)建進(jìn)度，平均每年全市翻建的泥草房都在1000戶左右，但往往是先建房后辦手續(xù)，有的只交了申請(qǐng)，但未等批件下來就已經(jīng)開工。因歷史原因，農(nóng)村村民所占的宅基地都比較大，有80%都超過了《吉林省土地管理?xiàng)l例》規(guī)定的330平方米的標(biāo)準(zhǔn)。而超占的部分大都頂了“園田地”或“承包地”，此現(xiàn)象在農(nóng)村非常普遍。

1.2 存在非法占用耕地建養(yǎng)殖小區(qū)現(xiàn)象

近幾年地方政府為發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)，以指標(biāo)的方式要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，并對(duì)規(guī)模、數(shù)量進(jìn)行要求，作為年終崗位責(zé)任制的考核指標(biāo)，從而造成了非法占地建牧業(yè)小區(qū)行為的發(fā)生。

1.3 改變集體建設(shè)用地性質(zhì)，從事經(jīng)營性活動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街內(nèi)的農(nóng)村村民及周邊的村民，因其所居住的舊宅鄰街的特殊地理位置，在翻建、擴(kuò)建過程中，以住宅申請(qǐng)，建成后從事經(jīng)營性活動(dòng)，條件好的，建2-3層，一層做為商業(yè)層，2-3層做為住宅。

1.4 非本村村民因購買農(nóng)民集體土地上的房屋而獲取宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象普遍

小城鎮(zhèn)內(nèi)國有土地和集體土地比較混亂，相互交錯(cuò)，相鄰的兩戶居民有的是國有土地，有的是集體土地。有的根本未辦理過土地使用權(quán)申報(bào)登記手續(xù)，難以確認(rèn)其土地權(quán)屬，且房屋買賣非常頻繁，只要購房者相中住房了，也不管其使用的土地權(quán)屬如何，就是購買。

2 農(nóng)村土地違法用地產(chǎn)生的原因

2.1 宅基地申請(qǐng)、審批程序繁雜，導(dǎo)致先蓋房后辦手續(xù)

宅基地申請(qǐng)、審批程序繁雜，報(bào)上的件審批時(shí)間太長，加之東北地區(qū)受氣候等因素影響。有的村民為了搶抓建房時(shí)機(jī)，宅基地申請(qǐng)后，批件未批下來就開始動(dòng)工，有的因村民保管不善將土地證書、產(chǎn)權(quán)證書遺失，有的因未申報(bào)登記，原舊宅沒有領(lǐng)取土地證書，給宅基地報(bào)批工作帶來很多困難，還有的危房戶，政府、村委會(huì)害怕有危險(xiǎn)，便告知先蓋房后辦手續(xù)。

2.2 國土所人員少，巡查力度不夠，導(dǎo)致土地違法行為發(fā)生

國土所人員一般都比較少，最多鄉(xiāng)鎮(zhèn)6人，最少的只有1-2人，而承擔(dān)的巡查面積大都在上百平方公里，等你巡查一遍后再巡查時(shí)，就有非法占地行為的發(fā)生，因?yàn)楝F(xiàn)在建房非?？欤绻鞖庠试S，一個(gè)60-70平方米左右的房屋，三天時(shí)間就能封頂。

2.3 土地違法行為制止難，處罰程序復(fù)雜，是違法行為產(chǎn)生的主要根源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所在巡查中發(fā)現(xiàn)了違法行為，則馬上下達(dá)停工通知書，并上報(bào)市局監(jiān)察大隊(duì)，待巡查人員走后違法者繼續(xù)施工，有的和國土所人員打起游擊戰(zhàn)，你來我就停，你走我就建，待監(jiān)察大隊(duì)把程序走完，房子已經(jīng)建完。只好移交法院執(zhí)行，而法院真正執(zhí)行的拆除案件卻寥寥無幾，從而滋生了違法行為的蔓延。

2.4 鄰街居住的村民翻建住宅后，改變用途從事經(jīng)營性活動(dòng)

按法規(guī)要求應(yīng)重新履行用地手續(xù)，辦理土地征收手續(xù)，因辦理征收手續(xù)程序復(fù)雜，征收費(fèi)用較高，村民又無經(jīng)濟(jì)條件是導(dǎo)致集體土地從事經(jīng)營性活動(dòng)而又無法履行法律審批手續(xù)的主要原因。

3 關(guān)于解決農(nóng)村土地違法行為的幾點(diǎn)建議

3.1 進(jìn)一步加大土地法律、法規(guī)的宣傳力度

重點(diǎn)對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田保護(hù)、宅基地審批條件、程序，國家關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)規(guī)定，如：一戶一宅，法定面積，出賣出租后再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)等相關(guān)法津法規(guī)進(jìn)行廣泛深入的宣傳，做到家喻戶曉，人人皆知。

3.2 修改相關(guān)法律法規(guī)，簡化土地執(zhí)法程序

現(xiàn)行的《土地管理法》及相關(guān)的法律法規(guī)在查處土地違法案件規(guī)定的條款上，可操作性不強(qiáng)，而且處罰程序過于復(fù)雜，一個(gè)土地違法案件待所有程序走完，違法已既成事實(shí)，只能申請(qǐng)法院拆除，所以國土部門在執(zhí)法中始終處于被動(dòng)狀態(tài)，所以建議對(duì)《土地管理法》及相關(guān)土地法規(guī)進(jìn)行修改，制定一些切實(shí)可行的條款。

3.3 進(jìn)一步加強(qiáng)基層國土所建設(shè)，充分發(fā)揮國土所在國土資源管理中的前沿陣地作用

要加大對(duì)國土所人力、物力、財(cái)力上的支持，使國土所人員安心工作，用心工作，把好土地閘門，使國土所人員不用天天再為生存而擔(dān)憂，從而影響國土所工作。

3.4 建立健全村級(jí)土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

只靠國土所人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有用地、用礦行為進(jìn)行監(jiān)督，受時(shí)間、交通、人力等其他因素影響，很難監(jiān)管到位。若在村級(jí)設(shè)立土地協(xié)管員，并每年給予一定的工資補(bǔ)償，則會(huì)起到事半功倍的效果。

篇5

一、進(jìn)一步規(guī)范土地報(bào)批工作，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地

1、建設(shè)項(xiàng)目用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與土地利用年度計(jì)劃。凡不符合上述兩個(gè)規(guī)劃或沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃的，不得報(bào)批用地。

2、報(bào)批的建設(shè)項(xiàng)目必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策和項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目，優(yōu)先報(bào)批用地，優(yōu)先供地。對(duì)禁止類和限制類的項(xiàng)目分別實(shí)行禁止供地和限制供地。

3、工業(yè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行國土資源部頒發(fā)的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》（國土資發(fā)[]232號(hào)），對(duì)投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占的比重等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格審核，控制項(xiàng)目用地規(guī)模。

二、落實(shí)土地征收的補(bǔ)償政策，嚴(yán)格按程序征收土地

4、按照法定程序征收土地，嚴(yán)禁未征先用、征而不用、多征少用、以租代征等各種違法用地行為。

5、依法合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制訂征地補(bǔ)償方案，足額支付被征地農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)用。征地安置補(bǔ)償未到位前，不得強(qiáng)行征地，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法利益。

6、征地補(bǔ)償費(fèi)和勞力安置補(bǔ)助費(fèi)納入財(cái)政專戶管理，進(jìn)一步嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)禁拖欠、截留、挪用“兩費(fèi)”用于其它方面的建設(shè)。

三、加強(qiáng)土地出讓管理，嚴(yán)格執(zhí)行供地政策

7、任何項(xiàng)目禁止零地價(jià)供地。地價(jià)嚴(yán)格按照政辦發(fā)]65號(hào)《省人民政府辦公廳關(guān)于公布省協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》精神執(zhí)行。凡確實(shí)需要以優(yōu)惠價(jià)供地的項(xiàng)目，由開發(fā)區(qū)管委會(huì)向上級(jí)政府或有關(guān)部門嚴(yán)格履行報(bào)批手續(xù)。

8、工業(yè)用地項(xiàng)目實(shí)行協(xié)議出讓。協(xié)議出讓的程序是：

（1）用地者按開發(fā)區(qū)國土資源部門的要求提供用地要點(diǎn)資料、可行性報(bào)告和環(huán)評(píng)資料等。

（2）用地者在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向開發(fā)區(qū)國土資源部門提交開發(fā)區(qū)項(xiàng)目審批部門同意其在開發(fā)區(qū)落戶的立項(xiàng)批文和選址定點(diǎn)通知書。

（3）用地者與開發(fā)區(qū)國土資源部門協(xié)商項(xiàng)目建設(shè)地塊出讓金價(jià)格、金額、支付方式等內(nèi)容。經(jīng)過協(xié)商一致并按程序報(bào)批后，簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》。用地者根據(jù)合同規(guī)定足額繳付土地出讓金后，開發(fā)區(qū)國土資源部門頒發(fā)用地通知書。

9、經(jīng)營性用地項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)行招、拍、掛。凡經(jīng)營性用地項(xiàng)目須報(bào)市國土資源局土地交易中心按招、拍、掛程序，辦理供地手續(xù)。其中，拍賣出讓經(jīng)營性土地的基本程序是：

（1）開發(fā)區(qū)國土資源部門會(huì)同市國土資源局及市地產(chǎn)交易中心公開招標(biāo)拍賣公司，嚴(yán)格按招標(biāo)程序確定拍賣公司。

（2）開發(fā)區(qū)國土資源部門會(huì)同市國土資源局及其有關(guān)部門根據(jù)拍賣地塊的用途、容積率、綠化率等指標(biāo)以及土地評(píng)估價(jià)格，邀請(qǐng)建設(shè)、規(guī)劃、紀(jì)檢等部門人員對(duì)拍賣地塊的地價(jià)擬定起拍價(jià),經(jīng)開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任辦公會(huì)研究并報(bào)市國土資源局、市土地拍賣領(lǐng)導(dǎo)小組確定后交由市地產(chǎn)交易中心進(jìn)行拍賣。

（3）拍賣公告公布二十日后，由市土地交易中心組織拍賣公司進(jìn)行拍賣。以競價(jià)高者取得拍賣地塊土地使用權(quán)，簽訂確認(rèn)書和《國有土地使用權(quán)出讓合同》。

（4）競得單位須在合同規(guī)定的期限內(nèi)足額繳納土地出讓金，逾期未履行合同者將視同放棄競得權(quán)，并不退還競買保證金。

10、經(jīng)批準(zhǔn)使用土地的單位和個(gè)人，對(duì)其所使用的土地只有使用權(quán)，不得開采、動(dòng)用或者破壞地下資源和其他資源。

四、嚴(yán)格土地登記發(fā)證制度，加強(qiáng)土地檔案資料管理

11、凡進(jìn)區(qū)項(xiàng)目用地需登記發(fā)證的，必須足額繳納土地出讓金，并履行下列程序：

（1）由開發(fā)區(qū)國土資源部門對(duì)用地單位提供的項(xiàng)目批文、規(guī)劃圖件、建設(shè)批準(zhǔn)文件、土地出讓合同以及繳納土地出讓金單據(jù)等資料進(jìn)行審查，審查內(nèi)容包括是否符合土地用途、投資強(qiáng)度、土地利用率以及土地出讓金是否繳清等。開發(fā)區(qū)國土資源部門在審查上述內(nèi)容后，還要到現(xiàn)場核查項(xiàng)目建設(shè)是否完成、設(shè)備是否安裝到位。

（2）開發(fā)區(qū)國土資源部門審查、核查合格后，將審查、核查結(jié)果送開發(fā)區(qū)各相關(guān)部門會(huì)簽并報(bào)開發(fā)區(qū)管委會(huì)批準(zhǔn)，然后按程序向市國土資源局申請(qǐng)核發(fā)國有土地使用權(quán)證。

12、切實(shí)抓好開發(fā)區(qū)土地檔案資料的收集、整理，加強(qiáng)土地檔案資料的管理，保持檔案資料的完整、準(zhǔn)確，為發(fā)揮土地檔案資料的基礎(chǔ)性作用、合理利用檔案資源、依法管好土地提供依據(jù)。

五、嚴(yán)格執(zhí)行土地調(diào)控政策，鞏固土地市場治理整頓成果

13、發(fā)揮土地供應(yīng)的調(diào)控作用，全面落實(shí)國家對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目土地供應(yīng)的政策規(guī)定，加強(qiáng)土地市場動(dòng)態(tài)管理，進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地資源的優(yōu)化配置。

14、對(duì)開發(fā)區(qū)歷年的土地政策進(jìn)行全面清理，凡不符合國家現(xiàn)行土地法規(guī)和政策的，一律予以廢止，堅(jiān)決制止違規(guī)違法用地行為的發(fā)生。

六、其它

15、開發(fā)區(qū)原有規(guī)定與本通知的規(guī)定發(fā)生沖突的，按本通知的規(guī)定執(zhí)行。

16、本通知的規(guī)定與上級(jí)有關(guān)規(guī)定不符的，按上級(jí)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

篇6

土地使用權(quán)出讓是指國家作為土地所有權(quán)人授權(quán)地方市、縣人民政府與受讓人簽訂土地使用權(quán)出讓合同，將指定地塊以合同約定的條件出讓，受讓者以支付約定年限的土地使用費(fèi)為對(duì)價(jià)，獲得對(duì)指定地塊的開發(fā)經(jīng)營權(quán)。自2000年以來，我國的土地市場進(jìn)行了一系列卓有成效的改革，以市場為主導(dǎo)的土地出讓制度基本建成，全國各地都已經(jīng)逐步建立起了由政府統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一供應(yīng)的土地供應(yīng)機(jī)制，地方政府調(diào)控土地市場的能力逐步提高，土地市場取得了較大程度的發(fā)展。以廣西為例，已經(jīng)初步建成市場化為核心的土地配置機(jī)制，未來將進(jìn)一步完善土地使用權(quán)市場公開交易制度，并配套完善相關(guān)決策、審批和操作制度。依法采取公開招標(biāo)拍賣掛牌等方式出讓，完善信息公開制度，積極推進(jìn)網(wǎng)上交易和網(wǎng)上監(jiān)管，防止“暗箱操作”，著力解決國有建設(shè)用地出讓中規(guī)避招拍掛，違反規(guī)定設(shè)置出讓條件的問題，構(gòu)筑公平公正的市場機(jī)制。但筆者調(diào)查廣西國有土地出讓的市場及法規(guī)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)廣西國有土地出讓法律制度仍存在較多問題，亟需規(guī)范。

一、廣西現(xiàn)行的國有土地出讓市場現(xiàn)狀及法律制度

（一）廣西現(xiàn)行的國有土地出讓市場現(xiàn)狀1.地方政府在國有土地出讓過程中的雙重身份導(dǎo)致造成土地管理部門的管理職能與其自身的經(jīng)濟(jì)行為不分根據(jù)我國當(dāng)前的管理機(jī)制，國家雖是國有土地的所有權(quán)人，但授權(quán)市、縣一級(jí)政府土地管理部門來負(fù)責(zé)國有土地的出讓。這就使得地方政府土地管理部門在土地出讓過程中具有了雙重身份：國家土地所有權(quán)人的受托人與對(duì)土地出讓行為進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督者，即常說的既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員。這種雙重的身份極易造成土地管理部分根據(jù)自己的利益出發(fā)，跨界，利用土地管理的權(quán)力來損害合同相對(duì)方的合法權(quán)益，既有違公平原則又損害了公平的市場競爭秩序，還滋生土地腐敗等行為，不利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。2.土地招標(biāo)、拍賣、掛牌交易程序未真正落實(shí)，土地出讓存在人為操縱現(xiàn)象根據(jù)規(guī)定，從2005年1月1日開始，工業(yè)用地和經(jīng)營性用地，須通過公開招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式轉(zhuǎn)讓。但有些地方政府從自己的利益出發(fā)，存在人為操縱土地出讓的現(xiàn)象。例如有的地方表面實(shí)行的是“招拍掛”形式，實(shí)際卻是按協(xié)議方式出讓；有些地方雖然建立了土地交易制度，實(shí)行土地出讓信息公開、地價(jià)評(píng)估和集體決策等制度，但只是流于形式。有的地方在競標(biāo)過程中存在以各種方式私下操縱土地的招標(biāo)價(jià)格。有的地方違規(guī)向用地單位變相減免出讓金。等等現(xiàn)象都表明在土地出讓環(huán)節(jié)雖然有法律的明文規(guī)定，但卻被歪嘴的和尚念歪了經(jīng)，地方政府在土地出讓方式上背離了公開透明和公平競爭。3.不注重實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，導(dǎo)致存量土地日漸減少調(diào)查表明，部分地方政府因不注重土地儲(chǔ)備和后續(xù)開發(fā)，導(dǎo)致可用土地存量和耕地面積日漸減少。使得政府對(duì)土地的調(diào)控能力相當(dāng)薄弱。同時(shí)，土地作為不可再生資源，在當(dāng)前耕地面積不斷減少的情況下，更應(yīng)該注重土地的復(fù)墾和后續(xù)開發(fā)，盡可能增加可利用土地面積，提高單位土地產(chǎn)能，但很多縣市都沒有執(zhí)行這一政策。4.土地出讓金被納入政府基金預(yù)算管理，成為政府的額外財(cái)源2005年，財(cái)政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)文，要求將土地出讓金全額納入政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中安排。但調(diào)查表明，許多地方政府都將土地出讓金擠占挪用，使其成為政府臨時(shí)性支付、預(yù)算外支出的主要來源，導(dǎo)致本應(yīng)用于土地儲(chǔ)備、整理、征地補(bǔ)償?shù)馁Y金不當(dāng)減少，進(jìn)而損害到公共利益。

（二）廣西現(xiàn)有的國有土地出讓的法律制度現(xiàn)狀目前，廣西土地出讓方面的地方性法規(guī)非常少，主要有《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》、《廣西壯族自治區(qū)土地監(jiān)察條例》，對(duì)土地的管理和利用主要是通過政府規(guī)章的形式出臺(tái)的，如《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治人民政府關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》、《廣西壯族自治區(qū)國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》?？疾閺V西關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓的法規(guī)體系，筆者存在的主要問題是相關(guān)單行規(guī)范的缺失，如廣西尚未對(duì)土地利用總體規(guī)劃、土地儲(chǔ)備、出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，理論與實(shí)踐的脫節(jié)導(dǎo)致廣西國有土地使用權(quán)出讓的快速發(fā)展與機(jī)制、制度建設(shè)相對(duì)滯后之間的矛盾仍然突出。

二、廣西國有土地出讓法律制度的規(guī)范

隨著廣西國有土地出讓市場的快速發(fā)展，為規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓行為，促進(jìn)土地資源的有效利用，保護(hù)土地受讓人的合法權(quán)益，促進(jìn)廣西土地出讓市場的良性即可持續(xù)發(fā)展，必須針對(duì)廣西現(xiàn)有國有土地出讓制度存在的缺陷，從立法思路、指導(dǎo)思想、具體制度等方面來完善我國現(xiàn)有國有土地使用權(quán)出讓制度。當(dāng)前我國的國有土地使用權(quán)出讓法律體系由一系列單行法律法規(guī)組成?！稇椃ā反_立了國有土地使用權(quán)出讓制度，此外，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)操作規(guī)范》、《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》、《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》等法律規(guī)范對(duì)國有土地出讓的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。從另一角度而言，國有土地使用權(quán)出讓的法律制度應(yīng)包含三大組成部分：以國有土地使用權(quán)出讓合同為載體建立的出讓合同法律制度、以國家對(duì)國有土地出讓市場管理職權(quán)為基礎(chǔ)建立的監(jiān)督管理法律制度、以保護(hù)土地資源、保持土地可持續(xù)發(fā)展為目的而建立的環(huán)境監(jiān)管法律制度。筆者認(rèn)為，要構(gòu)建規(guī)范的廣西國有土地法律體系，需從以下幾個(gè)方面著手：

篇7

關(guān)鍵詞：

煤炭開采一方面為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的能源保證，同時(shí)，煤炭開采過程中，對(duì)土地房屋的損壞問題十分突出，由此形成的煤礦企業(yè)與周邊村民的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，解決難度非常之大。本文作者結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)煤礦企業(yè)土地?fù)p害補(bǔ)償問題進(jìn)行了深入的思考，并提出了相關(guān)建議，希望能對(duì)煤礦生產(chǎn)土地?fù)p害補(bǔ)償提供一些參考。

一、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償?shù)碾y度及壓力

（一）企業(yè)的壓力

安全、生產(chǎn)、效益是煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的三個(gè)基本目標(biāo)，這三個(gè)基本目標(biāo)都與采煤塌陷補(bǔ)償緊密相關(guān)。第一，保持礦區(qū)秩序的穩(wěn)定是企業(yè)安全生產(chǎn)的一個(gè)前提；第二，壓煤村莊不搬遷，煤礦企業(yè)的生產(chǎn)不能進(jìn)行，出不了煤，對(duì)企業(yè)來講是致命的；第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高，會(huì)給煤炭企業(yè)帶來巨大的成本壓力，如果因?yàn)檠a(bǔ)償過高而使企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，那是任何一個(gè)企業(yè)也不會(huì)接受的。

（二）農(nóng)民的要求

煤礦企業(yè)開采確實(shí)已經(jīng)影響到農(nóng)民承包地及房屋的安全，他們必須搬遷，否者不僅是影響煤礦企業(yè)的開采，他們的土地房屋安全也不能保障。在這種情況下，他們只能在經(jīng)濟(jì)上要求補(bǔ)償，實(shí)踐中他們經(jīng)常在法律規(guī)定的補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)之外，漫天要價(jià)，提出非?？量痰难a(bǔ)償條件。

二、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償相關(guān)法律的缺失

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。這種法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在三個(gè)問題。一是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價(jià)格之外。二是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往失真。三是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法解決土地增值分配的不合理問題。

（二）補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

收益主體不明確主要是源于我國在立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。當(dāng)面臨補(bǔ)償金的時(shí)候，各方主體都爭搶土地補(bǔ)償金，補(bǔ)償金落實(shí)到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。

（三）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確

我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。

（四）補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)

法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑。

三、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償?shù)姆蓪?duì)策

（一）增強(qiáng)法律意識(shí)，維護(hù)各方權(quán)利

1、企業(yè)自身的法律意識(shí)

增強(qiáng)法律意識(shí)，最重要的是要增強(qiáng)企業(yè)管理人員的法律意識(shí)。第一，要知法懂法。對(duì)國家關(guān)于土地管理、農(nóng)村承包地管理、煤炭管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策必須要知道、明白；第二，要善于法律思維。在處理土地塌補(bǔ)問題上首先要主動(dòng)地運(yùn)用法律思維去分析研究，要把法律手段作為解決問題的基本方式；第三，要注重法律形式。在涉及與政府、村莊或農(nóng)民之間的補(bǔ)償問題上，該有的法律形式必須要有，而且要細(xì)致完善，一切事情以書面證據(jù)為準(zhǔn)，切忌不能搞“君子協(xié)定”；第四，要主動(dòng)法律維權(quán)。如果一旦出現(xiàn)企業(yè)利益受到非法侵害時(shí)，要積極主動(dòng)地運(yùn)用法律武器維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，不能夠無原則地退讓妥協(xié)。

2、公平、公正維護(hù)農(nóng)民利益

一是要換位思考、感同身受。農(nóng)民土地被征，煤礦企業(yè)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不簡單的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。我們?cè)谡鞯匕徇w的過程中必須要充分理解和體諒他們的思想感情，帶著感情去工作，爭取在感情上得到農(nóng)民的理解和贊同。

二是要依法依規(guī)、合理補(bǔ)償。目前我國對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，這是不爭的事實(shí)。但是，法定的標(biāo)準(zhǔn)又必須成為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。所以說，在補(bǔ)償問題上，依法是第一位的。另一方面，煤礦企業(yè)在補(bǔ)償時(shí)，要充分考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在依法的前提下，盡可能使補(bǔ)償體現(xiàn)公平合理。

三是政府要強(qiáng)化對(duì)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督。要從制度機(jī)制創(chuàng)新入手，監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、煤礦企業(yè)按照程序及時(shí)足額將補(bǔ)償款發(fā)放到農(nóng)民手中，確保農(nóng)民的利益不受損失。

（二）建立約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙方共贏

1、企業(yè)要科學(xué)組織生產(chǎn)，減少損害

第一，要科學(xué)規(guī)劃，關(guān)鍵是對(duì)煤礦企業(yè)的開采活動(dòng)實(shí)施動(dòng)態(tài)規(guī)劃；第二，要規(guī)范開采，就是要嚴(yán)格按照開采區(qū)域、安全規(guī)程實(shí)施開采，嚴(yán)禁越界、越層開采；第三，要提高開采技術(shù)和加強(qiáng)土地復(fù)墾。要加大減沉開采技術(shù)的攻關(guān)力度，加大土地復(fù)墾技術(shù)的研究和土地復(fù)墾的資金投入。

2、補(bǔ)償要求要合法合規(guī)、合理

對(duì)于被征地農(nóng)民來講，一方面要增強(qiáng)法律意識(shí)，運(yùn)用法律手段解決補(bǔ)償問題，對(duì)土地補(bǔ)償不要期望值過高。要通過和平協(xié)商的形式主張權(quán)利，切忌單方采取過激行為。另一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。要充分利用政府和企業(yè)提供的各種條件，及時(shí)有效自我解決搬遷或失地后的生存和發(fā)展問題。

（三）強(qiáng)化立法，使煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償有法可依

1、要加強(qiáng)立法

目前，我國有關(guān)塌陷土地補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定都散見于土地法、物權(quán)法、煤炭法等法律當(dāng)中，大部分操作層面的規(guī)定都在地方政府的相關(guān)政策規(guī)定之中。我們可以嘗試通過單行立法的方式將煤礦企業(yè)的塌陷補(bǔ)償進(jìn)行專門規(guī)范，在立法條件不成熟的情況下，我們可以先行制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。

2、要及時(shí)修訂法律。

及時(shí)修訂法律主要是對(duì)現(xiàn)行的土地補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，要體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)提高補(bǔ)償費(fèi)用的目的，確保農(nóng)民利益不受到侵害。

參考文獻(xiàn)：

篇8

【關(guān)鍵詞】建設(shè)用地 土地流轉(zhuǎn) 土地制度

一、建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)變化

我國的國土資源總量大，據(jù)國土資源部估算，我國建設(shè)用地總量約2500萬公頃，集體建設(shè)用地是主要組成部分，總量約1800萬公頃，其中農(nóng)民宅基地1000萬公頃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共設(shè)施、公益事業(yè)用地約600萬公頃，單位和個(gè)人用于生產(chǎn)和精英的集體建設(shè)用地約200萬公頃[1]。隨著生產(chǎn)力水平和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在建設(shè)用地發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些新的現(xiàn)象。早期我國土地法規(guī)定，國家對(duì)土地實(shí)行土地用途管理制度。也就是說，國家對(duì)土地使用實(shí)行壟斷性管理，土地真正的要實(shí)現(xiàn)流通，進(jìn)入市場有嚴(yán)格的限制。集體建設(shè)用地的使用過程中宅基地慢慢的開始有了有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)大潮中漸漸失去了原有優(yōu)勢(shì)，經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換導(dǎo)致集體建設(shè)用地也開始了大量的流轉(zhuǎn)，企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中土地資產(chǎn)處置問題凸現(xiàn)，破產(chǎn)兼并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和參加聯(lián)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將企業(yè)原有土地作價(jià)入股，使集體土地使用權(quán)事實(shí)上發(fā)生流轉(zhuǎn)[2]，這種事實(shí)上的現(xiàn)實(shí)也促使國家有關(guān)部門開始在土地流轉(zhuǎn)較為活躍的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)改革。這些試點(diǎn)地區(qū)開始了獲得了集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的合法性，在利益分派和產(chǎn)權(quán)的出轉(zhuǎn)上也進(jìn)行了改革，在一系列的國務(wù)院文件中，各個(gè)省也分別出臺(tái)了規(guī)范性的政策法規(guī)。國家開始支持集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)的改革措施。其中的改革方案有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套試驗(yàn)，市場的有效配置資源，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)再一次的得到了復(fù)蘇和發(fā)展，土地開始在市場中部分的流轉(zhuǎn)，制度的支持也肯定了用地制度必須要?jiǎng)?chuàng)新。

二、建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)影響效應(yīng)

（一）調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)

實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地額流轉(zhuǎn)必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有的制度帶來沖擊，我國現(xiàn)有的制度和規(guī)定都指出，城市土地屬于國家所有，土地所有權(quán)不進(jìn)入市。國家只對(duì)國有土地使用權(quán)實(shí)行有期限的出讓和出租[3]，讓土地進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)不僅是對(duì)土地國家壟斷政策的打破，更是帶來了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)新的變化。有效解決建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是我國新農(nóng)村建設(shè)和解決三農(nóng)問題、提高城鎮(zhèn)化水平的重要社會(huì)問題。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指在保留集體建設(shè)用地所有權(quán)的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織將集體建設(shè)用地使用權(quán)有償過渡給其他經(jīng)濟(jì)主體使用或經(jīng)營的行為。這種制度的改革從某種程度上讓以政府為主導(dǎo)壟斷的現(xiàn)象得以調(diào)整，有效的激發(fā)了市場的活力，過去國家征收土地強(qiáng)制性，對(duì)于其他因素的考慮還沒有顧及得到，比如在土地價(jià)格上失去了市場的平衡，引起資源配置的矛盾。另一方面，政府對(duì)土地的壟斷打破實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收，勞動(dòng)力自由，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)重組的活力，帶來了新的生機(jī)。隨著實(shí)踐的推薦，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在改革過程中出現(xiàn)的問題也促使政府及時(shí)調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)。

（二）增加市場競爭程度

建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程使得市場開始進(jìn)入了國家壟斷資源領(lǐng)域，政府一只手管控的領(lǐng)域有了市場這個(gè)杠桿，意味著可以更大程度的增加市場競爭和資源的優(yōu)化配置。現(xiàn)在的土地資源緊張，解Q建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)給政府和土地需求者雙方都帶來了更多的選擇。一方面是改善了實(shí)際情況中的出現(xiàn)的資源閑置、浪費(fèi)，一方面在國家政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，用地需求者三者之間建立了正常的土地市場秩序。過去在實(shí)際操作中存在著灰色地帶，在這些地方，建設(shè)用地?fù)碛姓咴趪彝恋卣魇照卟荒苓_(dá)到預(yù)期收益的前下，通過私下交易，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，如今建設(shè)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)減少，周期縮短，不論從哪個(gè)方面都讓三者獲利。公開化，也減少了土地執(zhí)法管理上的漏洞出現(xiàn)，避免出現(xiàn)因產(chǎn)權(quán)制度不完善引起的產(chǎn)權(quán)混亂，收益分配也不合理的現(xiàn)象。集體建設(shè)用地的市場化是必然要經(jīng)歷的過程，社會(huì)主義的條件下引入土地流轉(zhuǎn)制度，進(jìn)行有條件和期限的使用，完善了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

三、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的障礙因素

（一）國家產(chǎn)權(quán)政策的限制

雖然在政府壟斷土地的領(lǐng)域打開了一道門，但在實(shí)踐改革領(lǐng)域依然面臨許多實(shí)際的障礙因素。我國的土地法實(shí)行國家和集體所有的二元結(jié)構(gòu)，這也就是在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了灰色地帶的原因，在建設(shè)用地中農(nóng)村集體建設(shè)用地占據(jù)主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民擅自將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓，在手續(xù)上不合法，流轉(zhuǎn)的程序上也規(guī)范，這些交易或出租或有償轉(zhuǎn)讓，農(nóng)耕地變成了建設(shè)用地。在法律上，我國還規(guī)定了國有土地可以出讓、抵押，但是對(duì)于集體所有的土地使用權(quán)就有限制了，集體土地的使用權(quán)必須是具備農(nóng)村村民屬性過農(nóng)村集體組織屬性的單位和個(gè)人[3]?；疑缓戏ǖ貛У慕灰祝欢ǔ潭壬弦彩怯捎趪椰F(xiàn)有法律和產(chǎn)權(quán)政策規(guī)定限制了市場的活力，2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有了明確的指示。但是此前的很多建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍然是帶有不合法、不規(guī)范、不公開的性質(zhì)。

（二）現(xiàn)有的土地使用規(guī)定束縛

我國對(duì)于土地的利用也有相關(guān)的規(guī)定，在土地用途這里國家明確規(guī)定：國家實(shí)行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，土地用途的限定也使得土地的管理也更趨嚴(yán)格。雖然有政策保障建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但在各個(gè)地方的實(shí)際情況又各不相同，有的明確規(guī)定通過出讓、轉(zhuǎn)讓、和出租的方式取得的集體建設(shè)用地不得用于住宅建設(shè)。

集體建設(shè)用地的使用期限和土地用途限制一方面是起著優(yōu)化資源配置的作用，另一方面在耕地紅線政策下，這種流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地依舊不能享有和國有土地一樣的使用權(quán)益。建設(shè)用地的權(quán)益的不完整性、使用權(quán)和收益權(quán)不想平等，使得最終的對(duì)于土地的話語權(quán)依然掌握在政府手中。

四、結(jié)語

篇9

關(guān)鍵詞：國有土地；房屋征收；征收程序；征收補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-6260(2010)04-0150-06

我國《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！钡竦呢?cái)產(chǎn)權(quán)并非受到絕對(duì)保護(hù)，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！薄皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈锻恋毓芾矸ā贰ⅰ冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》都有類似的規(guī)定，但我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻未明確規(guī)定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不規(guī)范，被征收人合法權(quán)益受損時(shí)救濟(jì)機(jī)制不健全，導(dǎo)致房屋征收范圍過廣，征收補(bǔ)償普遍較低，拆遷糾紛不斷，暴力拆遷和暴力抗擊強(qiáng)遷事件呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。為了維護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范城市房屋征收行為，我國城市房屋征收制度正在修改與完善。本文擬從征收的適用范圍、征收程序和征收補(bǔ)償三個(gè)方面對(duì)我國房屋征收制度上存在的問題及完善措施加以討論，以期對(duì)房屋征收立法有所裨益。

一、關(guān)于征收的適用范圍

(一)征收集體土地上房屋的補(bǔ)償問題亟待解決

《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，可征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，而我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定只適用于國有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集體土地上的房屋該如何補(bǔ)償多年來一直無法可依。由于集體土地上的房屋不擁有國有土地使用權(quán)，集體土地上房屋被征收時(shí)被征收人所得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同一區(qū)位的國有土地上房屋的補(bǔ)償，造成房屋被征收后補(bǔ)償不能彌補(bǔ)被征收人損失，被征收人拒絕接受征收補(bǔ)償?shù)那樾螘r(shí)有發(fā)生。對(duì)于集體土地上房屋被征收該如何補(bǔ)償，學(xué)界和實(shí)務(wù)界有不同的理解。學(xué)界部分專家和學(xué)者認(rèn)為集體土地被征收為國有后，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，因此，集體土地上房屋的征收補(bǔ)償應(yīng)參照國有土地上房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。然而實(shí)務(wù)界認(rèn)為既然現(xiàn)有立法明確規(guī)定只適用于國有土地上房屋的征收，集體土地上房屋的征收自然就不適用國有土地房屋的征收標(biāo)準(zhǔn)，征收人就不必依照城市房屋的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而目前就集體土地上房屋的征收補(bǔ)償再頒布一部新法的可能性不大。因此，為了有效遏制因集體土地征收補(bǔ)償不公而引發(fā)的糾紛，新的房屋征收制度應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地上房屋的征收補(bǔ)償作出明確規(guī)定。

對(duì)被征收房屋進(jìn)行公平補(bǔ)償是房屋征收的基本要件之一。在我國，公平補(bǔ)償不僅應(yīng)針對(duì)國有土地上房屋的征收，也應(yīng)包括對(duì)集體土地上房屋的征收，只有這樣才能體現(xiàn)真正的公平，化解因集體土地上房屋征收補(bǔ)償不公而引起的各種暴力沖突。如果在立法上不作出明確規(guī)定，依照國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償集體土地上房屋的征收就只能是學(xué)者一廂情愿的一種理想而已。為了避免集體土地上房屋被征收入利益受損，化解因集體土地上房屋征收引起的社會(huì)矛盾，建議在未來房屋征收立法中加上一條：因公共利益的需要征收集體土地上房屋的，其補(bǔ)償比照城市房屋征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

(二)“公共利益”應(yīng)當(dāng)合理界定

“公共利益”是各國(地區(qū))不動(dòng)產(chǎn)征收的共同目的，但要對(duì)“公共利益”作出具體明確的界定卻是一個(gè)世界性的難題，往往與價(jià)值判斷密切相關(guān)，隨著時(shí)間空間的轉(zhuǎn)換而有不同的內(nèi)涵，因?yàn)檎巍⒔?jīng)濟(jì)、文化和歷史背景以及不同的個(gè)案有不同的解釋。

日本憲法明確規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)的行使必須出于公共使用的需要。日本頒布了專門的《土地征收法》，該法對(duì)何為“公共利益”詳細(xì)列舉35種可以征收土地的情形，包括公路、鐵路、機(jī)場、港口、石油管道、自來水管道、鐵軌設(shè)施、消防設(shè)施、氣象、廣播、教育和研究機(jī)構(gòu)、博物館和圖書館、社會(huì)福利事業(yè)、醫(yī)院、煤氣、電力、電信、墓地、廢棄物處理設(shè)施、公園、水利設(shè)施、國家及地方公共團(tuán)體或合作社的辦公場所或建設(shè)的公共設(shè)施和居住專用區(qū)、國家及地方公共團(tuán)體或合作社進(jìn)行的農(nóng)地改造和綜合開發(fā)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、中央批發(fā)市場和地方批發(fā)市場等，概括了社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的方方面面(褚江麗，2009)。并且每一種情形都有一部相應(yīng)的法律約束，如依照《城市規(guī)劃法》進(jìn)行的公路等建設(shè)，依據(jù)《河川法》進(jìn)行的水庫、地方設(shè)施建設(shè)，依據(jù)《港灣法》進(jìn)行的港灣等建設(shè)。根據(jù)日本法律，只有符合《土地征收法》第3條列舉出的事項(xiàng)的項(xiàng)目，才允許采用征收不動(dòng)產(chǎn)的方式。

臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第108條第1項(xiàng)第14款規(guī)定了“共用征收”，規(guī)定“國家”基于公共利益之需要，對(duì)于私人之特定財(cái)產(chǎn)，可以進(jìn)行征收。另外，臺(tái)灣地區(qū)《土地法》第5章為土地征收編專編，對(duì)土地征收的要件、程序等作出規(guī)定，該法規(guī)定了土地征收的范圍：(1)第208條規(guī)定，“國家”因下列公共事業(yè)之需要，可對(duì)私有土地進(jìn)行征收：國防設(shè)備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛(wèi)生；政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其它公共建筑；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；國營事業(yè)；其它由政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)。(2)政府機(jī)關(guān)實(shí)施“國家”經(jīng)濟(jì)政策，可征收土地及房屋。(3)因?qū)嵤皣摇苯?jīng)濟(jì)政策，設(shè)置新城區(qū)，進(jìn)行國防建設(shè)和共有事業(yè)可進(jìn)行區(qū)域性征收和保留征收。但由于土地相關(guān)特別法中有諸多土地征收的規(guī)定，造成土地征收程序、補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)各異。臺(tái)灣地區(qū)于2001年又頒布《土地征收條例》，作為不動(dòng)產(chǎn)征收的依據(jù)。該條例第1條第1款規(guī)定其立法目的為：“促進(jìn)土地利用，增進(jìn)公共利益，保障私人財(cái)產(chǎn)。”可見，“公共利益”是臺(tái)灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收的唯一目的，并且“為尊重私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并非必要，應(yīng)盡可能避免征收之法理”。(陳立夫，2007)

在我國房屋征收的公共利益的界定問題上，目前學(xué)界較為認(rèn)同的是采取列舉的方式，將符合公共利益的征收一一列舉，然后再加上一個(gè)兜底條款，這類似于臺(tái)灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收對(duì)于公共利益的界定。在所列舉的項(xiàng)目中，實(shí)施危舊房改造可否征收房屋，引起了學(xué)界的爭議。有人認(rèn)為，舊房改造不屬于嚴(yán)格意義上的公共利益，并且《土地管理法》第58條將“為公共利益需要”和“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建”并列列出，作為可提前收回國有土地使用權(quán)的情形。因此，危舊房改造不屬于公共利益的范疇。(王亦君，2010)但筆者認(rèn)為，《土地管理法》在該條提到的是提前收回國有土地使用權(quán)的情形，并非完全等同于土地征收，并且該條也并未排除舊城區(qū)改造可提前收回土地使用權(quán)。

事實(shí)上，近年來國外對(duì)公共利益的界定已呈擴(kuò)大趨勢(shì)，如在美國，公共利益可以從公共利益用途的效果角度來確定，無論被征用的財(cái)產(chǎn)由誰使用，只要征用的行為最終增進(jìn)了全體社會(huì)成員社會(huì)福利，如

環(huán)境保護(hù)、社會(huì)安寧、大眾健康等；或者公共利益事業(yè)的使用直接或間接增進(jìn)了全體社會(huì)成員的福利，就可視為符合公共利益的要求(張千帆，2005a)。再如臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》第4條、《新市鎮(zhèn)開發(fā)條例》第6條、《都市更新條例》第25條都規(guī)定為了城市規(guī)劃及城市更新，政府有權(quán)征收土地提供給私人開發(fā)(陳立夫，2007)?？梢?，為實(shí)施城市更新改造危舊房而征收私人房屋并非我國特有。

我國正處于市場經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，城市化進(jìn)程正在加快，對(duì)舊城區(qū)的改造是城市建設(shè)的重要途徑之一，舊城區(qū)的改造既有利于充分利用城市已有土地資源，減少對(duì)農(nóng)用地的征收，也可使城鎮(zhèn)居民的居住條件較快得到改善?！肮怖鏃l款運(yùn)用得當(dāng)，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展將起到重要作用，可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮、提高自然資源的利用率、推動(dòng)就業(yè)?！?褚江麗，2009)因此，將危舊房改造納入公共利益的需要并無不當(dāng)，但應(yīng)以保護(hù)被征收人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)為前提。為此，建議在房屋征收立法中規(guī)定：因危舊房改造需要征收房屋的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見。2／3以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級(jí)以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。以保障被征收人在房屋征收中的參與權(quán)和話語權(quán)，防止政府濫用征收權(quán)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。

(三)商業(yè)拆遷應(yīng)排除在房屋征收范圍之外

我國《憲法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房產(chǎn)。因此，非因公共利益而實(shí)行的商業(yè)拆遷，在理論上是純粹的平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，必須遵行民法上的平等自愿、等價(jià)有償原則，通過協(xié)商的方式購買房屋產(chǎn)權(quán)后才能拆遷。然而，目前的拆遷中暴露的最大問題就是公共利益和商業(yè)利益混同，政府運(yùn)用公權(quán)力將低價(jià)或無償征收的土地出讓給開發(fā)商。如果以市場價(jià)出讓，則政府從中獲取高額的差價(jià)作為財(cái)政收入；如果低價(jià)出讓給開發(fā)商，則巨大的差價(jià)就落在了開發(fā)商的手里，公權(quán)力成為尋租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特別是在被拆遷人和開發(fā)商不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，由拆遷行政主管部門裁決，在必要時(shí)甚至進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，這實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力對(duì)平等主體的民事權(quán)利的粗涉，違反了《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，損害了被拆遷人的合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，新的房屋征收立法必須將國有土地上房屋征收的范圍限定在因公共利益而進(jìn)行的征收。非因公共利益的需要而拆遷國有土地上單位、個(gè)人的房屋從事建設(shè)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理有關(guān)審批手續(xù)的同時(shí)，由建設(shè)單位和房屋的所有權(quán)人按照自愿、公平的原則訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議。只有這樣，《憲法》和《物權(quán)法》所規(guī)定的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到充分保護(hù)。

二、關(guān)于征收程序

“徒法不足以自行”，“一個(gè)健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果使用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名揚(yáng)，1995)。任何實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)均有賴于程序正義的保證。對(duì)公共利益的合理界定只是為合法征收房屋提供了一個(gè)前提條件，但要有效防止房屋征收部門超越公共利益的界限，侵害公民的合法財(cái)產(chǎn)，“最好的方法是對(duì)公共利益進(jìn)行程序控制”(許中緣，2008)。因?yàn)椤叭绻麤]有正當(dāng)程序，政府權(quán)利的濫用就不會(huì)遇到任何障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無意義”(張福剛等，2006)。亨金等(1996)說過：“從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制?！?/p>

和國外相比，我國城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益認(rèn)定審批機(jī)制不夠完善。房屋征收權(quán)是為了公共利益的需要，公共利益的認(rèn)定是征收的先決條件，強(qiáng)制性地剝奪公民住宅房屋的權(quán)利，理應(yīng)受到嚴(yán)格限制。為了防止政府濫用土地征收權(quán)，國外一般在立法上規(guī)定公共利益的認(rèn)定權(quán)屬于中央行政機(jī)構(gòu)或省長等地方最高行政長官，或者交由專門機(jī)構(gòu)如土地征收委員會(huì)認(rèn)定。在程序上由土地征收機(jī)關(guān)向上述機(jī)關(guān)提出征收申請(qǐng)，上述機(jī)關(guān)認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目符合公共利益的需要后予以批準(zhǔn)。例如，臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》第14條、15條和17條規(guī)定，征收土地或土地改良物，由“中央主管機(jī)關(guān)”核準(zhǔn)，“中央主管機(jī)關(guān)”應(yīng)設(shè)立土地征收委員會(huì)，審議土地征收案件，并由“內(nèi)政部”核準(zhǔn)，而后通知被征收土地所在地直轄市或縣政府執(zhí)行。在法國，不動(dòng)產(chǎn)征收必須進(jìn)行公益的宣告，由專門的調(diào)查員或調(diào)查委員會(huì)就征收是否符合公益進(jìn)行調(diào)查，在6個(gè)月內(nèi)提交調(diào)查結(jié)論，接受公開辯論的檢驗(yàn)，然后由省長或最高行政法院進(jìn)行公益宣告后，征收程序才開始啟動(dòng)，地方政府無權(quán)批準(zhǔn)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)征收。在日本，《土地征收法》規(guī)定了詳細(xì)的征收項(xiàng)目認(rèn)定程序和征收裁決程序。在土地征收程序中，首先由項(xiàng)目設(shè)立人根據(jù)項(xiàng)目的分類向國土交通大臣或都道府縣知事提出項(xiàng)目認(rèn)定申請(qǐng)，由交通大臣或都道府縣知事就項(xiàng)目設(shè)立人、項(xiàng)目的種類、項(xiàng)目的施行區(qū)域等事項(xiàng)分別行使認(rèn)定權(quán)限?！巴ㄟ^項(xiàng)目認(rèn)定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項(xiàng)目計(jì)劃以及為該項(xiàng)目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性?！表?xiàng)目認(rèn)定后必須認(rèn)定告知，“項(xiàng)目設(shè)立人可以在此之后的一年之內(nèi)，申請(qǐng)相應(yīng)土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會(huì)作出征收裁決?！薄白鳛樽鞒霾脹Q的機(jī)關(guān)，征收委員會(huì)的地位必須具有公正和中立的性質(zhì)?！?朱芒，2007)

而我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府在認(rèn)定一定的項(xiàng)目符合公共利益后自行作出征收決定，導(dǎo)致公共利益的認(rèn)定審批機(jī)制缺失。因此，建議在未來的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的認(rèn)定審批制度，在各省、直轄市和自治區(qū)政府設(shè)立土地征收委員會(huì)，其成員由人大代表、法律專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師等專業(yè)人員組成?？h級(jí)以上人民政府在進(jìn)行土地及房屋征收時(shí)，將有關(guān)征收事項(xiàng)進(jìn)行公告，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，然后再次進(jìn)行公告后，就征收項(xiàng)目的公益性及范圍向土地征收委員會(huì)提出征收申請(qǐng)，由土地征收委員會(huì)根據(jù)有關(guān)法律作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定。

(2)房屋征收后土地使用監(jiān)督機(jī)制缺失。我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定由政府先進(jìn)行征收，然后將土地交給因公共利益而使用土地的項(xiàng)目人，由土地使用者再就征收房屋的補(bǔ)償問題和被征收人進(jìn)行協(xié)商解決，這實(shí)際上剝奪了被征收人在房屋征收中的話語權(quán)和參與權(quán)，即使土地征收不合理，被征收人也無法提出異議，改變征收決定。因此，有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府作為房屋征收和搬遷的主體，在進(jìn)行征收補(bǔ)償后再將土地交給土地使用者使用，以改變過去土地及房屋在未得到補(bǔ)償就被征收的狀況。但該提議也帶來了新的問題：如果政府未將被征收的土地用于指定的公共利益項(xiàng)目，該如何處理?另外，即使政府將征收的土地交給了指定的符合公共利益的項(xiàng)目人，土地使用者如果改變征收土地的用途，將其用于商業(yè)開發(fā)，又該如何處理?

根據(jù)我國《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，我國國有土地使用權(quán)出讓的一級(jí)市場是由國家壟斷的，因此，政府通過出讓土地使用權(quán)可獲得大量的土地出讓金作為財(cái)政收入，同時(shí)政府又有權(quán)為了“公共利

益”進(jìn)行土地征收。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，在進(jìn)行土地征收的過程中，政府及其工作人員和其他社會(huì)成員一樣，是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，如果對(duì)土地征收權(quán)不加以限制和監(jiān)督，政府就會(huì)過度征收，將征收的土地通過出讓進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)，加劇社會(huì)沖突，進(jìn)而導(dǎo)致土地及房屋征收中的“政府失靈”(武敏，2009)。因此，必須加強(qiáng)對(duì)政府征收權(quán)的制約，對(duì)土地及房屋被征收后的使用進(jìn)行監(jiān)管。“根據(jù)傳統(tǒng)法學(xué)理論有關(guān)限權(quán)學(xué)說，對(duì)權(quán)力的制約有兩條途徑，一是利用權(quán)利制約權(quán)力；二是通過權(quán)力對(duì)權(quán)力形成制衡?！?李麗峰，2008)因此，可在未來的房屋征收立法中借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)的做法，賦予房屋被征收人的收回權(quán)，在政府未根據(jù)征收計(jì)劃將征收房屋及土地用于公共利益的項(xiàng)目，或者土地使用者將征收房屋及土地用于他用或者推遲興辦公共事業(yè)時(shí)，在一定條件下，被征收人有權(quán)按原征收補(bǔ)償價(jià)格收回土地及房屋。因?yàn)椤爸灰恋赜玫貑挝粵]有按照公共利益進(jìn)行相應(yīng)的開發(fā)建設(shè)，則被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移也不再具有合理性和合法性。”(王懷勇等，2004)規(guī)定被征收人的收回權(quán)既可促使政府嚴(yán)格按照征收的目的和時(shí)間利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，從而有效遏制政府濫用征收權(quán)，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、關(guān)于征收補(bǔ)償

公平補(bǔ)償是實(shí)施征收的基本要求，美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家都普遍規(guī)定了公益征收的補(bǔ)償制度。美國憲法修正案第5條規(guī)定，“不給予公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為公共所收用?！钡聡鴳椃▽⒐怖婕罢魇账婕暗膮⑴c人利益并為斟酌，并進(jìn)行公平衡量。日本憲法第29條第3款規(guī)定“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，給予公平補(bǔ)償是房屋征收的前提條件之一。只有給予公平補(bǔ)償，才能將公共利益所造成的成本由整個(gè)社會(huì)來承擔(dān)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利才能得以維護(hù)；同時(shí)，征收房屋及土地的高成本會(huì)使政府決策者在征收房屋及土地前進(jìn)行慎重考慮，作出理性選擇。防止過度征收，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，防止社會(huì)沖突的加劇(張千帆，2005b)。

和國外房屋征收的補(bǔ)償相比，我國城市房屋征收補(bǔ)償存在以下問題：

第一，房屋征收補(bǔ)償未對(duì)房屋之下的土地使用權(quán)補(bǔ)償問題作出規(guī)定。根據(jù)我國《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用權(quán)，但必須對(duì)土地使用人給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)“房隨地走，地隨房走”的原則，國家在征收房屋時(shí)，房屋之下的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被收回。由于被征收人在取得土地使用權(quán)時(shí)簽訂了土地使用權(quán)出讓合同，支付了對(duì)價(jià)――土地出讓金，和政府建立了一種民事法律關(guān)系?！皬恼慕嵌瓤?，其在行使征收權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)首先消滅最先產(chǎn)生的關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓的民事法律關(guān)系，其次才應(yīng)當(dāng)考慮在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的房屋所有權(quán)的征收，這樣才符合征收行為合法性的基本邏輯?！?張福剛等，2006)政府之所以要對(duì)房屋進(jìn)行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我國《城市房屋拆遷條例》只規(guī)定對(duì)國有土地上的房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償，對(duì)房屋之下的土地使用權(quán)該如何補(bǔ)償只字未提，違反了《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定?！皬恼魇昭a(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算依據(jù)來看，在征收土地使用權(quán)的情況下，政府應(yīng)向被征收的土地使用權(quán)人返還或者支付兩項(xiàng)重要的費(fèi)用：一是剩余年限的土地出讓金，二是土地增值費(fèi)?！?梁劍兵，2010)前一項(xiàng)是政府收回土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)返還給土地使用人未使用的剩下年限的土地出讓金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，則土地使用權(quán)的使用期限為70年，如果被征收人只使用了20年，則剩下50年的土地使用費(fèi)就應(yīng)當(dāng)返還。后一項(xiàng)是土地使用期間土地的增值費(fèi)，土地作為稀缺資源，土地使用權(quán)的出讓價(jià)格在不斷地上漲?！霸凇徽鞣课莶徽鞯亍那樾蜗?，原土地使用權(quán)人獲得政府返還的土地出讓金及土地增值費(fèi)的權(quán)利就被無端‘消滅’了，政府僅僅只對(duì)房屋本身進(jìn)行估價(jià)和補(bǔ)償，雖然這樣補(bǔ)償可能也包含著一些對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊馑荚趦?nèi)，但是其計(jì)算依據(jù)和最后價(jià)格卻是模糊不清……，這無疑將會(huì)極大地?fù)p害被征收者的合法權(quán)益和利益。”(梁劍兵，2010)因此，建議在新的房屋征收制度中規(guī)定：貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評(píng)估價(jià)格確定；對(duì)于房屋范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，根據(jù)土地使用者剩下的年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這樣才能防止政府在土地使用權(quán)未到期前擅自動(dòng)用征收權(quán)，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。

第二，房屋征收補(bǔ)償未包括殘余地補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償主要包括房屋價(jià)格補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和非住宅用房的營業(yè)損失費(fèi)，這些補(bǔ)償費(fèi)基本合理可行，但和日本、臺(tái)灣地區(qū)相比，我國房屋征收補(bǔ)償未規(guī)定殘余地或殘余房屋的補(bǔ)償問題。房屋征收，應(yīng)以征收項(xiàng)目所必需為限，因此可能只就房屋的一部分進(jìn)行征收，剩余的房屋可能會(huì)因征收而減少或失去利用價(jià)值，使得原房屋無法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受損失，為了保護(hù)被征收人的利益，日本及臺(tái)灣地區(qū)的征收法律都規(guī)定被征收土地面積過小或形狀不整，被征收房屋的殘余部分“不能為相當(dāng)使用者”，經(jīng)被征收人申請(qǐng)，可一并征收并給予殘余地?fù)p失補(bǔ)償。對(duì)被征收人而言，房屋被征收是為公共利益所作的特別犧牲，但國家理應(yīng)給予合理補(bǔ)償，以填補(bǔ)其財(cái)產(chǎn)權(quán)被剝奪或受到限制的損失。惟有如此，才能體現(xiàn)我國《憲法》第13條規(guī)定的公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不得侵犯的規(guī)定。

四、結(jié)論及建議

第一，在適用范圍上，未完全將商業(yè)拆遷完全排除在外，導(dǎo)致房屋征收的范圍過廣，建議將商業(yè)拆遷排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的認(rèn)定審批機(jī)制不合理，征收后的土地使用監(jiān)督機(jī)制缺失，建議成立土地征收委員會(huì)負(fù)責(zé)土地征收的認(rèn)定審批，并且賦予被征收人收回權(quán)以遏制被征土地被政府或土地使用人濫用的狀況。

篇10

關(guān)鍵詞：私有財(cái)產(chǎn)權(quán)；房屋征收；基本權(quán)利

一、房屋征收中涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之現(xiàn)狀

我國《憲法》第十三條第一、二、三款分別明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！币虼嗽谖覈?，不同于美國憲法，財(cái)產(chǎn)權(quán)不是絕對(duì)不受侵犯的，如果是因?yàn)楣怖娴男枰?，如建設(shè)公共基本設(shè)施等，國家是可以對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)（實(shí)踐中常為房屋和土地）進(jìn)行征收征用的，并且給予補(bǔ)償，這也符合我國國情?！稇椃ā窏l文明確規(guī)定要給予公民補(bǔ)償，且各法律法規(guī)也對(duì)其進(jìn)行了細(xì)化，理論上并不涉及對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵犯。但在實(shí)踐中，卻依然存在著一系列的問題。筆者將其總結(jié)為以下兩大方面。從征收的實(shí)體做法來看，政府在征收土地、房屋時(shí)，為了能夠更好地完成指標(biāo)，或者為了更好地發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，政府強(qiáng)行征收征用，甚至暴力拆遷，對(duì)于公民的合法補(bǔ)償，也落實(shí)的不到位。甚至有的政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，模糊“公共利益”的概念界限，只要當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有需要，便冠以“公共利益”的名號(hào)來強(qiáng)行征收征用公民的房屋土地從而引資建設(shè)工廠，并不考慮公民的利益，補(bǔ)償時(shí)也只是按照預(yù)先的計(jì)劃來補(bǔ)償，并不考慮公民實(shí)際損失和生活條件。這就嚴(yán)重侵犯了公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。而在征收程序上，也并沒有很完善、很公正的征收程序。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先，在征收征用的過程中，公民根本沒有參與聽證發(fā)言的權(quán)利。對(duì)于影響公民財(cái)產(chǎn)權(quán)這樣一個(gè)重大權(quán)利的決策而言，公民應(yīng)有陳述、聽證的權(quán)利。其次，在補(bǔ)償金的發(fā)放上，也缺乏公正的程序。實(shí)踐中最常見的做法是，補(bǔ)償金的確定都是由政府來定，缺乏外界的監(jiān)督，結(jié)果就是導(dǎo)致公民對(duì)補(bǔ)償金不滿意，從而造成的暴力事件、公民的自殺事件時(shí)有發(fā)生，政府與公民的緊張關(guān)系不斷升級(jí)。這充分說明我國房屋征收制度與憲法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障不容樂觀。因此，完善公民憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障制度及征收征用制度就顯得尤為重要。

二、房屋征收中易侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之原因

之所以對(duì)城市的房屋進(jìn)行征收征用，無外乎就是為了城市化的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而這必然涉及利益的博弈。公民代表私益，即自己的房屋為自己的私有財(cái)產(chǎn)，是自己的安居之所在；而政府代表著公共利益的一面，這恰好站在了公民利益的對(duì)立面。再加上有的地方政府是為了完成指標(biāo)，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，為了自己所謂的“公共利益”來對(duì)公民的房屋進(jìn)行征收，導(dǎo)致矛盾的產(chǎn)生與升級(jí)，對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生危害是必然的。因此筆者總結(jié)出在房屋征用過程中容易侵犯公民的私有財(cái)產(chǎn)的原因主要有以下幾點(diǎn)：1.“公共利益”的概念過于模糊。由于國家要合法地征收公民的私有財(cái)產(chǎn)，首要前提是必須為了公共利益。雖然在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)于什么是公共利益有了一些列舉，但是在實(shí)踐中由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，法條中所列舉的公共利益的條款并不能完全涵括，因此實(shí)踐中政府為了刺激本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長以財(cái)政收入，以公共利益的名號(hào)來征收房屋，對(duì)公共利益做肆意的擴(kuò)大解釋，從而侵犯公民的私有財(cái)產(chǎn)。2.政府角色及其征收目的的偏差。理論上，國家政府征收房屋是為了社會(huì)福利、公共利益、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。政府的角色是征收的決策者，補(bǔ)償方案及其監(jiān)督部門應(yīng)該由專門機(jī)關(guān)來制定并監(jiān)督征收的合法性。但實(shí)踐中，由于各種政治因素，或者由于上級(jí)政府的政策經(jīng)過下級(jí)層層的傳達(dá)，到基層政府已經(jīng)脫離、歪曲了原有政策的本意，政府征收已經(jīng)不再是為了百姓的福利，而是單純地為了所謂的業(yè)績、政績，或者為了賺取高額的土地出讓金，維持本級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，加大本級(jí)政府的財(cái)政收入。更有甚者，有的政府為了謀取商業(yè)利益，而為商業(yè)利益披上公共利益的外衣。因此，在這種經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，政府強(qiáng)行征收百姓房屋、侵害公民私有財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象便層出不窮。而百姓都不認(rèn)可這種方式，于是一些慘劇也時(shí)有發(fā)生。不僅如此，政府的角色、職能設(shè)置也不合理。在實(shí)踐中，政府是房屋征用的決定者，并且自行制定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，因此違反了行政法上的回避原則，政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，并且沒有專門的監(jiān)督者，這種職能的設(shè)置顯然不合理，讓百姓難以信服政府所做出決定的合法性。3.征收的程序存在缺陷。城市房屋征用是為了加快城市化發(fā)展，但由于涉及公民的私有財(cái)產(chǎn)，很容易侵犯公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，必須要有一系列嚴(yán)格的征收程序來加以限制。但實(shí)踐中，立法上規(guī)定的程序似乎并不是那么完善?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》規(guī)定：“多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)的情況修改方案?！边@一法條雖然體現(xiàn)了程序方面的要求，但只是總體的大致程序性條款，《條例》對(duì)于具體程序并未做細(xì)化規(guī)定，僅僅靠這一條款保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，限制政府權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。再加上我國長期以來重實(shí)體、輕程序的做法，對(duì)這一條款的實(shí)施造成進(jìn)一步的阻礙，這無疑是雪上加霜的。沒有程序的保障，自然很難做出符合法定程序的行政行為，從而導(dǎo)致征收行為違法，百姓不信服，引發(fā)一系列的矛盾糾紛。

三、關(guān)于房屋征收中保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的建議

1．明確政府角色，完善并嚴(yán)格遵守征收程序。對(duì)于約束公權(quán)力、保障私權(quán)利最好的方法便是制定一系列嚴(yán)格的法定程序，這也是西方制度如此發(fā)達(dá)的原因之一。對(duì)于征收程序，早在英國1946年的《征用土地法案》中就予以體現(xiàn)，它規(guī)定了向內(nèi)閣請(qǐng)求的前置程序，以及由內(nèi)閣調(diào)查的程序，從而由內(nèi)閣來進(jìn)行批準(zhǔn)，當(dāng)事人不服還可以提起行政救濟(jì)。而對(duì)比我國，在征收過程中，政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，是否符合征收的條件、征收決策的制定，以及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，完全由政府自己說了算，嚴(yán)重不符合法定程序，很難使相對(duì)人信服，并且我國對(duì)于征收程序的規(guī)定也并不完善。因此，為了保障公民的私有財(cái)產(chǎn)，完善行政征收程序也是迫在眉睫。筆者認(rèn)為，湖南省2008年制定的《湖南省行政程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中規(guī)定的一些行政程序制度比較先進(jìn)和完善。尤其是涉及公民重大利益的決策、論證、公開、聽證程序，該《規(guī)定》明確細(xì)化了在聽證中應(yīng)遵循的具體程序。行政征收也是涉及公民財(cái)產(chǎn)的重大利益事項(xiàng)，因此可以借鑒該《規(guī)定》的一些程序性的規(guī)定來對(duì)征收程序進(jìn)行完善。例如，其一是進(jìn)行決策，可以引進(jìn)第三方隊(duì)決策的合法性進(jìn)行評(píng)估。其二，可以組織專家論證，對(duì)于可能產(chǎn)生的影響、成本效益等進(jìn)行分析，并出具書面意見。其三，對(duì)于決策及其論證的書面意見除法定不公開的之外，應(yīng)向相對(duì)人進(jìn)行公開。相對(duì)人有說明理由、陳述、申辯及申請(qǐng)聽證的權(quán)利。其四，明確救濟(jì)手段。總結(jié)為三點(diǎn)，一是“開”，就是讓相對(duì)人親身參與到程序中來，并通過程序使決策公開化、透明化。二是“分”，即明確政府的角色定位，將征收、補(bǔ)償這一過于集中的權(quán)力從政府手中分散開來，不能讓政府既做決策者，又制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，設(shè)立獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，以及在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)引入第三方監(jiān)督，讓公民參與聽證、陳述申辯就顯得尤為重要。三是“程序”，通過一系列程序障礙的設(shè)置，來保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)。2.完善補(bǔ)償機(jī)制。不管是正當(dāng)?shù)恼魇者€是不正當(dāng)?shù)恼魇眨魇辗课荻忌婕肮褡罨镜乃接胸?cái)產(chǎn)———房屋，因此合理的評(píng)估以及后續(xù)的補(bǔ)償就顯得尤為重要。只有合理的補(bǔ)償，才不會(huì)侵犯到公民的私有財(cái)產(chǎn)。實(shí)踐中，首先，評(píng)估機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立，因?yàn)槲覈蟛糠值姆慨a(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)前身是政府的職能部門，同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商是房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的主要評(píng)估業(yè)務(wù)來源，因此評(píng)估機(jī)構(gòu)不夠中立，往往偏向于政府，制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。因此要將評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府，突出強(qiáng)調(diào)行業(yè)組織的自律作用。評(píng)估機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立是評(píng)估結(jié)果是否公正的關(guān)鍵。同時(shí)，加強(qiáng)、引入第三方監(jiān)督，避免政府以及拆遷方控制評(píng)估機(jī)構(gòu)。還要合理調(diào)高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)中，百姓與政府的糾紛無疑是補(bǔ)償金過低，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民賴以生存的基礎(chǔ)之一，尤其是房屋，因此合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，可以適當(dāng)?shù)貙⒁恍┍匾拈g接損失也計(jì)入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之中。

四、小結(jié)

英國首相威廉•皮特說：“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)。”私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民最重要的基本權(quán)利之一，如果說生命權(quán)是根基，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就是維持根基的土地。一個(gè)人如果沒有自己私有財(cái)產(chǎn)或者私有財(cái)產(chǎn)隨意被他人剝奪，這就意味著最基本的生命都有可能保障不了，甚至侵犯一個(gè)人應(yīng)有的尊嚴(yán)。而實(shí)踐中侵犯公民私有財(cái)產(chǎn)的最常見的便是征用房屋和土地，因此保障公民憲法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的意義就非常重大。從憲法的角度來說，列寧說過，“憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙”。因此保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅樹立了憲法的權(quán)威，也使得憲法在實(shí)踐中得以實(shí)施，增強(qiáng)了憲法的統(tǒng)領(lǐng)性。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度說，公民的私有財(cái)產(chǎn)得到了保障，就不會(huì)有糾紛，百姓安居樂業(yè)，自然便會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的正向發(fā)展。并且政府的公共利益的目的也得以實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的城市化和經(jīng)濟(jì)水平也會(huì)突飛猛進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

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