導語：如何才能寫好一篇關于土地征收補償規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、廣東省現(xiàn)行征地補償安置政策及執(zhí)行情況

1.現(xiàn)行征地補償安置政策

目前，國家及廣東省頒布執(zhí)行的關于征地補償安置的法律法規(guī)主要有：《物權法》、《關于加強征地管理工作的通知》、《關于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號）、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國土地管理法〉和〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉若干問題的意見》（國土資廳發(fā)〔1999〕97號）、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《關于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕144號）和《關于印發(fā)〈關于制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作有關問題的意見〉的通知》（國土資廳〔2006〕3號）。

廣東省在《關于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號）的相關規(guī)定的基礎上，出臺了《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號），規(guī)范被征收農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所需留用地的管理。

廣東省于2011年3月15日在修訂《廣東省征地補償保護標準》（粵國土資發(fā)〔2006〕149號）的基礎上頒布《關于印發(fā)廣東省征地補償保護標準（2010年修訂調整）的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2011〕21號）。

2.現(xiàn)行征地補償安置政策執(zhí)行情況

（1）補償范圍

根據(jù)實地調查和交流情況，廣東省目前按照現(xiàn)行規(guī)章制度和規(guī)范性文件所規(guī)定的征地補償范圍進行。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如《關于印發(fā)〈東莞市公共基礎設施建設項目征地拆遷補償標準規(guī)定〉的通知》（東府辦〔2009〕99號）中同時對征收已批集體建設用地做出了相應規(guī)定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定區(qū)域性統(tǒng)一征地補償標準的實施方案》《佛山市交通基礎設施建設征地拆遷補償標準與實施方案》和《佛山市電力設施征地拆遷補償標準》等政策，全市逐步形成相對規(guī)范統(tǒng)一的征地補償標準體系。

（2）補償安置方式

從調查情況來看，目前廣東省常用的安置主要有貨幣安置、就業(yè)安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者傾向于用現(xiàn)金、教育條件，就業(yè)安排、第三方機構評估、按照被征用途的價格、周邊平均價格、市場協(xié)商等方式來確定補償費用比較合適。對于留用地安置：廣州市出臺了《關于統(tǒng)籌解決我市各區(qū)農(nóng)村留用地遺留問題的意見》（穗府辦函〔2009〕118號）、《關干貫徹〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》（穗府辦〔2012〕7號）等政策文件，明確留用地指標允許各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指標抵扣、貨幣補償、指標調劑和以等價物業(yè)補償?shù)榷喾N兌現(xiàn)方式辦理，同時鼓勵社會資金參與留用地集中安置區(qū)開發(fā)建設，從根本上維護了集體經(jīng)濟組織和投資者權益。

（3）補償標準

按照調查結果來看，基本上各地都根據(jù)《廣東省征地補償保護標準》精神（2006年出臺，2010年調整）出臺自己的補償標準，按不低于保護標準，制定征地補償方案。目前廣東省出臺的補償標準只包括土地補償費和安置補助費兩項費用，青苗補償費和地上附著物補償費等費用需另行計算。

二、現(xiàn)行征地補償安置政策執(zhí)行中存在的問題

1.留用地的地難留問題

《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號）對征地留用地的各項管理作出了較明晰的規(guī)定，但在實際工作中，仍有部分征地留用地得不到落實。首先是各級政府經(jīng)濟發(fā)展壓力較大，而受每年新增建設指標限制，有限的用地指標優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)項目、基礎設施建設項目用地，而可以用于解決征地留用地的用地指標就寥寥無幾，同年的征地項目留用地不能得到及時落實，形成舊債未了，新債又來的被動局面。其次是征地留用地選址不符合規(guī)劃，經(jīng)多次協(xié)調，農(nóng)民人堅持原有選址的。雖然根據(jù)41號文要求，此類情形可以采取貨幣補償?shù)姆绞?，但由于土地價值日益凸顯，被征地農(nóng)民則往往堅持要落實留用地。

2.征地社保問題

目前廣東省嚴格執(zhí)行《印發(fā)廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號）規(guī)定，在征地報批前，一次性向用地單位計提被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金。但在實際操作中，也遇到一些問題：

（1）征地社保計算標準問題。中心城鎮(zhèn)范圍內的土地，由于早年經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設需要，集體土地（主要是農(nóng)用地）被大量征收。當現(xiàn)有的征地項目實施時，要承擔的征地社保壓力較大。

（2）征地社保的使用問題。在計提征地社保費用時，由于缺乏操作指引，難以將購買社保人員一一明確，目前為失地農(nóng)民購買的社會保障費用仍然保留在征地社保專戶中，而無法具體落實到失地農(nóng)民個人，更無法購買被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，造成農(nóng)民實際社會保障功能缺失。部分被征地農(nóng)民對此意見較大，認為政府挪用本應用于其社會保險的費用，氣也往往撒在基層國土部門身上。

3.按年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價補償存在的問題

關于征地補償價的確定，法律層面的規(guī)定主要是《土地管理法》第四十七條。該法條中規(guī)定的征地補償價基本擬訂辦法是：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”；“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍”；“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍”；還有特殊情況下適用的“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。按被征土地的年產(chǎn)值計價，雖考慮到了不同地區(qū)農(nóng)用地或同一片區(qū)不同農(nóng)戶的承包地所種作物的差異性，但由于不同地塊的年產(chǎn)值不同，因而必然導致征地補償價按最高產(chǎn)值的地塊計不行，按最低產(chǎn)值的地塊計也不行。如農(nóng)戶種植兩季水稻的年產(chǎn)值，大約2400元/畝；種植三茬蔬菜的年產(chǎn)值，約8000元/畝；設施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年產(chǎn)值，高達2萬元/畝，價差這么大的年產(chǎn)值，要是政府在一次性征收同一片區(qū)的土地中既有稻田、蔬菜地，還有葡萄園，則征地補償價都按最高的葡萄產(chǎn)值補償不行，都按最低的稻田產(chǎn)值補償不行，按各地塊的實際年產(chǎn)值補償也不行，按被征用土地的平均年產(chǎn)值補償也不行，無論按哪種辦法補，總會有一部分被征地農(nóng)民認為征地補償價不依法、不公平。

最近頒布實施的《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》（〔2010〕15號）、《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》以及國土資發(fā)〔2004〕238號文件規(guī)定，征地補償辦法調改成為由省級國土資源部門會同有關部門制訂省域內各縣（市）區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。本研究認為，按法定的年產(chǎn)值倍數(shù)制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，并按照國土資發(fā)〔2004〕238號文件規(guī)定依據(jù)“地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)最低生活保障水平等”八個因素制定征地區(qū)片綜合地價，雖因其定價權為省級國土部門、批準執(zhí)行權為省級政府，從而使組織實施征地的縣級政府擺脫了被征地農(nóng)民指控為壓低補償價的窘境，但由于被征收的各地塊實際年產(chǎn)值差額較大，而且由于區(qū)片綜合地價因綜合了八個因素而往往使征地方說不清、道不明征地補償價之所以確定為某個數(shù)額的理由，所以，區(qū)片綜合地價得以實施主要依賴于黨委、政府的行政強制力，在實際征地補償中被征地農(nóng)民對征地補償價的不滿意度仍然較高。

三、相關建議

1.通過司法程序界定和規(guī)制土地征收補償中的公共利益

在發(fā)達國家的土地征收中，法院作為中立機關，一般都會在征地前通過司法審查的方式對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監(jiān)督。而我國土地征收中的司法審查是事后介入的，這種審查法院的態(tài)度是消極的，是相對無效率的。這就需要法律條款賦予司法機關獨立而完整的司法權力，且對于土地征收是否符合公共利益的審查應在土地征收之前進行。此外，由于土地征收一般涉及到多個主體的利益，對于土地征收中司法審查的提起，要擴展原告主體的資格，使每一個社會公民和組織都有權向司法機關提出維護公共利益的主張。

2.完善土地征收補償標準

補償標準的確定是一個利益衡量的過程，解決中國的土地征收補償標準，需要借鑒域外的經(jīng)驗?；仡櫄v史，不少國家在征收補償?shù)臅r候是按照財產(chǎn)所有人的價值進行補償。而市場價值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在當今世界，很多國家都在土地征收補償制度中確定了以公平、合理的市場價格為補償標準，如英國、德國、我國香港地區(qū)等。英國土地征收補償標準是以被征收的土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價格為計算標準的，德國土地征收補償?shù)臉藴蕿橥恋卦谡魇諜C關裁定征收申請當日的移轉價值或市場價值，我國臺灣地區(qū)也規(guī)定，被征收的土地應考慮征收后土地用途及相應的市場價格予以補償。因此，完善我國土地征收補償?shù)臉藴?，要建立以保護被征收人權利為主旨的法律制度，將土地所有人的“義務本位”改為“權利本位”，從法律上明確個人對集體所有土地的各項權利。對于征地的補償，以土地的市場價格為參考對被征收人進行補償，使被征地人的財產(chǎn)利益在市場經(jīng)濟環(huán)境中獲得公平合理的補償，通過市場機制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。

同時，建立一套完善的協(xié)商機制，由雙方參照市場價值來平等協(xié)商確定，允許被征地人充分表明觀點、意見。在土地征收補償中，確定被征收土地的客觀交易價格，對于征地補償?shù)墓云鹬陵P重要的作用，應當充分考慮被征地農(nóng)民因失去土地所造成的各項損失進行市場估價，建立專業(yè)的土地評估制度，逐步健全與完備相應的土地評估辦法，由獨立的土地評估機構進行土地估價。

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關鍵詞：臺灣地區(qū) 征地補償 地價補償

中圖分類號：F28 文獻標識碼：A

臺灣地區(qū)關于征地的立法較多，《土地法》、《平均地權條例》、《都市計劃法》、《促進產(chǎn)業(yè)升級條例》等都對土地征收有所涉及。為整合分歧不一的法規(guī)，減少征地紛爭與阻力，臺灣地區(qū)于2000年2月2日了《土地征收條例》并將其作為土地征收的統(tǒng)一規(guī)范條例，從征地補償?shù)臈l件、補償標準、補償方式、征收程序等各個方面做了詳細規(guī)定。本文僅就土地征收的補償程序、補償項目和補償發(fā)生進行闡述，探討可為我國大陸征地立法和實踐借鑒之處。

一、臺灣地區(qū)的征地補償程序

臺灣地區(qū)的土地征收程序除具有一般土地征收所應具有的要件之外，還具有自身的特點。

第一，征地實施前舉行公聽會并以協(xié)議價購為先行程序。《土地征收條例》規(guī)定，需用土地人在取得土地之前先舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關系人的意見，然后再將事業(yè)計劃報請主管機關許可；主管機關許可后，先與所有權人協(xié)議價購或以其他方式取得土地，并且議購價格不得低于征收補償費標準。如果協(xié)議沒有達成，才可以依法申請征收土地。

第二，征地實施中重視并聽取土地所有權人關于征地補償?shù)囊庖?。需用土地人的征地申請?jīng)中央主管機關核準后，由縣（市）主管機關公告，并以書面通知土地權利人，征地補償費由用地人支付并由主管機關轉發(fā)，土地所有權人接受補償費后即終止對土地的權利與義務。但當所有權人對征地補償有異議時，則由主管機關負責調查處理并將查處結果通知土地權利人；如果土地權利人不服查處結果，則提交地價評議委員會復議；如果土地權利人不服復議結果，則提起行政救濟。最后的復議或行政救濟結果若與補償方案價額有差異，則將差價補交給土地權利人。

第三，征地實施后原土地所有權人可行使收回土地的權利。土地被征收后，如果土地需用人沒有依照征收計劃使用該土地，原土地所有權人可申請收回其土地。具體包括征地補償費發(fā)給滿三年，未依照征收計劃開始使用的；未依照核準征收的原定興辦事業(yè)使用的；依照原征收計劃開始使用后未滿五年，不繼續(xù)依原征收計劃使用的。如果有以上情形，原土地所有權人可以申請照原征收補償價額收回其土地。另外，由于工程設計變更、都市計劃改變等原因導致原有土地無征收必要時，經(jīng)需用土地人或土地所有權人申請后，經(jīng)審查符合規(guī)定的，主管機關予以撤銷征收。原土地所有權人繳回征收價款后，政府將土地發(fā)還給原所有權人。值得注意的是，不論是收回土地或撤銷征收，土地所有權重新回歸原土地所有權人所有，而不是歸政府所有。

二、臺灣地區(qū)征地補償范圍及項目

臺灣地區(qū)土地征收分為一般性土地征收和區(qū)段征收。一般性征收遵從國際通行的“公益目的”原則，規(guī)定因公益需要，興辦國防、交通、公用、水利、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護等事業(yè)，得征收私有土地。一般性土地征收的補償范圍包括地價補償、土地改良物補償、土地他項權利補償以及由征地引起的其他損失的補償。具體補償項目如下：

一是地價補償。臺灣地區(qū)《土地征收條例》并實施以后，規(guī)定地價補償按公告土地現(xiàn)值補償。公告土地現(xiàn)值是直轄市或縣（市）政府估計并提經(jīng)地價評議委員會評定的地價，于每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時申報地價的參考，也是主管機關審核土地移轉現(xiàn)值的依據(jù)。由于公告土地現(xiàn)值往往低于市場地價，臺灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值加成的辦法，加成數(shù)比照一般正常交易地價確定?？梢?，臺灣地區(qū)的地價補償是以市價為基準的。

二是其他土地權利的補償。臺灣地區(qū)規(guī)定，如果被征收土地或建筑改良物已設定他項權利，如地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權等，這些征收土地“應有之負擔”由地政機關在發(fā)給補償金時代為補償，并以余款交付被征收土地的所有權人。

三是土地改良物的補償。臺灣地區(qū)將土地改良物分為兩種，一是建筑改良物，即建筑物或工事等土地附著物；二是農(nóng)作改良物，即農(nóng)作物、其他植物或與水利、土壤有關的土地改良物?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，征收土地或建筑改良物時，對建筑改良物的補償按其重建價格計算；征收的土地附帶有農(nóng)作物時，補償費視農(nóng)作物的生長成熟期而定：成熟期距被征收時間在一年以內的，按照農(nóng)作物成熟時的產(chǎn)值而定；成熟期距被征收時間在一年以上的，按照農(nóng)作物種植及培育的費用而定，同時參考這些費用的現(xiàn)值。

四是遷移補償?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定對征地而造成的人與物資的遷移費給予補償：①土地改良物由所有權人取回并自行遷移的；②墳墓及其他紀念物遷移的；③人口需要遷移的；④生產(chǎn)資料必須遷移的（動力機具、經(jīng)營設備、生產(chǎn)原料等）；⑤養(yǎng)殖物必須遷移的（水產(chǎn)物或畜產(chǎn)物）。另外，因土地一部分被征收而造成土地改良物需要全部遷移的也發(fā)給遷移費。

五是營業(yè)損失補償?！锻恋卣魇諚l例》規(guī)定，對土地權利人因土地或改良物的征收而導致營業(yè)停止或營業(yè)規(guī)?？s小造成的損失給予補償。

6六是一并征收補償。臺灣地區(qū)在征收土地時對土地上的改良物一并征收，但不包括土地所有權人要求取回、自行遷移、違規(guī)建造建筑物或非正常種植農(nóng)作物的情形。另外，因征收同一所有人的土地或改良物的一部分，而剩下的土地或改良物的殘余部分地形不整或面積過小，導致利用價值降低的，土地或改良物的所有權人可以向主管機關申請一并征收。

七是征用土地補償。征用補償是因政府興辦臨時性的公共建設工程，需要征用私有土地或土地改良物而發(fā)給權益人的補償費。其中，征用土地的年補償費按照公告土地現(xiàn)值10%計算，征用土地改良物的補償費按照征收補償費的10%計算。如果征用土地導致土地改良物必須拆除或者不能回復到征用前的狀況也給予補償。

八是連接地補償：因征收某塊土地而導致與其連接的土地受到影響而使價值降低，對該連接地給予補償。連接地補償款額以不超過減少的地價額為準。

九是調查勘測損失補償。需用土地人為申請征地而實施調查或勘測時，有時需要拆除或遷移地上的障礙物，由此導致土地權益人遭受損失，這種情形也給予適當?shù)难a償。

三、臺灣地區(qū)的區(qū)段征收與補償方式

在臺灣地區(qū)，除一般土地征收外，還有較為特殊的區(qū)段征收。區(qū)段征收是因實施國家經(jīng)濟政策、新設都市地域、舉辦國防設備、公用事業(yè)的需要，對一定區(qū)域內的土地全部予以征收。具體征地情形包括①新設都市地區(qū)的全部或一部分實施開發(fā)建設；②舊都市地區(qū)為公共安全、衛(wèi)生、交通的需要或促進土地合理使用實施更新；③都市土地的農(nóng)業(yè)區(qū)、保護區(qū)變更為建筑用地或工業(yè)區(qū)變更為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)：④非都市土地實施開發(fā)建設；⑤農(nóng)村小區(qū)為加強公共設施、改善公共衛(wèi)生需要或配合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實施更新；⑥其他情形。區(qū)段征收的土地經(jīng)過重新分段整理后，政府無償取得公共設施用地，道路、溝渠、公園、綠地、兒童游樂場、廣場、停車場、體育場所及學校用地等歸當?shù)卣?，原土地所有權人領回一定比例的抵價地，對剩余的國民住宅用地、安置原住戶所需土地及可供建筑的土地，政府采取出售、租賃或設定地上權的方式進行處分，并將所得收入用于支付區(qū)域開發(fā)總費用。

抵價地補償是一種特殊的地價補償形式。《土地征收條例》規(guī)定，實施區(qū)段征收時，原土地所有權人不愿領取現(xiàn)金補償?shù)?，應發(fā)給抵價地。土地所有權人領回的抵價地面積，以征收總面積百分之五十為原則，最少不低于百分之四十。如果領回的土地面積小于最小建筑單位面積，土地所有權人應申請合并土地，如果不申請合并土地則發(fā)給現(xiàn)金補償。抵價地的計算基準為區(qū)段征收后的路線價或區(qū)段價。除以抵價地作為地價補償外，其余各項補償費如土地改良物補償、合法營業(yè)損失、遷移費補償?shù)扰c一般征收補償無異。

區(qū)段征收及抵價地補償是一種公私互利的舉措。對土地所有權人而言，領回的抵價地雖然比原有的土地面積減少，但征收后的土地經(jīng)過重新規(guī)劃整理、開發(fā)建設，公共設施得以完善，地價普遍提高，可享受土地增值收益，并且居住環(huán)境和生活質量都會有所改善；對政府而言，不僅免費得到公益、公共用地，還可得到城市建設的大量資金，城市發(fā)展和建設有了保障；對需用土地人而言，得到用于房地產(chǎn)開發(fā)及其他城市建設的土地資源并獲取開發(fā)利潤。區(qū)段征收及抵價地補償實現(xiàn)了政府與民眾雙贏，普遍受到歡迎。

四、臺灣地區(qū)征地補償經(jīng)驗及其啟示

一是關于征地補償程序。我國土地管理法規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。這種確定方案在先、公告并聽取意見在后的做法對征地及補償行為并無約束，一些地方政府不與農(nóng)民溝通與協(xié)商，強征強占農(nóng)民土地的現(xiàn)象時常發(fā)生。臺灣地區(qū)的做法值得借鑒：在征地審批前召開公聽會，土地所有權人可以充分表達意見及利益訴求；議購為先、征地在后，體現(xiàn)取得土地手段之溫和；在征地補償方案后，農(nóng)民對補償方案有異議，也有申述的渠道并能得到切實的解決。

二是關于征地補償范圍和項目。土地征收會涉及到農(nóng)民生活的各個方面，如果考慮不周，就會造成對農(nóng)民利益的損害。我國現(xiàn)行的征地補償?shù)捻椖恐饕ㄍ恋匮a償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費，補償項目明顯偏少，沒有實現(xiàn)對被征地農(nóng)民的全面補償。應借鑒臺灣地區(qū)的做法，建立以地價補償為核心的多項目征地補償體系，除現(xiàn)有補償項目外，還應增加遷移補償、營業(yè)損失補償以及殘余地補償?shù)?。考慮我國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權狀況，除對土地所有權給予補償外，還應增加對承包權和租賃權的補償。并且應明確規(guī)定各項目的補償依據(jù)，如按市價補償或協(xié)議價補償?shù)?，避免籠統(tǒng)、模糊的規(guī)定。

三是關于補償安置方式。我國現(xiàn)行的補償安置比較單一，基本采取現(xiàn)金補償?shù)姆绞?，而且多是一次性補償，很多農(nóng)民征地補償款用完后就業(yè)無門、生活無著落。有些地區(qū)嘗試采取以地入股的方式，與我國臺灣地區(qū)的抵價地補償有些相似。臺灣地區(qū)的區(qū)段征收和抵價地補償已經(jīng)取得比較成熟的經(jīng)驗，我國大陸的征地補償制度改革可以借鑒，尤其對我國小城鎮(zhèn)建設更有借鑒價值。區(qū)段征收和抵價地補償不僅解決小城鎮(zhèn)建設需要的資金問題，而且使被征地農(nóng)民沾享土地增值收益，改善居住環(huán)境和生活狀況，有利于被征地農(nóng)民現(xiàn)實利益和長遠利益的保護。

四是關于征地后的監(jiān)管問題。我國征地制度存在的一個嚴重問題是土地征而不用、多征少用的現(xiàn)象，其根本原因在于缺乏完善的征地使用監(jiān)管機制。臺灣地區(qū)在土地征收之后設定的收回權和撤銷征收制度為我們提供很好的啟示。土地征收后并不意味著土地監(jiān)管權利的終結，由原土地所有者行使征地后土地使用的監(jiān)督權，對于解決用地單位對土地的不合理使用和土地閑置浪費現(xiàn)象是一項很好的舉措。

參考文獻：

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關鍵詞：“城中村”改造；土地征收補償

一、“城中村”改造概述

1.土地的城市化

因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經(jīng)被城市化，然而農(nóng)村的存在仍然沒有改動。在城中村改造的過程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉變成城市建設的用地，這樣將會為城市的發(fā)展建設與提升城市化水平等目標的實現(xiàn)做好充足的準備工作。

2.居住環(huán)境的城市化

按照城市規(guī)劃的要求和標準切實改善人居的環(huán)境質量、提高城市形象。同時，保護好歷史文化和古跡等，切實做好周邊環(huán)境友好型工作，與城市融為一體。

3.生存生活方式的城市化

城中村雖占據(jù)著一定有利的地理位置，但村民在本質的生活與思維方式方面發(fā)生改動變化的事例較少，導致其生活社交居住等相關方式和城市整體的基調不和諧，且城中村公共綠化、學校、醫(yī)療健康與公共服務等相關配套的基礎設施也不齊全，市政配套設施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴峻，須將城中村進行全面改造更新，才能使得其本質的生存生活方式進行根本性的轉變[1]。

4.規(guī)劃發(fā)展管理的城市化

對城中村的規(guī)劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現(xiàn)狀的直接原因。因此，在城市化進程中，必須對城中村實行更新改造，進而促使其能真正融入進城市當中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關的城市總體規(guī)劃規(guī)定與相應的規(guī)劃管理程序和制度等。

二、“城中村”改造中土地征收補償制度存在的問題

1.“城中村”房屋拆遷的補償依據(jù)不明確

按照我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，“城中村”改造的房屋拆遷補償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規(guī)定的征收土地的補償標準并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補償問題，并且其中規(guī)定的征收耕地的補償與征收宅基地的補償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關于補償標準的規(guī)定，主要是針對國家重點工程建設征收集體土地，并且是為了保護農(nóng)民集體的利益而不是個人利益而制定的。

2.補償?shù)闹黧w不明確

從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時也是拆遷補償?shù)闹黧w。

根據(jù)建設用地使用權的流轉順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設用地使用權，而是從國家土地管理部門出讓獲得，那么國家土地管理部門應當先行收回己經(jīng)出讓給他人的建設用地使用權，并為相應補償及退還出讓金，因此補償人應當是國家而不是開發(fā)商或領取拆遷許可證的其他人[4]。

西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發(fā)給區(qū)“城中村”改造辦公室的，但是在區(qū)“城中村”改造辦公室并沒有對被拆遷者進行補償，而是由房地產(chǎn)開發(fā)商進行補償。

三、“城中村”改造中土地征收補償出現(xiàn)問題的原因分析

（一）立法上的缺失

對于土地征收補償費用的分配，國土資源部、農(nóng)業(yè)部及最高人民法院都有部門規(guī)章、司法解釋進行規(guī)范和指導，但由于制定的部門不同，側重點不同，各個條文之間存在許多不一致的情況。這導致作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不知道究竟該如何適用法律法規(guī)來進行“城中村”土地征收補償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補償費主要給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，那么之后征地補償費用能否合理地分配給失地的農(nóng)民？如何才能合理地分配？這些問題，法規(guī)當中沒有具體的說明，也沒有任何限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺失的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能按照本村的實際情況自行制定分配方案。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就擁有了更大的自由決定權，進而容易造成補償費用分配的混亂現(xiàn)象，也埋下了社會矛盾的隱患。

（二）法律和政策貫徹不到位

近年來，隨著全國各大中小城市改造“城中村”行動的不斷開展，國家對各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國務院陸續(xù)出臺了《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國有土地上房屋征收與補償條例》，以規(guī)范集體和國有土地的征收和補償。與此同時，國務院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設部以及國土資源部也聯(lián)合出臺了《關于做好有關征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項清理工作的通知》，要求全國各地依照中央的精神，優(yōu)化相關的立法和政策，健全征地補償工作制度。

但在現(xiàn)實的征地過程中，很多地方“城中村”改造的依據(jù)仍然是過去制定的法規(guī)和政策。在這種情況下，有的村民就對地方法規(guī)和政策的有效性提出了質疑，并要求政府依照現(xiàn)行有效法律法規(guī)的規(guī)定進行征地拆遷工作。有關部門對于這些質疑的解釋是地方立法和文件的廢止應當由其制定部門來做出，征地拆遷部門作為執(zhí)行部門在實施拆遷補償工作時所適用的地方立法，如果沒有被廢止那么在其轄區(qū)范圍內就是有效的。村民對此十分不滿。

四、完善我國“城中村”改造中土地征收補償制度的對策

征地補償原則規(guī)定了被征地者的合法權益受到侵害時是否需要做出補償?shù)膯栴}。我國《物權法》第四十二條第二款雖然規(guī)定了政府征收了農(nóng)村集體所有的土地后，應當依法足額支付土地征收補償費用，維護農(nóng)民的合法權益，但這并不是土地征收補償?shù)脑瓌t，因為各地政府制定的補償費用的標準不一，可操作性不強。憲法作為我國的根本大法，應當對基本的問題作出規(guī)定，對土地征收補償?shù)脑瓌t也應進行規(guī)定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國外先進的經(jīng)驗，在憲法中規(guī)定“公正補償”的征地補償原則。

篇4

關鍵詞:土地征收補償;補償原則;補償范圍;補償標準;救濟

中圖分類號:D922.3　文獻標識碼:A　文章編號:1009-8631(2010)01-0034-01

隨著我國工業(yè)化、城市化進程逐漸加大步伐,大量城市、城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的農(nóng)用土地被征收。為了維護失地農(nóng)民的權益,第四次憲法修正案“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定為我國的土地征收補償制度提供了憲法基礎和保障。為了有效實施憲法確立的土地征收補償制度,修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權法》等法律就土地征收補償問題做了相對細化得規(guī)定,國務院及國土資源部實施了一系列配套的規(guī)范性文件,從而形成了系統(tǒng)的土地征收補償法律體系。但是,我們看到,目前我國的土地征收補償制度仍不完善,加之整個社會就業(yè)壓力增大,社會保障匱乏,失地農(nóng)民的生活狀況急劇下降。失地農(nóng)民補償問題引起了國家和社會的高度重視,成為社會各界關注的熱點問題。本文結合我國的國情,參考國外的一些做法,就我國土地征收補償制度的完善提出幾點建議,喚起大家對這一問題的繼續(xù)關注。

一、確立公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償基本原則

土地征收補償原則是土地征收補償?shù)幕A。不同國家和地區(qū),土地征收補償?shù)脑瓌t各不相同,總的來說,主要有完全補償原則、不完全補償原則及相當補償原則。完全補償原則認為,對于行政相對人因公共利益受到的特別損失,國家都應予以補償;不完全補償原則強調,為了調和權利剝奪和社會義務,應給予臺理的補償,補償應限于被征收財產(chǎn)的價值;相當補償原則認為,公正的補償只要是按照補償時社會的一般觀念,算定相當?shù)?、合理的補償就足夠了。雖然我國憲法中規(guī)定了土地征收必須補償,但是缺少對補償基本原則的規(guī)定,其他法律也未對土地征收補償基本原則做出明文規(guī)定,因而各省、各地的農(nóng)村土地征收標準不是很統(tǒng)一,補償結果差異性很大。

為更好地保護被征收人的合法權利,維護社會的穩(wěn)定,促進和諧社會的構建,我國應確立土地征收補償?shù)幕驹瓌t。首先,在憲法中明確規(guī)定土地征收補償?shù)目傇瓌t。根據(jù)我國國情,借鑒國外先進的立法經(jīng)驗,筆者建議,在憲法中應規(guī)定公平補償?shù)耐恋卣魇昭a償原則,為其他土地征收補償立法具體規(guī)定補償標準明確憲法基礎。公平補償?shù)脑瓌t,更具有靈活性、適應性和包容性,能夠規(guī)范土地征收權力的運作,化解規(guī)范之間的矛盾沖突,為法官提供司法判決的理由,使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。其次,土地管理法等相關立法,在憲法公平原則的指導下,應將憲法確立的公平補償原則具體化,使其能夠有效應對現(xiàn)實當中出現(xiàn)的征地補償糾紛,從而實現(xiàn)社稷的安定,保障人民的福社。

二、完善土地征收補償?shù)姆秶蜆藴?/p>

首先,擴大補償范圍。我國土地征收補償范圍狹窄,只包括土地補償費、林木補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補償費、房屋補償費和搬遷安置費,沒有做到充分的補償。為了改變土地征收補償范圍過窄、對相對人保護不利的局面,適應現(xiàn)代社會征收補償理論的發(fā)展要求,擴大補償范圍。補償不但要包括土地征收的直接損害補償,還包括因征地引起的間接損害補償,如土地承包經(jīng)營權損失造成的直接經(jīng)濟利益損失、由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失等,只有這樣,才能使土地所有者不致因土地征收而受到經(jīng)濟上以及精神上的損失,從而有效地保護所有者的利益?！?/p>

其次,完善土地征收補償?shù)臉藴省Ｃ鞔_了補償范圍之后,接下來的問題是以什么樣的標準對被征收的財產(chǎn)予以補償回顧歷史,不少國家在征收補償?shù)臅r候是按照財產(chǎn)所有人的價值進行補償,但是,由于所有人的價值非常復雜,很多時候難以確定財產(chǎn)所有人的具體價值。而市場價值具有形式上的中立性,更具有可操作性,不少國家逐步改為以市場價值為補償標準。在我國,第47條對被征收的土地的補償標準作了詳盡的規(guī)定,但是,該標準并沒有明確這種補償是屬于市場價值還是所有人的價值,而是不僅考慮到被征地農(nóng)民的生活成本,同時還依賴政府的財政能力。這種標準是由行政機構決定,毋需考慮財產(chǎn)的市場價值,是高度行政化的土補償標準,實踐征收過程中,土地征收補償?shù)囊?guī)定存在層層授權,甚至是無權授權現(xiàn)象,且對農(nóng)民的補償偏低。因此,完善土地征收補償?shù)臉藴?要建立以保護被征收人權利為主旨的法律制度,將土地所有人的“義務本位”改為“權利本位”,從法律上明確個人對集體所有土地的各項權利。對于征地的補償,以土地的市場價值為標準對被征收人進行補償。

三、健全土地征收補償?shù)木葷鷻C制

“人類權利自始就是與救濟相聯(lián)系的。沒有救濟可依的權利是虛偽的,猶如花朵戴在人的發(fā)端是虛飾?！彪S著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多,隨著農(nóng)民民主法律意識的增強,由征地引發(fā)的糾紛越來越多。遺憾的是,我國至今尚未有一部法律對行政補償訴訟作出專門規(guī)定。而實踐中存在著征地補償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區(qū),造成了行政補償案件的立案難、審理難和判決難,導致被征地相對人權利受到侵害時告狀無門,維權艱難的現(xiàn)狀。

為了維護被征地人的合法權益,規(guī)范政府行為,必須健全土地征收補償?shù)木葷鷻C制。首先,建立解決土地糾紛的社會仲裁機構。社會仲裁機構因其具有中立性、專門性、簡易性,能夠直接接受社會監(jiān)督,可在仲裁機構內部設立專門解決土地糾紛的仲裁部門,來解決土地征收補償中的糾紛。其次,完善行政復議制度。行政復議作為土地征收及補償救濟的重要途徑,因其專業(yè)、效率而具有其不可取代的優(yōu)點?！缎姓妥h法》第30條的規(guī)定為土地征收補償糾紛提供了行政復議救濟途徑,為強化其糾紛解決的功能,應從延長被征收人提出行政復議申請的期限、行政復議期間應停止土地征收的執(zhí)行、修改《行政復議法》關于復議終局的有關規(guī)定等方面進行完善。最后,完善司法救濟。從法律層面明確人民法院對于土地征收補償?shù)乃痉ü茌牂?法院應逐步擴大對征地農(nóng)民的司法救濟,規(guī)定相對人對于土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認定、土地征收方案和補償方案是否合理、征地程序是否公正等各項具體行政行為都可以向法院,由法院在衡量相關利益后作出裁決。

參考文獻:

[1]田文淀.農(nóng)村土地征收補償原則淺論[J].蘭州學刊,2007(8).

[2]柴強.各國(地區(qū))土地制度與政策[H].北京:北京經(jīng)濟學院出版社。1993:187.

篇5

關鍵詞：集體土地所有權；征收補償；私法理念；制度借鑒；立法完善

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A

文章編號：1000―5242（2014）02―0041―07

收稿日期：2013―09―19

基金項目：國家社會科學基金項目“《民法典》編纂中的法律資源選擇”（10BFX057）階段性成果

作者簡介：岳紅強（1979―），男，河南林州人，中南財經(jīng)政法大學法學院博士生，河南大學法學院講師。

黨的十報告指出，要進一步改革和完善征地制度①，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。伴隨著高速的工業(yè)化和快速的城鎮(zhèn)化進程，大面積的農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益受到侵害，導致征地矛盾尖銳突出，愈演愈烈，直接影響到我國土地的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會的構建。強大公權與弱勢私權之間的不對稱性和征收補償制度的不合理性，是導致征地矛盾激化的深層次原因。比較而言，國外主要發(fā)達國家堅持在私法理念的基礎上建構其土地征收補償制度，依法保護和公平補償被征地人的合法財產(chǎn)權益，這一做法值得借鑒。在我國推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調發(fā)展的背景下，深化集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益和強化補償制度的公平合理性。因而，如何借鑒國外征地補償制度的立法經(jīng)驗，完善符合我國國情的土地征收補償機制，對于充分保障農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權益和有效地實現(xiàn)多元利益的均衡，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、集體土地征收補償?shù)闹贫葘傩?/p>

根據(jù)我國《憲法》《物權法》《土地管理法》等法律規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，通過行政主體利用國家強制力，按照法律規(guī)定的程序，將一定范圍的集體土地所有權強制轉為國有，并依法給予相應補償?shù)囊环N法律行為。②土地征收作為征收的一種具體類型，兼具行政法和民法雙重屬性。在行政法上，它屬于公益征收的范疇，具有強制性，是一種具體的行政行為；在民法上，土地征收是對土地所有權的一種變動，屬于私法的范疇。關于征地補償，我國現(xiàn)行的土地征收補償制度是在公法傳統(tǒng)理念下構建的，單純強調補償?shù)姆峭暾?，將民法的平等、公平等基本原則排除在外，必然導致失地農(nóng)民對征地補償公平性的懷疑和補償結果的不可接受，進而引發(fā)了政府和失地農(nóng)民之間的征地矛盾愈演愈烈。

征地補償，屬于國家補償?shù)囊环N類型。關于國家補償?shù)男再|，目前，學界主要存在兩種學說――公法性質說和私法性質說。①前一學說已成為我國學界的主流觀點，其主要見解有：“行政補償是基于行政機關的一種積極義務而實施的補救性行政行為”②；“從性質上看，補償是國家所負有的一種公法上的義務”③。持后一學說的代表觀點包括：“行政補償是例外的民事責任，并不具有對國家行政行為的責難”④；“土地征收補償過程中的爭議是一種民事性質的爭議”⑤。筆者認為，為了公共利益的需要，對特定的集體所有土地進行強制性征收屬于典型的公法性質的行政行為，但對于土地征收的補償標準和范圍則應屬于私法的范疇，補償?shù)膬热菥哂忻黠@的私法性，根本原因在于征收的公法行為產(chǎn)生了土地所有權的變動這一民事效果。因此，征地補償制度應在私法的公平、等價有償?shù)脑瓌t下進行設計和構建，依法確認與保護農(nóng)民和集體的合法土地財產(chǎn)權益是從根本上解決征地補償問題的邏輯起點。

從世界范圍看，土地征收制度在各國普遍存在。土地征收的最初理論建立在政府需要借助征地權力將土地集中用于修建公路、機場等具有公共利益性質的基礎設施項目，以避免私人交易中的價格過高。雖然我國實行土地公有制，土地只能為國家和集體所有，與德國、日本、美國等國的土地國有和私人所有不同，但所有國家的土地征收產(chǎn)生的結果都是土地所有權的變動，在法律效力上具有共通性。土地征收是對土地所有權屬性的改變，其本質是對社會利益的重新配置。公共利益理論解決了土地征收的合法性，而充分補償則是為土地征收的公平性作注腳。⑥國外許多國家的土地征收制度主要是通過對征地權濫用的限制和對農(nóng)民的利益補償，而從私有財產(chǎn)權的保護角度加以設計規(guī)定的。例如，德國法院認為，征收屬于公法上的行為，但補償帶有私法性質，因此，征收行為的合法性問題由當事人向聯(lián)邦行政法院請求解決，征收補償爭議問題則由聯(lián)邦普通法院管轄（依據(jù)《德國基本法》第14條第3款的規(guī)定，征收補償訴訟歸民事法院管轄）。⑦再如，法國以行政法院系統(tǒng)健全和發(fā)達而著稱，但在法國的國家補償制度中，公用征收補償如有爭議，須向普通法院而非行政法院，這在一定程度上“說明法國人認為涉及公用征收補償?shù)募m紛已經(jīng)不是行政機關內部的事情了”⑧。由上可見，遵循私法理念構建土地征收補償制度已成為國際上的一種共識。因此，我國的集體土地征收補償制度的完善，應充分借鑒發(fā)達國家堅持私法基礎上公平補償這一重要理念和原則，這也是實現(xiàn)我國集體土地征收制度改革的一個重要前提。

二、我國現(xiàn)行集體土地征收補償制度的缺陷分析

土地征收制度是兼具公法和私法屬性、實體法和程序法相結合的法律規(guī)范體系。征地補償是整個土地征收制度的核心問題，對農(nóng)民土地財產(chǎn)權益的私法保護是其制度建構的基點所在。從這一角度而言，征地補償制度只有在私法的理念和原則下進行設計，才能真正體現(xiàn)補償?shù)墓胶驼x。目前，我國的土地征收補償制度分散規(guī)定在《憲法》《物權法》《土地管理法》以及相關的部門規(guī)章和政策中，在立法上強調行政的強制性和政府的土地財政收益，忽視土地利益補償?shù)钠降刃院凸叫?，導致補償主體雙方地位不平等、補償內容違背公平補償原則、補償程序不規(guī)范、不透明及征地糾紛民事解決機制缺失等制度缺陷，侵害了失地農(nóng)民和集體的合法土地財產(chǎn)權益，引發(fā)了大量的征地糾紛。

（一）補償主體雙方地位不平等

我國土地所有權分為國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型，兩者法律地位平等，相互獨立，不存在隸屬和派生關系，應受憲法和法律的同等保護。我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體土地由集體經(jīng)濟組織行使所有權；《物權法》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權是農(nóng)民依法享有的用益物權，是合法的財產(chǎn)權利。但在實踐中，集體所有權主體虛位造成了農(nóng)民集體無法真正行使集體土地所有權的尷尬局面，結果導致征地補償中“集體”無法真正成為維護農(nóng)民利益的代表，集體土地權利行使和利益分配成為空談。雖然土地征收是一種行政強制行為，但在市場經(jīng)濟條件下，補償?shù)倪^程實質上是一個平等的財產(chǎn)交易過程，雙方主體地位是平等的，應受私法的規(guī)制和遵循市場經(jīng)濟規(guī)則，在平等協(xié)商、公平補償?shù)幕A上進行；不能因為集體土地所有權主體虛位而忽視其補償主體的地位，無視其作為權利主體所享有的權能和農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權益，更不能用公權力侵犯集體所有權和私有財產(chǎn)權。長期以來，我國的私權在強大的公權力面前總是十分脆弱，公權力甚至成為掠奪私產(chǎn)的工具。一個社會如果沒有建立公權和私權的平衡機制，則意味著社會的自我發(fā)展能力的弱化，社會秩序的穩(wěn)定便成為無土之木、無源之水。現(xiàn)行征地制度存在的各利益主體之間的矛盾沖突，根源在于集體土地所有權與國家土地所有權的法律地位不平等。因此，征收補償雙方主體地位的不平等性，使得在征收過程中保護、尊重農(nóng)民這一弱勢方的合法權益顯得尤為重要，土地征收補償制度作為一種限制公權、保護農(nóng)民集體私權的法律制度，應符合私法平等理念。

（二）補償內容有悖于市場公平原則

考察國外的征地立法，多數(shù)國家經(jīng)歷了完全補償――不完全補償――公平補償?shù)难葸M過程。雖然“公平補償”是一個比較抽象的概念，在不同的國家有不同的界定，但在總體上體現(xiàn)了補償范圍的全面性和市場等價性，即補償?shù)姆秶w了被征地方的全部損失（直接的和間接的），補償?shù)臉藴室酝恋睾拓敭a(chǎn)的實際市場價值來計算。在國際上，依據(jù)公平的市場價值對財產(chǎn)所有者的損失進行評估，被認為是確立補償標準的最佳選擇。相比而言，我國的征地補償則更顯非全面性和非市場性。根據(jù)我國《物權法》第42條和《土地管理法》第47條規(guī)定，我國土地征收補償范圍限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三項費用，而且補償范圍僅包括直接損失，對于殘余地損失、額外土地投入、擇業(yè)成本以及其他間接損失未在補償?shù)姆秶畠?，使農(nóng)民的實際權益損失得不到全面補償。在補償標準上，我國按照農(nóng)用地的收益能力，以產(chǎn)值倍數(shù)法給予補償，實質上是收益還原的具體運用。這種單純按照被征土地的原有用途制定的補償和安置標準并未考慮農(nóng)民土地使用選擇權和征地后按照市場價格流轉而產(chǎn)生的收益，使農(nóng)民無緣直接共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展成果，顯然是不科學和不合理的，有悖于私法的公平原則。從我國現(xiàn)行的立法規(guī)定來看，征地補償?shù)姆绞街饕獮樨泿叛a償。雖然貨幣補償是大多數(shù)國家普遍采用的最主要的補償方式，但并非是唯一的補償方式。在我國，由于土地承載著農(nóng)民的生存和社會保障功能，現(xiàn)行的補償標準較低，沒有考慮失地農(nóng)民的間接損失、再就業(yè)成本和經(jīng)濟發(fā)展等因素，導致貨幣補償往往無法保證被征地人的原有的生活水平不降低。由于我國現(xiàn)行的社會保障體系不健全和農(nóng)民自身技能水平的局限性，一旦農(nóng)民將這些征地補償費用耗盡，如何維持其最基本的生活將是失地農(nóng)民和社會必須面對的重要的社會問題。

（三）征地補償程序缺乏規(guī)范性和可操作性

程序是財產(chǎn)權保護的核心。“程序不是次要的事情，隨著政府權力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人容忍”②。尤其是以公權力強制財產(chǎn)所有權人轉移自己的財產(chǎn)權時，必須要嚴格按照法定程序進行。征收程序實質上是一個有序的法律程序過程，應當體現(xiàn)公平性、公示性和可操作性，彰顯公平正義之精神，樹立公共利益與私人權益之間均衡保護的理念，從程序設計上盡量避免暗箱操作。在立法上，雖然《土地管理法》明確規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但在實際土地征收中，這些程序只是一些原則性的規(guī)定，比較粗糙，征地補償款的確定、分配和監(jiān)管等征地后期程序不健全和缺乏可操作性，補償款被克扣、挪用甚至貪污的現(xiàn)象時有發(fā)生。政府始終是集決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權于一身，沒有中立性可言，缺乏監(jiān)督。征地談判時，代表集體去談判的實為鄉(xiāng)村干部，沒有農(nóng)戶代表，被征地農(nóng)民在征收的目的和范圍等方面都沒有參與和表達自己意見的機會。上述這些程序缺乏可操作性和參與性，違背了公開公正精神和程序正義理念。

（四）補償糾紛民事解決機制缺失

我國《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這一規(guī)定顯然將征地糾紛定性為行政爭議，排除了司法機關對土地補償爭議的介入，從根本上違反了司法審查原則。而且，由于最高人民法院對土地征收補償糾紛的請示答復不一致，在審判實踐中造成了不同法院或一個法院在不同的時期對征地糾紛處理上的不同，法院有時受理而有時不受理。根據(jù)法律秩序的普遍性，當政府與私人相互間所生關系為平等主體間的法律關系時，政府便處于準私人的地位，應同受私法的調整。征地行為屬于公法行為，征地的合法性糾紛應按行政案件處理。而征地補償具有明顯的私法屬性，法院從私法的精神出發(fā)，從民事的角度對補償糾紛進行受理，充分發(fā)揮私法資源的優(yōu)勢，更有利于針對案件的具體情況作出公正判決。國外大多數(shù)國家都建立了征地糾紛處理機制，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，如果征收人與土地所有權人在土地征收中發(fā)生糾紛，由賠償委員會進行裁定；如果雙方當事人對賠償委員會的裁定不服，還可通過訴訟方式由法院判決。而我國現(xiàn)行立法規(guī)定法院無權受理和管轄征地糾紛，也無中立的仲裁機構，因此，征地糾紛在經(jīng)過行政復議程序以后，如果農(nóng)民仍對復議結果有異議的，將狀告無門。征地補償糾紛民事解決機制的缺失，將會導致征地矛盾的尖銳和異化，最終影響社會秩序的穩(wěn)定。

三、國外主要發(fā)達國家土地征收補償制度的借鑒

綜觀世界各國，大多數(shù)國家堅持以“所有權神圣不可侵犯”和“所有權的社會義務性”為基礎來構建其土地征收補償制度。②雖然各國因權利和權力兩者關系觀念不同，導致征收補償?shù)脑瓌t有所不同，但從世界各國關于土地征收補償立法的發(fā)展趨勢看，土地征收補償?shù)姆秶蜆藴嗜諠u寬泛，以充分保護被征地人合法財產(chǎn)權益和公平補償其所受損失。

（一）德國

德國的征地補償原則經(jīng)歷了完全補償原則――相當補償原則――公平補償原則的發(fā)展過程。③根據(jù)《德國基本法》第14條規(guī)定，立法機關不但要對補償?shù)姆秶?、種類以及征收侵害的法律效果和補償義務的內容給出法律依據(jù)，而且要斟酌公共利益和參與人的利益，這意味著在計算征收補償時，不能忽視被征收人與征收人之間的平等性。根據(jù)《德國建設法》等法律規(guī)定，征地補償?shù)姆秶鷱V泛，從權利損失到其他財產(chǎn)上的不利益均可能賠償。權利損失是指被征土地或其他征收客體的價值損失；其他財產(chǎn)不利益是指在對征收所產(chǎn)生的權利損失給予補償仍不能達到公平補償要求的情況下，征收所產(chǎn)生的超越權利損失的其他不利影響，具體包括營業(yè)損失、營業(yè)搬遷、營業(yè)拋棄、遷移費和費等補償項目。根據(jù)《德國建設法》的規(guī)定，對權利損失和其他財產(chǎn)不利益的補償，以交易市場所生市價作為交易價值，征收補償方式以貨幣補償為原則，以代償?shù)鼗蛴袃r證券等其他方式為補充。

（二）日本

日本人多地少，土地資源異常緊張。為了嚴格控制公共事業(yè)用地規(guī)模，1951年日本制定了《土地征用法》。根據(jù)該法第68條規(guī)定，征收補償由起業(yè)人負擔，即由起業(yè)人作為補償主體。這是日本與其他國家采用國家補償?shù)囊粋€顯著區(qū)別。日本的征地補償范圍包括標的物補償費、殘余地補償費、遷移補償費以及其他通常損失補償費和特殊補償費?！度毡緫椃ā返?9條規(guī)定，征收應當給予正當補償，也即公平補償原則。④按照日本《土地征用法》的規(guī)定，對征收土地的補償費，以公告時附近同類土地市場交易的相當價格乘以征地裁決時物價變動修正率所得金額進行計算；殘余地的補償標準與征收土地相同，建筑物、土地附著物、遷移費和其他損失的補償標準以裁決時價格計算。日本的征地補償方式除貨幣補償外，還有耕地、代償?shù)?、代行遷移和工事等補償方式。

（三）美國

在美國，土地征收被稱為“最高土地權的行使”。雖然美國的土地資源富足，但美國聯(lián)邦憲法規(guī)定，政府和有關機構必須為了公共目的的需要，并進行了合理補償，才可行使土地征收權。根據(jù)美國《財產(chǎn)法》的規(guī)定，合理補償?shù)臉藴适翘钛a土地等財產(chǎn)的市場價格損失，既包括征收財產(chǎn)的現(xiàn)有市場價值，也包括財產(chǎn)的未來盈利折扣價值；②征收的補償范圍不僅包括被征土地的現(xiàn)有價值，而且還包括可預期的未來價值和因征地而導致鄰近土地權利人經(jīng)營上的損失。③美國《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定了正當補償原則，即主體公平、客體公平和估價公平，并要求補償價格應以土地的公平市場價格為計算依據(jù)，最有效的確定方式是由雙方分別聘請獨立的資產(chǎn)評估師提出評估報告；如評估報告結論存在爭議，則由法庭組成的陪審團裁定。關于補償方式，《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定，非經(jīng)當事人同意，必須采用貨幣方式補償。

（四）加拿大

加拿大的征地補償制度沿用了英聯(lián)邦的體制。由于其征地制度比較完備，較好地平衡了國家、被征地方、征地機構等多方之間的利益關系，故在征地實踐中進展順利。④根據(jù)加拿大《征地法》，征地補償堅持公平的市場原則，如果被征地方對征地機構提出的補償價格有異議，征地機構需要對征地的相關財產(chǎn)權益進行正式評估，向被征地者提供“法律出價”，具體的補償范圍主要包括被征收部分的補償、有害或不良影響補償、干擾損失補償和重新安置的困難補償四部分。⑤值得關注的是，加拿大被征收的土地補償，是按照土地的最高和最佳用途進行市場價格補償，即如果土地當前用途為住宅用地，但能夠確定的最佳用途為商業(yè)用地，則按照商業(yè)用地價格進行評估，充分體現(xiàn)被征土地的市場價值潛力和維護被征地方的合法財產(chǎn)權益。同時，加拿大《征地法》細化了征地程序，第一次公告后調查委員會就征地的合法性、合理性和公平性進行調查，第二次公告后征地雙方就補償?shù)膬r格和范圍達成一致。如未達成合意，雙方可以向市政委員會申請仲裁；對仲裁有異議的，任何一方可以向法院提訟。

四、完善我國土地征收補償制度的主要思路

我國現(xiàn)行的征地補償制度是在計劃經(jīng)濟體制背景下產(chǎn)生的，盡管《土地管理法》經(jīng)過多次修改后對補償?shù)臉藴蔬M行了適當提高，但仍沿用“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補償標準和限于直接損失補償，不能反映土地作為稀缺資源的價值和對間接損失的補償，使之不能適應我國市場經(jīng)濟體制的轉型和保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低。因此，我國的土地征收補償制度應借鑒國外立法經(jīng)驗，在私法公平補償?shù)睦砟钕逻M行改革和完善，才能真正體現(xiàn)補償?shù)墓胶驼x。

（一）統(tǒng)一土地征收立法，明確征地補償立法目的和基本原則

我國的農(nóng)村集體土地征收制度散見于《物權法》《土地管理法》及多個部門規(guī)章中，大多表現(xiàn)為政策性規(guī)定，既無統(tǒng)一的立法價值目標和功能定位，又無具體的監(jiān)督、懲罰和救濟機制，征地程序混亂，可操作性差。這種分散型的立法模式，使得征收規(guī)范在具體實踐中無法科學、規(guī)范的實施，嚴重損害了被征地農(nóng)民的合法權益，引起了征地程序的無序和社會矛盾的激化。雖然加快制定《農(nóng)村集體土地征收與補償條例》已成為深化經(jīng)濟體制改革的重點工作之一，但我國《土地管理法》的修改完善是這一立法的前提條件和關鍵環(huán)節(jié)。大多數(shù)國家將維護公共利益和保護征地人的合法權益確立為土地征收的立法目的，同時將公平補償作為征地補償?shù)幕驹瓌t。如法國1789年《人權宣言》第1 7條規(guī)定：“所有權……非依法律認定為公共需要，并事先給予公平補償，不得剝奪?！雹拊谖磥碇贫ǖ摹掇r(nóng)村集體土地征收與補償條例》中，應積極借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，一方面，明確“公共利益”的范圍，參照我國《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規(guī)定，采用列舉的方式界定“公共利益”的外延；另一方面，明確將充分保護農(nóng)民的合法財產(chǎn)權益和維護公共利益作為征地補償制度的立法目的，確立公平補償原則為補償制度的基本原則。

（二）尊重和充分保護私權，完善征地補償?shù)姆秶藴屎头绞?/p>

失地農(nóng)民問題本質上是農(nóng)民權利的尊重和保護問題。從產(chǎn)權來看，賦予和尊重農(nóng)民享有土地使用權、土地承包經(jīng)營權、財產(chǎn)所有權等各項權益，是其獲得公平補償?shù)幕A和前提。就世界各國征地補償?shù)牧⒎òl(fā)展趨勢來看，對國家合法行為所造成的損失，其補償?shù)姆秶蜆藴嗜諠u放寬，以便對民眾所遭受的損失予以更充分、更公平的補償。①其中，確定合理的補償范圍是保證補償公正性的關鍵之一。我國《物權法》規(guī)定的補償范圍較為狹窄，無法保障失地農(nóng)民的合法權益，應借鑒德國、日本、美國等國的征收立法規(guī)范，除土地、房屋等直接損失補償外，還應當將殘余地損失和其他附帶損失等間接損失納入補償?shù)姆秶?，確保失地農(nóng)民的合法財產(chǎn)權益得到法律的完整保護。我國現(xiàn)行的“年產(chǎn)值倍數(shù)”和“區(qū)片綜合地價”的補償標準雖然符合我國特有的土地制度和國家壟斷一級土地市場的現(xiàn)實國情，但“年產(chǎn)值”、“倍數(shù)”和“綜合地價”等關鍵參考標準都授權各省級人民政府具體確定，導致地方政府為了最大程度地追求“土地財政”，在上述標準計算上不盡科學和合理，未能反映市場價值規(guī)律。因此，在未來立法中應借鑒國外大多數(shù)國家采用的市場價值補償標準，明確由國家有關部委在遵循市場規(guī)律的前提下，建立土地價值評估機制，統(tǒng)一確定“年產(chǎn)值”、“倍數(shù)”和“綜合地價”等補償標準，實現(xiàn)征地補償標準的統(tǒng)一性和公平性。在補償方式上，我國現(xiàn)行單一的貨幣補償方式雖然簡單易行，但未能考慮到被征地農(nóng)民的長遠利益和生活保障，故應參考德國和日本的補償方式，除貨幣補償外，在尊重被征地農(nóng)民意愿的基礎上，在條件允許的地域采用代償?shù)匮a償或替代地補償、土地債權、入股等多種補償方式。由此，一方面滿足征地對象不同的利益補償需求，另一方面減輕了國家和地方政府征地補償?shù)呢斦摀?/p>

（三）規(guī)范征地補償程序和建立補償糾紛司法救濟機制

程序是指有關某項活動應當遵循何種方式、步驟、順序、時限等公示性的過程。②我國《土地管理法》雖然規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但現(xiàn)行的土地立法重實體、輕程序，在實踐中先征地后補償、未經(jīng)聽證程序而批準補償安置方案、補償協(xié)議未經(jīng)公告、監(jiān)督程序和救濟程序缺失的現(xiàn)象大量存在。在補償程序方面，應借鑒國外的征地程序規(guī)范，細化征地補償程序，強化財產(chǎn)評估程序、聽證協(xié)商程序⑧、補償標準公示程序，讓權利人真正參與征地的過程中，使雙方在相對平等的基礎上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。針對“先征地，后補償”的程序弊端，應堅持“先補償，后征地”的程序設計，消除中間環(huán)節(jié)，采用直接向被征地農(nóng)民支付補償費的做法，實行征地補償安置費的全程監(jiān)管，防止和消除補償安置費被拖欠、挪用、截留、貪污等現(xiàn)象。根據(jù)法律規(guī)定，征地糾紛應包括行政救濟和司法救濟兩種途徑，但在實踐中地方政府作為征地法律關系的一方當事人，由其進行行政裁決有失公正性，迫于地方保護主義和政府的壓力，法院往往對征地糾紛案件不予受理。這種制度安排，不符合國外由獨立于政府的機構仲裁征地糾紛的司法慣例，極易產(chǎn)生糾紛和造成被征地農(nóng)民利益的侵害。目前，國際上關于征地補償程序主要有三種代表類型：一是以美國為代表的司法主導型程序；二是以日本為代表的行政主導型程序；三是以法國為代表的行政、司法并重型程序。④比較而言，我國應借鑒法國的司法救濟模式，征地行為合法性糾紛采用行政訴訟方式救濟，補償糾紛通過民事訴訟方式救濟。同時，借鑒加拿大的征地程序法定和過程公開原則，建立完善的公告制度、聽證制度和暢通的司法救濟機制，保障征地全過程的公開、公正和透明。

（四）立足我國土地制度的本土化，健全土地收益的合理分配機制

我國現(xiàn)行體制下集體土地所有權實行“隊為基礎、三級所有”的土地所有權制度。按照憲法和物權法規(guī)定，集體土地所有權和國有土地所有權雖然相互獨立和地位平等，但集體土地所有權是公私兼具偏重于公法上的公共權利⑤，在使用用途和流轉等方面受到嚴格限制，不能與國外土地私人所有權相提并論。因此，在借鑒國外征地補償立法經(jīng)驗的同時，必須結合我國本土化的集體土地所有權制度和現(xiàn)實國情，不能盲目照搬國外的土地利益分配理論。2005年1月的《關于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導工作的意見》雖然明確了各項補償費的分配歸屬問題，但主要表現(xiàn)為政策性規(guī)定，可操作性差。據(jù)清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明教授的研究報告證實，目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。然而，地方政府和村級組織卻很少將獲得的土地增值收益用于安置失地農(nóng)民生活和土地開墾以及發(fā)展生產(chǎn)，這種扭曲的利益分配機制使政府成為最大的受益者。利益權衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的結構性價值，只有將公共利益和私人權益平等對待，找到合理的平衡點，才是化解征地矛盾的根本途徑。因此，在未來的《農(nóng)村集體土地征收與補償條例》中，應明確集體土地所有權人和被征地農(nóng)民對征地補償費的權利歸屬和比例分配問題，使失地農(nóng)民成為征地補償利益分配的主要受益者，共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的改革成果。

篇6

關鍵詞：土地征用；房屋拆遷；公共利益；個人利益

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2011）17－0182－02

拆遷問題近幾年一直是熱議的話題，就以《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》來說，無論是在力度上和速度上都得到了廣泛的關注。當我們受到個案沖擊時，不得不考慮的一個問題是，我們到底是存在哪些制度性的問題，還是拆遷條例所呈現(xiàn)出與社會進步不同步的體制問題。經(jīng)過專家的廣泛調查研究，《城市房屋拆遷管理條例》與《憲法》、《物權法》、《房地產(chǎn)管理法》保護公民房屋及其他不動產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導致了城市發(fā)展與私有財產(chǎn)權保護兩者之間的嚴重沖突，也導致了公共利益和個人利益在土地征用和房屋拆遷中的失衡。即便是2011年1月21日起正式實施的《國有土地上房屋征收和補償條例》也不能完全根除土地征用和房屋拆遷中的失衡現(xiàn)象。

一

一部法律的修改不僅僅是文字的變化，更多的是其背后復雜的利益調整。關于土地征用和拆遷問題法律也是幾經(jīng)修改。1991年6月為了與《城市規(guī)劃法》建立配套的法規(guī)，國務院了《城市房屋拆遷管理條例》。當時的城建主體多是國有性質，拆遷行為基本依靠政府計劃，當然鮮有涉及公共利益與非公共利益的差別，商業(yè)拆遷多半按照政府拆遷的模式。1994年7月《房地產(chǎn)管理法》出臺，分稅制實行改革，城建主體中增加了開發(fā)商，開發(fā)商由后臺走向前臺，土地財政成為重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆遷條例》修改頒布，但是沒有在根本上解決公共利益和非公共利益的差別，政府既是審批者又是裁判者，對被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法給民眾帶來了一定程度的經(jīng)濟利益損失和精神傷害。2004年3月《憲法》增“征用補償”條款，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”，但是憲法修正案仍然沒有界定“公共利益”的范疇。2007年3月《物權法》規(guī)定“拆遷補償”， 第42條針對城市房屋的拆遷的三項補償安置原則，提高了對被拆遷人的補償標準。2011年1月21日起正式實施的《國有土地上房屋征收和補償條例》有了更多的改善，對公共利益與個人利益的平衡，對各種利益的博弈都發(fā)揮了一定的督促和限制的作用。

二

以往條例中對于“公共利益”都沒有明確的界定，新條例在這一點上有了較大的突破，并采取了列舉方式。對于公共利益的界定，第八條以列舉的體例將“公共益處的需要”界定在：國防和交際的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等根本行動措施扶植的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、情況和資本呵護、防災減災、文物呵護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關劃定組織實施的對危房集中、根本行動措施落伍等地段進行舊城區(qū)改建的需要；法令、行政律例劃定的其他公共益處的需要。公共利益的界定避免了以往開發(fā)建設拆遷的發(fā)展經(jīng)濟和公共利益需要的偽裝，主要是區(qū)分了公共利益和非公共利益，并不能實際上解決在土地征用和房屋拆遷中公共利益和個人利益失衡的問題。公共利益和個人利益失衡的根本原因是不能使被拆遷者得到滿意的補償。針對補償問題，新條例也有相關的規(guī)定。新條例在第三章針對補償問題做了規(guī)定。條例規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：被征收房屋價值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。即便是在《國有土地上房屋征收與補償條例》公布之時，黑龍江省密山市的強制拆遷自焚事件、江蘇拆遷戶的自焚事件似乎也對我們提出了疑問，新條例的頒布實施能不能真正解決拆遷與征用中的矛盾，能不能真正地平衡公共利益和個人利益？公共利益的明確界定能否真正區(qū)分“政府組織實施”和“開發(fā)商商業(yè)行為”？直補是不是解決征地矛盾的關鍵？

三

剛出臺的新拆遷條例的頒布在形式上結合民眾意見和專家意見，考慮公共權力與個人權益，體現(xiàn)了立法的民主性與科學性；在內容方面，對于公共利益的界定，拆遷補償范圍、原則和程序，從行政強制拆遷向司法強制搬遷的演變，都是符合民意和立法目的的突破性的規(guī)定，但不乏也存在一定的弊端，筆者通過對《國有土地上房屋征收與補償條例》的優(yōu)勢和隱患的分析，淺談如何更好地在條例中體現(xiàn)公共利益和個人利益的平衡，如何有效地解決行政權力與公民權利的矛盾。

從條例頒布的優(yōu)勢分析，筆者認為，第一， 公共利益的界定改變了以往政府和開發(fā)商形式上以公共利益為名，實質上為謀取私利的狀況，甚至某些政府或者國家機關的辦公用房的開發(fā)也施行以公共利益為名的拆遷。第二， 責任明確 以往房屋拆遷安置補償，拆遷許可證的效力等等都受《行政許可法》的影響，但是即便如此，國務院以及房屋拆遷主管部門沒有規(guī)定制定房屋拆遷行政許可聽證程序。新條例將拆遷許可證的方式廢除，市縣級人民政府成為直接責任主體，國有土地的政府征收行為成為政府行為，政府從幕后走向前臺，不能在逃避責任。新條例規(guī)定政府是做出的征收決定的主體，政府自己不能再作任何的行政裁決，只能由上級政府監(jiān)督或者法院的裁判。第三， 行政補償以人為本 舊條例忽視被征收人的合法權益，新條例重視被拆遷人和公眾的意愿，以往在征收人的補償方面因價格偏低，過少的考慮被征收人的利益，被征收人往往存在抵觸情緒，新條例規(guī)定被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產(chǎn)的市場價格，即便在制定初期也體現(xiàn)出以人為本的原則，通過社會的廣泛參與，廣泛聽取民眾意見并結合專家意見，新條例還規(guī)定，被征收人對市、縣級政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。所以在救濟制度上也摒棄了舊條例的不利制度，民主貫穿在制定和執(zhí)行條例的始終。第四，取消了行政強制拆遷 這又是新條例的一大突破，政府既是參與者又是裁判者的局面終于有所改變，新條例將行政強制拆遷變?yōu)樗痉◤娭瓢徇w，有利于制約政府的征收和補償工作，使其盡量在公平公正的基礎上進行，從而減少在房屋征收與補償中因公共利益和個人利益失衡而產(chǎn)生的矛盾與沖突。

四

新條例的眾多優(yōu)勢在一定程度上緩解了公共利益和個人利益在房屋征收和補償?shù)拿?，但是得不到根本性的解決，筆者認為直補不是解決征地矛盾的關鍵，《國有土地上房屋征收和補償條例》仍然存在一定的劣勢。

第一，筆者認為，在新條例中缺少治理的決心。最近三年發(fā)生的8起拆遷自焚或活埋案中無一名地方官員因此受到追究。江海、鹽城，北京海淀，山東膠州，福建泉州，黑龍江東寧先后發(fā)生拆遷戶自焚，湖北武漢拆遷戶被鏟土機活埋，當?shù)毓賳T無一人被問責；就是唐福珍事件中被停職的科級干部在事件過后不久也是官復原職。如果想真正解決征地與補償中公共利益和個人利益的矛盾，關鍵并不是能補償多少，而應該是制約權力，對于在這一行政行為行使過程中建立一整套公平公正的處罰制度，加強行政監(jiān)督司法監(jiān)督的力度，把問責制落到實處，并應賦予群眾代表一定的參與權和談判權，這才能真正地實現(xiàn)公共權益和個人權利的平衡。

第二，關于公共利益和非公共利益進行嚴格區(qū)分是否能真正解決征收與補償中存在的矛盾。關于這一點我們要一分為二。筆者認為，更好的界定公共利益的目的是防止部分開發(fā)商以政府的名義，即以公共利益為名行己之利，實現(xiàn)“非公共利益”的目的，對于部分開發(fā)商是有一定的限定標準。但只是把開發(fā)商的這種行為由舊條例的混淆狀態(tài)，變?yōu)槿缃竦恼婵諣顟B(tài)，同時又增加了“外交需要”，筆者是否可以這樣理解，即便是開發(fā)商純粹的商業(yè)開發(fā)目的，只要其是“外交需要”作為條件，依然可以征收。在新條例中是否應該將“外交需要”的條件詮釋的更加明確，使政府，開發(fā)商和普通民眾均不產(chǎn)生重大誤解。

第三，關于征收主體。從新條例可以看出，市縣人民政府是理所當然的征收主體。第四條規(guī)定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。第15條規(guī)定，房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。而這些內容的執(zhí)行，首先應該考慮的關系背景是市縣人民政府和房屋征收部門的關系。房屋征收部門能否作為行政主體以自己的名義行使行政職權最終獨立承擔法律責任？如果其不能作為行政主體行使行政職權，而只能以法律法規(guī)授權的組織或者受委托組織的身份行使職權，受委托的房屋征收實施單位和房屋征收部門又是什么關系？

第四，關于賠償。新《條例》明令禁止政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行職責、、、。禁止野蠻搬遷、暴力搬遷，禁止建設單位參與搬遷活動。禁止貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用。禁止房地產(chǎn)價格評估機構或者房地產(chǎn)估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告。對違反者視情節(jié)輕重依法給予通報批評、行政處分、行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任，造成損失的，依法承擔賠償責任。但是對于具體的賠償標準卻沒有加以規(guī)定，只能參照《國家賠償法》。建議受賠償人應有權選擇賠償形式。比如是選擇貨幣賠償還是房屋賠償?shù)鹊?。這樣才能平衡公共利益和個人利益。

參考文獻：

[1] 彭小兵.城市拆遷中的公共利益與博弈[N].中國經(jīng)濟時報，2007-06-28（5）.

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關鍵詞:土地征收補償;途徑

土地征收是指國家為了公共利益的需要,依法定程序強制收取他人土地所有權并給予合理補償?shù)男姓袨椤Ｒ驗橥恋卣魇盏膶ο蠼^大多數(shù)是農(nóng)村集體土地所有權或使用權,所以完善、改革土地征收或征用制度,對于保護農(nóng)民利益,減少耕地流失、維護農(nóng)村穩(wěn)定意義重大。

1、我國農(nóng)村土地征收補償制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款,但是對補償?shù)脑瓌t卻沒有明確,征地補償原則缺乏憲法基礎?！稇椃ā返?0條第3款雖規(guī)定了國家對土地的征用,但強調的是國家征收權的行使,而沒有為這種權力的行使劃定范圍?界限?方式和程序,我國現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關于征收的一般規(guī)定?《物權法》規(guī)定了不動產(chǎn)的征收前提是公共利益,然而并沒有界定何為公共利益。這種只強調授權?不關注限權的規(guī)定,難以形成有效保障財產(chǎn)權?制約政府權力的制度,容易造成權力濫用? (2)補償標準低

土地征收補償標準雖然幾經(jīng)修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平?土地市場交易價格?人均耕地面積等影響土地價值的因素,也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實價值?低成本征地,極易導致有關國家機關征地行為的隨意性,嚴重侵害相對人權益? 尤其是在我國對“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質的土地征收行為除了不符合社會正義原則?降低土地配置效率?延遲土地開發(fā)時機之外,較低的征地成本帶來了較高的交易費用和延遲成本?現(xiàn)行的征地補償標準也已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平? (3)補償范圍涉及面小

征收補償主要是土地補償費?勞動力安置費?附著物補償費等?我國土地征收補償?shù)臓顩r是直接補償不充分,而對與被征收客體有間接關聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補償,如殘余地損害?營業(yè)損失和租金損失等間接損失?因此,征地補償內容不完整? (4)征地程序不透明

國外一些國家規(guī)定征地機關必須通過正式郵件或定期報紙的形式公告有關征地的內容,并經(jīng)土地所有者申請舉行聽證會,使土地所有者或其他權利人參與到征地中來,然而我國在整個征地調查?征地補償分配過程中,農(nóng)民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表現(xiàn)在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征?應征多少?補償標準等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權利阻止政府對自己土地的不合法或不合理征收,沒有形成一定的制衡機制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會主任,而廣大的共有人農(nóng)民對此了解很少或不了解?

2、 完善我國土地征收補償制度法律方面的思考

(1)完善相關法律體系

我國沒有專門的《土地征收補償法》,土地征收補償主要由行政法及部門規(guī)章調整。土地補償制度包括補償?shù)膽椃ɑA、標準、范圍、安置方式等內容,其相關規(guī)定散見于憲法、物權法、土地管理法和一些部門規(guī)章等各類不同效力等級的法律法規(guī)中。目前從相關的土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的情況來看,在征收農(nóng)村土地時一般堅持的是“完全補償”的原則。值得指出的是,雖然法律法規(guī)規(guī)定了“完全補償”的原則,但執(zhí)行的情況并不容樂觀。就我國目前行政補償原則的現(xiàn)狀來講,不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點,不能為當事人正當權益提供有力保護?？山梃b國外經(jīng)驗,在憲法“征收”條款中體現(xiàn)控權、程序、補償?shù)葍热?以為具體征用法律法規(guī)確立原則、指明方向。要建立關于土地征收補償?shù)木唧w法律,為土地征收補償提供具體的法律依據(jù)。

(2)完善相關補償制度

補償標準方面。現(xiàn)階段可以采取由土地原用途價格和社會保障費用兩個部分組成的“征地綜合區(qū)片價”補償辦法?隨著經(jīng)濟的發(fā)展,征地補償標準也要不斷提高?這樣確定的補償標準就能較充分考慮市場因素? 采取這種辦法確立的補償標準,將基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平?

補償范圍方面。我國土地征收補償僅應從具體國情出發(fā),結合國外經(jīng)驗,適當擴大征收補償范圍,將殘余的分割損害?正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定?可量化的財產(chǎn)損失列入補償范圍,以確保被征收人的合法權益不受侵犯?這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動的順利進行? 補償方法方面。在現(xiàn)有的土地征收補償標準不宜大幅提高的情況下,豐富土地征收補償?shù)姆绞绞且环N可行的做法。我國可學習日本?英國等國的經(jīng)驗,規(guī)定一些例外的補償方式?這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實需要,由法律做出概括性規(guī)定,在實踐中靈活掌握?例如改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償,改貨幣補償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣ｋU安置、土地使用權入股安置等多種形式的復合安置式。 補償程序方面。借鑒國外立法條例,結合我國現(xiàn)行管理體制,我國的土地征收補償程序可以設置如下: 1)前置程序?除國防?交通?水利?公共衛(wèi)生或環(huán)境保護事業(yè),因公共安全原因急需使用土地,來不及與土地所有權人協(xié)商外,需用地人應先與土地所有權人協(xié)議價購或以其他方式取得土地;所有權人拒絕參與協(xié)商或經(jīng)協(xié)商未能達成協(xié)議的,方可提出征收申請? 2)征收申請與審批程序?由需用地人向省政府或國務院提出征收土地申請(按照土地地類和面積劃分審批權限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告,利害關系人可以在公告期間提出意見,必要時,可以要求召開聽證會?批準決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告?公告后,被征收人禁止實施改變土地用途?搶栽搶建等行為?同時,征收土地價格也被固定下來?被征收人或者利害關系人對于審批決定不服,可以申請復議或提訟? 3)補償裁決程序?在批準征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對征收補償繼續(xù)協(xié)商,協(xié)商不成的,可申請土地征收委員會裁決?對裁決不服的,可以申請復議或提訟,但不影響征收繼續(xù)實施?復議或訴訟要求補發(fā)補償差額的,在結果確定后發(fā)放? 4)土地征收完成?

參考文獻:

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關鍵詞：國有土地；房屋征收；征收程序；征收補償

中圖分類號：D912.29

文獻標識碼：A

文章編號：1001-6260(2010)04-0150-06

我國《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！钡竦呢敭a(chǎn)權并非受到絕對保護，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！薄皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償。”我國《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權法》都有類似的規(guī)定，但我國《城市房屋拆遷管理條例》卻未明確規(guī)定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不規(guī)范，被征收人合法權益受損時救濟機制不健全，導致房屋征收范圍過廣，征收補償普遍較低，拆遷糾紛不斷，暴力拆遷和暴力抗擊強遷事件呈現(xiàn)上升的趨勢。為了維護公民的合法財產(chǎn)權，規(guī)范城市房屋征收行為，我國城市房屋征收制度正在修改與完善。本文擬從征收的適用范圍、征收程序和征收補償三個方面對我國房屋征收制度上存在的問題及完善措施加以討論，以期對房屋征收立法有所裨益。

一、關于征收的適用范圍

(一)征收集體土地上房屋的補償問題亟待解決

《物權法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，可征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”，而我國《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定只適用于國有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集體土地上的房屋該如何補償多年來一直無法可依。由于集體土地上的房屋不擁有國有土地使用權，集體土地上房屋被征收時被征收人所得到的補償遠遠低于同一區(qū)位的國有土地上房屋的補償，造成房屋被征收后補償不能彌補被征收人損失，被征收人拒絕接受征收補償?shù)那樾螘r有發(fā)生。對于集體土地上房屋被征收該如何補償，學界和實務界有不同的理解。學界部分專家和學者認為集體土地被征收為國有后，集體土地轉為國有土地，因此，集體土地上房屋的征收補償應參照國有土地上房屋征收的補償標準和程序進行。然而實務界認為既然現(xiàn)有立法明確規(guī)定只適用于國有土地上房屋的征收，集體土地上房屋的征收自然就不適用國有土地房屋的征收標準，征收人就不必依照城市房屋的征收標準進行補償，而目前就集體土地上房屋的征收補償再頒布一部新法的可能性不大。因此，為了有效遏制因集體土地征收補償不公而引發(fā)的糾紛，新的房屋征收制度應當對集體土地上房屋的征收補償作出明確規(guī)定。

對被征收房屋進行公平補償是房屋征收的基本要件之一。在我國，公平補償不僅應針對國有土地上房屋的征收，也應包括對集體土地上房屋的征收，只有這樣才能體現(xiàn)真正的公平，化解因集體土地上房屋征收補償不公而引起的各種暴力沖突。如果在立法上不作出明確規(guī)定，依照國有土地上房屋征收補償?shù)某绦蚝蜆藴蕘硌a償集體土地上房屋的征收就只能是學者一廂情愿的一種理想而已。為了避免集體土地上房屋被征收入利益受損，化解因集體土地上房屋征收引起的社會矛盾，建議在未來房屋征收立法中加上一條：因公共利益的需要征收集體土地上房屋的，其補償比照城市房屋征收標準實施。

(二)“公共利益”應當合理界定

“公共利益”是各國(地區(qū))不動產(chǎn)征收的共同目的，但要對“公共利益”作出具體明確的界定卻是一個世界性的難題，往往與價值判斷密切相關，隨著時間空間的轉換而有不同的內涵，因為政治、經(jīng)濟、文化和歷史背景以及不同的個案有不同的解釋。

日本憲法明確規(guī)定，不動產(chǎn)征收權的行使必須出于公共使用的需要。日本頒布了專門的《土地征收法》，該法對何為“公共利益”詳細列舉35種可以征收土地的情形，包括公路、鐵路、機場、港口、石油管道、自來水管道、鐵軌設施、消防設施、氣象、廣播、教育和研究機構、博物館和圖書館、社會福利事業(yè)、醫(yī)院、煤氣、電力、電信、墓地、廢棄物處理設施、公園、水利設施、國家及地方公共團體或合作社的辦公場所或建設的公共設施和居住專用區(qū)、國家及地方公共團體或合作社進行的農(nóng)地改造和綜合開發(fā)所需要的基礎設施、中央批發(fā)市場和地方批發(fā)市場等，概括了社會生活、生產(chǎn)和科學研究的方方面面(褚江麗，2009)。并且每一種情形都有一部相應的法律約束，如依照《城市規(guī)劃法》進行的公路等建設，依據(jù)《河川法》進行的水庫、地方設施建設，依據(jù)《港灣法》進行的港灣等建設。根據(jù)日本法律，只有符合《土地征收法》第3條列舉出的事項的項目，才允許采用征收不動產(chǎn)的方式。

臺灣地區(qū)“憲法”第108條第1項第14款規(guī)定了“共用征收”，規(guī)定“國家”基于公共利益之需要，對于私人之特定財產(chǎn)，可以進行征收。另外，臺灣地區(qū)《土地法》第5章為土地征收編專編，對土地征收的要件、程序等作出規(guī)定，該法規(guī)定了土地征收的范圍：(1)第208條規(guī)定，“國家”因下列公共事業(yè)之需要，可對私有土地進行征收：國防設備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛(wèi)生；政府機關、地方自治機關及其它公共建筑；教育學術及慈善事業(yè)；國營事業(yè)；其它由政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)。(2)政府機關實施“國家”經(jīng)濟政策，可征收土地及房屋。(3)因實施“國家”經(jīng)濟政策，設置新城區(qū)，進行國防建設和共有事業(yè)可進行區(qū)域性征收和保留征收。但由于土地相關特別法中有諸多土地征收的規(guī)定，造成土地征收程序、補償項目和標準各異。臺灣地區(qū)于2001年又頒布《土地征收條例》，作為不動產(chǎn)征收的依據(jù)。該條例第1條第1款規(guī)定其立法目的為：“促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產(chǎn)。”可見，“公共利益”是臺灣地區(qū)不動產(chǎn)征收的唯一目的，并且“為尊重私有財產(chǎn)權利，并非必要，應盡可能避免征收之法理”。(陳立夫，2007)

在我國房屋征收的公共利益的界定問題上，目前學界較為認同的是采取列舉的方式，將符合公共利益的征收一一列舉，然后再加上一個兜底條款，這類似于臺灣地區(qū)不動產(chǎn)征收對于公共利益的界定。在所列舉的項目中，實施危舊房改造可否征收房屋，引起了學界的爭議。有人認為，舊房改造不屬于嚴格意義上的公共利益，并且《土地管理法》第58條將“為公共利益需要”和“為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建”并列列出，作為可提前收回國有土地使用權的情形。因此，危舊房改造不屬于公共利益的范疇。(王亦君，2010)但筆者認為，《土地管理法》在該條提到的是提前收回國有土地使用權的情形，并非完全等同于土地征收，并且該條也并未排除舊城區(qū)改造可提前收回土地使用權。

事實上，近年來國外對公共利益的界定已呈擴大趨勢，如在美國，公共利益可以從公共利益用途的效果角度來確定，無論被征用的財產(chǎn)由誰使用，只要征用的行為最終增進了全體社會成員社會福利，如

環(huán)境保護、社會安寧、大眾健康等；或者公共利益事業(yè)的使用直接或間接增進了全體社會成員的福利，就可視為符合公共利益的要求(張千帆，2005a)。再如臺灣地區(qū)的《土地征收條例》第4條、《新市鎮(zhèn)開發(fā)條例》第6條、《都市更新條例》第25條都規(guī)定為了城市規(guī)劃及城市更新，政府有權征收土地提供給私人開發(fā)(陳立夫，2007)?？梢姡瑸閷嵤┏鞘懈赂脑煳Ｅf房而征收私人房屋并非我國特有。

我國正處于市場經(jīng)濟的初級階段，城市化進程正在加快，對舊城區(qū)的改造是城市建設的重要途徑之一，舊城區(qū)的改造既有利于充分利用城市已有土地資源，減少對農(nóng)用地的征收，也可使城鎮(zhèn)居民的居住條件較快得到改善?！肮怖鏃l款運用得當，對于社會的發(fā)展將起到重要作用，可以促進地區(qū)經(jīng)濟的繁榮、提高自然資源的利用率、推動就業(yè)。”(褚江麗，2009)因此，將危舊房改造納入公共利益的需要并無不當，但應以保護被征收人的合法財產(chǎn)權為前提。為此，建議在房屋征收立法中規(guī)定：因危舊房改造需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關部門論證的基礎上，征求被征收人的意見。2／3以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。以保障被征收人在房屋征收中的參與權和話語權，防止政府濫用征收權進行商業(yè)開發(fā)。

(三)商業(yè)拆遷應排除在房屋征收范圍之外

我國《憲法》和《物權法》明確規(guī)定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房產(chǎn)。因此，非因公共利益而實行的商業(yè)拆遷，在理論上是純粹的平等民事主體之間的民事法律關系，必須遵行民法上的平等自愿、等價有償原則，通過協(xié)商的方式購買房屋產(chǎn)權后才能拆遷。然而，目前的拆遷中暴露的最大問題就是公共利益和商業(yè)利益混同，政府運用公權力將低價或無償征收的土地出讓給開發(fā)商。如果以市場價出讓，則政府從中獲取高額的差價作為財政收入；如果低價出讓給開發(fā)商，則巨大的差價就落在了開發(fā)商的手里，公權力成為尋租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特別是在被拆遷人和開發(fā)商不能達成拆遷補償安置協(xié)議時，由拆遷行政主管部門裁決，在必要時甚至進行強制拆遷，這實質上是公權力對平等主體的民事權利的粗涉，違反了《憲法》和《物權法》的規(guī)定，損害了被拆遷人的合法私有財產(chǎn)權。因此，新的房屋征收立法必須將國有土地上房屋征收的范圍限定在因公共利益而進行的征收。非因公共利益的需要而拆遷國有土地上單位、個人的房屋從事建設活動的，應當在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理有關審批手續(xù)的同時，由建設單位和房屋的所有權人按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協(xié)議。只有這樣，《憲法》和《物權法》所規(guī)定的私有財產(chǎn)權才能得到充分保護。

二、關于征收程序

“徒法不足以自行”，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名揚，1995)。任何實體法的實現(xiàn)均有賴于程序正義的保證。對公共利益的合理界定只是為合法征收房屋提供了一個前提條件，但要有效防止房屋征收部門超越公共利益的界限，侵害公民的合法財產(chǎn)，“最好的方法是對公共利益進行程序控制”(許中緣，2008)。因為“如果沒有正當程序，政府權利的濫用就不會遇到任何障礙，一切法定權利都將因其不可操作性而變得毫無意義”(張福剛等，2006)。亨金等(1996)說過：“從來沒有哪個制度否認過政府的征收權，重要的是征收的法律限制。”

和國外相比，我國城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益認定審批機制不夠完善。房屋征收權是為了公共利益的需要，公共利益的認定是征收的先決條件，強制性地剝奪公民住宅房屋的權利，理應受到嚴格限制。為了防止政府濫用土地征收權，國外一般在立法上規(guī)定公共利益的認定權屬于中央行政機構或省長等地方最高行政長官，或者交由專門機構如土地征收委員會認定。在程序上由土地征收機關向上述機關提出征收申請，上述機關認為建設項目符合公共利益的需要后予以批準。例如，臺灣地區(qū)的《土地征收條例》第14條、15條和17條規(guī)定，征收土地或土地改良物，由“中央主管機關”核準，“中央主管機關”應設立土地征收委員會，審議土地征收案件，并由“內政部”核準，而后通知被征收土地所在地直轄市或縣政府執(zhí)行。在法國，不動產(chǎn)征收必須進行公益的宣告，由專門的調查員或調查委員會就征收是否符合公益進行調查，在6個月內提交調查結論，接受公開辯論的檢驗，然后由省長或最高行政法院進行公益宣告后，征收程序才開始啟動，地方政府無權批準進行不動產(chǎn)征收。在日本，《土地征收法》規(guī)定了詳細的征收項目認定程序和征收裁決程序。在土地征收程序中，首先由項目設立人根據(jù)項目的分類向國土交通大臣或都道府縣知事提出項目認定申請，由交通大臣或都道府縣知事就項目設立人、項目的種類、項目的施行區(qū)域等事項分別行使認定權限?！巴ㄟ^項目認定程序，需要判斷確定相關土地房屋、項目計劃以及為該項目只能征收或者使用相關土地房屋的公益性?！表椖空J定后必須認定告知，“項目設立人可以在此之后的一年之內，申請相應土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。”“作為作出裁決的機關，征收委員會的地位必須具有公正和中立的性質?！?朱芒，2007)

而我國《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定縣級以上人民政府在認定一定的項目符合公共利益后自行作出征收決定，導致公共利益的認定審批機制缺失。因此，建議在未來的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的認定審批制度，在各省、直轄市和自治區(qū)政府設立土地征收委員會，其成員由人大代表、法律專家、經(jīng)濟學家、律師等專業(yè)人員組成?？h級以上人民政府在進行土地及房屋征收時，將有關征收事項進行公告，舉行論證會、聽證會，然后再次進行公告后，就征收項目的公益性及范圍向土地征收委員會提出征收申請，由土地征收委員會根據(jù)有關法律作出批準或不予批準的決定。

(2)房屋征收后土地使用監(jiān)督機制缺失。我國《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定由政府先進行征收，然后將土地交給因公共利益而使用土地的項目人，由土地使用者再就征收房屋的補償問題和被征收人進行協(xié)商解決，這實際上剝奪了被征收人在房屋征收中的話語權和參與權，即使土地征收不合理，被征收人也無法提出異議，改變征收決定。因此，有學者提出，應當由縣級以上地方人民政府作為房屋征收和搬遷的主體，在進行征收補償后再將土地交給土地使用者使用，以改變過去土地及房屋在未得到補償就被征收的狀況。但該提議也帶來了新的問題：如果政府未將被征收的土地用于指定的公共利益項目，該如何處理?另外，即使政府將征收的土地交給了指定的符合公共利益的項目人，土地使用者如果改變征收土地的用途，將其用于商業(yè)開發(fā)，又該如何處理?

根據(jù)我國《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，我國國有土地使用權出讓的一級市場是由國家壟斷的，因此，政府通過出讓土地使用權可獲得大量的土地出讓金作為財政收入，同時政府又有權為了“公共利

益”進行土地征收。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，在進行土地征收的過程中，政府及其工作人員和其他社會成員一樣，是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”，如果對土地征收權不加以限制和監(jiān)督，政府就會過度征收，將征收的土地通過出讓進行商業(yè)開發(fā)，導致資源的錯誤配置和浪費，加劇社會沖突，進而導致土地及房屋征收中的“政府失靈”(武敏，2009)。因此，必須加強對政府征收權的制約，對土地及房屋被征收后的使用進行監(jiān)管?！案鶕?jù)傳統(tǒng)法學理論有關限權學說，對權力的制約有兩條途徑，一是利用權利制約權力；二是通過權力對權力形成制衡?！?李麗峰，2008)因此，可在未來的房屋征收立法中借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，賦予房屋被征收人的收回權，在政府未根據(jù)征收計劃將征收房屋及土地用于公共利益的項目，或者土地使用者將征收房屋及土地用于他用或者推遲興辦公共事業(yè)時，在一定條件下，被征收人有權按原征收補償價格收回土地及房屋。因為“只要土地用地單位沒有按照公共利益進行相應的開發(fā)建設，則被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用權的轉移也不再具有合理性和合法性?！?王懷勇等，2004)規(guī)定被征收人的收回權既可促使政府嚴格按照征收的目的和時間利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，從而有效遏制政府濫用征收權，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、關于征收補償

公平補償是實施征收的基本要求，美國、德國、日本等發(fā)達國家都普遍規(guī)定了公益征收的補償制度。美國憲法修正案第5條規(guī)定，“不給予公平補償，私有財產(chǎn)不得為公共所收用?！钡聡鴳椃▽⒐怖婕罢魇账婕暗膮⑴c人利益并為斟酌，并進行公平衡量。日本憲法第29條第3款規(guī)定“私有財產(chǎn)在正當補償下得收為公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，給予公平補償是房屋征收的前提條件之一。只有給予公平補償，才能將公共利益所造成的成本由整個社會來承擔，私有財產(chǎn)權利才能得以維護；同時，征收房屋及土地的高成本會使政府決策者在征收房屋及土地前進行慎重考慮，作出理性選擇。防止過度征收，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，防止社會沖突的加劇(張千帆，2005b)。

和國外房屋征收的補償相比，我國城市房屋征收補償存在以下問題：

第一，房屋征收補償未對房屋之下的土地使用權補償問題作出規(guī)定。根據(jù)我國《物權法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用權，但必須對土地使用人給予適當補償。根據(jù)不動產(chǎn)物權“房隨地走，地隨房走”的原則，國家在征收房屋時，房屋之下的土地使用權應當被收回。由于被征收人在取得土地使用權時簽訂了土地使用權出讓合同，支付了對價――土地出讓金，和政府建立了一種民事法律關系。“從政府的角度看，其在行使征收權之前，應當首先消滅最先產(chǎn)生的關于國有土地使用權出讓的民事法律關系，其次才應當考慮在此基礎上產(chǎn)生的房屋所有權的征收，這樣才符合征收行為合法性的基本邏輯。”(張福剛等，2006)政府之所以要對房屋進行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我國《城市房屋拆遷條例》只規(guī)定對國有土地上的房屋進行征收補償，對房屋之下的土地使用權該如何補償只字未提，違反了《物權法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定?！皬恼魇昭a償費的計算依據(jù)來看，在征收土地使用權的情況下，政府應向被征收的土地使用權人返還或者支付兩項重要的費用：一是剩余年限的土地出讓金，二是土地增值費?！?梁劍兵，2010)前一項是政府收回土地使用權應當返還給土地使用人未使用的剩下年限的土地出讓金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，則土地使用權的使用期限為70年，如果被征收人只使用了20年，則剩下50年的土地使用費就應當返還。后一項是土地使用期間土地的增值費，土地作為稀缺資源，土地使用權的出讓價格在不斷地上漲?！霸凇徽鞣课莶徽鞯亍那樾蜗拢恋厥褂脵嗳双@得政府返還的土地出讓金及土地增值費的權利就被無端‘消滅’了，政府僅僅只對房屋本身進行估價和補償，雖然這樣補償可能也包含著一些對土地使用權進行補償?shù)囊馑荚趦?，但是其計算依?jù)和最后價格卻是模糊不清……，這無疑將會極大地損害被征收者的合法權益和利益?！?梁劍兵，2010)因此，建議在新的房屋征收制度中規(guī)定：貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定；對于房屋范圍內的土地使用權，根據(jù)土地使用者剩下的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應的補償。這樣才能防止政府在土地使用權未到期前擅自動用征收權，損害土地使用權人的合法權利。

第二，房屋征收補償未包括殘余地補償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，房屋征收補償主要包括房屋價格補償、搬遷補助費、臨時安置補助費和非住宅用房的營業(yè)損失費，這些補償費基本合理可行，但和日本、臺灣地區(qū)相比，我國房屋征收補償未規(guī)定殘余地或殘余房屋的補償問題。房屋征收，應以征收項目所必需為限，因此可能只就房屋的一部分進行征收，剩余的房屋可能會因征收而減少或失去利用價值，使得原房屋無法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受損失，為了保護被征收人的利益，日本及臺灣地區(qū)的征收法律都規(guī)定被征收土地面積過小或形狀不整，被征收房屋的殘余部分“不能為相當使用者”，經(jīng)被征收人申請，可一并征收并給予殘余地損失補償。對被征收人而言，房屋被征收是為公共利益所作的特別犧牲，但國家理應給予合理補償，以填補其財產(chǎn)權被剝奪或受到限制的損失。惟有如此，才能體現(xiàn)我國《憲法》第13條規(guī)定的公民的合法的私有財產(chǎn)不得侵犯的規(guī)定。

四、結論及建議

第一，在適用范圍上，未完全將商業(yè)拆遷完全排除在外，導致房屋征收的范圍過廣，建議將商業(yè)拆遷排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的認定審批機制不合理，征收后的土地使用監(jiān)督機制缺失，建議成立土地征收委員會負責土地征收的認定審批，并且賦予被征收人收回權以遏制被征土地被政府或土地使用人濫用的狀況。

篇9

關鍵詞：征地補償安置；城市化；補償標準；社會保障；土地管理法

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1009-2374(2009)14-0071-02

一、征地補償安置中存在的主要問題及原因

征用土地是國家為了社會公共利益的需要，通過一定的法定程序，將農(nóng)民群眾集體所有的土地征收為國家所有，并給予補償安置的行為，它是一種政府行為，具有一定的強制性?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，無論是國家建設用地還是城市建設用地都必須申請使用國有土地，包括國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。也就是說，建設占用集體土地的，都必須采用征用的方式，先取得國家的土地所有權。征地中的補償安置工作做得如何，則直接關系到農(nóng)民群眾的切身利益。

據(jù)調查與了解，當前土地征用中的主要問題有：

(一)不能嚴格執(zhí)行法律規(guī)定的征地補償標準

雖然《土地管理法》、《山東省實施(土地管理法)辦法》等法律法規(guī)對征地補償費標準做了詳細的規(guī)定，但在實際征地中卻很少嚴格執(zhí)行法律規(guī)定的補償標準，一般用地項目均采用由用地單位和個人與被征地村莊自行協(xié)商補償?shù)姆绞剑斐裳a償標準的不統(tǒng)一，使法定的征地補償標準失去實際意義。而一些基礎設施建設項目，尤其是地方政府重點項目，與其他項目相比，征地補償費則明顯偏低，有的甚至低于法定標準。正是由于低價征收土地與高價征收土地并存，導致征收土地工作中討價還價、阻撓征地的現(xiàn)象時有發(fā)生，而地方各級政府為保障建設項目用地，往往采取高壓政策，粗涉，迫使村莊就范。

(二)土地補償費分配與管理使用不規(guī)范

土地補償費一般都是歸集體經(jīng)濟組織所有，有的地方在集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間進行分配，但農(nóng)民所得比例很少。個別地方以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和公益事業(yè)為由，層層截留克扣，使原本較低的土地補償費到農(nóng)民手里少得可憐，由此引起被征收土地農(nóng)民與農(nóng)村基層組織的矛盾尖銳化。另外在土地補償費的管理使用上，缺乏合理的監(jiān)督與指導，各村莊往往自行其是。有的將土地補償費由村集體經(jīng)濟組織實行統(tǒng)管，或興辦企業(yè)，或搞投資回報，或存入銀行，但往往難以抵御市場經(jīng)濟的風險，一旦企業(yè)虧損倒閉，資金血本無歸。存入銀行的資金是安全的，但靠國家目前實行的低利息收入難以維持農(nóng)民生計；有的村地被征光后，守著數(shù)萬元錢發(fā)愁，分也不是，不分也不是。

(三)被征收土地農(nóng)民安置方式存在弊端。失地農(nóng)民生活無保障

據(jù)統(tǒng)計，自1999年新土地管理法實施以來，至2006年底，即墨市共新增建設用地28880畝，按人均占地0.6畝計算，共有48133人需安置。對這部分人，基本上采取兩種安置方式，一種是將安置補償費撥付給村莊后，由村莊自行安置；一種是直接發(fā)給安置補助費后自謀職業(yè)。

第一種安置方式，村委會有很大的自，政府實際上是把安置征地后剩余勞動力的責任交給了村委會。各村委會在安置征地后剩余勞動力問題上，一般采取三種方式：一是興建村辦企業(yè)；二是調整承包土地；三是將補償費一次性投入大中型企業(yè)，村委會每年固定分紅用于失地農(nóng)民的生活補助。

大多數(shù)村委會在如何發(fā)展村辦企業(yè)，往往由村委會一班人說了算。再者村辦企業(yè)安置剩余勞動力的能力十分有限。村莊調整承包土地時，由于受承包合同的制約，容易引起糾紛。將補償費一次性投入大中型企業(yè)，在選擇企業(yè)時必須慎重。

第二種安置方式即貨幣安置也是利弊各半，我市市區(qū)近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于農(nóng)村向城市過渡時期，建設征收土地后，很多農(nóng)民還沒有完全失去生產(chǎn)資料，還擁有部分土地，有一定的生活來源，他們可以利用補償給他們的安置費發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，從事第三產(chǎn)業(yè)，增加收入，維持和提高原有生活水平。這種方式比較受年輕人歡迎，也便于操作。但也存在弊端：如果農(nóng)民的土地全部被征，或者剩下的土地不能維持其原有的生活水平，而安置對象能力各有不同，有的人能力有限，利用安置費既沒有學得一技之長，也沒有作為資本發(fā)展生產(chǎn)或從事其它產(chǎn)業(yè)，而是消費一空，回過頭又來找政府、找用地單位，甚至上訪，也在一定程度上影響了社會的安定。

除以上兩種安置方式外，我市根據(jù)勞動保障部、國土資源部《關于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關問題的通知》和《山東省人民政府辦公廳轉發(fā)省勞動保障廳關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作意見的通知》制定了工作方案。將參保范圍、繳費標準、資金來源、待遇水平作了詳細的規(guī)定。確保參保資金按時足額到位，由勞動保障部門按規(guī)定記入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶和統(tǒng)籌帳戶，被安置人員及時辦理參保手續(xù)，使被安置人員到規(guī)定年齡或在失去勞動能力后，能領取養(yǎng)老金，使其老有所養(yǎng)，無后顧之憂。

以上幾種安置方式在青島地區(qū)乃至全國都具有一定的代表性，僅僅靠這幾種方式來安置征地后剩余勞動力顯然已不能適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。

二、對征收土地補償安置工作的思考建議

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，始終是黨和政府十分關注的問題，目前征地補償安置工作中存在的問題，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段必然會出現(xiàn)的問題，但若不能很好地解決，勢必影響社會的發(fā)展。針對以上分析，本人認為，對征地補償安置工作必須站在全社會、全方位的角度去研究思考，采取法律的、經(jīng)濟的、行政的綜合手段去解決。

(一)加強征收土地管理，切實維護農(nóng)民的合法權益

首先，各級領導要轉變思想觀念和管理方式。充分認識對集體土地征收涉及的農(nóng)民利益問題，是尊重和保護農(nóng)民基本的合法權益問題，不能再以無償、低價或者有條件地剝奪農(nóng)民土地為代價，以犧牲農(nóng)民的合法權益為代價來搞所謂的發(fā)展經(jīng)濟和城市化進程。政府要改變管理方式，不能強制性地低價征占土地，而應嚴格依法行政，遵守法定的補償標準和征地程序，規(guī)范征地行為，提高征地工作的透明度，從源頭上防止損害農(nóng)民的合法權益。

第二，要保證落實《土地管理法》確立的征地制度。法律規(guī)定，征收土地是政府行為，政府有責任維護農(nóng)民群眾的利益。當前要著生解決好以下問題：一是針對有關征地立法工作較為薄弱的問題，加緊建章立制，尤其是對征地補償安置，征地補償費分配使用的管理監(jiān)督的規(guī)定要完善，使之明確、具體、可操作，以彌補制度之短缺。二是政府在出臺土地方面的優(yōu)惠政策須十分慎重，尤其是在土地供應的價格上一定要嚴格執(zhí)行國家規(guī)定，不能隨便優(yōu)惠地價。三是要切實解決一些重點工程、基礎設施等項目征地價格偏低的問題，應當提高征收土地成本。四是在被征收土地農(nóng)民實際生活水平下降時，應依照法律的規(guī)定， 給予被征收土地農(nóng)民最高補償標準的補助。

第三，調整土地收益分配，加大被征收土地農(nóng)民就業(yè)扶持力度。據(jù)國家有關統(tǒng)計資料顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5％～10％，村一級得25％～30％，政府及其部門得60％～70％。所以政府應當也可以調整土地分配收益，給農(nóng)民一定的生活保障。

(二)做好被征收土地農(nóng)民的補償安置。解除失地農(nóng)民的后顧之憂

城市化本身是個綜合的理念，是一個漸進的過程，農(nóng)村意識轉化為城市意識，農(nóng)民的生活方式和行為轉化為市民的生活方式和行為，需要一個長的磨合期和適應期。同時，由于失去生產(chǎn)資料，解決今后的生存發(fā)展問題也成為“熱點”和矛盾的“焦點”。因此，既要保證國家經(jīng)濟發(fā)展及社會進步對建設用地的需求，又要保證被征地農(nóng)民的根本利益不受侵犯，征收土地補償應使被征收土地單位的農(nóng)民生活水平不降低，這也是《土地管理法》關于征地補償安置的一條重要原則。

1.建立被征收土地農(nóng)民的基本生活保障機制。從目前的情況來看，建立對被征收土地農(nóng)民的社會保障機制，在城市規(guī)劃區(qū)和經(jīng)濟相對集中發(fā)展的開發(fā)區(qū)十分必要，因為這些區(qū)域是成片征用集體土地最多的地方。建立對被征收土地農(nóng)民的社會保障機制必須具有以下條件：一是必須由政府來主導，征收土地是政府行為，政府理應為被征收土地農(nóng)民利益著想。為此。要統(tǒng)一認識，認真協(xié)調，落實好相關部門的責任。二是要建立一個強有力的保障機構。農(nóng)民愿意，政府也易于調控。三是必須要有足夠的保障資金，資金主要來源于征地補償。四是要有一個激勵機制。政府提供給農(nóng)民的保障是最基本或是最低的生活保障，要想過上好日子，還得艱苦創(chuàng)業(yè)，重新就業(yè)。政府的責任是為失地農(nóng)民積極創(chuàng)造就業(yè)機會，而不是建立一個靠失地就能一勞永逸地生活的機制。

篇10

關鍵詞:土地征收;補償;農(nóng)民

中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)07-0033-04

土地征收補償是指公共權力基于公共利益的目的使得被征收人喪失土地上的權利,對于原權利人應當支付的相應的代價｡我國《憲法》規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償｡《土地管理法》對于土地征收補償?shù)姆绞?#65380;范圍､標準､原則等問題做出了具體的規(guī)定｡但是,現(xiàn)行土地征收補償制度存在補償方式單一､補償范圍有限､補償標準不科學､補償原則不合理等缺陷,亟待完善｡

一､國外土地征收補償制度之借鑒

(一)土地征收補償?shù)幕驹瓌t｡在各國的土地立法中都規(guī)定了土地征收補償制度｡1789年,法國人權宣言第17條明確規(guī)定了公平補償?shù)挠^念｡因而,“公平補償”作為征收補償?shù)幕驹瓌t是毫無疑義的｡但是這里所說的公平補償,其含義究竟是指彌補財產(chǎn)權人完全損失的“完全補償”,還是僅給予“適當補償”呢?有關土地征收補償?shù)脑瓌t大致有三種:

1.完全補償原則｡該原則從“所有權神圣不可侵犯”的觀念出發(fā),認為損失補償?shù)哪康脑谟趯崿F(xiàn)平等,而土地征收是對“法律面前,人人平等”原則的破壞,為矯正這一對平等的財產(chǎn)權的侵害,自然應當給予完全的補償,才符合公平正義的要求｡

2.不完全補償原則｡該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發(fā),認為財產(chǎn)權因負有社會義務而不具有絕對性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制｡但征收土地是對財產(chǎn)權的剝奪,它已超越了財產(chǎn)權限制的范圍,因此,基于公共利益的需要,例外地依法準許財產(chǎn)權的剝奪,應給予合理的補償,否則財產(chǎn)權的保障將成為一紙空文｡

3.相當補償原則｡該原則認為,由于“特別犧牲”的標準是相對的､活動的,因此,對于土地征收補償應分情況而采用完全補償原則或不完全補償原則｡在多數(shù)場合下,本著憲法以財產(chǎn)權和平等原則的保障,對特別財產(chǎn)的征收侵害,應給予完全補償;但在特殊情況下,可以準許給予不完全補償｡比如對于特定財產(chǎn)所給予的一般性限制(其中包括對非國有空地及荒地的征收,以及對私有建筑用地超過最高面積限額的征收等),由于該限制財產(chǎn)權的內容在法律的權限之內,因此要求權利人接受低于客觀價值的補償,并沒有違反平等原則的要求｡

縱觀各國法制,關于土地征收補償?shù)脑瓌t各不相同,即使是同一國家,隨著權利觀念從權利私有化向權利社會化的轉變,也有不同的規(guī)定｡但對世界整個發(fā)展趨勢來看,對于國家合法行為所造成的損失,其補償范圍與標準均呈日漸放寬之勢,以便對人民所遭受的損失予以更充分､更完全的補償｡

(二)土地征收補償?shù)姆秶c項目｡綜觀各國立法,土地征收補償范圍甚為廣泛,現(xiàn)僅以英國､德國立法為例闡述如下:

德國土地征收補償?shù)姆秶晚椖?(1)土地或其他標的物的權利損失補償;(2)營業(yè)損失補償(即原財產(chǎn)權人在職業(yè)､營業(yè)或履行其應負的任務所受的暫時的或持續(xù)的損失);(3)征用標的物上的一切附帶損失補償｡

英國土地征收補償?shù)姆秶晚椖渴?(1)土地(包括建筑物)的補償;(2)殘余地的分割或損害補償;(3)租賃權損失補償;(4)遷移費､經(jīng)營損失等干擾的補償;(5)其他必要費用支出的補償(如律師或專家的費用､權利維護費用等)｡

由上可見,各國土地征收補償?shù)姆秶?除土地補償外,大多將殘余地損害､營業(yè)損失及其他因土地征收引起的各種附帶損失均列入補償?shù)姆秶?#65377;

(三)土地征收補償?shù)臉藴?#65377;在上述補償項目中,每一項目的補償標準如何確定,是補償制度的又一重要問題｡現(xiàn)仍以英國､德國的補償標準為例:

英國土地征收補償標準是:(1)土地(包括建筑物)的補償標準為公開市場的市價,并且不得因征收而給予被征收入救濟或其他優(yōu)惠;(2)殘余地的分割或損害補償標準為市場的貶值價格;(3)租賃權損失補償標準為契約未到期的價值及因征收而引起的損害｡

德國土地征收補償?shù)臉藴适?(1)土地或其他標的物的權利損失補償標準為土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的移轉價值或市場價值;(2)營業(yè)損失補償標準為在其他土地投資可獲得的同等收益｡

由上可見,各國(地區(qū))制定的補償標準一般都以市價為準,使被征收人既無法獲取暴利,也不致遭受損失,實屬公平合理之補償｡

(四)土地征收補償?shù)姆椒?#65377;各國土地征收補償一般以現(xiàn)金補償為主,但考慮到目前現(xiàn)金補償在土地價格評估技術不足和地價狂漲的情況下,被征收人領取的補償費根本無法維持其原有的生活水平,各國也例外地規(guī)定了一些現(xiàn)物補償｡例如,日本的土地征收補償方法,除現(xiàn)金補償外,還有替代地補償(包括耕地開發(fā)､宅地開發(fā),即在土地被征收人的要求下,土地需用人另造耕地和宅地以代替補償金的部分或全部)､遷移代辦和工程代辦補償｡又如,德國的土地征收補償方法,除現(xiàn)金補償外,亦有代償?shù)匮a償､代償權利的補償｡這些例外補償不僅可以促進土地資源的充分利用,還可以減少政府籌措資金的困難和人民的不滿情緒,可謂改變補償方式單一化的有效措施｡

(五)土地征收補償?shù)某绦?#65377;西方各國都意識到土地征收補償程序的重要性,精心設置了本國的土地征收補償程序,其中具有代表性的有三種類型:一是以美國為代表的司法主導型程序;二是以日本為代表的行政主導型程序;三是以法國為代表的行政､司法并重型程序｡

二､我國現(xiàn)階段土地征收補償制度

1.補償原則｡(1)征收土地的補償費是補償或補質的,而不是地價;(2)按照被征收土地的原有用途補償;(3)依照法定標準予以補償｡

2.補償項目及支付對象｡補償包括向被征地的集體土地所有權人支付的土地補償費,向青苗及地上附著物所有權人支付的青苗及地上附著物補償費,向因征地而造成的富余勞動力支付的安置補助費｡需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的,安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的,安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的,安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用｡

3.補償､安置費用標準｡(1)土地補償費標準是耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍;(2)征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算｡每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征前三年平均產(chǎn)值的4～6倍｡每公頃耕地的安置補助費最高不得超過被征前三年平均年產(chǎn)值的15倍;(3)至于青苗補助費和其他地面附著物的補償標準,按各省､自治區(qū)､直轄市的規(guī)定執(zhí)行｡

4.土地征收補償程序｡主要分行政程序和爭議解決程序｡其中行政程序具體包括如下步驟:(1)市縣政府擬定征收土地方案,內容包括征收土地的范圍､地類､面積､權屬､土地補償費和安置補助費標準,需要安置人員的安置途徑等;(2)由市縣政府持有關文件,逐級向有批準權的政府(國務院或省政府)提出征地申請;(3)有批準權的政府批準征地申請;(4)市縣政府組織實施｡內容包括:1)在收到征地批準書后,將批準書有關內容予以公告;2)被征收土地的所有權人､使用權人向政府土地行政主管部門辦理補償?shù)怯?3)市縣政府根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案,會同農(nóng)業(yè)等部門擬定征地補償､安置方案,并予公告,聽取意見;4)組織､實施征地補償､安置方案;(5)市縣政府支付補償安置費用｡征收土地的各項費用應當自征地補償､安置方案批準之日起三個月內全額支付;(6)交付土地｡而爭議解決程序的主要內容是:1)對補償標準有爭議的,由縣級以上地方政府協(xié)調;協(xié)調不成的,由批準征收土地的政府裁決｡征地補償､安置爭議不影響征收土地方案的實施;2)因未按照依法批準的征收土地方案和征地補償､安置方案進行補償､安置引發(fā)爭議的,由市､縣政府協(xié)調;協(xié)調不成的,由上一級地方政府裁決｡征地補償､安置爭議不影響征收土地方案的實施｡

三､我國現(xiàn)階段土地征收補償制度存在的主要問題

1.法律框架不完善

由于土地征用事關被征收土地權利人的利益和國家關于農(nóng)村土地的基本國策,因此,憲法以及關于民事權利的基本法應做出規(guī)定｡《憲法》第10條第3款雖規(guī)定了國家對土地的征用,但強調的是國家征收權的行使,而沒有為這種權力的行使劃定范圍､界限､方式和程序,我國現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關于征收的一般規(guī)定｡這種只強調授權､不關注限權的規(guī)定,難以形成有效保障財產(chǎn)權､制約政府權力的制度,容易造成權力濫用｡

2.土地征收補償標準過低

我國的土地征收補償標準雖然幾經(jīng)修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差､土地位置､地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平､土地市場交易價格､人均耕地面積等影響土地價值的因素,也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實價值｡低成本征地,極易導致有關國家機關征地行為的隨意性,嚴重侵害相對人權益｡

尤其是在我國對“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質的土地征收行為除了不符合社會正義原則､降低土地配置效率､延遲土地開發(fā)時機之外,較低的征地成本帶來了較高的交易費用和延遲成本｡現(xiàn)行的征地補償標準也已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平｡

3.我國土地征收補償范圍少

征收補償主要是土地補償費､勞動力安置費､附著物補償費等｡我國土地征收補償?shù)臓顩r是直接補償不充分,而對與被征收客體有間接關聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補償,如殘余地損害､營業(yè)損失和租金損失等間接損失｡因此,征地補償內容不完整｡

4.征地過程不透明

國外一些國家規(guī)定征地機關必須通過正式郵件或定期報紙的形式公告有關征地的內容,并經(jīng)土地所有者申請舉行聽證會,使土地所有者或其他權利人參與到征地中來,然而我國在整個征地調查､征地補償分配過程中,農(nóng)民通常是被排除在外的｡目前征地程序的不透明主要表現(xiàn)在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征､應征多少､補償標準等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權利阻止政府對自己土地的不合法或不合理征收,沒有形成一定的制衡機制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會主任,而廣大的共有人農(nóng)民對此了解很少或不了解｡

5.失地農(nóng)民的社會保障制度落后

我國農(nóng)村推行以來,國家事實上很少或不再承擔農(nóng)村公共物品提供的責任,農(nóng)民的社會保障轉由村社承擔,而村社則以向其成員分配集體所有的土地來體現(xiàn)對農(nóng)民的保障｡于是,土地便成為既要保證農(nóng)民就業(yè)又要提供農(nóng)民基本保障,而且越來越多地轉向以承擔農(nóng)民的生存保障功能為主｡在征用土地過程中,農(nóng)民失去了土地也就是失去了基本保障｡失地農(nóng)民為了維持生活,轉而希望政府能為他們未來一段時期的生存提供一個可靠的保障,而農(nóng)村的社會保障體系至今仍未有效建立起來｡由于政府沒有將失地農(nóng)民納入社會保障范圍,失地農(nóng)民也就只能關注眼前利益｡

四､完善土地征收補償制度的主要思路

(一)完善我國土地征收補償制度應遵循的原則

世界各國根據(jù)自己的實際情況制定適合自己的土地征用補償制度,同時也形成各自不同的原則,如日本的“正當補償”原則,美國的“合理補償”原則｡在我國實踐中,有“相應補償”或“適當補償”原則的規(guī)定,但補償標準較低,補償利益不及損失利益,這與我國目前的國情密切相關｡雖然我國經(jīng)濟基礎還很薄弱,但是給予更充分､更完全的補償,同時又能合理配置資源､監(jiān)控權力是不可逆轉的大趨勢｡因此,應借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法,提高征地補償標準,以市場作為基礎,將土地補償費､青苗及建筑物､構筑物補償費､殘地補償費等主要補償項目的補償價格參照當前土地市場的價格,實行公平補償｡在公平補償原則下,征用補償金應包括兩部分:土地的市場價格和相關補助金｡土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下,在公開市場中所有權形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格｡相關補助金是指因征地而導致搬遷費用､青苗損失費以及為安置失地農(nóng)民的一些費用｡這是因為在我國農(nóng)村,集體土地具有多重功能,即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能,農(nóng)地所有權的市場價格要體現(xiàn)這三重功能,這樣才能切實達到有效補償?shù)哪康?#65377;

(二)完善我國土地征收程序的具體設想

1.嚴格界定公共利益與公共目的,限制征地的范圍

世界上許多國家對公共利益的列舉式說明值得我們借鑒,即將以公共利益的名義進行建設項目才可以視為是以公共利益為目的的,除此以外的任何建設項目都不得以公共利益和公共目的為名行使征地權｡明確公共利益內涵,有利于嚴格區(qū)分國家公益性目的用地和以營利為目的的經(jīng)營性用地,對于公益性用地實行征收,對于經(jīng)營性用地實行市場交易｡

2.提高土地征收補償標準

我國現(xiàn)行土地征收補償標準既不反映市場價值規(guī)律,也不能保證農(nóng)民生活水平恢復到征地前的水平,這使征收補償制度存在許多與時代節(jié)奏不和諧之處,在實踐中產(chǎn)生了許多矛盾和沖突｡針對土地征收補償中,存在著補償標準非市場化及補償標準過低､損害被征收人利益的情形,從目前實際出發(fā),現(xiàn)階段可以采取由土地原用途價格和社會保障費用兩個部分組成的“征地綜合區(qū)片價”補償辦法｡所謂“征地綜合區(qū)片價”,是在考慮農(nóng)村集體土地存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會保障兩種功能的基礎上,由土地原用途價格和社會保障費用兩部分組成的土地價格,其中土地的原用途價格要充分考慮土地承包經(jīng)營權､土地產(chǎn)值､土地區(qū)位､當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素;社會保障費用要保證為被征地農(nóng)民建立社會保障體系｡前者通過土地評估確定,后者根據(jù)當?shù)厝罕娚钏胶蜕鐣Ｕ蠈嶋H需要確定｡隨著經(jīng)濟的發(fā)展,征地補償標準也要不斷提高｡這樣確定的補償標準就能較充分考慮市場因素｡

采取這種辦法確立的補償標準,將基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平｡

3.細化補償項目,擴大補償范圍

我國土地征收補償僅限于土地補償費､安置補助費､地上附著物和青苗的補償費,這與國際通行做法相差甚遠,也不能滿足農(nóng)民的實際需要,因此有必要對現(xiàn)行土地征收立法進行修改｡應從我國實際出發(fā),結合國外經(jīng)驗,適當擴大征收補償范圍,將殘余地分割損害､正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定､可量化的財產(chǎn)損失列入補償范圍,以確保被征收人的合法權益不受侵犯｡這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動的順利進行｡

4.靈活運用多種征收補償方法

除現(xiàn)金補償外,我國也可學習日本､英國等國的經(jīng)驗,規(guī)定一些例外的補償方式｡這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實需要,由法律做出概括性規(guī)定,在實踐中靈活掌握｡可以考慮采取以下補償辦法:

(1)貨幣安置｡包括一次性貨幣安置､分期和終身貨幣安置｡一般而言,分期和終身貨幣安置比一次性安置更有利于保護農(nóng)民利益,農(nóng)民從心理上也更有安全感｡

(2)農(nóng)業(yè)安置｡在土地調整空間比較大的地方可以采用這種方式,即給以被征地農(nóng)民相當數(shù)量或者質量的土地,仍然以農(nóng)業(yè)方式進行利用;或者轉換為其他農(nóng)業(yè)方式,保證其生活水平不下降｡

(3)留地安置｡征地后安排農(nóng)民生產(chǎn)生活有困難的,允許村集體經(jīng)濟組織按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途,拿出一部分土地投資入股､興辦村辦企業(yè)､發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)或招商引資｡所占土地只辦理占用手續(xù),不辦理土地征收手續(xù):也可以按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途,在土地統(tǒng)一征收后,將一部分國有土地給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用,用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或從事多種經(jīng)營｡

(4)土地或征地款投資入股安置｡也稱為債券或股權補償｡對于綜合效益周期長,收益穩(wěn)定的重點能源､交通､水利等基礎設施建設征地補償,可以發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為補償安置,或者以土地補償費入股參與經(jīng)營,以保障和維護農(nóng)民的利益｡農(nóng)民作為集體的一員,享有的土地承包經(jīng)營權和收益權不會因為土地征收而剝奪｡土地被征收后,土地補償費作為股份公司或股份合作社的基本財產(chǎn),由股份公司或股份合作社的管理者經(jīng)營管理,農(nóng)民按原承包土地的權益比例享有出資者即股東權益｡

(5)企業(yè)補貼安置｡因建造鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被征地后,如果沒有提供給農(nóng)民進廠工作的機會,就應當給農(nóng)民適當?shù)纳钛a貼作為補償安置｡由于企業(yè)補貼與企業(yè)經(jīng)營密切相關,所以與土地或征地款投資入股安置相同的是,被征地農(nóng)民同樣面臨潛在的企業(yè)經(jīng)營不善而帶來的市場風險｡

5.完善土地征收補償程序

借鑒國外立法條例,結合我國現(xiàn)行管理體制,我國的土地征收補償程序可以設置如下:

(1)前置程序｡除國防､交通､水利､公共衛(wèi)生或環(huán)境保護事業(yè),因公共安全原因急需使用土地,來不及與土地所有權人協(xié)商外,需用地人應先與土地所有權人協(xié)議價購或以其他方式取得土地;所有權人拒絕參與協(xié)商或經(jīng)協(xié)商未能達成協(xié)議的,方可提出征收申請｡

(2)征收申請與審批程序｡由需用地人向省政府或國務院提出征收土地申請(按照土地地類和面積劃分審批權限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告,利害關系人可以在公告期間提出意見,必要時,可以要求召開聽證會｡批準決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告｡公告后,被征收人禁止實施改變土地用途､搶栽搶建等行為｡同時,征收土地價格也被固定下來｡被征收人或者利害關系人對于審批決定不服,可以申請復議或提訟｡

(3)補償裁決程序｡在批準征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對征收補償繼續(xù)協(xié)商,協(xié)商不成的,可申請土地征收委員會裁決｡對裁決不服的,可以申請復議或提訟,但不影響征收繼續(xù)實施｡復議或訴訟要求補發(fā)補償差額的,在結果確定后發(fā)放｡

(4)土地征收完成｡具體可分為如下步驟:1)土地征收補償費發(fā)放｡需用地人應當在裁決之后一定期限內支付征收補償費用;逾期支付的,除有正當理由外,征收決定失效｡被征收人拒絕受領的,需用地人將征收補償存入市縣土地行政主管部門設立的保管專戶｡土地補償費用發(fā)放后,征收客體的權利發(fā)生轉移｡但是在未辦理登記之前,需用地人不得處分其權利｡2)限期遷移｡被征收人在收到征收補償一定期限內,應當遷移完成;逾期不遷移的,由市縣政府土地行政主管部門或者需用地人按照《行政訴訟法》的規(guī)定,申請法院強制執(zhí)行｡3)辦理權利登記｡

6.建立和完善失地農(nóng)民的社會保障制度

改變以往“挖農(nóng)補工”的政策,反哺農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民,是我國工業(yè)化發(fā)展進入中后期的必然要求｡國家要擔負起建立農(nóng)村社會保障制度的責任,逐步加大對農(nóng)村社會保障制度建設的投資,建立起與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相當?shù)霓r(nóng)村社會保障標準｡政府還要在政策､資金上向農(nóng)村､農(nóng)民傾斜,加大對農(nóng)村基礎設施､農(nóng)村教育的投入力度,加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,為農(nóng)村社會保障奠定經(jīng)濟基礎｡可以允許村社以土地入股的方式參與國家基礎設施建設,把各種基礎設施項目產(chǎn)生的､長期有保證的收益以股息的方式返還給村社作為專門的社保資金｡允許村社土地以租賃方式參與工商業(yè)開發(fā),把回收的租金用于建立農(nóng)村社會保障體系,同時,國家還可以在征地過程中建立“無地農(nóng)民社?；稹?#65377;

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Deficiency and Perfection of the System of Compensation on expropriated Land

HE Xue-mei, JU Hai-long, SHEN Xiao-min

(Commercial College, Guangxi University, Nanning 530004, China)