導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地和土地使用權(quán)的區(qū)別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系過程中，我們面臨的一個(gè)難題便是傳統(tǒng)公有制體制下的一些制度、觀念如何調(diào)整或改革，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。在主體立法已經(jīng)取消按照主體性質(zhì)規(guī)范企業(yè)的作法之后，便剩下在財(cái)產(chǎn)制度方面，通過物權(quán)立法尋找公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的途徑，建立符合民法觀念的公有制財(cái)產(chǎn)規(guī)范體系。

關(guān)于公有制財(cái)產(chǎn)物權(quán)法規(guī)范，筆者曾經(jīng)撰寫過一些著作和文章，從不同的角度闡述過筆者的觀點(diǎn)。[1]歸納起來，筆者的一個(gè)核心指導(dǎo)思想是：傳統(tǒng)公有制下形成的所有制（對(duì)應(yīng)的所有權(quán)）概念不能直接納入到民法調(diào)整，因?yàn)檫@些所有權(quán)形式是根據(jù)所有制分類的（或者是按照主體分類的），本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)公有制目標(biāo)的制度手段，具有政治制度特性。而民法上對(duì)于物權(quán)規(guī)范，則是抽象的、不區(qū)分主體的（實(shí)質(zhì)上是以個(gè)人權(quán)利為模型的）；在將全民所有和集體所有作為一種制度工具認(rèn)識(shí)前提下，物權(quán)法的核心任務(wù)便是尋求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)現(xiàn)這兩種所有制目的的民法手段-創(chuàng)制使全民和集體所有體制下財(cái)產(chǎn)為民事主體分散利用并可流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系。因此，筆者一直在尋找傳統(tǒng)公有制體制下的財(cái)產(chǎn)納入民法規(guī)范的途徑，而不是討論物權(quán)法要不要規(guī)范全民所有和集體所有（在筆者看來，這兩個(gè)前提是憲法決定了的），而是討論這兩種所有權(quán)體制下財(cái)產(chǎn)如何納入物權(quán)法規(guī)范。

本文只是對(duì)筆者這些年來探索的簡(jiǎn)要?dú)w納和總結(jié)。

二、傳統(tǒng)公有制財(cái)產(chǎn)納入物權(quán)法規(guī)范的基本思路

（一）公有物和私有物劃分

按照民法上公有物和私有物區(qū)分現(xiàn)行公有制下的財(cái)產(chǎn)是納入物權(quán)法規(guī)范的基本出發(fā)點(diǎn)。[2]

公有物和私有物是民法對(duì)物（在本文，物和財(cái)產(chǎn)互換使用）的基本分類。這種劃分起源于羅馬法。在羅馬法中，公有物是被用于公共利益或滿足公益目的物。公有物也被認(rèn)為不歸任何人享有，實(shí)際上它們被認(rèn)為是全體羅馬人的或共同體的。這也就是意味著公有物被排斥于交易之外，屬于非交易物。如果允許交易，那么就可以為私人獲得，因而違背其宗旨。

因而，公有物，從用途上是為了公共利益，從性質(zhì)上屬于不可交易物，從是否為私人所有上，它不可為個(gè)人獲得。與此相反，私有物是歸個(gè)人所有的物品。因該物由所有者支配，自然可以轉(zhuǎn)讓給他人，因而屬于可交易物。

公有物的最基本特性即是它不可交易、不可查封、不能因時(shí)效取得，徹底排除了個(gè)人獲得或轉(zhuǎn)化為私有的可能性。公有物一般由公共機(jī)關(guān)（地方政府或國(guó)家）行使管理權(quán)利。

傳統(tǒng)公有體制下的物必須先按照公有和私有加以劃分，然后再探討如何規(guī)范公有制下的私有物或可交易物。這意味著，物權(quán)立法首先要對(duì)哪些是公有物和私有物做出界定。其實(shí)主要是界定公有物，因?yàn)槌斯形镏獾奈锞鶠樗接形?。而根?jù)現(xiàn)行國(guó)情，宜以公共財(cái)產(chǎn)概念替代公有物，故只要界定公共財(cái)產(chǎn)的范疇即可以了。

（二）建立國(guó)有財(cái)產(chǎn)和公共財(cái)產(chǎn)兩個(gè)概念

在傳統(tǒng)體制下，全民所有被等同于國(guó)家所有。這是因?yàn)椋瑥闹黧w的角度來看，全民是虛的，所有權(quán)必須依賴實(shí)在的民事主體行使，因此，全民所有即轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有。這種等同也被憲法[3]和法學(xué)界所認(rèn)同。但是，《民法通則》第73條似乎認(rèn)定全民所有高于國(guó)家所有。[4]

筆者認(rèn)為，《民法通則》對(duì)全民所有和國(guó)家所有的定位是正確的。因?yàn)樵诶碚撋希瘢╪ation）和國(guó)家（state）存在著區(qū)別。國(guó)家是政治意義上的組織，具有法定機(jī)關(guān)，因而具有主體地位（在民法上是特殊民事主體）；而全民是人口意義上的虛擬主體，只是利益上的共同體，而不具有民事主體地位。這樣的區(qū)別決定了全民利益和國(guó)家利益有可能不一致。因此，國(guó)家在管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)時(shí)必須按照符合全民利益的方式行使管理權(quán)。本質(zhì)上，國(guó)家所有只是達(dá)到全民利益的工具。

有了這樣的認(rèn)識(shí)之后，筆者認(rèn)為，國(guó)家享有的財(cái)產(chǎn)分為兩種性質(zhì)：一種公有物（可替換為公共財(cái)產(chǎn)），為全民利益而存在，不能被用于商業(yè)目的；另一種是在商業(yè)活動(dòng)中可以進(jìn)行市場(chǎng)交易的物或財(cái)產(chǎn)。在性質(zhì)上，前者不屬于民法上財(cái)產(chǎn)；后者屬于民法上的財(cái)產(chǎn)。國(guó)家對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)，只是作為社會(huì)公共機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)，不適用民法規(guī)范；而對(duì)于后者，國(guó)家享有民法上的所有權(quán)（對(duì)該財(cái)產(chǎn)享有完全的支配權(quán)），可以適用民法規(guī)范調(diào)整。國(guó)家通過其授權(quán)機(jī)構(gòu)，對(duì)這些私有物可以進(jìn)行商業(yè)化處分，因而這些財(cái)產(chǎn)可以流轉(zhuǎn)到個(gè)人或其他組織手中（前提是公平的市場(chǎng)交易）。以土地為例，用于公共設(shè)施、公共建筑、公益事業(yè)等公共目的的土地，屬于公有物或公共財(cái)產(chǎn)，國(guó)家只依其目的加以管理和維護(hù)，由行政法規(guī)調(diào)整。例如，城市綠地或公園、廣場(chǎng)、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、公共道路、河道、邊疆或海岸線、國(guó)防基地等，均屬于公有物范疇，國(guó)家對(duì)這些土地的所有權(quán)，實(shí)質(zhì)上不具有民法所有權(quán)內(nèi)容，而僅為管理權(quán)。而除公共設(shè)施和公共建筑等以外的城市建設(shè)用地、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)則屬于可交易土地，國(guó)家通過出讓方式或承包經(jīng)濟(jì)方式實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以適用民法財(cái)產(chǎn)保護(hù)和交易規(guī)則。

（三）物權(quán)法主要調(diào)整國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家在全民所有名義下積聚了社會(huì)主要財(cái)產(chǎn)（生產(chǎn)資料），這些財(cái)產(chǎn)，在物權(quán)法上分為兩類：一類是不動(dòng)產(chǎn)，包括土地、建筑物、自然資源等；另一類是動(dòng)產(chǎn)，包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和國(guó)庫等（物權(quán)法不涉及國(guó)庫資金，只涉及投資形成的資產(chǎn)歸屬和保護(hù)）。前面所講的國(guó)有財(cái)產(chǎn)和公共財(cái)產(chǎn)的劃分，基本上不適用于動(dòng)產(chǎn)，因此，對(duì)于動(dòng)產(chǎn)，物權(quán)法最主要是確認(rèn)國(guó)家對(duì)于投資形成的資產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)性動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)，并適用一般的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)和交易規(guī)則。至于國(guó)有經(jīng)營(yíng)性動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)由何機(jī)構(gòu)行使、如何行使、管理、處分，則不是物權(quán)法所能夠解決的問題，而由其他法律調(diào)整（諸如國(guó)有資產(chǎn)管理法、公司法等）。實(shí)質(zhì)上，國(guó)家對(duì)于經(jīng)營(yíng)性動(dòng)產(chǎn)，基本上可以準(zhǔn)用民法私有物或可交易財(cái)產(chǎn)所有權(quán)一般原理，毋需作特別規(guī)定。[5]

與動(dòng)產(chǎn)不同的是，不動(dòng)產(chǎn)的利用必須分散到民事主體手中，國(guó)家直接支配和利用的只占少數(shù)。因此，法律必須創(chuàng)設(shè)民事主體可以享有物權(quán)權(quán)利。創(chuàng)設(shè)這樣的物權(quán)權(quán)利則是物權(quán)法的可以和應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)。而且創(chuàng)設(shè)這樣的權(quán)利，也正是國(guó)家（不動(dòng)產(chǎn)）所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。也正是這種民事權(quán)利的創(chuàng)設(shè)使本來制度意義上的所有權(quán)轉(zhuǎn)化為民法上的可流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利（物權(quán)）。盡管國(guó)家（不動(dòng)產(chǎn)）所有權(quán)仍然具有民法意義，即享有收益權(quán)和回復(fù)權(quán)，但是，創(chuàng)設(shè)什么樣的權(quán)利、如何創(chuàng)設(shè)、存續(xù)期限、支付費(fèi)用等卻不是物權(quán)法所能夠調(diào)整的。因此，物權(quán)法主要規(guī)定創(chuàng)設(shè)的基本原則并調(diào)整創(chuàng)設(shè)后的他物權(quán)。

不動(dòng)產(chǎn)以土地為基礎(chǔ)。關(guān)于土地權(quán)利設(shè)計(jì)，作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)解決三個(gè)方面的問題：一是農(nóng)村土地問題；二是建設(shè)用地問題；三是資源性土地問題……本文也正是以土地權(quán)利體系的創(chuàng)設(shè)為例，闡明公有制財(cái)產(chǎn)物權(quán)法規(guī)范問題。

（四）集體所有權(quán)：僅應(yīng)保留農(nóng)村土地集體所有

集體所有與集體所有制經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切。依據(jù)《憲法》第8條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)中的合作經(jīng)濟(jì)均屬于勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。這些集體所有制經(jīng)濟(jì)對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)資料所有權(quán)形式主要是：

（1）村或村民小組農(nóng)民集體所有權(quán)，其客體是農(nóng)村土地；

（2）農(nóng)村集體組織中勞動(dòng)者集體所有權(quán)，其客體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（合作社、企業(yè)）的財(cái)產(chǎn)；

（3）城鎮(zhèn)集體企業(yè)中勞動(dòng)者集體所有權(quán)，其客體是城鎮(zhèn)集體企業(yè)的財(cái)產(chǎn)。

第2種和第3種具有相同性，其所有者范圍均是投資并參與到特定集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)中的成員，而其擁有對(duì)象是經(jīng)濟(jì)組織原始投資和經(jīng)營(yíng)積累形成的資產(chǎn)，其差異主要表現(xiàn)在所在區(qū)域、土地使用權(quán)性質(zhì)（如果涉及土地的話）等。這樣，這三種集體所有權(quán)可以并為兩類進(jìn)行分析：農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有和集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)勞動(dòng)者集體所有。

同全民所有一樣，集體所有也只是集體經(jīng)濟(jì)或集體所有制的一種簡(jiǎn)化，不能直接適用民法規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的物權(quán)化改造。在這方面，經(jīng)濟(jì)體制改革中，對(duì)兩類集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)進(jìn)行了不同的嘗試。如農(nóng)村土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制改造、城市集體股份制改造等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市經(jīng)濟(jì)企業(yè)的股份合作制改造，按照投資、勞動(dòng)積累等原則將集體企業(yè)資產(chǎn)明晰為股權(quán)，而適用公司法或股份合作企業(yè)法，基本上可以解決這些集體財(cái)產(chǎn)適用民法基本規(guī)則的問題。因而集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)的物權(quán)化不屬于物權(quán)法要解決的問題。

因此，關(guān)于集體所有，物權(quán)法僅應(yīng)當(dāng)僅確認(rèn)和規(guī)范農(nóng)村土地集體所有，而不再涉及其他集體所有。

就農(nóng)村土地集體所有規(guī)范而言，作者在此僅簡(jiǎn)要闡述兩個(gè)基本建議：第一，就農(nóng)業(yè)用地而言，物權(quán)法僅確認(rèn)農(nóng)民集體所有權(quán)的性質(zhì)和分散利用形成的權(quán)利即可。至于它的取得、流轉(zhuǎn)等仍然需要特殊法（現(xiàn)階段《農(nóng)村土地承包法》[6]）來解決。作者認(rèn)為，我國(guó)需要制定農(nóng)地法，進(jìn)行新一輪的制度創(chuàng)新，全面規(guī)范我國(guó)農(nóng)村土地歸屬和利用制度。[7]

第二，就農(nóng)村的建設(shè)用地而言，盡快創(chuàng)設(shè)可以流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)范，消除農(nóng)村和城市建設(shè)用地不接軌的法律障礙，使農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)成為吸引外來資金，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自主城市化發(fā)展的“原始資本”。甚至作者認(rèn)為，農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)取消“身份”特征，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)體系和規(guī)則。[8]而目前的物權(quán)法也很難完成這一制度設(shè)計(jì)任務(wù)。

因此，作者認(rèn)為，物權(quán)法調(diào)整和規(guī)范農(nóng)村土地問題的作用是有限的。

三、我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度設(shè)計(jì)問題

（一）土地使用權(quán)定位

由于我國(guó)特殊的政治制度，我國(guó)的土地不可能私有，因此，只能建立以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度。但是，這里需要澄清一些認(rèn)識(shí)上的問題。首先是土地使用權(quán)的定性。

我國(guó)的土地使用權(quán)與大陸法的物權(quán)制度設(shè)計(jì)的制度基礎(chǔ)和背景相去甚遠(yuǎn)。如果與大陸法現(xiàn)有的用益物權(quán)形式作個(gè)比較的話，我國(guó)的土地使用權(quán)顯然不屬于地役權(quán)和人役權(quán)范疇。因?yàn)榈匾蹤?quán)為特定土地利用之便利而存在的特性決定了它與我國(guó)的土地使用毫無任何共同點(diǎn)；而且地役權(quán)為非占有性物權(quán)，也不是獨(dú)立的、可轉(zhuǎn)讓的物權(quán)，因此，地役權(quán)不可能成為我國(guó)土地使用權(quán)的模型。人役權(quán)最大特征是為特定人的利益而設(shè)置的不可轉(zhuǎn)讓或處分的權(quán)利，而我國(guó)的土地使用權(quán)既不是為了特定人利益設(shè)定的權(quán)利，也不是不可轉(zhuǎn)讓和處分的權(quán)利，我國(guó)的土地使用權(quán)在權(quán)能范圍上遠(yuǎn)超過用益權(quán)。雖然大陸法系國(guó)家的人役權(quán)項(xiàng)下有相同名稱的權(quán)利──使用權(quán)，但它與我國(guó)的土地使用權(quán)根本上是兩碼事。從根本上說，人役權(quán)是私人所有權(quán)基礎(chǔ)上衍生出來的用于解決具有相互依賴關(guān)系的個(gè)人生存問題的一種物權(quán)制度設(shè)計(jì)，與我國(guó)土地使用權(quán)制度目的相去甚遠(yuǎn)。

在大陸法用益物權(quán)體系中，永佃權(quán)和地上權(quán)具有解決土地集中時(shí)的分散利用功能，因?yàn)樗鼈冎荚跇?gòu)筑原所有權(quán)人和利用人之間一種長(zhǎng)期或永久性的共同分享土地權(quán)益的法律關(guān)系。在這種關(guān)系中，所有權(quán)人之所以租佃或出讓土地使用權(quán)，也是為了謀利，為了實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，可以說是土地的資本化利用方式；而從永佃權(quán)人和地上權(quán)人角度講，他以支付一定的對(duì)價(jià)為條件，獲得一定期限或永久性的土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)物（土地）的占有支配。從社會(huì)的角度，這兩種權(quán)利的功能也都在于解決土地集中與分散利用的矛盾，以使不得已而利用他人土地的人能夠取得對(duì)世性的物權(quán)。因此，這兩種用益物權(quán)與我國(guó)兩種所有形式的土地分散利用功能和目的相吻合，決定了兩種用益物權(quán)與我國(guó)土地使用權(quán)的類似性。也正因此許多學(xué)者均認(rèn)為兩種權(quán)利形態(tài)可供借鑒以設(shè)計(jì)規(guī)范我國(guó)的土地使用權(quán)。

但是，這兩種權(quán)利存在的基礎(chǔ)都是私有或個(gè)人所有，永佃權(quán)和地上權(quán)雖旨在保護(hù)土地利用人權(quán)益，但它構(gòu)筑了土地利用人和他的繼承人或受讓人長(zhǎng)期或永久地向所有權(quán)人負(fù)擔(dān)租費(fèi)的關(guān)系，這本質(zhì)上是不公正的。而在公有體制下，土地使用人面對(duì)的不再是個(gè)人而是集體或國(guó)家，這里不存在人與人之間的依賴關(guān)系，而且集體或國(guó)家收取使用費(fèi)本身也不是目的，只是調(diào)節(jié)供求矛盾和確保合理利用土地的必要手段。在這里沒有獨(dú)立于使用權(quán)人的私所有權(quán)主體，使用權(quán)人本身即是制度化所有權(quán)人（全民或集體）的組成部分，使用權(quán)本身是實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的一種方式。

換言之，土地使用權(quán)和永佃權(quán)（地上權(quán)）存在的基礎(chǔ)和功能目的是不同。一個(gè)是以土地公有制為基礎(chǔ)，一個(gè)是以個(gè)人所有權(quán)為基礎(chǔ)。一個(gè)是通過法律制度實(shí)現(xiàn)創(chuàng)制私權(quán)，實(shí)現(xiàn)制度化權(quán)利到私權(quán)的轉(zhuǎn)換；一個(gè)是基于個(gè)人的意志創(chuàng)設(shè)一種他物權(quán)，因而在賦予他人物權(quán)效力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)益。這種基礎(chǔ)的不同使我國(guó)的土地使用權(quán)難以納入大陸法的所有權(quán)和用益物權(quán)的框架，將土地使用權(quán)定位于大陸法系中的用益物權(quán)。

事實(shí)上，現(xiàn)代地上權(quán)原則，已經(jīng)使地上權(quán)具有相似所有權(quán)的地位。[9]這種原則認(rèn)為，地上權(quán)人對(duì)建筑物享有所有權(quán)，“設(shè)立地上權(quán)，是為了取得對(duì)建筑物的所有權(quán)”。[10]這一根本性轉(zhuǎn)變，可以說確立了與羅馬法相對(duì)應(yīng)的“建筑物所有權(quán)吸附土地”的現(xiàn)代房地權(quán)利安排規(guī)則。由于這樣改變，地上權(quán)被認(rèn)為是“相似所有權(quán)”或“等同于土地所有權(quán)的權(quán)利”。[11]而我國(guó)的土地使用權(quán)（僅指出讓土地使用權(quán)）的獨(dú)立性、可處分性也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于地上權(quán)。土地使用權(quán)人不僅可以占有使用土地，而且可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租土地使用權(quán)；另外，土地使用權(quán)人死亡后，繼承人也可以繼承土地使用權(quán)，土地使用權(quán)已成為權(quán)利人的一種財(cái)產(chǎn)。土地使用權(quán)與土地所有權(quán)主要區(qū)別是，它存在一定期限并需向國(guó)家支付使用金。除此之外，土地使用權(quán)的權(quán)能基本上囊括了土地所有權(quán)的權(quán)能。

因此，土地使用權(quán)與大陸法用益物權(quán)的區(qū)別是明顯的，它們的區(qū)別在于它的功能和目的，而功能和目的不同則主要是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的產(chǎn)生的基礎(chǔ)不一樣。我國(guó)公有制的兩種表現(xiàn)形式──農(nóng)民集體所有權(quán)和全民所有權(quán)是一種制度意義上的所有權(quán)，主要擔(dān)負(fù)制度功能，而與實(shí)現(xiàn)所有權(quán)人利益并享有完全處分權(quán)的個(gè)人所有權(quán)有別。由于基礎(chǔ)不一樣，所以也就不能照搬以個(gè)人所有權(quán)為基礎(chǔ)的用益物權(quán)制度來定性和設(shè)計(jì)我國(guó)的“用益物權(quán)”，而應(yīng)當(dāng)建立“土地所有權(quán)-土地使用權(quán)-用益物權(quán)”三個(gè)層次的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系。[12]

（二）土地使用權(quán)制度創(chuàng)新

改革開放以后，我國(guó)的土地歸屬體制沒有發(fā)生任何變化，在延續(xù)傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的土地分散利用體制基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)了可流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。這便是國(guó)有出讓土地使用權(quán)。國(guó)有出讓土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)解決土地流轉(zhuǎn)需求，為建立可流轉(zhuǎn)房地產(chǎn)市場(chǎng)立下了汗馬功勞。但是，目前我國(guó)土地使用權(quán)仍然處于一片混亂狀態(tài)，急需要新的制度創(chuàng)新和重整，然后才能真正建立符合民法規(guī)范的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度。

1.多重土地使用權(quán)歸并

就城市建設(shè)用地而言，我國(guó)存在著至少三種土地使用權(quán)：出讓土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)和私人宅基地使用權(quán)。

創(chuàng)設(shè)于上個(gè)世紀(jì)80年代末期的出讓土地使用權(quán)，是完全具備民法財(cái)產(chǎn)屬性的土地權(quán)利。盡管出讓土地使用權(quán)有存續(xù)期限，但可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租。因此，以出讓土地使用權(quán)及以其為基礎(chǔ)建造的房屋，完全具備財(cái)產(chǎn)的屬性。

劃撥土地使用權(quán)有兩種情形，一種是傳統(tǒng)計(jì)劃體制下形成的劃撥土地使用權(quán)，一種新劃撥土地使用權(quán)。而在立法和現(xiàn)實(shí)中，兩者不加區(qū)別地使用，在一些情形下，劃撥土地使用權(quán)可以處分，而在另一些情形下，劃撥不能處分。這大大增加了人們辨識(shí)兩種劃撥土地使用權(quán)的難度。

私人宅基地使用權(quán)是歷史上形成的。主要有兩個(gè)因素：第一，歷史遺留形成。在城市土地國(guó)有化過程中，所有土地被宣布為國(guó)有，但土地上的房屋除了大地主、大資本家的予以沒收外，城市中產(chǎn)階級(jí)和普通市民的仍歸私人所有。第二，城市不斷向外擴(kuò)展，原來屬于農(nóng)村的地區(qū)也被納入城區(qū)范圍。一些農(nóng)民私房又加入城市私房行列。另外，在一些中小城鎮(zhèn)還存通過有償出讓方式取得宅基地使用權(quán)情形。所有這些構(gòu)成私人宅基地使用權(quán)。目前，我國(guó)對(duì)于私有宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，沒有統(tǒng)一的明確的規(guī)定，習(xí)慣上沒有明確存續(xù)期限（隨房屋存在而存在）、可以隨房屋轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓。但是，它不能獨(dú)立轉(zhuǎn)讓或處分，而且沒有法律明確其性質(zhì)，因而這種權(quán)利對(duì)抗國(guó)家所有權(quán)的能力就很弱（尤其表現(xiàn)在動(dòng)拆遷之中）。

房屋所有權(quán)的性質(zhì)取決于土地使用權(quán)的性質(zhì)，至少受土地使用權(quán)限制。例如，舊劃撥土地使用權(quán)一般對(duì)應(yīng)的房屋為公房，即由國(guó)家或企事業(yè)單位投資建設(shè)而分配給職工個(gè)人使用的房屋（使用人為公房承租人）。因其土地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，因而公房轉(zhuǎn)讓就受到限制。即使在公房商品化改革（個(gè)人購(gòu)買公房）后，房屋所有權(quán)人對(duì)于宅基地享有什么權(quán)利，尚沒有明確規(guī)定。再如，因私有宅基地使用權(quán)不存在明確期限，其存續(xù)沒有一個(gè)明確規(guī)則，因而，私有房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓也會(huì)因此與其他不同。同樣是個(gè)人房屋所有權(quán)對(duì)應(yīng)不同的土地使用權(quán)，因使用權(quán)不同會(huì)導(dǎo)致房屋所有權(quán)人取得的權(quán)利不一樣，因而現(xiàn)實(shí)中必然存在不同交易規(guī)則或者增加交易復(fù)雜性或購(gòu)買人當(dāng)心義務(wù)。

因此，立法必須朝著減化土地使用權(quán)種類、統(tǒng)一房地產(chǎn)交易規(guī)則的方向努力。而這就要對(duì)土地使用權(quán)加以歸并。

2.劃撥土地使用權(quán)重新定位和“轉(zhuǎn)軌”

作為土地使用權(quán)歸并的一個(gè)前提或內(nèi)容是對(duì)劃撥土地使用權(quán)重新定位。重新定位的前提是對(duì)土地使用權(quán)按用途加以分類。正如前面指出，公有物和私有物劃分是定位物權(quán)法的前提，而公有物和私有物在不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嶋H上就表現(xiàn)為對(duì)土地使用權(quán)的分類。這樣，根據(jù)土地的目的或用途，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)劃分為滿足公共利益的土地使用權(quán)（相當(dāng)于公有物）和滿足私益目的的土地使用權(quán)（相當(dāng)于私有物）。有了這樣清楚的定位，那么，才能夠建立規(guī)則清晰土地使用制度。

作者認(rèn)為，出讓土地使用權(quán)即是滿足私益目的的土地使用權(quán)，具有民法上的財(cái)產(chǎn)屬性；而劃撥土地使用權(quán)則應(yīng)當(dāng)定位在滿足公益目的上，因而不能進(jìn)行商業(yè)化處分（流轉(zhuǎn)）、非為民法上的財(cái)產(chǎn)。這里之所以說是“應(yīng)當(dāng)”，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中并不是這樣定位的。

在現(xiàn)實(shí)生活中，存在兩種劃撥土地使用權(quán)。一種是《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱《暫行條例》）所確立的劃撥土地使用權(quán)，另一種是該法之前在計(jì)劃體制下形成的劃撥土地使用權(quán)。作者認(rèn)為，《暫行條例》之前的劃撥土地，有許多并不都是為公共利益而存在，因而應(yīng)當(dāng)允許他們“轉(zhuǎn)軌”，即通過商業(yè)化處分或補(bǔ)辦出讓手續(xù)，轉(zhuǎn)化為出讓性質(zhì)的土地使用權(quán)；而剩余真正公益目的的土地使用權(quán)及其新的劃撥土地使用權(quán)構(gòu)成公益目的的使用權(quán)。

但是，實(shí)踐中往往不作區(qū)分，凡是劃撥土地即允許市場(chǎng)化處分，這顯然違背劃撥土地使用權(quán)設(shè)計(jì)初衷。建議從嚴(yán)掌握轉(zhuǎn)化條件，不以主體性質(zhì)，而依用途界定允許市場(chǎng)化處分的范圍，將可轉(zhuǎn)化的劃撥土地限于商業(yè)用途的土地。也就是說，并非公司、企業(yè)所占有的全部劃撥土地均可轉(zhuǎn)化，只有用于非公益目的的土地才可轉(zhuǎn)化。簡(jiǎn)言之，《暫行條例》第45條適用的前提不是劃撥土地，而是非公益目的劃撥土地。只有這樣改造，才能逐漸形成新型的國(guó)有土地使用權(quán)“雙軌制”。一方面，用于公益目的的劃撥土地使用權(quán)，具有不可交易性；另一方面，關(guān)于商業(yè)或居住目的的出讓土地使用權(quán)，可以流轉(zhuǎn)。[13]

3.土地使用權(quán)糾紛納入民事司法范疇

不動(dòng)產(chǎn)規(guī)范物權(quán)化涉及到土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決問題。在我國(guó)，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議一直是通過行政途徑解決的，[14]政府處理是提起訴訟的前置程序。這是與不動(dòng)產(chǎn)民法調(diào)整不相協(xié)調(diào)的。

在現(xiàn)階段，土地權(quán)屬爭(zhēng)議救濟(jì)途徑和程序應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》和《行政復(fù)議法》[15]進(jìn)行，即先進(jìn)行行政處理，對(duì)行政處理不服的，可進(jìn)行復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議不服的再提起行政訴訟。這種解決方式不無商榷之處。作者認(rèn)為，對(duì)于所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議或者使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議涉及所有權(quán)范圍的部分，即涉及全民所有和集體所有土地范圍爭(zhēng)議，可以適用現(xiàn)行法律規(guī)定；而對(duì)于純粹土地使用權(quán)權(quán)屬或范圍的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)納入普通的民事訴訟程序解決。土地使用權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議和侵權(quán)糾紛納入民事訴訟程序解決，是土地使用權(quán)作為民法上的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的本質(zhì)要求。

（三）房地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)完善

我國(guó)的房屋所有權(quán)人不能取得土地所有權(quán)只能取得使用權(quán)。土地和房屋不能作為一個(gè)物來看待，因而實(shí)行的土地使用權(quán)＋房屋所有權(quán)結(jié)構(gòu)。[16]在這一點(diǎn)，我國(guó)不自覺地采納了德國(guó)法創(chuàng)制的現(xiàn)代地上權(quán)制度。但是，其中還有一些問題需要解決。這里談兩個(gè)問題。

1.繼續(xù)貫徹房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)一致原則

房屋和土地不可分離是一種自然現(xiàn)象，不可改變。在我國(guó)不可能實(shí)現(xiàn)房地所有權(quán)一體化前提下，我們只要實(shí)行，（1）主體一致[17]和一同處分原則。[18]一同處分表現(xiàn)為土地使用權(quán)隨房屋的處分而處分（“地隨房走”）和房屋隨土地使用權(quán)的處分而處分（“房隨地走”）兩個(gè)原則。

這樣，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一致原則可以達(dá)到其他國(guó)家將房地設(shè)計(jì)為一物的效果。

但是，《房地產(chǎn)管理法》并沒有對(duì)房地產(chǎn)權(quán)一體登記作出強(qiáng)制性規(guī)定，而是交由省級(jí)政府自主決定。受傳統(tǒng)土地和房屋分業(yè)管理的限制，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記采取雙軌制：土地使用權(quán)在土地管理部門登記，房屋所有權(quán)在房產(chǎn)管理部門登記。這非常不利于房地產(chǎn)權(quán)一致原則的貫徹。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒上海、廣東等經(jīng)驗(yàn)，合并房地產(chǎn)登記體制。

2.出讓土地使用權(quán)的終止問題

所有權(quán)被認(rèn)為是永久性的，即只要房屋存在所有權(quán)即存在。但是，無論在地上權(quán)體制下，還是在我國(guó)的出讓土地使用權(quán)體制下，土地使用權(quán)均是有期限的。如何解決土地使用權(quán)的有期限性和房屋所有權(quán)永久性矛盾，是法律必須解決的問題。

現(xiàn)代地上權(quán)均會(huì)因期限屆滿而終結(jié)。地上權(quán)期滿后，一般由土地所有權(quán)人取得房屋所有權(quán)。[19]為調(diào)和地上權(quán)人（建筑物所有權(quán)人）與土地所有權(quán)人的利益沖突，現(xiàn)代地上權(quán)法律制度，均允許地上權(quán)人獲得補(bǔ)償或強(qiáng)加給土地所有權(quán)人取得該建筑物時(shí)，對(duì)地上權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任的法律義務(wù)。[20]這種獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，是地上權(quán)人對(duì)房屋擁有所有權(quán)的一個(gè)重要體現(xiàn)。

篇2

關(guān)鍵詞：城市房屋；拆遷；土地使用權(quán)；補(bǔ)償問題

中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

引言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，城市房屋拆遷已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家的征地行為，是一種對(duì)城市房屋所有人及其國(guó)有土地使用權(quán)的行政征收行為。但在拆遷過程中卻常常出現(xiàn)被拆遷人抗拒拆遷等糾紛和矛盾，其中大多數(shù)糾紛是由于拆遷補(bǔ)償不合理導(dǎo)致的。尤其是目前城市房屋拆遷補(bǔ)償金的構(gòu)成中，忽略了房屋所附著的土地使用權(quán)的價(jià)值，損害了被拆遷人的利益，因此，完善我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度勢(shì)在必行。

一、城市房屋土地使用權(quán)屬性分析

我國(guó)實(shí)行的土地所有制是城市土地國(guó)家所有，城郊和農(nóng)村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權(quán)而沒有所有權(quán)，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)是互相分離的?！段餀?quán)法》第四十七條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律有規(guī)定的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“國(guó)家土地使用權(quán)依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)入股?！?/p>

《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第一百三十五條和第一百三十七條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！薄霸O(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式?！边@就以立法的形式確認(rèn)了國(guó)有土地使用權(quán)全新的涵義：經(jīng)依法取得的國(guó)有土地所有權(quán)中分離出來的土地使用權(quán)，成為一種新的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。由上可知，我國(guó)合法的城市房屋所有人雖不都擁有土地所有權(quán)，但都享有該房屋占有范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)。因此，土地使用權(quán)是合法土地使用權(quán)人所擁有的重要資產(chǎn)。明確了土地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)———財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市房屋拆遷中實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資產(chǎn)即土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。既然法律賦予被拆遷人享有土地使用權(quán)，就要依法保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)利，國(guó)家如果需要征用或征收，被拆遷人可以出讓，但前提并不是無償出讓，而是應(yīng)當(dāng)給予合理的補(bǔ)償。因?yàn)楸徊疬w人的土地使用權(quán)受到了侵害，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。

二、國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償原則

從行政征收的補(bǔ)償原則來看，補(bǔ)償應(yīng)該首先強(qiáng)調(diào)公平公正。目前大致有兩種補(bǔ)償原則：適當(dāng)補(bǔ)償原則和“生活權(quán)補(bǔ)償”原則。適當(dāng)補(bǔ)償又可以稱為合理補(bǔ)償，認(rèn)為只要綜合考慮征收的目的和必要的程序等因素，并參照當(dāng)時(shí)社會(huì)的一般公正觀念，給予合理補(bǔ)償，即為公平的補(bǔ)償。目前，我國(guó)采取的就是這一行政補(bǔ)償原則。而在當(dāng)代西方國(guó)家中出現(xiàn)了一種新的補(bǔ)償原則，即“生活權(quán)補(bǔ)償”，這一理論認(rèn)為，如果作為征收對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)人生活基礎(chǔ)的意義，那么對(duì)其損失的補(bǔ)償，就不僅限于對(duì)其財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估，還應(yīng)考慮其附帶性的損失補(bǔ)償，甚至有必要給付財(cái)產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來生活狀況所必須的充分的生活補(bǔ)償。就房屋拆遷這一行政征收行為而言，其征收對(duì)象恰恰是被征收人賴以生存的基本條件，如果按照適當(dāng)補(bǔ)償原則進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人得到的補(bǔ)償是否能與其遭受的損失相一致值得懷疑。因?yàn)楸徽魇杖说膿p失包括被拆遷房屋的財(cái)產(chǎn)損失、房屋所在的土地使用權(quán)的損失和與房屋有關(guān)的其他利益的損失，如子女上學(xué)的學(xué)區(qū)選擇。在這些損失中，房屋的財(cái)產(chǎn)損失的價(jià)值是可以按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行估算，從而得到合理的補(bǔ)償?shù)模菍?duì)于房屋所在的土地使用權(quán)和與房屋有關(guān)的其他利益的損失的價(jià)值就很難客觀的估算了。因?yàn)榉恳虻刭F，房屋所在的地段好，房?jī)r(jià)自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的價(jià)值隨著損耗、折舊而越來越小，但土地的價(jià)值卻在不斷的增加，越是靠近城市中心的繁華地段，其土地價(jià)值就越高，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必然結(jié)果。國(guó)家將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給拆遷人是為了實(shí)現(xiàn)其以房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)商業(yè)行為、獲取更高的商業(yè)利潤(rùn)的最終目的，那么被拆遷人為什么從好的地段遷移到差的地段，在子女上學(xué)、交通、生活、就醫(yī)等方面都不方便的情況下，卻得不到級(jí)差地租的補(bǔ)償呢？對(duì)于那些貧困的被拆遷戶來說，由于補(bǔ)償款中不包括土地使用權(quán)費(fèi)，那么他們手里所能拿到的補(bǔ)償金根本就買不到同等質(zhì)量的房子。如果連這唯一能夠遮風(fēng)避雨的房子也被拆掉，卻又買不到新房，想不反對(duì)拆遷都不行。如果按照西方“生活權(quán)補(bǔ)償”原則，被拆遷人所得到的補(bǔ)償就必須使其在拆遷后能夠達(dá)到拆遷以前的生活水平，因此評(píng)估房屋價(jià)格時(shí)，必須認(rèn)真研究住房所在地段的地價(jià)，認(rèn)真研究房屋分?jǐn)偟牡貎r(jià)，在房?jī)r(jià)中體現(xiàn)地價(jià)，使被拆遷人得到真正公平的補(bǔ)償。

三、城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補(bǔ)償問題的解決途徑

為了維護(hù)土地使用權(quán)人的合法正當(dāng)權(quán)益，減少城市房屋拆遷補(bǔ)償糾紛，筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面可以作為處理城市房屋拆遷中土地使用權(quán)補(bǔ)償問題的突破口。

3.1加快立法進(jìn)程和規(guī)范立法管理，在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利

當(dāng)前城市房屋拆遷活動(dòng)的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國(guó)務(wù)院修訂實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。而各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補(bǔ)償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實(shí)際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償。因此，建議有關(guān)部門盡快對(duì)有關(guān)拆遷的行政法規(guī)和地方性立法進(jìn)行一次全面的審查，按照憲法和法律的要求進(jìn)一步規(guī)范和完善。統(tǒng)一規(guī)范立法程序和管理，加快房地產(chǎn)管理的立法進(jìn)程，使城市房地產(chǎn)拆遷補(bǔ)償在實(shí)踐中有統(tǒng)一的法律依據(jù)。

3.2制定相關(guān)的土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)定被拆遷人對(duì)土地享有補(bǔ)償權(quán)的同時(shí)，有必要確定補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會(huì)給被拆遷人帶來不同的經(jīng)濟(jì)利益，因此，可以參照有關(guān)土地征收補(bǔ)償政策，在對(duì)被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況（如停車場(chǎng)等）適當(dāng)予以增加，以切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。在制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)過程中需要處理好以下幾個(gè)問題：

（1）房屋和土地使用權(quán)的分離評(píng)估。房地產(chǎn)價(jià)值巨大，其中土地使用權(quán)價(jià)值占有相當(dāng)大的比重，房地分離評(píng)估可以避免房地混在一起引起的歧義，清晰地顯示土地使用權(quán)和建筑物各自的真實(shí)價(jià)值。此外，不同的房屋土地占用面積相差很大，一般平房的建筑面積小于或等于土地面積，樓房的建筑面積往往大于土地面積，高層建筑的建筑面積遠(yuǎn)大于所占用的土地面積，房地分離估價(jià)有利于體現(xiàn)房屋建筑依附于土地的房地產(chǎn)特性，真實(shí)顯示土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

（2）房屋及其以外場(chǎng)地的土地使用權(quán)補(bǔ)償。實(shí)施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內(nèi)可供利用的土地，拆遷人以獲取他人土地使用權(quán)為第一目的，因此，不僅房屋及房屋占地需要分別補(bǔ)償，而且大于房屋建筑面積以外的其他附屬物和場(chǎng)地用地部分的土地使用權(quán)也要給予補(bǔ)償。

3.3實(shí)際評(píng)估中評(píng)估方法的選擇要認(rèn)真慎重，實(shí)際操作中，估價(jià)應(yīng)符合房地產(chǎn)估價(jià)的基本原則—替代原則

如若同一供需范圍內(nèi)有較發(fā)達(dá)的交易市場(chǎng)，用市場(chǎng)比較法評(píng)估。有收益的房地產(chǎn)選用收益法求取土地價(jià)格，并慎重確定土地資本化率、建筑物資本化率和綜合資本化率。道路規(guī)整、各宗土地排列整齊的地段可選擇路線價(jià)法。選擇基準(zhǔn)地價(jià)修正法應(yīng)注意基準(zhǔn)地價(jià)的內(nèi)涵、構(gòu)成、表達(dá)方式不同時(shí)，修正的內(nèi)容和方法之區(qū)別。劃撥土地的使用權(quán)評(píng)估可先求取得該宗土地法定最高使用年限價(jià)格，然后扣除出讓金等款項(xiàng)，此時(shí)應(yīng)注意劃撥土地的權(quán)利限制。或者應(yīng)用成本法，依據(jù)劃撥土地的平均取得和開發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，作為原土地使用者的權(quán)益。

四、城市房屋拆遷中的法律思考

房屋拆遷意味著公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和居住權(quán)的喪失，在舊城換新顏、陋室改新居的同時(shí)，因房屋拆遷產(chǎn)生的社會(huì)矛盾也不斷涌現(xiàn)，由此給維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定造成了一定的難題。事實(shí)上，因房屋拆遷產(chǎn)生的矛盾在很大程度上源于補(bǔ)償費(fèi)用達(dá)不成一致，而其中最富爭(zhēng)議的問題之一就是公民的土地使用權(quán)得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。

（1）相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。當(dāng)前城市房屋拆遷活動(dòng)的最高層次的規(guī)范性依據(jù)是2001年11月國(guó)務(wù)院修訂實(shí)施的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，但該條例并未明確規(guī)定被拆遷人享有對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。各地方政府所制定的規(guī)范性文件在拆遷補(bǔ)償方面一般也只規(guī)定房屋的區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、房屋類型、實(shí)際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償,這就為一些拆遷人對(duì)被拆遷人的土地使用權(quán)不予補(bǔ)償提供了借口。

（2）制定相關(guān)的土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)定被拆遷人對(duì)土地享有補(bǔ)償權(quán)的同時(shí),有必要確定補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮土地具體使用的方式不同會(huì)給被拆遷人帶來不同的經(jīng)濟(jì)利益,因此,可以參照有關(guān)土地征收補(bǔ)償政策,在對(duì)被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進(jìn)行評(píng)估的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況(如停車場(chǎng)等)適當(dāng)予以增加，以切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

結(jié)束語

目前我國(guó)城市房屋拆遷方面的相關(guān)法律法規(guī)不明確，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的糾紛與矛盾，因此在相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定對(duì)被拆遷人享有的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，采取科學(xué)合理的方法制定具體操作標(biāo)準(zhǔn)，以盡快改變對(duì)依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償剝奪的不合理狀況，對(duì)被拆遷人進(jìn)行土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)

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[2]李宏偉.城市房屋拆遷的土地使用權(quán)補(bǔ)償問題[J].學(xué)術(shù)交流,2005.

篇3

    土地資源是天津經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要載體，是政府經(jīng)營(yíng)城市公共資產(chǎn)的首要內(nèi)容。大力推進(jìn)國(guó)有土地有償使用制度，是貫徹市委八屆三次全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，落實(shí)五大戰(zhàn)略舉措的重要保障。近年來，我市在土地管理方面制定了一些規(guī)定，但與國(guó)家嚴(yán)格規(guī)范土地管理的要求相比還有差距，在一定程度上制約了土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。為此，市人民政府決定進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地有償使用管理，建立規(guī)范統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，增加政府土地資產(chǎn)收益，擴(kuò)展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際港口大都市的目標(biāo)。

    全市各地區(qū)、各部門、各單位都要站在全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的高度，充分認(rèn)識(shí)市人民政府加強(qiáng)國(guó)有土地有償使用管理的重要性，統(tǒng)一思想，服從全局，嚴(yán)格、自覺地執(zhí)行國(guó)有土地有償使用的相關(guān)規(guī)定，支持和保障我市土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。

    有關(guān)管理部門要按照市人民政府關(guān)于國(guó)有土地有償使用辦法的規(guī)定，改革和完善有關(guān)基本建設(shè)計(jì)劃審批程序，適應(yīng)當(dāng)前國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的客觀要求，積極推進(jìn)土地交易的市場(chǎng)化。

    有關(guān)管理部門要切實(shí)做好新規(guī)定與原有政策規(guī)定的銜接工作，針對(duì)歷史遺留問題和正在辦理審批手續(xù)的經(jīng)營(yíng)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，區(qū)別不同情況提出分類處置的指導(dǎo)意見，確保國(guó)有土地有償使用辦法的平穩(wěn)、順利實(shí)施。

    土地管理、監(jiān)察部門要依照各自職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地有償使用的行政監(jiān)督，對(duì)于違反市人民政府關(guān)于國(guó)有土地有償使用辦法規(guī)定的單位和個(gè)人要嚴(yán)肅查處，確保政令暢通。

    二OO三年五月三十一日

    天津市國(guó)有土地有償使用辦法

    第一章　總則

    第一條 為合理利用土地資源，加強(qiáng)國(guó)有土地有償使用管理，規(guī)范國(guó)有土地有償使用行為，培育和規(guī)范土地市場(chǎng)，保護(hù)有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

    第二條　本市行政轄區(qū)內(nèi)以有償方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，或?qū)θ〉玫膰?guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，適用本辦法。

    本辦法所稱國(guó)有土地有償使用，包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓和國(guó)有土地租賃。

    第三條 本市國(guó)有土地由市人民政府集中統(tǒng)一管理， 市土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓、轉(zhuǎn)讓的管理及農(nóng)民集體所有土地的征用、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和耕地占補(bǔ)平衡工作。

    根據(jù)國(guó)家和本市有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定和實(shí)際需要，市人民政府可委托區(qū)、縣人民政府負(fù)責(zé)指定范圍內(nèi)的前述各項(xiàng)工作。

    第四條 除法律規(guī)定可以采取行政劃撥方式取得用地外， 其他國(guó)有土地必須依法以有償方式取得。

    符合城市規(guī)劃要求的各類用地有償使用時(shí)，應(yīng)首先考慮采用出讓方式。

    第五條　國(guó)有土地使用權(quán)出讓和國(guó)有土地租賃均應(yīng)在土地有形市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行。

    第六條　土地市場(chǎng)管理的核心內(nèi)容為經(jīng)營(yíng)性土地供應(yīng)計(jì)劃管理、經(jīng)營(yíng)性土地公開交易管理和土地使用權(quán)價(jià)格管理。

    依法建立健全建設(shè)用地供應(yīng)總量控制、城市建設(shè)用地集中供應(yīng)、土地使用權(quán)公開交易、基準(zhǔn)地價(jià)定期更新和公布、土地登記可查詢和集體決策等規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行的六項(xiàng)制度。

    第七條 土地交易應(yīng)當(dāng)遵循公平、 公正、公開原則，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

    前款規(guī)定以外用途的土地供應(yīng)計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

    第八條 土地交易應(yīng)當(dāng)遵守本辦法的規(guī)定。 違反本辦法規(guī)定和土地交易規(guī)則的土地交易無效，并依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。

    第九條 土地行政主管部門工作人員在土地有償使用工作中，接受賄賂、泄露秘密、玩忽職守、徇私舞弊的，追究有關(guān)人員的責(zé)任，給予紀(jì)律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

    第二章　機(jī)構(gòu)和職能

    第十條 市人民政府設(shè)立市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)， 委員會(huì)對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的重大問題進(jìn)行決策，主要職責(zé)為：

    （一）審議土地資產(chǎn)管理的重大政策、措施；

    （二）審議土地收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃；

    （三）審議經(jīng)營(yíng)性土地年度供應(yīng)計(jì)劃；

    （四）審議基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和地價(jià)修正體系的調(diào)整方案；

    （五）審議重大出讓項(xiàng)目的土地出讓方案；

    （六）審議以地融資等土地資本化運(yùn)作方案；

    （七）審議全市土地資產(chǎn)管理年度工作報(bào)告和政府土地收益及資產(chǎn)負(fù)債情況；

    （八）審議需提交市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)的其他有關(guān)事項(xiàng)。

    第十一條 市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)主任由市長(zhǎng)擔(dān)任， 副主任由分管副市長(zhǎng)擔(dān)任，市人民政府有關(guān)行政主管部門和天津市土地整理中心的負(fù)責(zé)人為委員會(huì)成員。

    委員會(huì)下設(shè)辦公室，作為市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織貫徹市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)的各項(xiàng)決議，行使執(zhí)行、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督的職能。辦公室主任由市土地行政主管部門負(fù)責(zé)人兼任。市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)辦公室和市土地行政主管部門合署辦公，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子。

    第十二條 市人民政府設(shè)立天津市土地整理中心， 作為本市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的唯一機(jī)構(gòu)，承擔(dān)全市范圍內(nèi)土地征用、開發(fā)整理、收購(gòu)儲(chǔ)備、委托交易和對(duì)城市有關(guān)重大基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

    天津市土地整理中心的主要職責(zé)：

    （一）負(fù)責(zé)執(zhí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃和供應(yīng)計(jì)劃；根據(jù)市人民政府批準(zhǔn)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃，統(tǒng)一實(shí)施集體土地的征用、國(guó)有土地的收購(gòu)，開展土地儲(chǔ)備；對(duì)收購(gòu)的土地實(shí)施土地整理工作；根據(jù)市人民政府批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)性土地年度供應(yīng)計(jì)劃，提供可出讓土地，參與確定土地出讓底價(jià)。

    （二）受市人民政府委托，進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)的持股、參股、控股、投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；負(fù)責(zé)管理土地出讓金等政府土地收益及債項(xiàng)財(cái)政資金，建立穩(wěn)定的償債機(jī)制；提供土地資產(chǎn)的融資、抵押資產(chǎn)的調(diào)劑、租賃等業(yè)務(wù)。

    （三）承擔(dān)全市耕地儲(chǔ)備的事務(wù)性、技術(shù)性工作，參與編制并組織實(shí)施年度耕地開墾整理計(jì)劃，組織實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的補(bǔ)充工作；辦理全市范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目征用土地的事務(wù)性、技術(shù)性工作，組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘，擬定并實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案；經(jīng)營(yíng)和管理市人民政府依法收回的土地和閑置土地。

    第十三條　市人民政府設(shè)立天津土地交易中心作為全市唯一的土地有形市場(chǎng)和土地交易的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施全市土地使用權(quán)出讓、租賃工作，辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租手續(xù)，收集、分析和統(tǒng)一各類土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、交易信息，提供規(guī)范的土地洽談、招商、交易場(chǎng)所。

    第三章　土地收購(gòu)儲(chǔ)備整理

    第十四條　本市實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。

    本辦法所稱土地收購(gòu)儲(chǔ)備，是指土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將列入土地收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃的土地實(shí)施收購(gòu)、收回、征用，實(shí)施前期開發(fā)整理并予以儲(chǔ)存的行為。

    第十五條　土地收購(gòu)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照以下原則確定：國(guó)有土地按照現(xiàn)狀土地使用性質(zhì)評(píng)估確定收購(gòu)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，集體土地按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。城市居民房屋的拆遷按照《天津市城市房屋拆遷管理規(guī)定》確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

    第十六條　土地使用者對(duì)所使用的行政劃撥土地不得自行交易或改變土地用途，確需轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)或改變土地用途的，由天津市土地整理中心統(tǒng)一按現(xiàn)狀用途收購(gòu)儲(chǔ)備，依據(jù)城市規(guī)劃進(jìn)行整理后，經(jīng)土地有形市場(chǎng)實(shí)施出讓。

    第四章　土地供應(yīng)計(jì)劃

    第十七條 本市實(shí)行土地供應(yīng)計(jì)劃管理制度。 市土地行政主管部門會(huì)同市計(jì)劃、建設(shè)等行政主管部門，制訂經(jīng)營(yíng)性土地年度供應(yīng)計(jì)劃，經(jīng)市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)批準(zhǔn)后，于每年1月份向社會(huì)公布，由市土地行政主管部門統(tǒng)一組織實(shí)施。

    第十八條 經(jīng)營(yíng)性土地年度供應(yīng)計(jì)劃管理應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：

    （一）符合本市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策和近期建設(shè)規(guī)劃；

    （二）盤活存量和控制增量相結(jié)合，控制建設(shè)用地總量，集約利用土地，保護(hù)耕地；

    （三）按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律強(qiáng)化市政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控職能，以需求指導(dǎo)供應(yīng)，以供應(yīng)引導(dǎo)需求。

    第十九條 經(jīng)營(yíng)性土地凡未納入年度供應(yīng)計(jì)劃的， 原則上不予供地；確需實(shí)施建設(shè)的，報(bào)市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)批準(zhǔn)，可以補(bǔ)充調(diào)整納入經(jīng)營(yíng)性土地年度供應(yīng)計(jì)劃。

    各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)用地和其他新增建設(shè)用地須符合市人民政府批準(zhǔn)的年度土地利用計(jì)劃和耕地保有量計(jì)劃，否則，一律不予供地。

    第二十條　任何部門和個(gè)人不得擅自批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性土地協(xié)議出讓，一般經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通過招標(biāo)拍賣掛牌公開方式取得土地使用權(quán)后，各級(jí)計(jì)劃、規(guī)劃、建設(shè)等行政主管部門再予下達(dá)立項(xiàng)、規(guī)劃和建設(shè)投資計(jì)劃等審批文件。

    第五章　地價(jià)和出讓金

    第二十一條 全市行政轄區(qū)內(nèi)的區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)、 標(biāo)定地價(jià)和地價(jià)修正體系由市土地行政主管部門會(huì)同市物價(jià)行政主管部門制定，經(jīng)市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)審議報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后公布。市人民政府可根據(jù)需要委托區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)指定區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和地價(jià)修正體系的制定?；鶞?zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)應(yīng)定期修正調(diào)整，修正調(diào)整周期一般為兩年。

    基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)按商業(yè)金融業(yè)用地、工業(yè)倉儲(chǔ)用地、居住用地、交通用地、養(yǎng)殖種植業(yè)用地等土地用途確定。

    第二十二條　本市實(shí)行土地使用權(quán)出讓價(jià)格評(píng)估確認(rèn)制度。

    實(shí)施土地使用權(quán)出讓前，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，地價(jià)評(píng)估結(jié)果由市土地行政主管部門確認(rèn)。

    第二十三條 本市實(shí)行土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證、 注冊(cè)和年檢制度。土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)必須經(jīng)市土地行政主管部門審批，取得土地價(jià)格評(píng)估資格，方可從事土地價(jià)格評(píng)估作業(yè)。

    不參加機(jī)構(gòu)資格年檢或年檢不合格的，不得從事土地價(jià)格評(píng)估作業(yè)。

    第二十四條 土地使用權(quán)出讓金由三部分組成， 即土地補(bǔ)償費(fèi)、市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和政府凈收益。土地使用權(quán)出讓金的收取標(biāo)準(zhǔn)一般不低于評(píng)估確認(rèn)地價(jià)。其中，土地出讓金政府凈收益額不低于土地出讓金總額的20％。

    任何部門和個(gè)人不得擅自減免土地出讓金。

    第二十五條　現(xiàn)土地使用者需對(duì)正在使用的原劃撥土地申請(qǐng)出讓手續(xù)，且不轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，不改變土地用途的項(xiàng)目，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，土地出讓金政府凈收益額按不低于評(píng)估確認(rèn)地價(jià)的20％收取。

    第二十六條　市土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估確認(rèn)地價(jià)和市場(chǎng)需求狀況，綜合確定標(biāo)底或者底價(jià)。招標(biāo)標(biāo)底和拍賣、掛牌的底價(jià)，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓活動(dòng)結(jié)束之前必須保密。

    第二十七條 在本單位行政劃撥用地上自建（包括新建、 擴(kuò)建、改建）經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或改變土地用途用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的，須按照規(guī)定辦理土地有償使用手續(xù)。

    第二十八條 以競(jìng)買方式取得的土地使用權(quán)， 買受人不得擅自對(duì)競(jìng)買文件中約定的土地使用條件進(jìn)行修改。

    第二十九條 經(jīng)市土地資產(chǎn)管理委員會(huì)批準(zhǔn)， 確需改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途或增加建筑面積的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)變動(dòng)情況公示20天。在公示期內(nèi)如無競(jìng)買申請(qǐng)的，應(yīng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同或簽訂補(bǔ)充合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金；如有競(jìng)買申請(qǐng)的，應(yīng)重新進(jìn)行公開出讓。

    第六章　國(guó)有土地租賃

    第三十條　國(guó)有土地租賃是國(guó)有土地有償使用的一種形式，是對(duì)出讓方式的補(bǔ)充。

    凡經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定可以劃撥用地范圍以外的新增建設(shè)用地，必須以出讓方式取得，不得租賃。

    第三十一條 國(guó)有土地租賃的最長(zhǎng)期限不得超過5年， 租金標(biāo)準(zhǔn)按照基準(zhǔn)地價(jià)的40％確定最長(zhǎng)年限（5年）的租金總額，租金標(biāo)準(zhǔn)隨基準(zhǔn)地價(jià)的調(diào)整而調(diào)整。

    第七章　土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押

    第三十二條　下列土地使用權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓：

    （一）以出讓方式取得的土地使用權(quán)，未按合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金的，未取得土地使用證或未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的；

    （二）以劃撥方式取得的土地使用權(quán)；

    （三）未依法登記取得土地使用證或雖依法登記但土地權(quán)屬、用途等已發(fā)生變更、未依法進(jìn)行相應(yīng)的變更登記的；

    （四）法律、法規(guī)或市人民政府規(guī)定禁止轉(zhuǎn)讓的其他情形。

    第三十三條　通過有償使用方式取得土地使用權(quán)的使用者可以按合同約定，將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物出租給承租人使用。

    第三十四條 行政劃撥土地經(jīng)市土地行政主管部門批準(zhǔn)， 補(bǔ)辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金后方可轉(zhuǎn)讓、出租。

    第三十五條 以依法取得的國(guó)有土地上的房屋抵押的， 該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押。

    以出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押。

    鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。

    無地上物的劃撥土地使用權(quán)，不允許設(shè)定抵押權(quán)。

    第三十六條　處分設(shè)定抵押權(quán)的劃撥土地使用權(quán)，須在市場(chǎng)內(nèi)公開拍賣，將拍賣所得的價(jià)款優(yōu)先繳納土地使用權(quán)出讓金，剩余款項(xiàng)依法處理。

    第八章　閑置土地和土地使用權(quán)終止

    第三十七條 禁止任何單位和個(gè)人以計(jì)劃、 規(guī)劃、土地、建設(shè)等有關(guān)批準(zhǔn)文件圈占土地。對(duì)取得上述批準(zhǔn)文件的建設(shè)項(xiàng)目，必須在規(guī)定期限辦理有關(guān)規(guī)劃、用地、建設(shè)手續(xù)并進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；否則，原批準(zhǔn)文件依法廢止。

    第三十八條　閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。

    第三十九條 具有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：

    （一）國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；

    （二）已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占投資總額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；

篇4

(一)土地產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)政策

土地產(chǎn)權(quán)是存在于土地之上的排他性的各項(xiàng)權(quán)利，從權(quán)利束概念的角度看，包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、地役權(quán)等一系列權(quán)利。土地的所有權(quán)是對(duì)土地完全支配的權(quán)力，其他的權(quán)利都是土地所有權(quán)派生的。在中國(guó)購(gòu)買房產(chǎn)普通住宅土地使用年限為70年，商業(yè)用地年限為50年。而海外地產(chǎn)的土地產(chǎn)權(quán)形式則90％以上為永久業(yè)權(quán)、世代相傳。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)政策，即農(nóng)戶公平使用土地的政策，使農(nóng)民能公平地獲得土地，能夠長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(二)我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)政策

由于國(guó)情及歷史差異，世界各國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度不盡相同。我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)歷了土地私有制、土地公有制和土地集體所有下的發(fā)展階段(詳見表1)，現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)制實(shí)際上是賦予了農(nóng)民土地的使用權(quán)和相應(yīng)的部分收益權(quán)，土地的所有權(quán)歸于國(guó)家和集體。土地承包經(jīng)營(yíng)制度激勵(lì)了農(nóng)民生產(chǎn)的熱情和積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，但同時(shí)也在很大程度上限制了土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。十七大和十七屆三中全會(huì)開始逐步允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并鼓勵(lì)適當(dāng)?shù)囊?guī)模經(jīng)營(yíng)，這是在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下對(duì)農(nóng)村土地制度的改革，實(shí)際上也是土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

二、國(guó)外的土地產(chǎn)權(quán)政策

(一)美國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度

美國(guó)的土地以私有制為主，私人所有的土地占58％；聯(lián)邦政府所有的土地占32％；州及地方政府所有的土地占10％。美國(guó)法律保護(hù)私有土地所有權(quán)不受侵犯，各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租，價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。

在征地方面，美國(guó)法律規(guī)定只有符合公共利益、對(duì)個(gè)人給與公正合理充分的補(bǔ)償以及適當(dāng)?shù)牟僮鬟^程三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，才能征地。土地征用權(quán)分聯(lián)邦、州和縣三級(jí)，不僅政府可以征地，從事公益事業(yè)建設(shè)或經(jīng)營(yíng)法人也可以實(shí)行征地。征用補(bǔ)償方面，由于美國(guó)是以私有制為主，征地補(bǔ)償是按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的，補(bǔ)償了土地的現(xiàn)有價(jià)值和可預(yù)期的未來價(jià)值。政府不能強(qiáng)行征地，如果土地的產(chǎn)權(quán)方與政府機(jī)關(guān)在價(jià)格上有分歧，則只能通過談判或者解決。聯(lián)邦政府對(duì)州、地方政府的土地沒有平調(diào)或處置權(quán)，聯(lián)邦政府要使用州、地方政府的土地時(shí)也要通過交換或購(gòu)買等途徑實(shí)現(xiàn)。

(二)韓國(guó)的土地征用制度

韓國(guó)的土地征用只有在為了增進(jìn)公共福利與私有產(chǎn)權(quán)調(diào)節(jié)，并促進(jìn)國(guó)有土地的利用時(shí)才能實(shí)施。根據(jù)韓國(guó)《土地征用法》，涉及的征地范圍主要包括國(guó)防軍事需要用地、根據(jù)法律要求建設(shè)的鐵路、公路、港灣、供水、供電、煤氣燈建設(shè)事業(yè)，國(guó)家和地方政府需要修建的政府機(jī)關(guān)、工廠、公園、市場(chǎng)等建設(shè)事業(yè)等。征用補(bǔ)償需建設(shè)者和土地所有權(quán)人或相關(guān)人協(xié)議達(dá)成，補(bǔ)償范圍包括地價(jià)補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償、遷移費(fèi)用補(bǔ)償和其他損失補(bǔ)償?shù)?。韓國(guó)由于城市化和工業(yè)化的急速發(fā)展，帶來了城市地價(jià)的迅速上漲，引發(fā)了大量社會(huì)問題，國(guó)民收入和財(cái)富分配不公平狀況逐步惡化，基于此，韓國(guó)有所謂的“土地公概念”，即國(guó)家通過各種土地政策在增進(jìn)公益方面限制土地私有權(quán)。韓國(guó)于1989年制定的《土地超額利得稅法》和《開發(fā)利益回收法》即以土地公概念為指導(dǎo)。土地超額利得稅主要針對(duì)土地所有者由于地價(jià)上升而獲得的土地超額利得課征，課稅對(duì)象限于閑置土地和法人的非經(jīng)營(yíng)性用地。另外根據(jù)《開發(fā)利益回收法》韓國(guó)于1990年開始實(shí)行開發(fā)負(fù)擔(dān)金制度，該制度規(guī)定，開發(fā)事業(yè)者經(jīng)國(guó)家或地方政府主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，取得開發(fā)事業(yè)許可，進(jìn)行住宅區(qū)或工業(yè)區(qū)開發(fā)，所開發(fā)的低價(jià)因開發(fā)而較其他地區(qū)漲幅高時(shí)，由此增加的開發(fā)所的利益的相當(dāng)部分需繳納國(guó)庫，這有土地溢價(jià)歸公的意味。

(三)俄羅斯的土地產(chǎn)權(quán)制度

俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度主要體現(xiàn)在2001年公布的《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)有土地分權(quán)法》和《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》中。俄羅斯法律規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦的土地劃分為聯(lián)邦所有、俄羅斯聯(lián)邦主體所有和市政當(dāng)局所有。各所有者均擁有一定的農(nóng)地、建設(shè)用地，土地的用途與土地的所有權(quán)沒有什么關(guān)系。《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》規(guī)定為了完成國(guó)際義務(wù)、市政建設(shè)或其他工程項(xiàng)目，且除了收回土地(實(shí)際上是征用)外沒有可能安排這些項(xiàng)目的其他方案，可實(shí)行征地。征地補(bǔ)償方面，只有在根據(jù)法院的判決和預(yù)先等值地賠償了地價(jià)的條件下才能為國(guó)家或市政建設(shè)需要強(qiáng)制收回土地；同時(shí)，補(bǔ)償不僅包括現(xiàn)值還包括未來的收益。

(四)香港的土地批租制度

香港實(shí)行土地批租制度，這種制度嚴(yán)格限制土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，政府出讓的只是一定期限的土地使用權(quán)，即政府通過契約將一定期限的土地使用權(quán)批租給土地使用者。1997年后，《香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定》香港境內(nèi)的土地屬于國(guó)家所有，由特區(qū)政府負(fù)責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租給個(gè)人、法人或團(tuán)體使用或開發(fā)，其收入全歸香港特別行政區(qū)政府支配。香港的土地使用權(quán)出讓有公開拍賣、招標(biāo)、協(xié)議和臨時(shí)租約四種，根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性的大小和規(guī)模的大小采取不同的出讓方式，土地使用權(quán)的期限一般不超過50年。

三、中外土地產(chǎn)權(quán)政策比較分析

上文分析了美國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯和香港的土地產(chǎn)權(quán)政策，從所選取的國(guó)家和地區(qū)來看，具有一定的代表性。從土地所有權(quán)看，美國(guó)、韓國(guó)的土地所有權(quán)為私有，俄羅斯的土地所有權(quán)為三個(gè)主體所有，香港的土地為公有。從土地使用權(quán)的獲得看，美國(guó)、韓國(guó)和俄羅斯可通過征用實(shí)現(xiàn)，香港則只能通過“批租實(shí)現(xiàn)”。從征地補(bǔ)償看，美國(guó)、俄羅斯要求全額補(bǔ)償，不僅補(bǔ)償?shù)貎r(jià)，還要補(bǔ)償未來收益。韓國(guó)則也提到全額補(bǔ)償，但是通過土地稅收對(duì)土地的溢價(jià)在一定程度上收歸國(guó)有。香港則不存在土地征用的問題，因?yàn)橐磺型恋厥菍儆趪?guó)家的。從土地出讓年限看，香港土地使用權(quán)出讓存在一定的年限，而且他國(guó)家則因土地是私有的，土地出讓是全部的產(chǎn)權(quán)出讓，因而不存在土地使用年限的問題。

(一)中國(guó)與美國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯的比較

在中國(guó)，因土地的用途不同而劃分為城市建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地，其中不同用途的土地的所有權(quán)主體又不同。城市建設(shè)用地只能是國(guó)有土地，而農(nóng)業(yè)用地只能是集體土地，城市建設(shè)用地的增加必然涉及征地，征地過程中必然涉及相關(guān)補(bǔ)償以及補(bǔ)償?shù)姆峙鋯栴}。土地供給和土地需求市場(chǎng)因而也是分開的，分開的主要力量是政府。美國(guó)、韓國(guó)主要實(shí)行土地私有制，土地產(chǎn)權(quán)是沒有分散的，因而土地征用過程中面臨的是統(tǒng)一的土地供求市場(chǎng)，特別是

美國(guó)，只要滿足三個(gè)條件，都可以征地，征地的主體不一定是政府，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償必須按照市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)，是完全市場(chǎng)化的行為，即使政府參與其中也只能按照市場(chǎng)化的行為方式來進(jìn)行。俄羅斯的土地所有權(quán)歸不同的主體所有，但土地征用的補(bǔ)償仍然要求實(shí)行全額補(bǔ)償。中國(guó)則根據(jù)征用后土地的用途，對(duì)被征用者(農(nóng)民和集體)的補(bǔ)償有差別，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是土地上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，即使考慮未來的狀況，也主要考慮的是農(nóng)業(yè)的未來產(chǎn)值。

從征地的需求看，中國(guó)的征地的需求主要來自城市和工礦建設(shè)，這些用地主要為經(jīng)營(yíng)性用地；另外還有一些公益性用地的征用。而國(guó)外則因土地私有，凡可通過市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)(即經(jīng)營(yíng)性用地)的不用政府參與其中，所以國(guó)外的土地征用主要集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益用地上。

(二)大陸土地使用權(quán)出讓制度與香港的土地批租制度

大陸的土地使用權(quán)出讓制度與香港的土地批租制度有極大的相似性。香港和大陸都只是出讓土地的使用權(quán)，土地的所有權(quán)不出讓，土地出讓都收取一定的費(fèi)用。土地的出讓方式都包括拍賣、招標(biāo)、協(xié)議出讓等幾種方式。

大陸的土地使用權(quán)出讓制度與香港的土地批租制度區(qū)別在于：其一，香港的所有土地都?xì)w國(guó)家所有，所以不存在土地征用的問題，繼而不存在征用補(bǔ)償?shù)膯栴}，因而也不存在處理土地征用過程中城鄉(xiāng)關(guān)系的問題。其二，按照《香港特區(qū)基本法》，香港的土地批租制度的使用權(quán)年限一般不超過50年，不同的使用方式其使用年限不同。而大陸的土地使用權(quán)年限一般有50年和70年兩種。其三，土地出讓費(fèi)用方面，大陸主要是一次性地收取土地出讓金，使用者獲得一定年限的土地使用權(quán)，而香港則除了獲得地價(jià)(土地出讓金)外，每年還要收取一定的表示所有權(quán)的租金。

(三)對(duì)我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的借鑒意義

美國(guó)、韓國(guó)和俄羅斯都是實(shí)行土地私有制，存在統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，因而不存在土地補(bǔ)償利益分配和政府參與利益分配的問題；香港的土地所有權(quán)全部歸政府所有因而不存在土地征用的問題。這些國(guó)家和地區(qū)一方面較為發(fā)達(dá)，另一方面也基本上很難通過土地產(chǎn)權(quán)政策來推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，或者因?yàn)榇嬖诮y(tǒng)一的土地市場(chǎng)，土地所有者(另外還有使用者)可以完全獲得土地轉(zhuǎn)讓收益，不需要專門制定土地方面的促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策。但是這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)我國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)政策也有一定的借鑒意義。

其一，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)具有重要意義。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)方的利益獲得，這對(duì)解決我國(guó)的征地問題(農(nóng)地非農(nóng)化的矛盾)有很大的借鑒意義，在公有制的基礎(chǔ)上不是不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，而是統(tǒng)一的土地市場(chǎng)需要重新分配土地上的收益，這將是改革的難點(diǎn)。

其二，土地產(chǎn)權(quán)改革方面，集體土地與國(guó)有土地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系如何理順，利益如何在所有者、使用者和征用者之間分配的問題需要理順，在理順的基礎(chǔ)上如何實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相結(jié)合是另一個(gè)重要的問題。

參考文獻(xiàn)：

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張宏斌、賈生華：香港政府的土地供應(yīng)機(jī)制及其啟示，《中國(guó)房地產(chǎn)》2000年第4期。

篇5

    [關(guān)鍵詞]空間權(quán) 一般土地使用權(quán) 不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系 空間所有權(quán)

    由于經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和世界城市化進(jìn)程的加快，人們生產(chǎn)和生活的空間日益狹小，現(xiàn)代國(guó)家也因此越來越重視對(duì)土地的立體利用，即特定范圍的空間不再是土地地表的當(dāng)然附屬，而是有別于土地地表的特定價(jià)值的物。不論是大陸法系還是英美法系國(guó)家均在立法上承認(rèn)了空間權(quán)制度，在我國(guó)《物權(quán)法》（草案）二審稿第十二章 “建設(shè)用地使用權(quán)”第141條中，也體現(xiàn)了這一制度的內(nèi)容，但是僅此一條是不能夠滿足現(xiàn)實(shí)生活需求的。因此，本文將從理論上和實(shí)踐上展開對(duì)空間權(quán)制度的探討。

    一、空間權(quán)的客體——特定范圍之“空間”

    所謂“空間權(quán)”是指于空中或地中橫切一斷層而享有的權(quán)利，抑或?qū)ν恋氐乇砩舷轮欢ǚ秶鷥?nèi)的空間的權(quán)利⑴。要理解這一概念，必須首先理解對(duì)傳統(tǒng)土地使用權(quán)的變更。傳統(tǒng)土地使用權(quán)可得利用的空間范圍是無限的，而在空間權(quán)制度產(chǎn)生后，一般土地使用權(quán)的空間范圍就受到了限制。

    其次，必須明確的是作為空間權(quán)客體的“空間”是以地表及其上下之一定范圍空間為利用標(biāo)的之一般土地使用權(quán)人享有使用權(quán)的空間范圍之外的“空間”。因?yàn)橐话阃恋厥褂脵?quán)的目的在于對(duì)地表進(jìn)行開發(fā)利用，但因地表與其上、下空間物理上相連接的客觀事實(shí)以及權(quán)利人充分行使權(quán)利的客觀需要，一般土地使用權(quán)的行使必然要求對(duì)地表上、下有限范圍內(nèi)空間的支配權(quán)。那么，這里就存在一個(gè)如何劃分附屬于一般土地使用權(quán)的“空間范圍”與空間權(quán)中“空間”的問題。我國(guó)目前對(duì)一般土地使用權(quán)的“空間范圍”尚無法律規(guī)定，但通說認(rèn)為以滿足土地實(shí)際利用的空間為限，具體而言，一般土地使用權(quán)的空間因其使用目的的不同而各異：“若是將土地用于種植、養(yǎng)殖的，一般土地使用權(quán)人享有使用權(quán)的空間范圍應(yīng)當(dāng)包括地面之上植物、動(dòng)物生長(zhǎng)所需的一切必要空間，及地面以下植物根系生長(zhǎng)、鑿井汲水等所需的空間；若是為了在土地上建造建筑物的，一般土地使用權(quán)人享有使用權(quán)的空間范圍應(yīng)當(dāng)是法律允許的建筑物的高限，以及建筑物基礎(chǔ)工程的穩(wěn)固性所需的地下空間和建筑物通風(fēng)透光所需的空間。⑵”這一標(biāo)準(zhǔn)雖然具有較大的彈性，在實(shí)務(wù)操作中可能會(huì)帶有較強(qiáng)的主觀判斷，但是該種標(biāo)準(zhǔn)可以達(dá)到充分合理地利用有限的空間資源的目的。否則，若定以具體標(biāo)準(zhǔn)為限，不利于對(duì)空間的充分利用，因?yàn)榫唧w標(biāo)準(zhǔn)不可能適用于所有的具體情形。在我國(guó)立法中已有類似情形，例如：深圳市通過對(duì)建筑物的穩(wěn)固性試驗(yàn)，在《城市地下空間使用條例》中規(guī)定了一般土地使用權(quán)的地下空間范圍以地表建筑的地基最深處為界。這樣，確定了一般土地使用權(quán)的空間范圍，除此之外的空間即可成為空間權(quán)的客體。

    在實(shí)際操作中，設(shè)定空間權(quán)時(shí)必須在登記簿上寫清楚空間的上、下范圍及水平面積的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，才能夠確定一定空間的范圍，達(dá)到公示的效果，才可以將空間權(quán)中的空間與一般土地使用權(quán)的附屬空間區(qū)分開來，避免與一般土地使用權(quán)形成沖突。

    實(shí)踐中對(duì)空間權(quán)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎，但是很多當(dāng)事人和學(xué)者都有濫用“空間權(quán)”概念的嫌疑，這很不利于在我國(guó)確立明晰的“空間權(quán)”概念。筆者認(rèn)為，要明晰空間權(quán)，確立空間權(quán)的客體，就必須將其與一般土地使用權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系等制度區(qū)分開來。本文將試舉幾例以說明在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分這幾類制度。

    案例1：2000年6月，郭某翻建房屋，將原來的兩層樓房加蓋為三層，其房屋一角延伸到鄰居王某房屋的正上方。王某認(rèn)為郭某此舉侵犯了其合法權(quán)益，不僅影響到其房屋的美觀，而且也為其以后加蓋房屋帶來不便。雙方爭(zhēng)執(zhí)不下，最后王某將郭某訴至法院。

    有學(xué)者將此類問題認(rèn)定為地上相鄰空間權(quán)問題。但筆者認(rèn)為，這個(gè)問題是典型的不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系制度中關(guān)于越界建筑房屋的問題，并未涉及空間權(quán)問題。首先，當(dāng)事人雙方均是一般土地使用權(quán)人，他們擁有各自的一般土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，他們之間所形成的關(guān)系是典型的不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系。其次，鑒于被告郭某房屋之一角延伸至原告王某房屋正上方的事實(shí)，而房屋之一角亦為房屋一部分，可以認(rèn)定被告的行為系越界建筑行為。因此，該案應(yīng)當(dāng)依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系規(guī)則進(jìn)行判決，而絕非所謂地上相鄰空間權(quán)問題。

    案例2：李某與蔣某簽訂售房協(xié)議，將李某所有的兩層樓房中的第二層出賣給蔣某。雖然協(xié)議中并未提及屋頂平臺(tái)使用問題，但一直由蔣某實(shí)際使用平臺(tái)。一年后，李某又與汪某簽訂了一份樓房平臺(tái)的出租協(xié)議。蔣某獲知后，提出當(dāng)時(shí)李某簽訂售房協(xié)議時(shí)，李某并未提及將會(huì)出租平臺(tái)的問題，李某此舉不僅影響到他對(duì)二樓平臺(tái)的利用，而且將妨礙他的居住與生活。于是，蔣某向法院提起訴訟。

    此類關(guān)于屋頂平臺(tái)之上的空間問題在實(shí)踐中已經(jīng)是屢見不鮮，但是如何定位此類問題在理論的實(shí)踐中，依然存在爭(zhēng)議。有些學(xué)者將其定位為空間權(quán)問題，筆者實(shí)在不敢茍同。筆者認(rèn)為，這里所謂“空間”并非本文所談“空間權(quán)”中的客體空間，雖然由于平臺(tái)之上的空間沒有建筑材料作間隔而類似空間，然而它并無筆者所論及空間權(quán)的實(shí)質(zhì)。該案完全屬于建筑物區(qū)分所有權(quán)制度中關(guān)于如何行使共用部分權(quán)利的糾紛。屋頂平臺(tái)作為共用部分屬于建筑物這個(gè)不動(dòng)產(chǎn)的一部分，對(duì)它進(jìn)行開發(fā)、利用屬于對(duì)建筑物的利用行為，并無涉及空間權(quán)的相關(guān)權(quán)利。它實(shí)際上并沒有脫離一般土地使用權(quán)范疇，仍然是以傳統(tǒng)方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地之利用。

    案例3：江蘇揚(yáng)農(nóng)化工集團(tuán)有限公司欲架設(shè)35KV高壓電線從揚(yáng)州勤業(yè)塑料彩印廠的上方經(jīng)過，跨越其廠區(qū)的電纜長(zhǎng)度為55米，距離地面垂直高度約19米，勤業(yè)廠認(rèn)為這將嚴(yán)重妨礙和限制其土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等權(quán)利的行使。雙方訴至法院，法院一審判決勤業(yè)廠一方不得阻礙揚(yáng)農(nóng)公司的架設(shè)工程。勤業(yè)廠不服，又提出了空間利用權(quán)概念，認(rèn)為自己對(duì)房屋和土地以上的空間擁有合法的利用權(quán)，如果揚(yáng)農(nóng)公司的架線工程得以實(shí)施，將嚴(yán)重?fù)p害其投資計(jì)劃和未來規(guī)劃。⑶

    很顯然，該案仍然是不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的問題，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是關(guān)于管線安設(shè)是否合法，有無侵害另一方的合法權(quán)益。但該案中值得一提的是，作為被告一方的勤業(yè)廠提出了空間利用權(quán)的概念，筆者認(rèn)為被告的提法值得商榷。首先，空間利用權(quán)作為一種用益物權(quán)，當(dāng)事人若要取得該項(xiàng)權(quán)利，必須通過合法方式取得，并且需要進(jìn)行登記以公示該項(xiàng)權(quán)利。而被告并沒有辦理這些手續(xù)。其次，被告對(duì)自己已取得使用權(quán)的土地和取得所有權(quán)的房屋之上的所謂“空間”的利用，仍然是一般土地使用權(quán)的內(nèi)容，只要其不超過法令之限制，就可以當(dāng)然地開發(fā)并利用它們，無需另行取得空間利用權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，被告在本案中提出空間利用權(quán)毫無依據(jù)，相反若以其投資計(jì)劃和未來規(guī)劃作為原告侵害其一般土地使用權(quán)的理由或許能夠獲得法官的支持。

    通過對(duì)上述三個(gè)案例的分析，可以更加清楚地認(rèn)識(shí)空間權(quán)的范疇，空間權(quán)有其特定的客體，即“空間”概念的特定化，它并非人們?cè)谕ǔＲ饬x上所使用的詞語，它有著特殊的指代對(duì)象，該對(duì)象的確定也有著一系列的物理方法。在法學(xué)理論和實(shí)踐中，也必須將空間權(quán)制度與一般土地使用權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系等相關(guān)制度區(qū)分開來，辯明糾紛的性質(zhì)，這樣才能準(zhǔn)確無誤地適用相關(guān)法律解決問題。

    二、外國(guó)立法例與我國(guó)兩種立法建議模式

    空間權(quán)在我國(guó)是一種新制度，因而在確立我國(guó)應(yīng)采用的理論基礎(chǔ)和立法模式之前，應(yīng)該首先了解以下國(guó)外的立法例。

    （一）外國(guó)立法例

    1.在大陸法系國(guó)家中，1896年制定的《德國(guó)民法典》第905條規(guī)定如下，“土地所有人的權(quán)利，及于地表上的空間和地表下的地殼。但所有人不得禁止在高到或者深到如此程度，以至所有人對(duì)排除干涉沒有利益的地方所進(jìn)行的干涉?！雹取度毡久穹ǖ洹返?07條規(guī)定，“土地所有權(quán)除法令有限制外，于其行使有利益的范圍內(nèi)，及于土地之上下?！雹傻侨毡驹?001年通過新的法例規(guī)定：土地所有者僅擁有地表以下一定深度的空間，其余空間為國(guó)家所有。⑹中國(guó)臺(tái)灣地區(qū) “民法”第773條亦明確規(guī)定，“土地所有權(quán)除法令有限制外，于其行使有利益的范圍內(nèi)，及于土地之上下。如他人之干涉無礙其所有權(quán)之行使者，不得排除之。”

    毫無疑問，《德國(guó)民法典》和臺(tái)灣地區(qū)“民法”均將土地地表，及其上空和地層之所有權(quán)全部歸屬于土地所有權(quán)人所有，即土地所有權(quán)人于法律之限制和行使利益范圍的限制內(nèi)，于地面、地上及地下皆得管領(lǐng)之。于是，對(duì)地表之上層空間和下層地層的利用，均視為對(duì)土地之利用。換句話說，它們沒有承認(rèn)空間所有權(quán)這一新型所有權(quán)，而將空間權(quán)視作是對(duì)土地之利用范疇之內(nèi)的權(quán)利，并未將其作為獨(dú)立于土地之外的一類客體予以規(guī)范。

    德國(guó)于1919年制定的《地上權(quán)條例》、臺(tái)灣地區(qū)民法修正案第841條都將空間權(quán)納入“地上權(quán)”之中。可見它們僅將空間權(quán)作為用益物權(quán)，定位為地上權(quán)，作為對(duì)土地之特殊利用的權(quán)利以滿足對(duì)特定空間能夠獨(dú)立利用的社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求。

    2.英美法系國(guó)家則恰恰相反，作為判例法國(guó)家，英國(guó)在普通法上最早表明土地上空可以單獨(dú)成為所有權(quán)客體的立場(chǎng)，這源于1587年的由伯里訴波普一案。在 1947年通過的《城市計(jì)劃法》中宣布，私有土地將來的發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家所有，私有土地按現(xiàn)狀使用的所有權(quán)屬于私人所有。⑺美國(guó)最初也是通過判例形式確立該制度的，在1857年伊阿華州判決中首次承認(rèn)空間可得分離所有，1898年伊利諾斯州判決地表可得被別除而僅以空中為所有對(duì)象，⑻在1946年訴考斯比一案中，聯(lián)邦法院進(jìn)一步明確了土地私有者的上空空間具有有別于地表的權(quán)利利益，可單獨(dú)成為權(quán)利客體的立法⑼。美國(guó)各州均對(duì)此紛紛立法，1970年美國(guó)有關(guān)部門倡議各州使用“空間法”這一名稱來制定自己的空間權(quán)法律制度，于是1973年俄克拉荷馬州率先完成“空間法”立法。它承認(rèn)空間系一種不動(dòng)產(chǎn)，其與一般不動(dòng)產(chǎn)一樣，得成為所有、讓渡、租賃、擔(dān)保、繼承之標(biāo)的，并且在課稅及公用征收上亦與一般不動(dòng)產(chǎn)相同，依同一原則予以處理。⑽此外，美國(guó)承認(rèn)對(duì)土地未來變更使用權(quán)，亦可在同一標(biāo)的物上分割為不同的權(quán)利客體而允予單獨(dú)處分，從而形成了發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)制度，即當(dāng)某塊土地被界定為限制發(fā)展的土地后，這些被限制的發(fā)展權(quán)將被移轉(zhuǎn)至另一塊被準(zhǔn)許有更多發(fā)展的土地上。⑾

    可見，英美國(guó)家并未將空間權(quán)納入對(duì)土地利用之特殊形式中，而是將空間所有權(quán)與土地所有權(quán)完全區(qū)分開來，即將空間作為一種與土地完全不同的客體來對(duì)待。因此，他們采取單獨(dú)立法的模式，承認(rèn)空間可作為獨(dú)立客體予以規(guī)范。

    通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)大陸法系國(guó)家往往通過立法限制土地所有權(quán)人的權(quán)利，允許他人對(duì)空間的無害利用，但是這種利用并非屬于空間權(quán)之范疇。而對(duì)空間權(quán)的確認(rèn)是通過修改傳統(tǒng)地上權(quán)的內(nèi)涵，承認(rèn)在普通地上權(quán)之外還有一種特殊地上權(quán)，即空間權(quán)，以“地上權(quán)”的名義在法律上確認(rèn)的。而英美法系國(guó)家，在將空間權(quán)與土地所有權(quán)完全分離的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了移轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)制度。這種移轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)制度不僅在英美法系國(guó)家，而且在同樣承認(rèn)土地私有的一些大陸法系國(guó)家中也得到了廣泛的運(yùn)用，例如：日本和臺(tái)灣地區(qū)，該制度在允許土地私有的國(guó)家發(fā)揮了保護(hù)特定資源和對(duì)適度使用引導(dǎo)之作用。但是兩大法系對(duì)空間權(quán)的界定方式并非涇渭分明，日本在 2001年通過的法例就承認(rèn)了獨(dú)立的空間所有權(quán)。

    （二）我國(guó)兩種立法建議模式

    本文將結(jié)合上述國(guó)外立法例分析我國(guó)目前存在的兩種立法建議模式。

    第一種是社科院的梁慧星教授主編的“物權(quán)法草案建議稿”，該稿中將空間權(quán)分別置于基地使用權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和鄰地利用權(quán)三章中予以規(guī)定，而未單獨(dú)規(guī)定空間所有權(quán)，這似乎是采用了大陸法系國(guó)家的理論基礎(chǔ)和立法模式。但是在該草案的鄰地利用權(quán)一章第264條中，卻明確使用了“空間所有權(quán)”這一概念，表明該草案承認(rèn)在土地所有權(quán)之外還有一個(gè)獨(dú)立的空間所有權(quán)，這又與大陸法系國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)的界定不同，如上所述，大陸法系國(guó)家并沒有承認(rèn)空間所有權(quán)的獨(dú)立存在，而是將其完全納入土地所有權(quán)之列，只是以擴(kuò)大“地上權(quán)”范疇的立法方式，到達(dá)在法律上承認(rèn)對(duì)特定空間能夠獨(dú)立利用之。顯然，在這個(gè)問題的處理上，該草案采取了英美國(guó)家的做法，承認(rèn)“空間所有權(quán)”的存在，這就表明有關(guān)空間的權(quán)利是建立在區(qū)分土地所有權(quán)和空間所有權(quán)的基礎(chǔ)之上的，這就與該草案將空間權(quán)的內(nèi)容置于有關(guān)一般土地使用權(quán)中的做法不相匹配。因?yàn)榧热怀姓J(rèn)空間所有權(quán)獨(dú)立于土地所有權(quán)，又將空間權(quán)置于對(duì)土地的利用中顯然是相互矛盾的。

    這種做法和日本現(xiàn)行的立法極為相似，但筆者認(rèn)為，日本采取此種立法方案是其國(guó)情使然，日本作為允許土地私有的國(guó)家，為了實(shí)現(xiàn)土地未利用之空間與地表隔離，成為國(guó)家控制的權(quán)利客體，不得不承認(rèn)獨(dú)立的空間所有權(quán)。而我國(guó)是實(shí)行土地公有制的國(guó)家，土地及其上下空間均屬于國(guó)有或者集體所有，因此完全沒有必要承認(rèn)獨(dú)立的空間所有權(quán)。

    第二種是中國(guó)人民大學(xué)的王利明教授主編的“物權(quán)法草案建議稿”。從該草案的條文中，可以看出該草案并未承認(rèn)空間所有權(quán)的存在。并且王利明教授認(rèn)為空間所有權(quán)只是土地所有權(quán)的一部分，只能由土地所有人享有?？臻g所有權(quán)包含在土地所有權(quán)之內(nèi)，屬于土地所有權(quán)范圍，實(shí)際上兩種權(quán)利是合二為一的。由于空間所有權(quán)不能為土地所有人之外的人享有，因此由土地所有人之外的人享有的權(quán)利只能是空間利用權(quán)。⑿可見該草案在關(guān)于空間所有權(quán)問題上仍然是遵循大陸法系國(guó)家的做法。但是該草案并沒有完全采納大陸法系國(guó)家的做法，將空間權(quán)置于地上權(quán)之中作為地上權(quán)之特殊形式，而是單列一節(jié)專門規(guī)定空間權(quán)的相關(guān)內(nèi)容并稱之為空間利用權(quán)。該草案的編者將空間利用權(quán)視為一種獨(dú)立于土地使用權(quán)的用益物權(quán)新種類，并認(rèn)為空間利用權(quán)有著不同于土地使用權(quán)的一系列特征，將其置于土地使用權(quán)中不利于體現(xiàn)其所特有的屬性。

    三、立法構(gòu)想

    （一）空間權(quán)的性質(zhì)

    關(guān)于空間所有權(quán)的問題，兩兩個(gè)專家建議稿分別接受了英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家的思路，但是前者因?yàn)榻邮懿粔驈氐资蛊湓诶碚撋暇哂辛髓Υ?。事?shí)上，在社會(huì)觀念、法律理論中，地表及其上下空間是結(jié)為一體而被土地所有權(quán)人所有和利用的，因此把空間視為土地的當(dāng)然組成部分是必要的。英美國(guó)家將空間別除于土地所有權(quán)客體之外的做法在我國(guó)沒有移植的土壤。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采納大陸法系國(guó)家的做法，即將特定范圍之空間視為土地范疇之內(nèi)的客體，雖然特定范圍的空間可以成為特定權(quán)利的特定客體，但它們?nèi)匀粚儆谕恋氐姆懂牎?/p>

    在此基礎(chǔ)上，將空間權(quán)歸入土地使用權(quán)之列，或者將其歸屬于土地的他項(xiàng)權(quán)利成為另一個(gè)焦點(diǎn)。所謂土地的他項(xiàng)權(quán)利是指在已經(jīng)確定了他人所有權(quán)和使用權(quán)的土地上保留的其他利用土地方面的權(quán)利。⒀并且這種觀點(diǎn)在我國(guó)立法實(shí)踐中已有體現(xiàn)，河北省《土地管理?xiàng)l例》（第三次修正案）中第六條第三款明確規(guī)定，“土地他項(xiàng)權(quán)利是指在已經(jīng)確定了所有權(quán)和使用權(quán)的土地上設(shè)定的其他利用土地的權(quán)利，包括抵押權(quán)、租賃權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)等?！比欢P者比較贊同將其納入土地使用權(quán)之列，正如臺(tái)灣“民法”物權(quán)編修正案中關(guān)于該修正案第841條的立法說明中闡明其堅(jiān)持將空間權(quán)作為地上權(quán)之特殊形式的理由所說， “‘區(qū)分地上權(quán)’，其客體限于‘土地上下之一定空間范圍’，于第832條之普通地上權(quán)客體及于‘土地之上下’，僅有量之差異，并無質(zhì)的不同，故非物權(quán)之新種類?！睂?shí)際上，空間權(quán)屬于土地使用權(quán)之范疇，它僅是對(duì)土地分層利用的表現(xiàn)。

    （二）立法模式的選擇

    比較兩個(gè)專家建議稿，發(fā)現(xiàn)兩者在立法體例上采取了截然不同的立法方案。王利明教授主編的草案，主張空間權(quán)是一項(xiàng)新的、單獨(dú)的用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為物權(quán)體系中的一個(gè)物權(quán)種類，統(tǒng)一做出規(guī)定，而不應(yīng)分割為不同的權(quán)利類型。因此，將“空間利用權(quán)”單獨(dú)列為一節(jié)，作為用益物權(quán)一章中的一個(gè)單獨(dú)的種類。梁慧星教授主編的草案，則主張空間權(quán)不是一項(xiàng)新的用益物權(quán)種類，認(rèn)為只是對(duì)在一定空間上所設(shè)立的各種物權(quán)的綜合表述。因此，未對(duì)其作專章或?qū)９?jié)規(guī)定，而是將其分解為空間基地使用權(quán)、空間農(nóng)地使用權(quán)和空間鄰地利用權(quán)，分別歸入基地使用權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)和鄰地利用權(quán)三章中規(guī)定。筆者認(rèn)為，雖然我們承認(rèn)空間屬于土地范疇，不承認(rèn)獨(dú)立的空間所有權(quán)存在，空間權(quán)亦屬于對(duì)土地之特殊利用的一種形式，但這并不意味著在立法中一定要將空間權(quán)置于土地使用權(quán)中予以規(guī)定，因?yàn)榫同F(xiàn)有用益物權(quán)種類而言，對(duì)土地地表及其一定范圍上下空間的利用的權(quán)利，亦被區(qū)分為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)，并沒有對(duì)其做出統(tǒng)一的規(guī)定。

    然而，我們應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)問題：

    第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)的區(qū)分是依據(jù)其對(duì)客體的使用目的不同而劃分的，在土地資源上設(shè)立的用益物權(quán)的種類，不決定于其標(biāo)的物的形態(tài)，而決定于用益物權(quán)人對(duì)土地的使用目的與使用方式。正因?yàn)閮煞N關(guān)于土地的用益物權(quán)對(duì)客體的使用目的不同，引起兩者之間在權(quán)利、義務(wù)上的差異，以及法律對(duì)其規(guī)制的程度亦不同。所以在立法上，各國(guó)民法均將其區(qū)分為兩種不同類型的用益物權(quán)。

    第二，如果承認(rèn)空間權(quán)為一種新型的用益物權(quán)種類，由于在水中分層養(yǎng)殖技術(shù)在我國(guó)逐漸成熟，那么勢(shì)必將以不同使用目的而利用空間的內(nèi)容規(guī)定于一章或一節(jié)之中，這樣不利于區(qū)分農(nóng)用與建設(shè)用途在權(quán)利、義務(wù)、設(shè)定的方式等各方面的差異。為了避免對(duì)特定空間的使用目的混亂不確定的狀況，就不得不在專章或?qū)９?jié)中又依據(jù)對(duì)特定空間使用目的之不同區(qū)分為農(nóng)用與建設(shè)用途分別規(guī)定。這樣的立法安排，將導(dǎo)致整個(gè)用益物權(quán)編的立法體例出現(xiàn)混亂，誠(chéng)如前述，現(xiàn)有用益物權(quán)種類是依照對(duì)土地的使用目的不同而作具體劃分的。對(duì)空間的利用依然是以現(xiàn)有的兩種使用目的為目的，并沒有新目的出現(xiàn)，因此，單列空間權(quán)并無充分理論基礎(chǔ)，此其一；退一步講，單列空間權(quán)之后，又在專章或?qū)９?jié)中依據(jù)使用目的的不同分為農(nóng)用與建設(shè)用途分別予以規(guī)定，使其無法順應(yīng)現(xiàn)有用益物權(quán)編的立法體例。

    因此，承認(rèn)空間權(quán)為新型的用益物權(quán)種類在立法上存在困難，相較而言，采取將空間權(quán)根據(jù)使用目的之不同拆分立法的方式更可取。這種立法方案不僅順應(yīng)了現(xiàn)有用益物權(quán)編的立法體例，而且使得特定空間這類客體的定位更加清晰。為了區(qū)別于一般土地使用權(quán)，可以依據(jù)用途而分別命名為“空間建設(shè)用地使用權(quán)”與“空間農(nóng)地使用權(quán)”。

    四、結(jié)語

    發(fā)達(dá)社會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)要比原始社會(huì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)更為廣泛，并且一個(gè)社會(huì)中財(cái)產(chǎn)權(quán)的形成和發(fā)展與財(cái)產(chǎn)權(quán)收益和成本之間比率的增長(zhǎng)有關(guān)，所有這些都不會(huì)令人感到奇怪。 ⒁空間權(quán)亦是如此。由于生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)生活的需求，空間權(quán)作為一種對(duì)土地的特殊利用方式得到了各國(guó)的承認(rèn)。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革，原來一直以行政命令方式解決的空間問題，現(xiàn)在已不能局限于公法領(lǐng)域，必須在私法領(lǐng)域給予其一席之地，保護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的利益，不允許隨意受到侵害并在受到侵害時(shí)給予其私法上的救濟(jì)手段。

篇6

【關(guān)鍵詞】 土地開發(fā)整理 登記制度 合理管理 調(diào)整程序

農(nóng)村土地開發(fā)整理權(quán)屬管理，首先要界定各項(xiàng)土地權(quán)利，合理分配土地利益，避免出現(xiàn)土地權(quán)屬爭(zhēng)議；其次，要直面土地開發(fā)整理過程中遇到的各種問題，各個(gè)擊破；最后，要嚴(yán)格的依照法律規(guī)定和落實(shí)土地開發(fā)整理中權(quán)屬管理的各項(xiàng)程序，做到依法、公開、公平。只有這樣才能將土地的效益發(fā)揮到最大，才能更好的維護(hù)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。

1 農(nóng)村土地開發(fā)整理權(quán)屬內(nèi)容和種類

1.1 土地所有權(quán)權(quán)屬

《土地管理法》第二章第八條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”我國(guó)農(nóng)村土地采取集體所有制和土地承包制度，農(nóng)民根據(jù)承包制度而擁有對(duì)土地的使用權(quán)和收益權(quán)。本文主要從使用者來區(qū)分土地權(quán)屬，一般由群眾獨(dú)自耕種、收獲的土地或?yàn)檗r(nóng)村集體利益使用的土地即屬農(nóng)村集體所有。但是，農(nóng)村集體所有土地難免與國(guó)有土地發(fā)生聯(lián)系，在遇到二者相沖突的狀況時(shí)一般采取根據(jù)等量或等價(jià)并使調(diào)整范圍盡可能小的原則采取相關(guān)措施。

1.2 土地使用權(quán)權(quán)屬

關(guān)于土地使用權(quán)的調(diào)整，本文以“四荒地”為例。農(nóng)村土地承包原則上采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包，但是，對(duì)于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，也可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。關(guān)于四荒地的開發(fā)和利用，《農(nóng)村土地承包法》第八和第三十三條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。同時(shí)，依據(jù)（1996）23號(hào)以及（1999）102號(hào)文的要求，開發(fā)利用四荒地資源旨在治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，四荒地的開發(fā)利用不得用于非農(nóng)用途。

由此可以看出，不論是普通的家庭承包還是有所不同的“四荒地”的承包，農(nóng)村土地使用權(quán)都僅限于農(nóng)業(yè)用途，這在一定程度上反映了農(nóng)耕用地的迫切現(xiàn)狀和壓力。而在土地使用權(quán)權(quán)屬方面，則是“誰承包，誰使用”。

1.3 土地他項(xiàng)權(quán)利權(quán)屬

土地他項(xiàng)權(quán)利是指土地所有權(quán)和土地使用權(quán)以外與土地有密切關(guān)系的權(quán)利，主要包括地役權(quán)、地上權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)、土地租賃權(quán)、土地借用權(quán)、耕作權(quán)和土地抵押權(quán)等。土地整理過程中，土地他項(xiàng)權(quán)利應(yīng)根據(jù)土地所有權(quán)或使用權(quán)的調(diào)整予以變更登記，或因權(quán)力消滅而進(jìn)行注銷登記。一方面，土地他項(xiàng)權(quán)利可以區(qū)別土地所有權(quán)和使用權(quán)與他項(xiàng)權(quán)利的地位關(guān)系，保障土地所有權(quán)和使用權(quán)的正常行駛不受干擾；另一方面，對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了明確的限制，保護(hù)了土地所有權(quán)和使用權(quán)意外的有關(guān)土地的合法權(quán)益不被忽視和損害。

以地役權(quán)為例，地役權(quán)是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人為某特定不動(dòng)產(chǎn)的便利而使用他人不動(dòng)產(chǎn)，使其負(fù)一定負(fù)擔(dān)的無權(quán)。它存在于他人土地之上，為需役地提供了便利而使供役地負(fù)一定負(fù)擔(dān)。

無論是哪一種土地開發(fā)管理權(quán)屬，在面臨需要開發(fā)、調(diào)整、增減的問題時(shí)，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)一定比例的村民會(huì)議成員或村民代表同意，并獲得鄉(xiāng)人民政府和縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。這體現(xiàn)了土地開發(fā)管理權(quán)屬合法、公平、嚴(yán)格的特點(diǎn)。

2 土地開發(fā)管理中面臨的問題

2.1 土地權(quán)屬不清

土地權(quán)屬不清，即不能確認(rèn)該土地屬于誰。土地權(quán)屬人不明，就不能確定土地開發(fā)管理的責(zé)任歸屬，嚴(yán)重影響權(quán)屬人對(duì)土地的開發(fā)管理，從而導(dǎo)致土地的利用率降低。

在農(nóng)村土地開發(fā)管理權(quán)屬中，各家各戶對(duì)自己承包的責(zé)任田加以開發(fā)和護(hù)理，在土地上耕種。與此同時(shí)，一些荒草地、空閑地，卻長(zhǎng)期閑置，很多農(nóng)民自發(fā)開荒造田，鄉(xiāng)、村組織也不加以規(guī)范。或者是，對(duì)于一些遺留下來的權(quán)、屬權(quán)有爭(zhēng)議的土地，可能雙方或者多方都表示擁有該土地的權(quán)屬權(quán)，由此導(dǎo)致對(duì)該土地開發(fā)整理活動(dòng)的滯后或者重復(fù)，也破壞了農(nóng)村生活的和諧和穩(wěn)定。國(guó)土資發(fā)【2003】287號(hào)規(guī)定，要高度重視土地開發(fā)整理中土地權(quán)屬管理工作，不能隨意簡(jiǎn)化程序，不能搞口頭協(xié)議、君子協(xié)定，凡涉及村民會(huì)議決議、公告、各種協(xié)議等都必須落實(shí)到文字材料，即權(quán)屬的設(shè)立和調(diào)整要經(jīng)過批準(zhǔn)和登記。

2.2 開發(fā)管理不合理

農(nóng)村土地開發(fā)管理不合理在農(nóng)村是非常普遍的現(xiàn)象，一方面，因?yàn)槊つ块_發(fā)整理土地，造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境變差，土地收到損害。另一方面，由于權(quán)屬人缺乏相應(yīng)的開發(fā)管理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，導(dǎo)致土地利用率低下。

因此，鄉(xiāng)、村組織必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地開發(fā)調(diào)整權(quán)屬人的培養(yǎng)和教育，在權(quán)屬明確，權(quán)屬地劃分清楚的前提下，倡導(dǎo)權(quán)屬人對(duì)于自己管理的土地認(rèn)真負(fù)責(zé)，提高自己的開發(fā)管理水平，在提高土地利用率的同時(shí)保護(hù)土地的生態(tài)環(huán)境，從而形成一種高效高能的良性循環(huán)。

3 權(quán)屬管理的程序建議

3.1 統(tǒng)一規(guī)劃

地方政府要切實(shí)查清項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀，主要查清項(xiàng)目區(qū)域的確切邊界，項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)宗地的數(shù)量、類型、質(zhì)量，原有土地的確權(quán)登記發(fā)證情況等。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行一次全面徹底的清查，為更好解決土地開發(fā)管理權(quán)屬問題打好基礎(chǔ)。

3.2 嚴(yán)格審核

在確定了土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整方案后，要嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行登記或變更登記。在登記過程中，相關(guān)部門要嚴(yán)格審核權(quán)屬人的能力和水平，以保證變更的土地能夠得到更好的利用和更好的保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境。

3.3 獎(jiǎng)懲區(qū)分

土地歸權(quán)屬人使用和所有，是一種不熟干涉的權(quán)利。但是，在權(quán)屬人自由開發(fā)整理的同時(shí)，也需要強(qiáng)制力的約束和扶持。因此政府部門應(yīng)該在權(quán)屬人開發(fā)整理土地的同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。區(qū)分獎(jiǎng)懲，從而增強(qiáng)權(quán)屬人的積極性，提高土地的利用率。

4 結(jié)語

土地開發(fā)整理是現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的主要途徑，在實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置中具有重要作用，搞好土地開發(fā)管理中的權(quán)屬管理，對(duì)鞏固土地開發(fā)整理成果、避免土地產(chǎn)權(quán)糾紛有重要作用和意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]肖立.試析我國(guó)農(nóng)村土地整理中土地權(quán)屬調(diào)整問題[J].大科技，2O14，7（1）：35--37.

篇7

關(guān)鍵詞：土地 資本 管理 運(yùn)作

一、民用機(jī)場(chǎng)土地的特殊性質(zhì)

民用機(jī)場(chǎng)候機(jī)樓與跑道等基礎(chǔ)設(shè)施用地性質(zhì)大多為“劃撥土地”。所謂劃撥土地，是指登記在國(guó)有土地使用證上的土地取得方式，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》，只有下列建設(shè)用地才可以適用劃撥方式取得土地使用權(quán)：“國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地”。此外，劃撥土地由于其特殊的用途享受國(guó)家扶持與政策傾斜，而一般城鎮(zhèn)的商業(yè)、住宅土地不能以劃撥的方式取得，必須在繳納土地出讓金后，以出讓的方式取得土地使用權(quán)。作為機(jī)場(chǎng)管理人員應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

首先，民用機(jī)場(chǎng)候機(jī)樓、跑道等基礎(chǔ)設(shè)施劃撥土地的取得是政府的一種行政行為。因此民用機(jī)場(chǎng)在取得該土地使用權(quán)時(shí)必須遵循國(guó)家的相關(guān)程序。

其次，民用機(jī)場(chǎng)劃撥土地的取得在法律上是一種無償行為，這里的“無償”原意是指取得土地使用權(quán)無需支付土地價(jià)格，無需繳納土地出讓金，而不是免繳納任何費(fèi)用，因此這種無償行為具有一定的局限性。民用機(jī)場(chǎng)對(duì)土地的征用與長(zhǎng)期使用不可能對(duì)土地沒有投入，在現(xiàn)實(shí)情況中，絕大多數(shù)機(jī)場(chǎng)在新建與擴(kuò)建時(shí)，需要對(duì)擬征用土地上的建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)田進(jìn)行賠償，繳納相關(guān)的補(bǔ)償與安置費(fèi)用后才能取得土地的使用權(quán)。根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行征地工作時(shí)，因?yàn)樯婕芭c當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民、農(nóng)戶協(xié)商相關(guān)拆遷賠償事宜，機(jī)場(chǎng)作為企業(yè)在處理這類社會(huì)事務(wù)中，并無優(yōu)勢(shì)，也不利于問題的解決。民用機(jī)場(chǎng)可以借助地方政府的力量，采用與政府簽訂征地協(xié)議的形式，由政府和機(jī)場(chǎng)組成征地拆遷聯(lián)合指揮部，通過政府出面發(fā)動(dòng)群眾，協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，往往能收到更加良好的效果。

此外，應(yīng)該特別注意，通過劃撥形式取得的民用機(jī)場(chǎng)土地由于其主要用于公益事業(yè)，因此土地使用一般都是無期限的。這與我們大家熟知的住宅用地70年、商業(yè)用地40年的使用期限有區(qū)別。也正是因?yàn)閯潛芡恋氐墓媸聵I(yè)用途，國(guó)家法律規(guī)定了劃撥土地使用權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。也即，機(jī)場(chǎng)劃撥土地如果不改變其劃撥的性質(zhì)，其使用用途僅限于作為保障航班運(yùn)行的公益用途，機(jī)場(chǎng)僅能將這些土地留作自用而不能對(duì)其進(jìn)行處置。

二、民用機(jī)場(chǎng)土地的日常管理

我國(guó)大部分民用機(jī)場(chǎng)的土地產(chǎn)權(quán)，不僅包括了飛行區(qū)外的機(jī)場(chǎng)配套辦公區(qū)、保障區(qū)、商貿(mào)區(qū)還包含了許多供機(jī)場(chǎng)員工與特種車輛使用的內(nèi)部道路。初期這些道路僅供機(jī)場(chǎng)內(nèi)部使用，未對(duì)外開放，然而隨著機(jī)場(chǎng)的改、擴(kuò)建與旅客吞吐量的增加，一些道路逐漸允許社會(huì)人員和車輛通行，機(jī)場(chǎng)場(chǎng)區(qū)道路承擔(dān)了交通保障的社會(huì)職責(zé)。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，城市道路屬于“代征地”，所謂代征地是指即由土地使用單位（業(yè)主）隨同其他建設(shè)用地一起辦理征地手續(xù)，并由業(yè)主承擔(dān)一應(yīng)費(fèi)用，但業(yè)主必須無償?shù)亟唤o城市公共建設(shè)行政主管機(jī)關(guān)作為公共建設(shè)用地的那部分土地。對(duì)這部分土地，雖然是業(yè)主出資、業(yè)主征用，但是土地使用權(quán)不屬于業(yè)主，業(yè)主的土地證上面也不體現(xiàn)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)歸城建部門即政府所有，由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)道路養(yǎng)護(hù)工作。

可以看出，由于歷史原因，機(jī)場(chǎng)內(nèi)部道路變?yōu)楣驳缆罚涫褂脵?quán)并未移交給城市公共建設(shè)行政主管機(jī)關(guān)，道路相關(guān)養(yǎng)護(hù)職責(zé)也沒有轉(zhuǎn)移，一旦因?yàn)榈缆吩虬l(fā)生旅客人身財(cái)產(chǎn)安全問題，機(jī)場(chǎng)都將不同程度受到牽連。所以機(jī)場(chǎng)必須自行承擔(dān)道路的巡視、保養(yǎng)、維修職責(zé)?？梢姍C(jī)場(chǎng)道路已經(jīng)與跑道、候機(jī)樓一起作為機(jī)場(chǎng)承擔(dān)社會(huì)公益職能的一部分，在保障旅客進(jìn)出港中發(fā)揮著重要的作用。

另外，機(jī)場(chǎng)場(chǎng)區(qū)范圍內(nèi)駐場(chǎng)單位眾多，比如航空公司、油料公司、航空食品公司等，這些單位的所屬土地往往與機(jī)場(chǎng)土地相互拼接在一起，互為鄰居。隨著民航業(yè)發(fā)展，各單位不斷在自己地塊上大興土木，在此過程中容易出現(xiàn)占用其他單位土地的情況。機(jī)場(chǎng)管理人員應(yīng)明確機(jī)場(chǎng)與駐場(chǎng)單位的邊界，機(jī)場(chǎng)作為用地大戶可以請(qǐng)當(dāng)?shù)貒?guó)土管理部門對(duì)場(chǎng)區(qū)進(jìn)行完整測(cè)繪，標(biāo)注出各個(gè)駐場(chǎng)單位的土地使用邊界，由大家共同簽字確認(rèn)，作為共同遵守的土地邊界。

三、民用機(jī)場(chǎng)土地的資本運(yùn)作

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與企業(yè)改制的進(jìn)程，目前國(guó)內(nèi)多家機(jī)場(chǎng)先后進(jìn)行了改制成立了以航空業(yè)為主的機(jī)場(chǎng)股份公司（以下簡(jiǎn)稱股份公司），與對(duì)這些股份公司控股同時(shí)發(fā)展輔業(yè)的機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱集團(tuán)公司），比如廣東省機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)公司與廣州白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司；四川省機(jī)場(chǎng)集團(tuán)有限公司與成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司。在企業(yè)改制的進(jìn)程中，為保證股份公司的良好效益，集團(tuán)公司往往將機(jī)場(chǎng)的優(yōu)良資產(chǎn)注入股份公司，比如候機(jī)樓、停機(jī)坪、停車場(chǎng)，而將其余的辦公區(qū)、保障設(shè)施區(qū)等保留在集團(tuán)公司。集團(tuán)公司將優(yōu)良資產(chǎn)注入股份公司就必然涉及將上述資產(chǎn)范圍的土地過戶給股份公司，一般而言，此類土地過戶有兩種形式。

第一種形式：集團(tuán)公司將土地直接轉(zhuǎn)讓給股份公司。根據(jù)前面論述的情況，機(jī)場(chǎng)候機(jī)樓、停機(jī)坪、停車場(chǎng)所占用土地最初征用得來是劃撥性質(zhì)，為了保障國(guó)有資產(chǎn)保值、增值，根據(jù)規(guī)律規(guī)定，劃撥土地是不能夠直接進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的。劃撥土地必須先辦理出讓手續(xù)，繳納土地出讓金轉(zhuǎn)化為出讓土地后，才能進(jìn)行市場(chǎng)化處置（轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押）。其中土地出讓金數(shù)額普遍較大，國(guó)內(nèi)中等規(guī)模機(jī)場(chǎng)附近的每畝土地出讓金可以達(dá)幾十甚至上百萬元。特別是近些年來，為了防止土地炒作、投機(jī)，國(guó)家對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的要求愈加嚴(yán)格，各種稅費(fèi)政策也在收緊，轉(zhuǎn)讓雙方不僅需要按照現(xiàn)有規(guī)定繳納稅費(fèi)，以土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格為基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)讓方（集團(tuán)公司）應(yīng)繳納5%的營(yíng)業(yè)稅、受讓方（股份公司）應(yīng)繳納3%的契稅。甚至以前征用土地時(shí)因?yàn)閲?guó)家法律法規(guī)執(zhí)行不完備而未繳納的耕地占用稅等項(xiàng)目也要一同追繳，再加上之前由劃撥土地變更為出讓土地所繳納的土地出讓金，這些稅費(fèi)合計(jì)數(shù)量規(guī)模不可小視。因此在轉(zhuǎn)讓前集團(tuán)與股份公司應(yīng)就土地的轉(zhuǎn)讓成本進(jìn)行仔細(xì)核算并充分溝通，避免企業(yè)因?yàn)橥恋剞D(zhuǎn)讓而背上較重的稅費(fèi)包袱。

第二種形式：集團(tuán)公司以增資擴(kuò)股方式將土地資產(chǎn)注入股份公司。采用此種方式一般是因?yàn)楣煞莨驹谧陨戆l(fā)展過程中，因?yàn)楦摹U(kuò)建需要大量建設(shè)資金，而股份公司僅靠自身的財(cái)力又無法滿足資金需求，需要集團(tuán)公司以土地等實(shí)物投入，同時(shí)股份公司其他股東按照股比以現(xiàn)金方式等比列向股份公司注入資金。另外采用增資擴(kuò)股也可能是因?yàn)楣煞莨旧鲜械男枰?，根?jù)2006年國(guó)資委《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》和民航總局頒布的《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)》的相關(guān)規(guī)定：“機(jī)場(chǎng)作為民航業(yè)基礎(chǔ)，必須保持國(guó)有資本絕對(duì)控股地位，由國(guó)有股份的代表持有人機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司絕對(duì)控股”。為保證機(jī)場(chǎng)股份公司有上市增發(fā)的空間，根據(jù)股份公司章程為保證資產(chǎn)和業(yè)務(wù)完整性，集團(tuán)公司將土地資產(chǎn)折成相應(yīng)股份注入股份公司，股份公司其他股東保留原持股份數(shù)不變，這樣股份公司總股份數(shù)得到擴(kuò)大，在集團(tuán)公司保持對(duì)股份公司持股數(shù)比列不變的情況下，其他股東股份比列得到稀釋，多余的股份可以為股份公司上市創(chuàng)造增發(fā)空間。

若以增資擴(kuò)股方式處置土地資產(chǎn)，根據(jù)前面的論述，集團(tuán)公司同樣需要將劃撥土地變更為出讓土地，繳納土地出讓金后再注入到股份公司。而采用增資擴(kuò)股方式比前一種直接轉(zhuǎn)讓土地方式的好處在于：根據(jù)財(cái)稅［2002］191號(hào)文規(guī)定：“以無形資產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)投資入股，參與接受投資方利潤(rùn)分配，共同承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的行為，不征收營(yíng)業(yè)稅”。雖然征收稅率并不高，但是因?yàn)槊裼脵C(jī)場(chǎng)的行業(yè)特殊性質(zhì)，集團(tuán)公司注入股份公司的土地面積較大，一般都可達(dá)好幾百畝，因此免稅基礎(chǔ)金額較大，僅此一項(xiàng)即可節(jié)約數(shù)百萬甚至千萬元。而其瓶頸在于能否采用該方式需要同股份公司的其他股東進(jìn)行協(xié)商，在股份公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)與前景較好，股東利益能夠得到保障的情況下，其他股東愿意采用同比例現(xiàn)金方式注入股份公司，這樣增資擴(kuò)股后，股份公司各股東股比保持不變。但若股份公司發(fā)展前景并不樂觀或者背負(fù)了較重的債務(wù)，短期內(nèi)無法兌現(xiàn)分紅，其他股東則不愿意同比例增資，如果集團(tuán)公司單方面增資擴(kuò)股，集團(tuán)公司的股本比例將擴(kuò)大，而其余股東股比將得到稀釋，這樣的行為將難以得到其余股東的認(rèn)同與支持。

另外，對(duì)于機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司自身而言，隨著企業(yè)的發(fā)展，也可能需要引入戰(zhàn)略投資者進(jìn)行融資，以實(shí)現(xiàn)機(jī)場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司最初一般是由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)完全控股的公司。在引入非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分時(shí)，根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委要求，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)是自然壟斷部門，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)投資主體多元化，非國(guó)有投資主體可以參股，但是應(yīng)當(dāng)保持國(guó)有或者國(guó)有控股。因此，作為機(jī)場(chǎng)管理人員，應(yīng)當(dāng)考慮盡可能擴(kuò)大國(guó)有資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的比列，我們可以充分利用國(guó)家相關(guān)政策，改變土地性質(zhì)，在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的情形下，提升機(jī)場(chǎng)土地資產(chǎn)的價(jià)值。管理人員可以將最初獲得的劃撥土地通過性質(zhì)變更為“作價(jià)出資”土地。所謂作價(jià)出資土地，是指國(guó)家為了支持國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展，進(jìn)一步推行土地有償使用制度，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，盤活和顯化土地資產(chǎn)，對(duì)改制的國(guó)有企業(yè)涉及的劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)處置的一種方式。它是指國(guó)家以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的企業(yè)，該土地使用權(quán)由該企業(yè)持有。簡(jiǎn)單而言，同樣一塊土地，其性質(zhì)從劃撥變更為作價(jià)出資后，土地價(jià)格將發(fā)生較大的增值，幾乎與出讓土地價(jià)格無異。而機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司一般無需支付這部分差價(jià)，由國(guó)家把這部分價(jià)值投入集團(tuán)公司作為國(guó)家資本金。此舉將有效擴(kuò)大國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模，保證國(guó)有資產(chǎn)相對(duì)于非國(guó)有投資者的優(yōu)勢(shì)地位。

篇8

房地產(chǎn)是土地和房屋及其權(quán)屬的總稱。其中，土地是指土地使用權(quán)；房屋是指土地上的房屋等建筑物及構(gòu)筑物。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，企業(yè)持有房地產(chǎn)除了用于自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理活動(dòng)的場(chǎng)所和作為存貨對(duì)外銷售外，出現(xiàn)了將房地產(chǎn)用于賺取租金或增值收益的活動(dòng)，甚至是個(gè)別企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

投資性房地產(chǎn)，是指為賺取租金或資本增值，或者兩者兼有而持有的房地產(chǎn)。投資性房地產(chǎn)在用途、狀態(tài)、目的等方面與企業(yè)自用的廠房、辦公樓等作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)場(chǎng)所的房地產(chǎn)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)用于銷售的房地產(chǎn)是不同的。投資性房地產(chǎn)是一種經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，主要形式是出租建筑物、出租土地使用權(quán)，這實(shí)質(zhì)上屬于一種讓渡資產(chǎn)使用權(quán)行為。房地產(chǎn)租金就是讓渡資產(chǎn)使用權(quán)而取得的使用費(fèi)收入。投資性房地產(chǎn)的另一種形式是持有并準(zhǔn)備增值后轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)，其目的是為了增值后轉(zhuǎn)讓以賺取增值收益，也是企業(yè)為完成其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)所從事的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)以及與之相關(guān)的其他活動(dòng)形成的經(jīng)濟(jì)利益總流入。

投資性房地產(chǎn)準(zhǔn)則共六章十九條，主要規(guī)范了投資性房地產(chǎn)的范圍、確認(rèn)和計(jì)量、轉(zhuǎn)換和處置、以及相關(guān)信息的披露等內(nèi)容。

二、投資性房地產(chǎn)的范圍

根據(jù)投資性房地產(chǎn)準(zhǔn)則的規(guī)定，投資性房地產(chǎn)的范圍包括以下方面：(1)已出租的土地使用權(quán)。是指企業(yè)通過出讓或轉(zhuǎn)讓方式取得的、以經(jīng)營(yíng)租賃方式出租的土地使用權(quán)。(2)持有并準(zhǔn)備增值后轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)。是指企業(yè)取得的、準(zhǔn)備增值后轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定認(rèn)定的閑置土地不屬于持有并準(zhǔn)備增值后轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)。在我國(guó)實(shí)務(wù)中，屬于持有并準(zhǔn)備增值后轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)的情況較少。(3)已出租的建筑物。是指企業(yè)擁有產(chǎn)權(quán)的、以經(jīng)營(yíng)租賃方式出租的建筑物，包括外購(gòu)、自行建造或開發(fā)活動(dòng)完成后用于出租的建筑物。企業(yè)將建筑物出租，按租賃協(xié)議向承租人提供的相關(guān)輔助服務(wù)在整個(gè)協(xié)議中不重大的，應(yīng)當(dāng)將該建筑物確認(rèn)為投資性房地產(chǎn)。

自用房地產(chǎn)、作為存貨的房地產(chǎn)不屬于投資性房地產(chǎn)。自用房地產(chǎn)是指為生產(chǎn)商品、提供勞務(wù)或者經(jīng)營(yíng)管理而持有的房地產(chǎn)。作為存貨的房地產(chǎn)，通常是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在正常經(jīng)營(yíng)過程中銷售的或?yàn)殇N售而正在開發(fā)的商品房和土地。

三、投資性房地產(chǎn)的會(huì)計(jì)處理

投資性房地產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照成本進(jìn)行初始確認(rèn)和計(jì)量。在對(duì)投資性房地產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)計(jì)量時(shí)，通常應(yīng)當(dāng)采用成本模式。企業(yè)只有存在確鑿證據(jù)表明其公允價(jià)值能夠持續(xù)可靠取得的，才允許采用公允價(jià)值計(jì)量模式。同一企業(yè)只能采用一種模式對(duì)所有投資性房地產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)計(jì)量，不得同時(shí)采用兩種計(jì)量模式。

(一)采用成本模式計(jì)量的投資性房地產(chǎn)會(huì)計(jì)處理成本模式下的會(huì)計(jì)處理比較簡(jiǎn)單，主要涉及“投資性房地產(chǎn)”、“投資性房地產(chǎn)累計(jì)折舊(攤銷)”、“投資性房地產(chǎn)減值準(zhǔn)備”等科目．可比照“固定資產(chǎn)”、“無形資產(chǎn)”、“累計(jì)折IH'’、“固定資產(chǎn)減值準(zhǔn)備”等相關(guān)科目進(jìn)行處理。

(1)投資性房地產(chǎn)的初始計(jì)量。企業(yè)外購(gòu)或自行建造的投資性房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照其實(shí)際成本計(jì)入投資性房地產(chǎn)。自行建造的投資性房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照建造該項(xiàng)資產(chǎn)達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)前發(fā)生的必要支出，由在建工程轉(zhuǎn)入投資性房地產(chǎn)。自用房地產(chǎn)或作為存貨的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換為投資性房地產(chǎn)，必須有確鑿證據(jù)表明房地產(chǎn)用途發(fā)生改變，如改變房地產(chǎn)用途的書面決議、從自用狀態(tài)改為出租狀態(tài)等。轉(zhuǎn)換日為租賃期開始日，轉(zhuǎn)換當(dāng)日應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換前的賬面價(jià)值作為轉(zhuǎn)換后投資性房地產(chǎn)的人賬價(jià)值，由固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)或存貨轉(zhuǎn)入投資性房地產(chǎn)。

(2)投資性生房地產(chǎn)的后續(xù)計(jì)量和有關(guān)的后續(xù)支出。企業(yè)對(duì)投資性房地產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)計(jì)量時(shí)，按照固定資產(chǎn)或無形資產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定，按期(月)計(jì)提折舊或攤銷。存在減值跡象的，還應(yīng)當(dāng)適用資產(chǎn)減值的有關(guān)規(guī)定。取得的租金收入計(jì)入其他業(yè)務(wù)收入、主營(yíng)業(yè)務(wù)收入等。對(duì)于與投資性房地產(chǎn)有關(guān)的后續(xù)支出，滿足資產(chǎn)確認(rèn)條件的，應(yīng)當(dāng)予以資本化，計(jì)入投資性房地產(chǎn)的成本；不滿足資產(chǎn)確認(rèn)條件的，予以費(fèi)用化，在發(fā)生時(shí)計(jì)入當(dāng)期損益。

(3)投資性房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換為自用房地產(chǎn)。投資性房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換為自用房地產(chǎn)，即企業(yè)將原本用于賺取租金或資本增值的房地產(chǎn)改用于生產(chǎn)商品、提供勞務(wù)或者經(jīng)營(yíng)管理，投資性房地產(chǎn)相應(yīng)地轉(zhuǎn)換為固定資產(chǎn)或無形資產(chǎn)。這種情況下，轉(zhuǎn)換日為房地產(chǎn)達(dá)到自用狀態(tài)，企業(yè)開始將房地產(chǎn)用于生產(chǎn)商品、提供勞務(wù)或者經(jīng)營(yíng)管理的日期，轉(zhuǎn)換當(dāng)日應(yīng)當(dāng)將投資性房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換前的賬面價(jià)值作為轉(zhuǎn)換后固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、存貨的入賬價(jià)值。

(4)投資性房地產(chǎn)的處置。投資性房地產(chǎn)被處置，或者永久退出使用且預(yù)計(jì)不能從其處置中取得經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)終止確認(rèn)該項(xiàng)投資性房地產(chǎn)，將處置收入扣除其賬面價(jià)值和相關(guān)稅費(fèi)后的金額計(jì)入當(dāng)期損益。

(二)采用公允價(jià)值模式計(jì)量的投資性房地產(chǎn)會(huì)計(jì)處理根據(jù)投資性房地產(chǎn)準(zhǔn)則的規(guī)定，采用公允價(jià)值模式計(jì)量投資性生房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足以下兩個(gè)條件：投資性房地產(chǎn)所在地有活躍的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)；企業(yè)能夠從房地產(chǎn)交易市場(chǎng)上取得同類或類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格及其他相關(guān)信息，從而對(duì)投資性房地產(chǎn)的公允價(jià)值作出科學(xué)合理的估計(jì)。

(1)投資性房地產(chǎn)的初始計(jì)量。對(duì)于外購(gòu)或自行建造的投資性房地產(chǎn)實(shí)際成本的確定，與外購(gòu)或自行建造的采用成本模式計(jì)量的投資性房地產(chǎn)一致。自用房地產(chǎn)或作為存貨的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換為投資性房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換當(dāng)日的公允價(jià)值作為轉(zhuǎn)換后投資性房地產(chǎn)的入賬價(jià)值，計(jì)入投資性房地產(chǎn)(成本)。轉(zhuǎn)換當(dāng)日的公允價(jià)值小于原賬面價(jià)值的，其差額計(jì)入公允價(jià)值變動(dòng)損益；轉(zhuǎn)換當(dāng)日的公允價(jià)值大于原賬面價(jià)值的，其差額計(jì)入資本公積(其他資本公積)。已計(jì)提減值、跌價(jià)準(zhǔn)備的，還應(yīng)同時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)減值、跌價(jià)準(zhǔn)備。

(2)投資性房地產(chǎn)的后續(xù)計(jì)量和有關(guān)后續(xù)支出。采用公允價(jià)值模式的投資性房地產(chǎn)，不計(jì)提折舊或攤銷，應(yīng)當(dāng)以資產(chǎn)負(fù)債表日的公允價(jià)值為基礎(chǔ)調(diào)整其賬面價(jià)值，公允價(jià)值與原賬面價(jià)值的差額計(jì)入投資性房地產(chǎn)(公允價(jià)值變動(dòng))和公允價(jià)值變動(dòng)損益。取得的租金收入計(jì)入其他業(yè)務(wù)收入或主營(yíng)業(yè)務(wù)收入等。與投資性房地產(chǎn)有關(guān)的后續(xù)支出，滿足資產(chǎn)確認(rèn)條件的，應(yīng)當(dāng)計(jì)入投資性房地產(chǎn)的成本；不滿足資產(chǎn)確認(rèn)條件的，在發(fā)生時(shí)計(jì)入當(dāng)期損益。

(3)投資性房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換為自用房地產(chǎn)。投資性房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換為自用房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)以投資性房地產(chǎn)轉(zhuǎn)換當(dāng)日的公允價(jià)值作為轉(zhuǎn)換后自用房地產(chǎn)的賬面價(jià)值，公允價(jià)值與原賬面價(jià)值的差額計(jì)入公允價(jià)值變動(dòng)損益。

(4)投資性房地產(chǎn)的處置。投資性房地產(chǎn)處置時(shí)，應(yīng)當(dāng)將處置收入扣除其賬面價(jià)值和相關(guān)稅費(fèi)后的金額計(jì)人當(dāng)期損益。在轉(zhuǎn)換日計(jì)入資本公積的金額轉(zhuǎn)到當(dāng)期損益。

四、投資性房地產(chǎn)準(zhǔn)則新舊比較與銜接

篇9

〔關(guān)鍵詞〕房產(chǎn)稅；地產(chǎn)稅；房地產(chǎn)稅

中圖分類號(hào)：F810.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文

章編號(hào)：10084096（2013）02007505

一、引言

在國(guó)外許多國(guó)家和地區(qū)，房地產(chǎn)稅收制度已經(jīng)比較成熟，有關(guān)房地產(chǎn)稅收理論的研究也較深入，其發(fā)展歷史最早可以追溯至威廉·配第年代。18世紀(jì)，法國(guó)重農(nóng)學(xué)派的創(chuàng)始人皮埃爾·布阿吉爾貝爾最早提出實(shí)行單一土地稅主張[1]。亞當(dāng)·斯密提出了地租稅制度，認(rèn)為土地稅系由土地稅、土地收益稅和什一稅等構(gòu)成[2]。20世紀(jì)初期，公共財(cái)政學(xué)家理查德·A.馬斯格雷夫和皮吉·B.馬斯格雷夫提出把財(cái)產(chǎn)稅作為三大稅種之一[3]。從最初關(guān)于房地產(chǎn)稅定義的爭(zhēng)論——房地產(chǎn)稅是“受益稅”還是“資本稅”，到房地產(chǎn)稅收歸宿的研究，房地產(chǎn)稅收理論一直備受關(guān)注。房地產(chǎn)稅是政府干預(yù)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的重要政策工具，在引導(dǎo)房地產(chǎn)資源的合理配置、土地資源的有效利用以及社會(huì)財(cái)富的公平分配等方面具有獨(dú)特的功能。

20世紀(jì)80年代，我國(guó)住房制度和城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革以來，房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，房地產(chǎn)投資持續(xù)增長(zhǎng)，房地產(chǎn)價(jià)格不斷上漲。然而，我國(guó)房地產(chǎn)稅制建設(shè)并不完善，稅制結(jié)構(gòu)也不盡合理。同時(shí)，房地產(chǎn)稅收收入增長(zhǎng)緩慢，尚未成為國(guó)家財(cái)政收入的主要來源。國(guó)內(nèi)外學(xué)者因此更加重視對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)稅制建設(shè)與房地產(chǎn)稅影響效應(yīng)的研究，特別是1994年我國(guó)分稅制改革以來，專門針對(duì)房地產(chǎn)稅的研究逐漸增多。但由于起步較晚，這方面的理論還不夠完善，各家分歧較大。所以，本文以房地產(chǎn)稅的內(nèi)涵為起點(diǎn)，通過對(duì)房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅的理論分析，進(jìn)而對(duì)房產(chǎn)地產(chǎn)合并征稅進(jìn)行探討。

二、對(duì)房產(chǎn)征稅的依據(jù)

房產(chǎn)從它的屬性上來看屬于財(cái)產(chǎn)的一種，而且，無論是財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)者，還是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)者，都有人把房地產(chǎn)稅收中的一些稅種歸屬于財(cái)產(chǎn)稅類，所以，考察對(duì)房產(chǎn)征稅的基本依據(jù)可以與對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅的依據(jù)一起來分析。

1.財(cái)政收入說

征收任何種類的稅收，其最終目的一定是增加財(cái)政收入，當(dāng)然財(cái)產(chǎn)稅也不例外。因此，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，土地和房屋是兩種主要類型的私有財(cái)產(chǎn)，有足夠的收入來源，便于征管且稅基廣泛，適合成為財(cái)政收入的主要來源。因此，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政收入和滿足財(cái)政支出是課征房產(chǎn)稅的重要理論依據(jù)之一。

2.利益支付說

利益支付說主要包括兩個(gè)核心觀點(diǎn)。

第一，政府部門為房產(chǎn)所有者提供了如國(guó)防安全、國(guó)內(nèi)治安、維持市場(chǎng)秩序和制定法律等公共服務(wù)，這些服務(wù)使得房產(chǎn)所有者擁有房產(chǎn)的權(quán)利得到了切實(shí)保障，既可以滿足他們?cè)谖镔|(zhì)利益層面的需求，也可以滿足他們?cè)诰駥用娴男枨蟆７慨a(chǎn)所有者獲益于這些與房產(chǎn)相關(guān)的公共服務(wù)，就應(yīng)該為這些服務(wù)買單，而繳納房產(chǎn)稅正好是房產(chǎn)所有者對(duì)從政府那里獲得的公共服務(wù)利益的支付。

第二，政府部門特別是地方政府在提供公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的同時(shí)，還會(huì)對(duì)房地產(chǎn)附近區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)馗纳?。例如，改善周圍環(huán)境、提供公共設(shè)施和帶動(dòng)局部經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，這些都會(huì)對(duì)提高相關(guān)土地和房屋的價(jià)值有所影響，會(huì)增加當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)的有效需求，擴(kuò)大房產(chǎn)所有者及房產(chǎn)使用者的額外收益。對(duì)于房產(chǎn)所有者和使用者來說，他們既然從政府行為中獲益，就應(yīng)當(dāng)支付使其財(cái)產(chǎn)價(jià)值增值的相應(yīng)費(fèi)用，因而最好的方法是負(fù)擔(dān)一定比例賦稅使其滿足地方財(cái)政的支出。這樣，以利益補(bǔ)償為目標(biāo)開征房產(chǎn)稅就具有很強(qiáng)的理論支撐。因此，利益支付說是課征房產(chǎn)稅的又一個(gè)重要的理論依據(jù)。

3.負(fù)稅能力說

負(fù)稅能力說的出發(fā)點(diǎn)是從衡量課稅是否公平的角度，將納稅人擁有的土地及土地改良物組成的房產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量作為衡量負(fù)稅能力的重要指標(biāo)。納稅人擁有的土地以及房產(chǎn)數(shù)量越多、質(zhì)量越好，說明其負(fù)稅能力越大；擁有的數(shù)量越少、質(zhì)量越低，說明其負(fù)稅能力越小。例如，兩個(gè)人的基本收入相同，不過其中一人擁有一筆財(cái)產(chǎn)，那么擁有財(cái)產(chǎn)的人就存在納稅優(yōu)勢(shì)，其負(fù)稅能力較強(qiáng)，繳納稅款也應(yīng)較多。因此，不管從橫向公平還是縱向公平的角度考慮，對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者課稅都是十分合理的。由此可見，對(duì)房產(chǎn)課稅不僅僅是政府參與房產(chǎn)利益重新分配的過程，也是政府均衡土地財(cái)富的過程。此外，政府對(duì)房產(chǎn)征稅的目的還在于降低土地財(cái)富的集中度、公平財(cái)富分配以及打擊不勞而獲。因此，按照納稅人的負(fù)擔(dān)能力課稅是課征房產(chǎn)稅的另一個(gè)重要的理論依據(jù)。

三、對(duì)地產(chǎn)征稅的依據(jù)

在封建社會(huì)，對(duì)土地征稅成為當(dāng)政者首選的稅收制度，它的優(yōu)勢(shì)是顯而易見的。土地是有形的固定資產(chǎn)，是當(dāng)時(shí)財(cái)富的主要表現(xiàn)形式，在很大程度上反映了人們的收入和支付能力，由于以上特征，這種稅收容易征收和管理。而且對(duì)其征稅，稅源穩(wěn)定，可以隨時(shí)根據(jù)支出而提高稅負(fù)。所以，考察對(duì)地產(chǎn)征稅的基本依據(jù)可以與對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅的依據(jù)一起來分析。主要依據(jù)于財(cái)政收入說、利益支付說和負(fù)稅能力說。

另外，還有一種觀點(diǎn)是，不把地產(chǎn)稅看做是對(duì)受益的付費(fèi)，也不從納稅能力方面考察，而是把它看做一種社會(huì)控制形式。財(cái)富分配不均所引起的社會(huì)后果是很容易看到的，他們不同于消費(fèi)分配不均引起的后果，因而社會(huì)希望把它們分別加以處理?；谶@一目的，對(duì)地產(chǎn)課稅，而不對(duì)所得課稅，是一種適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

不過，有一些學(xué)者認(rèn)為，土地不應(yīng)該是房地產(chǎn)稅的征稅對(duì)象。岳樹民（2004）認(rèn)為，土地所有權(quán)屬于國(guó)家和集體所有，向使用者征收房地產(chǎn)稅是不合適的；如若對(duì)土地征稅也只能是使用稅，而不能是房地產(chǎn)稅。劉桓（2004）認(rèn)為，土地不是完全意義上的產(chǎn)權(quán)，不能整體將其定為房地產(chǎn)稅的征收對(duì)象。葉寧和鐘曉敏（2005）也認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的課稅對(duì)象應(yīng)該只有房產(chǎn)，因?yàn)槲覈?guó)城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有，使用者都不能成為房地產(chǎn)稅的納稅人?？偠灾?，他們的共同理由是“我國(guó)所謂的土地價(jià)格并非真正意義上的土地價(jià)格，實(shí)際上只是‘地租’而已?！盵4]

另外，對(duì)地產(chǎn)征稅，目前社會(huì)上不少人把它與土地出讓金聯(lián)系起來，認(rèn)為購(gòu)買住房時(shí)，房?jī)r(jià)中已經(jīng)包括了70年土地出讓金，因此，再征房地產(chǎn)稅就是雙重課稅。其實(shí)，這完全是一種誤解。土地出讓金和房地產(chǎn)稅完全是兩碼事。

1.為什么對(duì)國(guó)有土地和集體土地征稅

我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，對(duì)于土地公有制度下征收地產(chǎn)稅的合理性，簡(jiǎn)要敘述如下：

第一，在我國(guó)的《民法通則》中，對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)規(guī)定了四項(xiàng)基本權(quán)能，即占有、使用、收益和處分?！睹穹ㄍ▌t》中規(guī)定在行使權(quán)能時(shí)，這四項(xiàng)權(quán)能既可以相互結(jié)合，也可以相互獨(dú)立。所有者既可以自行行使其擁有的土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，也可以將其中的一部分權(quán)能轉(zhuǎn)讓與他人[5]。在實(shí)踐中，權(quán)能的分離已是一種普遍現(xiàn)象。同時(shí)，在相關(guān)法律法規(guī)中也有關(guān)于出讓或劃撥土地使用權(quán)的規(guī)定，即國(guó)家可以依法處分其所享有的所有權(quán)能中的土地使用權(quán)，并且將分離出來的國(guó)有土地使用權(quán)依法出讓給開發(fā)商，實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)的分離，取得使用權(quán)的開發(fā)商可以進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。法律法規(guī)中還規(guī)定，我國(guó)的土地使用權(quán)也可以用來轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。因此，我們可以看到，擁有土地使用權(quán)的主體已然獲得相關(guān)土地的大部分權(quán)益，擁有其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益也包括其中，事實(shí)上也就部分地占有了土地收益權(quán)。所以可以將其視為租約規(guī)定時(shí)間內(nèi)承租人的私有財(cái)產(chǎn)。綜上所述，由于土地使用權(quán)可以歸私人主體占有，并且我國(guó)的土地使用權(quán)發(fā)揮著類似其他國(guó)家土地所有權(quán)的功能，這樣對(duì)非私有土地征收地產(chǎn)稅的潛在矛盾就得以解決了。

第二，在世界各國(guó)征收房地產(chǎn)稅（有的國(guó)家稱之為不動(dòng)產(chǎn)稅）的實(shí)踐中，由于各國(guó)有關(guān)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定存在差異，其體現(xiàn)在對(duì)房地產(chǎn)征稅對(duì)象的確定上有所不同。有些國(guó)家實(shí)行的是土地私有制，房地產(chǎn)是指房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)；相對(duì)應(yīng)，有些國(guó)家實(shí)行的是土地公有制，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)就被認(rèn)定為房地產(chǎn)。鑒于我國(guó)實(shí)行的土地制度是土地公有制，也就是土地為國(guó)家所有或集體所有，因此，我國(guó)的房地產(chǎn)的課稅對(duì)象也就相應(yīng)地體現(xiàn)為土地的使用權(quán)和房屋所有權(quán)[6]。

因此，土地所有權(quán)的國(guó)家所有或集體所有，不能成為對(duì)地產(chǎn)征稅的障礙。

2.土地地租、土地出讓金和地產(chǎn)稅

土地地租是土地所有者讓渡其土地使用權(quán)而得到的一種報(bào)酬，是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，它得以形成的前提是土地所有者對(duì)土地所有權(quán)的壟斷。

地租是通過超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化而來的，地租是對(duì)社會(huì)剩余產(chǎn)品價(jià)值的分配。

馬克思指出：“不論地租有什么獨(dú)特的形式，它的一切類型有一個(gè)共同特點(diǎn)：地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的形式?！薄恶R克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第714頁?！艾F(xiàn)代意義上的地租……是超過平均利潤(rùn)即超過每個(gè)資本在社會(huì)總資本所生產(chǎn)的剩余價(jià)值中所占的比例部分而形成的余額?！薄恶R克思恩格斯全集》（第25卷），人民出版社1975年版，第88頁。可見，因此，我們通常所講的土地使用權(quán)出讓金的實(shí)質(zhì)是地租的資本化形式， 是土地所有者讓渡其擁有的一定年度土地使用權(quán)而得到的一種報(bào)酬，也是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式。

地產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅的一種，是國(guó)家取得財(cái)政收入的一種手段，是國(guó)家為了執(zhí)行其職能，憑借其政治權(quán)力，按照法律法規(guī)的規(guī)定，通過稅收工具強(qiáng)制地、固定地、無償?shù)孬@取一部分國(guó)民收入，它體現(xiàn)的是一種國(guó)家的政治權(quán)力。它與土地地租是有著本質(zhì)區(qū)別的。

第一，土地地租和地產(chǎn)稅參與國(guó)民收入分配的形式有所不同。地租是所有者依靠土地所有權(quán)而取得的收入，是社會(huì)總剩余價(jià)值的轉(zhuǎn)化形式，是國(guó)民收入分配中的第一層次，屬于初次分配。地產(chǎn)稅屬于稅收，是國(guó)家財(cái)政收入的一部分，是國(guó)民收入分配中的第二層次，屬于再次分配。

第二，土地地租不僅反映一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，同時(shí)還反映一種社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系。社會(huì)主義地租是社會(huì)主義土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式，社會(huì)主義土地公有制決定了地租的性質(zhì)。而對(duì)地產(chǎn)征稅是國(guó)家憑借其政治權(quán)力進(jìn)行的收入分配，是國(guó)家強(qiáng)制無償征收的，它體現(xiàn)著國(guó)家的政治權(quán)力。

鑒于租稅之間在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、職能及作用等方面的區(qū)別，反映著不同的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和分配關(guān)系以及社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，我們?cè)诮⑿滦偷姆康禺a(chǎn)收益分配體制時(shí)，二者不能混淆，更不能以租代稅，應(yīng)采取分別設(shè)立和分別征收的辦法[7]。

四、房產(chǎn)地產(chǎn)是否合并征稅

我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制是由房地產(chǎn)稅、土地使用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅和耕地占用稅等稅種組成，可以說是對(duì)房產(chǎn)和地產(chǎn)分開征稅。而事實(shí)上，房產(chǎn)和地產(chǎn)是不能分割的結(jié)合體，在計(jì)算價(jià)值時(shí)也是不可分割的，他們之間存在著客觀的、必然的聯(lián)系，主要包括幾個(gè)方面：

（1）實(shí)物形態(tài)上看，房產(chǎn)與地產(chǎn)密不可分。

（2）從價(jià)格構(gòu)成上看，房產(chǎn)價(jià)格中不論是買賣價(jià)格還是租賃價(jià)格都包含地產(chǎn)價(jià)格。

（3）從權(quán)屬關(guān)系看，房產(chǎn)所有權(quán)和地產(chǎn)使用權(quán)是聯(lián)系在一起的。

，主要包括幾個(gè)方面：

1.實(shí)物形態(tài)上看，房產(chǎn)與地產(chǎn)密不可分；

2.從價(jià)格構(gòu)成上看，房產(chǎn)價(jià)格中不論是買賣價(jià)格還是租賃價(jià)格都包含地產(chǎn)價(jià)格；

3.從權(quán)屬關(guān)系看，房產(chǎn)所有權(quán)和地產(chǎn)使用權(quán)是聯(lián)系在一起的。

不少學(xué)者反對(duì)房產(chǎn)和地產(chǎn)合并征稅，認(rèn)為西方國(guó)家對(duì)房產(chǎn)和地產(chǎn)合并征收房地產(chǎn)稅，是因?yàn)槎叩漠a(chǎn)權(quán)形式的一致性，而我國(guó)土地和建筑物在所有權(quán)性質(zhì)、計(jì)稅依據(jù)、征稅對(duì)象和政策目標(biāo)等方面都存在差異，不宜合并征稅。

筆者主張將房產(chǎn)和地產(chǎn)合并征稅，以整個(gè)房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值作為參考稅基。

第一，我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)和地產(chǎn)不同的所有權(quán)制度不應(yīng)成為合并征稅的制度障礙，我國(guó)的土地使用權(quán)實(shí)際上發(fā)揮著所有權(quán)的功能，只要納稅人取得房地產(chǎn)的關(guān)鍵權(quán)利就可以對(duì)其征稅，這符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的征稅原則。此外，因?yàn)橥恋氐膰?guó)有特性，相當(dāng)于由土地使用者為國(guó)家預(yù)付的土地稅。如果土地市場(chǎng)是有效的，那么，由土地使用者所繳納的這部分土地稅，最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家，土地租金的下降可能將成為一種表現(xiàn)形式。

第二，我國(guó)在法律上規(guī)定了土地使用權(quán)和房產(chǎn)所有權(quán)是同一主體，轉(zhuǎn)讓時(shí)必須一起轉(zhuǎn)讓。事實(shí)上“房依地存，地隨房走”，房產(chǎn)不僅地理上依附地產(chǎn)，而且對(duì)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估也常常結(jié)合在一起。盡管房產(chǎn)所有者僅僅擁有土地的使用權(quán)，同時(shí)，房產(chǎn)所有者實(shí)際上也擁有著另外一種權(quán)利，那就是自由轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的權(quán)利。一旦房產(chǎn)所有者轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)，他的所得中必將包括了土地使用權(quán)的價(jià)值，因此，房產(chǎn)所有者享受了土地的增值。

如果房產(chǎn)所有者一直持有房產(chǎn)，房產(chǎn)所有者也同樣可以享受土地的增值。因?yàn)樵趯?shí)踐中，土地實(shí)現(xiàn)增值的原因一般是由于所在社區(qū)提供的公共服務(wù)增加了，而真正享有這些增加了的公共服務(wù)的正是房產(chǎn)所有者。

五、房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)

計(jì)稅依據(jù)又叫課稅依據(jù)或課稅基數(shù)，是指計(jì)算應(yīng)納稅額的基數(shù)，它表明政府按什么征稅，或納稅人按什么納稅。計(jì)稅依據(jù)是稅收要素中的重要組成部分，一般是由國(guó)家在稅收的法制體系中予以確定的。具體到房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，是指計(jì)算納稅人所擁有的房地產(chǎn)應(yīng)繳納稅額的依據(jù)。

如果依照計(jì)量單位來劃分，計(jì)稅依據(jù)可以劃分為從量計(jì)征和從價(jià)計(jì)征兩種方式。具體到房地產(chǎn)稅，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)采用的是從價(jià)計(jì)征，如美國(guó)和加拿大；只有少數(shù)國(guó)家采用從量計(jì)征，如俄羅斯。

從價(jià)計(jì)征，是指按照房地產(chǎn)的價(jià)值，通常使用貨幣單位來計(jì)算應(yīng)納稅額，具體可分為按評(píng)估價(jià)值計(jì)稅和按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅兩種類型。按評(píng)估價(jià)值計(jì)稅是指將評(píng)估部門評(píng)估出的市場(chǎng)價(jià)值乘以一定的計(jì)稅價(jià)值比例作為征收房地產(chǎn)稅的依據(jù)；按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅，可以采用100%的計(jì)稅價(jià)值比例的評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)。

從量計(jì)征的依據(jù)是以房地產(chǎn)本身所具有的一些物理特性作為計(jì)稅依據(jù)，如以房地產(chǎn)面積大小作為房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。

從價(jià)計(jì)征，是指按照房地產(chǎn)的價(jià)值，通常使用貨幣單位來計(jì)算應(yīng)納稅額，具體可分為按評(píng)估價(jià)值計(jì)稅、按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅兩種類型。按評(píng)估價(jià)值計(jì)稅是指將評(píng)估部門評(píng)估出的市場(chǎng)價(jià)值乘以一定的計(jì)稅價(jià)值比例作為征收房地產(chǎn)稅的依據(jù)；按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅，可以采用100%的計(jì)稅價(jià)值比例的評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)。

從量計(jì)征則的依據(jù)是房地產(chǎn)本身所具有的一些物理特性作為計(jì)稅依據(jù)，例如以房地產(chǎn)面積大小作為房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。

1.兩種計(jì)稅依據(jù)的比較

從價(jià)計(jì)征的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（1）從價(jià)計(jì)征是以一定時(shí)點(diǎn)上房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值為基準(zhǔn)，能夠較好地體現(xiàn)地產(chǎn)和房產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)資源的價(jià)值。

（2）對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值課稅，可以提高稅收收入與房地產(chǎn)價(jià)值的相關(guān)性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，房地產(chǎn)價(jià)值的日趨上升，必然帶來稅基的擴(kuò)大和房地產(chǎn)稅收收入的增加，就使得房地產(chǎn)稅收的稅基更加富有彈性，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的升值因素能在稅收中得到體現(xiàn)，從而有利于地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增加。

（3）可以增強(qiáng)地方政府提供社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的偏好。房地產(chǎn)價(jià)值的上升是與本社區(qū)公共環(huán)境的改善和公共設(shè)施以及服務(wù)投入的不斷增加密切相關(guān)的，而房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的上升又會(huì)帶來稅收收入的增加，采用從價(jià)計(jì)征的方法，也將使得對(duì)社區(qū)的公共投入得到相應(yīng)回報(bào)，形成良性循環(huán)。

（4）市場(chǎng)價(jià)值反映了納稅人的納稅能力。對(duì)擁有不同價(jià)值房地產(chǎn)的納稅人征收不同額度的稅收，可以較好地反映納稅人的納稅能力，符合量能負(fù)擔(dān)的原則，同時(shí)也體現(xiàn)了稅收中的縱向公平原則。

但是，從價(jià)計(jì)征也有缺點(diǎn)：

（1）對(duì)于配套實(shí)施的條件有較高要求。從價(jià)計(jì)征這種計(jì)稅方法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易的市場(chǎng)環(huán)境、房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的水平和稅收征管都有較高要求。這些條件在一些欠發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)并不具備，因而提高了從價(jià)計(jì)征的難度。

（2）對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估值的確定具有較強(qiáng)的主觀性。不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)可能使用不同類型的評(píng)估方法和技術(shù)，由此對(duì)同一房地產(chǎn)的評(píng)估值也會(huì)有不同的結(jié)果，有時(shí)差異可能會(huì)很大，這可能會(huì)有礙納稅公平原則的實(shí)現(xiàn)。

與從價(jià)計(jì)征相比較，從量計(jì)征的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：

（1）稅額確實(shí)，方法簡(jiǎn)單易行，收入穩(wěn)定，對(duì)于配套實(shí)施條件要求比較低，征管成本較低。

（2）利用房地產(chǎn)的物理特征作為計(jì)稅依據(jù)，可以減少?gòu)膬r(jià)計(jì)征過程中人為評(píng)估的主觀性，相對(duì)客觀。

從量計(jì)征的缺點(diǎn)也很明顯，主要體現(xiàn)在以下方面：

（1）稅收收入缺乏彈性。從量計(jì)征，使得稅收收入無法反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)房地產(chǎn)價(jià)值的影響，尤其在房地產(chǎn)價(jià)值日益上升的情況下，稅基仍固定，不利于地方政府財(cái)政收入的增加，同時(shí)，社區(qū)的公共投入也無法得到相應(yīng)的回報(bào)。

（2）稅制缺乏公平。因?yàn)閾碛胁焕硐胪恋氐木用?，必須與擁有位置優(yōu)越、服務(wù)齊全和環(huán)境優(yōu)雅的優(yōu)質(zhì)土地的居民按照同等的有效稅率納稅。將會(huì)導(dǎo)致稅負(fù)無法體現(xiàn)土地的級(jí)差收益和人均稅負(fù)不均等問題。

2.我國(guó)房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)及其選擇

我國(guó)目前的房地產(chǎn)稅制是以建筑面積和房產(chǎn)的賬面原值或租金作為計(jì)稅依據(jù)的，具有明顯的“從量”特征，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家按照房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)存在根本的不同。這種計(jì)稅依據(jù)不能正確地反映財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和土地、房產(chǎn)的時(shí)間價(jià)值，更加不能反映土地的級(jí)差收益，缺乏彈性，既影響了稅收的動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)，也無法對(duì)房地產(chǎn)閑置現(xiàn)象和房地產(chǎn)投機(jī)行為起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)。

在討論具體的房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)之前，我們先回顧一下馬克思的地租理論。馬克思的地租理論是建立在剩余價(jià)值理論、勞動(dòng)價(jià)值論、平均利潤(rùn)和生產(chǎn)價(jià)格理論的基礎(chǔ)上的。其中馬克思提到，“這種地租的產(chǎn)生是由于一定的投入一個(gè)生產(chǎn)部門的個(gè)別資本，同那些沒有可能利用這種例外的、有利于提高生產(chǎn)力的自然條件相比，相對(duì)來說具有較高的生產(chǎn)率?！盵8]也就是說，自然條件的不同決定了生產(chǎn)率的差別。面積相同的土地，施以等量的投資，由于土地的自然力以及距離市場(chǎng)的位置的不同而產(chǎn)生不同的個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格。與社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格相比，肥力高并且距離市場(chǎng)較近的土地的個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格將低于社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格，將獲得超額利潤(rùn)，這種超額利潤(rùn)即級(jí)差地租I。

馬克思地租理論所揭示的經(jīng)濟(jì)規(guī)律不僅僅局限于資本主義的生產(chǎn)關(guān)系，對(duì)研究和分析我國(guó)房地產(chǎn)稅也具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值。不論地租有什么獨(dú)特的形式，它的一切類型有一個(gè)共同點(diǎn)：地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式?，F(xiàn)在我國(guó)存在著兩種不同的土地所有權(quán)形式，即城市土地全民所有和農(nóng)村土地集體所有。既存在著土地租賃關(guān)系，也存在著土地市場(chǎng)關(guān)系。土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，實(shí)行土地有償使用等，這些都是形成絕對(duì)地租和級(jí)差地租的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。絕對(duì)地租和壟斷地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，而級(jí)差地租則是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)壟斷所取得的超額利潤(rùn)的轉(zhuǎn)化。馬克思地租理論己被廣泛地應(yīng)用在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，對(duì)我國(guó)城市土地使用制度的改革、土地價(jià)格的評(píng)估、土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的建立、政府通過地租杠桿管理土地市場(chǎng)以及合理分配地租收益等均具有重要的指導(dǎo)意義。

我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異非常大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡。房地產(chǎn)稅按照房地產(chǎn)面積計(jì)稅的話，很難實(shí)現(xiàn)稅收公平原則，因此，參考馬克思地租理論中的級(jí)差地租理論，在征收房地產(chǎn)稅時(shí)，從量計(jì)征，即按照土地或房屋的面積作為計(jì)稅依據(jù)的方法是不科學(xué)的。

從理論上講，以房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值作為其計(jì)稅依據(jù)是比較科學(xué)的。按房地產(chǎn)評(píng)估值征稅，可以比較客觀地反映房地產(chǎn)價(jià)值和納稅人的承受能力，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，任何土地、房產(chǎn)都有一個(gè)時(shí)間價(jià)值，市場(chǎng)機(jī)制越完善，這個(gè)價(jià)值就越容易得到。同時(shí)，按房地產(chǎn)評(píng)估值征稅，還能比較準(zhǔn)確地反映出土地的級(jí)差收益以及房地產(chǎn)的時(shí)間價(jià)值，保護(hù)土地資源，促進(jìn)納稅人合理利用房地產(chǎn)資源，促進(jìn)房地產(chǎn)資源的有效配置。

無論從經(jīng)濟(jì)形態(tài)還是物質(zhì)形態(tài)，土地與房屋均相互依存，因而對(duì)個(gè)人住宅征收房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)是對(duì)地產(chǎn)和房產(chǎn)的綜合評(píng)估價(jià)值，以真實(shí)反映房地產(chǎn)的現(xiàn)值。因此，要改變?cè)瓉淼囊苑慨a(chǎn)原值（賬面價(jià)值）的一定比例

定額稅率征稅的方式。制定房地產(chǎn)稅按照房地產(chǎn)的評(píng)估值作為計(jì)稅依據(jù)，以此調(diào)節(jié)土地級(jí)差收益，既可以促使納稅人合理利用房地產(chǎn)，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)交易，促進(jìn)房地產(chǎn)資源的有效配置，也可以體現(xiàn)個(gè)人房產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅類的特性，保護(hù)土地資源，發(fā)揮其“自動(dòng)調(diào)節(jié)器”的功能。

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篇10

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村土地征用 問題 對(duì)策

改革開放34年以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)始終保持比較快速的發(fā)展，取得了舉世矚目的成績(jī)，成功應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，人民生活水平日益提高。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城市在不斷擴(kuò)張，大量的農(nóng)村集體土地被征用，許多依靠土地為生的農(nóng)民失去土地，被迫進(jìn)入城市成為沒有經(jīng)濟(jì)來源的城市人口。征地問題涉及被征地人的利益，這個(gè)問題如解決不好，就必然會(huì)引起老百姓強(qiáng)烈的反響，影響社會(huì)穩(wěn)定的大局，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)都會(huì)產(chǎn)生十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。當(dāng)前，農(nóng)村集體土地的征用是比較敏感，也是農(nóng)民反映比較強(qiáng)烈、矛盾比較突出的問題，需要我們認(rèn)真地思考和探究。

一、農(nóng)村土地征用中存在的問題

1.土地使用形式轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的巨大土地收益與征地農(nóng)民利益之間的矛盾。主要表現(xiàn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民所獲補(bǔ)償與被征土地進(jìn)入市場(chǎng)的價(jià)格“剪刀差”過大。據(jù)中國(guó)土地勘測(cè)研究院統(tǒng)計(jì)，僅2002年，全國(guó)由土地使用權(quán)有償出讓獲得的土地收入為2419.79億元。土地使用權(quán)有償出讓面積12.423萬公頃，占總征地面積的58.52%。其中招標(biāo)拍賣掛牌的為1.81萬公頃，收入968.55億元，其余主要是協(xié)議出讓。2002年，使用權(quán)出讓的收入全國(guó)平均為12.97萬元/畝，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為23.47萬元/畝，招標(biāo)拍賣的收入平均為35.67萬元/畝。

與如此巨大的土地收益相比，被征用土地農(nóng)民的利益又如何呢？根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10—16倍，最多不超過30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬—3.5萬元。在人均耕地面積處于聯(lián)合國(guó)建議的0.5畝危險(xiǎn)線以下的地區(qū)，一個(gè)被征地的農(nóng)民有時(shí)每畝只能得到7000元左右的補(bǔ)償，并從此割斷了與土地的聯(lián)系，面臨新的生計(jì)、基本生活保障等問題。

土地征用是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的[1]需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國(guó)有的行政行為。國(guó)家行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法征用公民、法人或者其他組織的財(cái)物、土地等。從土地征用的含義中，我們可以看到在我國(guó)，農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)，所有權(quán)在國(guó)家手中，土地征用具有強(qiáng)制性，農(nóng)民不能以商品的形式私自買賣土地，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償款其實(shí)只是對(duì)收益的一種象征性的補(bǔ)償。

2.土地被征用后閑置的現(xiàn)象比較多。這種現(xiàn)象多數(shù)存在于開發(fā)商征地中。很多開發(fā)商為了獲得更加豐厚的利潤(rùn)，會(huì)把征用的土地囤積，等到行情更好的時(shí)候再出售出去或進(jìn)行進(jìn)一步的開發(fā)。土地長(zhǎng)期閑置，農(nóng)民和土地分離，土地不能發(fā)揮它的作用；而且這種現(xiàn)象長(zhǎng)期大量存在，也給現(xiàn)有的土地增加了壓力。土地有但不是農(nóng)民的，不能根種，有土地的農(nóng)民就需要增加畝產(chǎn)解決中國(guó)人自己的吃飯問題，這就人為使得供需矛盾加劇，給農(nóng)業(yè)的發(fā)展提出了更大的考驗(yàn)。

3.土地被征用后，各方面的原因?qū)е罗r(nóng)民手中并沒有充裕的錢，醫(yī)療、養(yǎng)老仍然沒有保障。農(nóng)民因?yàn)槭芙逃某潭扔邢蓿旧砝碡?cái)能力弱、投資理念差，失去土地的農(nóng)牧民大部分人拿到補(bǔ)償款后用于建房、子女婚嫁等費(fèi)用，留作自己養(yǎng)老和投資的占少數(shù)，短時(shí)間內(nèi)就消費(fèi)光了，如政府不給予積極的指導(dǎo)和建立社會(huì)保障機(jī)制，會(huì)使失地農(nóng)牧民今后生活沒有出路，給政府增加“包袱”，也會(huì)增加社會(huì)不安定的因素。同時(shí)，隨著中國(guó)社會(huì)發(fā)展，土地不斷被征用的現(xiàn)象逐漸增多，還出現(xiàn)了以下幾種情況：一種情況是有一部分人就盯上打農(nóng)民的補(bǔ)償款，在當(dāng)?shù)叵破稹包S賭毒”風(fēng)潮，使得很短時(shí)間補(bǔ)償款就聚集到這部分人手中，農(nóng)民可能因此變得更窮；第二種情況是拿到補(bǔ)償款的農(nóng)民不把錢當(dāng)回事，大量購(gòu)置高檔消費(fèi)品，而且農(nóng)民之間還相互攀比，導(dǎo)致大量的錢都被消費(fèi)。

4.農(nóng)民土地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不確定，給征地工作增加難度。征地過程中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按法定補(bǔ)償，但地上附著物沒有具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民漫天要價(jià)，使拆遷工作難以正常進(jìn)行，給征地工作帶來了一定難度。

二、針對(duì)以上問題的建議

1.土地征用應(yīng)面向市場(chǎng)，進(jìn)行市場(chǎng)化操作，增加農(nóng)民被征地后的收入，減少農(nóng)民所獲補(bǔ)償與被征土地進(jìn)入市場(chǎng)的價(jià)格差。

按土地征用后的性質(zhì)加以區(qū)分，被征用的土地可以分為公益性建設(shè)用地和非公益性建設(shè)用地，對(duì)于二者需要區(qū)別性對(duì)待。真正的公益性建設(shè)用地，在征用前后出現(xiàn)征地補(bǔ)償與所獲收益之間的差別不明顯。因?yàn)楣媸聵I(yè)即使有效益，一般也是用于成本的回收和公益建設(shè)項(xiàng)目的日常維護(hù)，營(yíng)利并非公益事業(yè)的目的。對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償應(yīng)遵循及時(shí)、充分、適當(dāng)?shù)脑瓌t，補(bǔ)償費(fèi)用可以按照現(xiàn)行的做法實(shí)行。但非公益性建設(shè)用地是進(jìn)行商業(yè)化收益的，可能獲得的收益是成幾百倍和幾千倍增加的，這種性質(zhì)的征地補(bǔ)償則應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律進(jìn)行。

因此，法律在嚴(yán)格界定“公共利益”范圍的前提下，還應(yīng)明確規(guī)定，非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地不能列入征用范圍，而應(yīng)納入市場(chǎng)，由市場(chǎng)決定土地價(jià)格及各利益主體的分配比例。要堅(jiān)持遵循平等自愿、協(xié)商一致的原則。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)的變化，不能保持常年不變。

由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是生活保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的來源和保障。因此，在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民。

3.在農(nóng)民被征地后政府應(yīng)建立比較完善的社會(huì)保障體制，使其“老有所養(yǎng)、幼有所依”，醫(yī)療、教育、交通各個(gè)方面都有所保障；村委會(huì)應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民合理消費(fèi)、正確理財(cái)，使得失去土地的農(nóng)民們能真正獲得切實(shí)的利益。

農(nóng)民在獲得有限的補(bǔ)償款之后，失去了原有的生產(chǎn)資料，有的被迫進(jìn)入城市，生活方式、生活壓力等都發(fā)生了變化。這種情況就需要政府和村民委員會(huì)加以引導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民建立良好的投資理念，樹立正確的消費(fèi)觀念，自覺抵制“黃賭毒”不正之風(fēng)。

4.各級(jí)地方政府及相關(guān)部門應(yīng)提高對(duì)“土地是民生之本”的認(rèn)識(shí)，在依法行政中牢固樹立“以民為本”的理念，加強(qiáng)管理，逐步完善有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地征用行為；各地政府及有關(guān)部門要從嚴(yán)把好征地關(guān)，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，征地時(shí)必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，慎用征地權(quán)力，切實(shí)控制征地規(guī)模，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

5.從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，尤其是要重點(diǎn)保護(hù)基本農(nóng)田，同時(shí)還要做好土地占補(bǔ)平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用，保障國(guó)家糧食安全。