導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇法律實(shí)施機(jī)制，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制總體實(shí)施成效

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)、生產(chǎn)和生活總體持續(xù)穩(wěn)定的方向發(fā)展。

第一，生態(tài)恢復(fù)趨勢(shì)明顯。2014年自治區(qū)草原植被蓋度43.6%，比2010年提高了6.52個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)3年穩(wěn)定在40%以上。其中，呼倫貝爾市（2014年）、烏蘭察布市（2014年）的草原植被平均蓋度分別達(dá)到72%和29.7%，比2011年分別提高了13%和7.47%。

第二，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)農(nóng)牧民收入增加。2014年，自治區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入9990元，比2010年的7365元增加了2625元，增長(zhǎng)了35%，其中牧民人均純收入到達(dá)11769年，比2010年的8452元增加了3317元，增長(zhǎng)39.2%。

第三，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。適度的規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)逐漸發(fā)展起來(lái)，由于政策引導(dǎo)和市場(chǎng)供求關(guān)系的影響。牛羊進(jìn)行短期集中育肥，冬羔早春羔育肥出欄逐步擴(kuò)大;牧民開(kāi)始向非牧產(chǎn)業(yè)和舍飼圈養(yǎng)轉(zhuǎn)移，牧民組織化程度進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域內(nèi)有各類草原農(nóng)牧業(yè)合作社1.3萬(wàn)家，入社牧戶達(dá)到124萬(wàn)戶。

第四，草原確權(quán)工作不斷推動(dòng)。由于補(bǔ)獎(jiǎng)資金直補(bǔ)給農(nóng)牧民，需要根據(jù)每戶承包草場(chǎng)的面積來(lái)確定領(lǐng)取的補(bǔ)獎(jiǎng)金額，各地區(qū)不斷推動(dòng)草原確權(quán)工作。由于各種原因，一些旗縣仍存在邊界不清的問(wèn)題。對(duì)于未能落實(shí)草原確權(quán)到戶的，部分地區(qū)將公用草場(chǎng)的補(bǔ)貼平均發(fā)到全體相關(guān)的牧民，例如，呼倫貝爾市陳巴爾虎旗的某地公用夏草場(chǎng)就是以確權(quán)不確地的方式進(jìn)行了聯(lián)戶承包，將補(bǔ)貼均分給相關(guān)的全體牧民;部分地區(qū)暫停發(fā)放補(bǔ)貼，等待確權(quán)。

第五，農(nóng)牧民法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)。由于確權(quán)、圍欄和發(fā)放補(bǔ)貼，農(nóng)牧民更加重視保護(hù)自己的草場(chǎng)。草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制的實(shí)施，整體上促進(jìn)了牧區(qū)草原生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和諧和邊疆穩(wěn)定。

二、草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施中的各種問(wèn)題

（一）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異引起的公平性問(wèn)題

禁牧指長(zhǎng)期禁止放牧利用，對(duì)草地施行1年以上禁止放牧利用的措施，主要針對(duì)生態(tài)脆弱、水土流失嚴(yán)重或具有特殊利用方式（如割草場(chǎng)）的草場(chǎng)進(jìn)行禁牧。2011年自治區(qū)實(shí)際落實(shí)禁牧面積4.428億畝，涉及資金245635.46萬(wàn)元。禁牧區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面，內(nèi)蒙古禁牧區(qū)平均補(bǔ)貼測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)為6元/畝，再根據(jù)各盟市草原實(shí)際生產(chǎn)能力，確定標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，用6元/畝乘以標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)，就是本地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。從呼倫貝爾市到阿拉善盟，標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)從1.59到0.35不等。標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)的確定原則是根據(jù)各地區(qū)草原生產(chǎn)力水平的差距，牧民收入水平，按照實(shí)際載畜能力合理制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，確保從事草原畜牧業(yè)的農(nóng)牧民在禁牧和減畜的情況下，年平均收入水平在原有基礎(chǔ)上不降低，并有所增加。為了避免農(nóng)牧戶補(bǔ)獎(jiǎng)?lì)~度過(guò)高或過(guò)低，自治區(qū)實(shí)行封頂和保底措施。封頂?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是，按照本盟市上年農(nóng)牧民人均純收入的2倍進(jìn)行控制，保底的標(biāo)準(zhǔn)由地方另行制定。除標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)原因外，各個(gè)地區(qū)的發(fā)放補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，主要補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和成因如下：

1、地方財(cái)力不同，導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異。同一盟市內(nèi)部，由于地方財(cái)力各異，發(fā)放補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相異。例如巴彥淖爾市涉及補(bǔ)獎(jiǎng)的旗縣加大相關(guān)政策銜接力度，如烏拉特前旗自籌資金784萬(wàn)元，將所有草畜平衡面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每畝1.185元提高到退牧還草項(xiàng)目禁牧面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即每畝4.95元;烏拉特中旗自籌資金3816萬(wàn)元，將所有草畜平衡面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由每畝1.185元提高到獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制禁牧面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，即每畝4.74元。烏拉特后旗由于1998年落實(shí)雙權(quán)一制時(shí)候遺留問(wèn)題較多，補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放率不高。在同一市內(nèi)的不同旗縣由于地方財(cái)力不同導(dǎo)致補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一。

2、保底封頂?shù)拇胧┯惺Ч?，尤其是封頂?shù)囊?guī)定引起對(duì)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出較大付出者得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。在自治區(qū)逐步推行草原承包經(jīng)營(yíng)期就是將集體所有草場(chǎng)以村為單位，或按照牧戶人口或人口與牲畜數(shù)量相結(jié)合的辦法，給牧戶劃分草牧場(chǎng)。因此，受到嘎查村原有草牧場(chǎng)面積、牧戶人口和牲畜數(shù)量等因素的影響，各地牧民人均草牧場(chǎng)面積差距較大。在同一個(gè)嘎查內(nèi)部就出現(xiàn)了牧戶之間草場(chǎng)面積較大差異和相鄰嘎查的牧戶草場(chǎng)面積不同的情況，為此在一些地區(qū)采取了封底保底的做法。但是封頂保底的做法需要具體分析，首先根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)畝的規(guī)定已經(jīng)將不同區(qū)域草原的差異體現(xiàn)出來(lái)了，同時(shí)也反映在補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放中。保底的做法很好，保障了很少面積的牧民不會(huì)因?yàn)椴菰鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施生活水平下降;但原本擁有較多草場(chǎng)的牧戶不能按照實(shí)際草場(chǎng)面積獲得補(bǔ)貼，有些欠妥。草場(chǎng)面積較多的牧民在禁牧和草畜平衡責(zé)任書中承擔(dān)更多的生態(tài)保護(hù)任務(wù)，局限了他們使用草場(chǎng)獲得經(jīng)營(yíng)收益的權(quán)利，限制了他們因此獲得相應(yīng)的收益，不能就具體受損進(jìn)行補(bǔ)償。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的額度原本就不高，不能充分反映生態(tài)保護(hù)的正外部性，而進(jìn)一步封頂方面規(guī)定，對(duì)于草場(chǎng)面積超過(guò)規(guī)定人均面積的牧戶是不公平的。例如在錫林浩特市某旗，階段性禁牧區(qū)域內(nèi)，人均草場(chǎng)面積500畝以下（含500畝）的每人每年補(bǔ)貼3000元;人均草場(chǎng)面積501-1667畝的，按照草場(chǎng)的實(shí)際面積每人每年6元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼;人均草場(chǎng)面積1668畝以上的每人每年補(bǔ)貼10000元。封頂保底的規(guī)定必然出現(xiàn)補(bǔ)獎(jiǎng)資金結(jié)余和怎樣使用結(jié)余資金的問(wèn)題。

3、歷史原因?qū)е卵a(bǔ)獎(jiǎng)的金額差異。在第一輪草原承包時(shí)，很多地區(qū)劃分草場(chǎng)承包草原面積是依據(jù)每戶的人口與牲畜相結(jié)合的辦法，人口多和牲畜多的牧戶分到的草場(chǎng)面積大。例如調(diào)查到某嘎查在1986年第一輪草原承包時(shí)劃分草場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)是按照每人45畝，每頭牛45畝的方法劃分本嘎查的草場(chǎng);在第二輪草原承包時(shí)基本沒(méi)有變動(dòng)每戶承包草場(chǎng)的畝數(shù)，只是部分牧戶的承包草場(chǎng)的位置有些變動(dòng)。

原有人口多，飼養(yǎng)較多牲畜的分到很大面積的草場(chǎng)的牧戶，現(xiàn)在或沒(méi)有牲畜或牲畜較少，但領(lǐng)取很多補(bǔ)貼;一些草場(chǎng)面積較少的牧民經(jīng)過(guò)多年經(jīng)營(yíng)，牲畜的頭數(shù)增加了，需租賃別人的草場(chǎng)放牧或打草，即拿不到適度注意保護(hù)草場(chǎng)的補(bǔ)貼，也需增加投入保持牲畜頭數(shù)和收入水平，必然會(huì)不考慮草場(chǎng)承載來(lái)利用草場(chǎng)。出租方很少在出租草場(chǎng)后限制承租人使用草場(chǎng)的方式，或出租方與承租方?jīng)]簽訂使用草場(chǎng)的合同。因此對(duì)于被他人的使用草場(chǎng)很難得到保護(hù)和適度利用。這樣一方面國(guó)家和自治區(qū)拿出獎(jiǎng)補(bǔ)資金保護(hù)草原，另一方面出租方既拿著補(bǔ)獎(jiǎng)的補(bǔ)貼，又得到租金。

（二）補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放依據(jù)問(wèn)題

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制其中一項(xiàng)是牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼資金，具體標(biāo)準(zhǔn)是每戶牧民生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼500元。呼倫貝爾市牧戶生產(chǎn)資料補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為500元/戶/年。鄂溫克自治旗考慮到自治區(qū)的批復(fù)方案是采用旗1998年的牧戶數(shù)確定牧戶生產(chǎn)資料補(bǔ)貼共4900戶，因此根據(jù)實(shí)際情況，將享受生產(chǎn)資料補(bǔ)貼的牧戶數(shù)調(diào)整為7304戶，并將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地調(diào)整為330元/戶/年。

補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施的基礎(chǔ)人口和牧戶數(shù)據(jù)是以1998年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，經(jīng)歷17年的發(fā)展變化，人口和牧戶數(shù)字都發(fā)生了很大變化。這類問(wèn)題在其地區(qū)同樣存在，補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施依據(jù)的數(shù)據(jù)陳舊，需要制定政策或者更新數(shù)據(jù)，以便草原保生態(tài)護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制順利實(shí)施。更新數(shù)據(jù)并不困難，需研究修改更新數(shù)據(jù)和采用什么時(shí)間數(shù)據(jù)等問(wèn)題。

（三）實(shí)施草原保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的生態(tài)成效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制4年來(lái)，總體來(lái)看，牧民的生活水平不斷上升，草原植被恢復(fù)良好，覆蓋率增加，產(chǎn)草量增多。例如草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施后，43%項(xiàng)目區(qū)植被覆蓋度明顯提高，50%基本保持不變，7%有所下降。78%項(xiàng)目區(qū)地上生物量有不同程度增加，12%基本持平，10%項(xiàng)目區(qū)地上生物減少。

在自治區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的區(qū)域內(nèi)，牲畜不斷減少;人口的變動(dòng)因素較小，雖然新生人口有所增加，但是人口在農(nóng)牧區(qū)也不斷外遷，草原總體壓力理論上是逐漸減小。需要進(jìn)一步分析是否是氣候因素促成草原植被生長(zhǎng)良好或者是因政策持續(xù)，環(huán)境向良好方向轉(zhuǎn)變，氣候改善，最終促進(jìn)草原植被的不斷恢復(fù)。例如2014年調(diào)查呼倫貝爾市情況：雨水充足牧草長(zhǎng)勢(shì)良好，禁牧草場(chǎng)的打草量很好;2015年情況：牧草生長(zhǎng)季的重要月份6月基本沒(méi)下雨，牧草長(zhǎng)勢(shì)不好，產(chǎn)草量是上年的三分之一。

（四）草原生態(tài)好轉(zhuǎn)地區(qū)草原合理利用問(wèn)題

一些地區(qū)多年實(shí)施禁牧政策，天然草場(chǎng)植被恢復(fù)情況良好，個(gè)別地區(qū)天然草地已經(jīng)可以適度利用。今后禁牧后的草場(chǎng)如何利用、怎么用、誰(shuí)來(lái)用，怎么與國(guó)家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咩暯?，禁牧政策必要調(diào)整。事實(shí)上禁牧區(qū)域內(nèi)每年都以打草方式利用草場(chǎng)，是否考慮可以在禁牧區(qū)內(nèi)季節(jié)性輪牧或者短時(shí)間放牧？

打草的成本過(guò)高，季節(jié)性輪牧或給草場(chǎng)休養(yǎng)生息的時(shí)間，草長(zhǎng)到一定高度直接讓牲畜食用既可減少打草成本又可促使植被恢復(fù)生長(zhǎng)，也擴(kuò)大了牲畜游走的范圍，避免牲畜在一個(gè)小范圍內(nèi)重復(fù)啃食，引起草畜平衡區(qū)內(nèi)草場(chǎng)的退化。

（五）草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施效果初顯成效，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，無(wú)法緩解減畜與增收矛盾

牲畜在牧區(qū)既是牧民的生活資料，又是牧民的生產(chǎn)資料，減畜就意味著減少了生產(chǎn)資料，也減少了收入來(lái)源和資本。一些專家建議將禁牧補(bǔ)貼提高到每畝10元到15元，草畜平衡補(bǔ)貼提高至每畝5元，或者將良種補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料補(bǔ)貼合并到禁牧和草畜平衡補(bǔ)貼中，整體提高資金使用效率。

生產(chǎn)成本增加的部分是禁牧后飼養(yǎng)的牲畜需要飼料喂養(yǎng)，一方面需要打草或者購(gòu)買飼草料，在打草場(chǎng)打草，需要購(gòu)買和租用打草機(jī)和捆草機(jī)，并雇傭勞動(dòng)力，如果購(gòu)買飼草價(jià)格更高。另一方面草畜平衡區(qū)域，圍欄內(nèi)草場(chǎng)飼草的品種有限，牲畜只能吃到幾種飼草，牲畜的肉質(zhì)降低;牲畜集中多次踩踏圍欄內(nèi)的草，草場(chǎng)退化或部分草腐爛，羊食用后死亡。

（六）國(guó)家補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咂谙奁?/p>

獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施期為5年，到2015年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)將結(jié)束，2015年整體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，牧民飼養(yǎng)奶牛成本加大，收奶價(jià)格降低，2014年呼倫貝爾市部分地區(qū)的收奶價(jià)格是2元每公斤，2015年下降到0.7元每公斤，養(yǎng)殖戶基本不再買奶;2014年活羊收購(gòu)價(jià)每斤21元，2015年是每斤16元，補(bǔ)獎(jiǎng)資金成為主要的收入。補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咂谙奁碳炔焕谀撩裰畚磥?lái)謀劃草原經(jīng)營(yíng)，保護(hù)草原生態(tài)，也不利于牧區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。

篇2

關(guān)鍵字：假按揭 成因 法律制度完善

一、“假按揭“概述

（一）含義

“房屋按揭”是房屋分期付款買賣中的一種擔(dān)保方式，在房地產(chǎn)銷售行業(yè)，“按揭”具有房地產(chǎn)抵押及分期還款兩層含義，指“銀行向具有完全民事行為能力的自然人發(fā)放的用于購(gòu)買自住住房，以其所購(gòu)房屋產(chǎn)權(quán)為抵押物作為償還貸款的保證，并按月償還貸款本息的一種貸款方式?！?按照擔(dān)保標(biāo)的物形態(tài)的不同，可以分為現(xiàn)房按揭和期房按揭。

“假按揭”的概念目前在學(xué)術(shù)界沒(méi)有準(zhǔn)確界定，業(yè)內(nèi)一般是指“開(kāi)發(fā)商串通無(wú)真實(shí)購(gòu)房意愿的購(gòu)房借貸申請(qǐng)人或獨(dú)立偽造購(gòu)房借貸申請(qǐng)人，以虛假購(gòu)房交易套取銀行個(gè)人貸款并可能代替虛擬或不真實(shí)購(gòu)房借貸人歸還貸款的行為。”2一般來(lái)講，“假按揭”是指開(kāi)發(fā)商以虛構(gòu)買房人信息的方式購(gòu)買本企業(yè)的存量住房，達(dá)到套取銀行貸款的目的3。

（二）假按揭的特征

1．虛假性。不僅購(gòu)房行為是假的，而且提供給銀行的個(gè)人資料也是編造而成，每月向銀行還款的也是開(kāi)發(fā)商而非借款者個(gè)人。

2．隱蔽性。銀行在受理貸款時(shí)以及貸款初期，一般較難分辨貸款行為的真?zhèn)?，往往在出現(xiàn)違約時(shí)問(wèn)題才會(huì)顯現(xiàn)。

3．集中性。向銀行申請(qǐng)按揭貸款的時(shí)間相對(duì)集中，多數(shù)的貸款集中發(fā)生在三個(gè)月到半年之間。

4．群發(fā)性。一旦開(kāi)發(fā)商在資金方面出現(xiàn)問(wèn)題，不能按月供款，則按揭貸款就會(huì)出現(xiàn)同時(shí)大批量的違約

二、從法律方面探討”假按揭”的成因

（一）我國(guó)住房按揭貸款的法律制度存在缺陷

1.1996年8月1日實(shí)施的《貸款通則》是我國(guó)第一部全面規(guī)范貸款管理的行政規(guī)章，但是由于時(shí)間已久，《通則》中的某些條款已經(jīng)明顯不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。而且該法長(zhǎng)期處在金融行政規(guī)章這一最低位階上?，F(xiàn)在大多數(shù)國(guó)家的《貸款法》和《消費(fèi)信貸法》都是以國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定的高位階的法律形式出現(xiàn)的。4所以盡管《通則》（征求意見(jiàn)稿）已經(jīng)有了很大改進(jìn)，但就防范“假按揭”而言，作為低位階的規(guī)章，仍有許多問(wèn)題難以解決。

2.“假按揭”中合同效力的認(rèn)定難。在“假按揭”中，主要存在四種法律關(guān)系：開(kāi)發(fā)商和借款人之間的房屋買賣法律關(guān)系、借款人和貸款銀行之間的借貸法律關(guān)系和抵押擔(dān)保關(guān)系，在預(yù)售階段開(kāi)發(fā)商和銀行之間的保證擔(dān)保關(guān)系。對(duì)于商品房預(yù)售合同是否有效以及當(dāng)銀法。

（二）對(duì)“假按揭”的監(jiān)管不力

1.2004年實(shí)施的《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》是銀監(jiān)會(huì)成立以來(lái)的第一個(gè)針對(duì)具體行業(yè)貸款的文件，也是目前防范“假按揭”風(fēng)險(xiǎn)的唯一指導(dǎo)性文件。但是《指引》只是指導(dǎo)建議性的文件其強(qiáng)制性較弱。

2.缺乏對(duì)住房按揭貸款進(jìn)行有效程序控制的規(guī)范

（1）形式審查制度的局限性

目前我國(guó)商業(yè)銀行實(shí)行貸審分離制度5，具體而言即由貸款經(jīng)辦人員調(diào)查收集借款人的資信資料，經(jīng)其初步審查之后，提交審核人員對(duì)資料的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性及合法性進(jìn)行復(fù)審。這種以書面材料為主的形式審查，為“假按揭”提供了條件：銀行無(wú)論是依據(jù)房管局提供的信息，還是購(gòu)房人的申請(qǐng)資料，當(dāng)開(kāi)發(fā)商和購(gòu)房人串通時(shí)銀行都無(wú)法真正審查出是否有真實(shí)的購(gòu)房交易。

（2）貸后管理制度的缺失

貸后管理由哪一級(jí)銀行負(fù)責(zé)，由哪個(gè)部門的哪些人員負(fù)責(zé)都沒(méi)有明確。因此，在“假按揭”發(fā)生的情況下，難以從貸后管理中得到補(bǔ)救。銀行工作人員缺乏對(duì)按揭人的還款方式與時(shí)間的警惕，無(wú)法對(duì)可疑對(duì)象及時(shí)進(jìn)行處理。另一方面，對(duì)按揭貸款稽核檢查不到位。即使發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，也是重結(jié)果輕過(guò)程，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行“問(wèn)責(zé)制”，對(duì)違規(guī)人員處罰不到位。

（三）我國(guó)信用信息公開(kāi)制度仍非常不完善

我國(guó)處于整個(gè)信用體系建設(shè)的初級(jí)階段，很多部門出于職責(zé)各自為戰(zhàn)，使得信用等級(jí)沒(méi)有一致標(biāo)準(zhǔn)，而且各個(gè)政府部門基于安全和部門利益的考慮，對(duì)自己所建立的信用信息實(shí)行壟斷政策，使得信用信息公開(kāi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，信用信息不能共享，社會(huì)信用體系無(wú)法產(chǎn)生應(yīng)有的功能。

三、對(duì)“假按揭”的法律防范措施及相關(guān)法律制度完善

（一）完善有關(guān)住房按揭貸款法律制度

1．國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步完善現(xiàn)有的法律框架。首先，國(guó)家應(yīng)該修改《貸款通則》，特別在信息披露的詳細(xì)規(guī)則、投資者市場(chǎng)準(zhǔn)入等具體環(huán)節(jié)出臺(tái)新的規(guī)定，提高《貸款通則》的位階，使其能夠在司法實(shí)踐中起到相應(yīng)的作用。再次，應(yīng)該制定其他專門的立法來(lái)推動(dòng)我國(guó)住房按揭貸款證券化，并為全面開(kāi)拓信貸資產(chǎn)證券化開(kāi)辟道路。

2．統(tǒng)一“假按揭“中合同效力認(rèn)定

司法實(shí)踐中，在認(rèn)定借款合同效力的問(wèn)題上各個(gè)法院是有出入的。針對(duì)此類案件，筆者認(rèn)為可以參照“揭開(kāi)公司面紗“的原理。即由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)名義借款人的法律責(zé)任，名義借款人承擔(dān)與之過(guò)錯(cuò)相應(yīng)的的責(zé)任。這樣便有利于穩(wěn)定按揭法律關(guān)系的基本架構(gòu)，更好地維護(hù)法律的實(shí)質(zhì)正義。所以為了避免個(gè)案對(duì)一般法律秩序穩(wěn)定性的沖擊，有必要先通過(guò)最高院的司法解釋來(lái)規(guī)范這一問(wèn)題。

（二）彌補(bǔ)對(duì)“假按揭”監(jiān)管規(guī)范的缺陷

1．商業(yè)銀行貸前預(yù)防。要審查開(kāi)發(fā)商是否合法成立、是否具有相應(yīng)的開(kāi)發(fā)資質(zhì)、其資金是否充足、有無(wú)違約記錄等等，即要選擇那些信譽(yù)好的、資金實(shí)力雄厚的開(kāi)發(fā)商開(kāi)展合作。在按揭貸款審查階段，銀行結(jié)合對(duì)借款人的調(diào)查，重點(diǎn)核實(shí)他的償貸能力和是否具有真實(shí)的購(gòu)房意愿。再次，應(yīng)由信貸員負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)客戶并提供初步資料，再設(shè)立獨(dú)立的資信調(diào)查機(jī)

構(gòu)，讓其具體負(fù)責(zé)信用資料的調(diào)查。

2．商業(yè)銀行還應(yīng)當(dāng)建立信貸責(zé)任追究制度。健全商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)責(zé)任追究制度，一方面有利于增強(qiáng)銀行內(nèi)部工作人員的責(zé)任意識(shí)，防止內(nèi)部人員與開(kāi)發(fā)企業(yè)或者購(gòu)房人內(nèi)外勾結(jié)共同騙取銀行貸款，給銀行造成不必要的損失。一旦發(fā)現(xiàn)內(nèi)外勾結(jié)的現(xiàn)象，銀行高層監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)此展開(kāi)調(diào)查，嚴(yán)懲涉案人員。

（三）健全我國(guó)社會(huì)征信法律體系

1．我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法對(duì)征信服務(wù)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，協(xié)助征信服務(wù)機(jī)構(gòu)提高信用信息的采集和流通效率，從而促進(jìn)社會(huì)形成統(tǒng)一的社會(huì)評(píng)價(jià)。對(duì)壟斷征信數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行懲罰或經(jīng)濟(jì)制裁，以及規(guī)定公開(kāi)數(shù)據(jù)的地點(diǎn)和方式是加強(qiáng)信用法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，治本之策。

2．政府應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的失信懲戒機(jī)制。

應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格懲戒失信者。比如政府在其建立的征信系統(tǒng)中對(duì)失信者予以曝光，使得社會(huì)上商業(yè)銀行不敢將其資金借貸給他，給失信者在以后買房、買車的貸款條件高于普通人。讓失信者覺(jué)得失信的代價(jià)巨大，并時(shí)刻警醒他人，遏制失信行為發(fā)生。

結(jié)語(yǔ)：

“假按揭”的出現(xiàn)與蔓延，嚴(yán)重干擾了金融市場(chǎng)秩序，加劇了房地產(chǎn)泡沫，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)潛伏的隱患。因此，我國(guó)亟需完善相關(guān)的法律制度和相關(guān)配套制度，促進(jìn)商品房的依法銷售，維護(hù)金融穩(wěn)定、健康的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]顧文斌.按揭貸款法律分析.

篇3

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件；應(yīng)急機(jī)制；管理部門

旅游突發(fā)應(yīng)急機(jī)制是在法律允許的范圍內(nèi)，利用可利用的人力、物力、財(cái)力在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)將各種管理手段制度化，使之行之有效。它充分吸收各部門的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)突發(fā)事件的產(chǎn)生、發(fā)展、處理進(jìn)行相應(yīng)的管理，使突發(fā)事件更加完善的解決。

一.旅游突發(fā)應(yīng)急機(jī)制的內(nèi)容

（一）預(yù)防：建立旅游突發(fā)事件的預(yù)防機(jī)制是實(shí)施旅游應(yīng)急機(jī)制的第一步，建立有效的預(yù)防機(jī)制，能將旅游風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，預(yù)防機(jī)制的主要工作是對(duì)旅游信息進(jìn)行資源整合，制定相應(yīng)的應(yīng)急計(jì)劃，成立指揮機(jī)構(gòu)等，對(duì)應(yīng)急管理做好充分的準(zhǔn)備工作。（二）預(yù)警：相關(guān)管理機(jī)構(gòu)要有效的整合各方面的信息，并讓科研小組進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，并預(yù)測(cè)相關(guān)信息對(duì)旅游造成的影響，將警告信息傳送給旅游企業(yè)及相關(guān)組織，這樣，可以讓旅游企業(yè)做好突發(fā)事件的防范，把事故的損失降到最低。（三）響應(yīng)：面對(duì)突發(fā)事件，應(yīng)急指揮中心，應(yīng)該及時(shí)對(duì)事件進(jìn)行分析，判斷事件的類型及影響，對(duì)即將造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行判斷，做出響應(yīng)機(jī)制，將信息及時(shí)通知相關(guān)部門，防治事態(tài)擴(kuò)大。（四）控制：旅游突發(fā)事件產(chǎn)生，要及時(shí)做出控制機(jī)制，做出科學(xué)有效的控制方案，以最快的效率，最低的成本，遏制事態(tài)的蔓延，將損失降到最低。（五）恢復(fù)：旅游中的突發(fā)事件控制后，要做好相應(yīng)的工作，盡快恢復(fù)旅游市場(chǎng)的面貌，使旅游業(yè)正常順利的運(yùn)轉(zhuǎn)。在恢復(fù)中，要做好善后協(xié)調(diào)、評(píng)估損失、部門溝通合作等。

二.建立應(yīng)急機(jī)制的對(duì)策

（一）建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)

首先必須成立旅游突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，能夠?qū)ν话l(fā)事件進(jìn)行指揮、決策，準(zhǔn)確、及時(shí)的判斷突發(fā)事件的性質(zhì)，并同時(shí)樹立權(quán)威性，使突發(fā)事件的解決更加順利、完善，要嚴(yán)格落實(shí)決策的責(zé)任機(jī)制，使決策科學(xué)、合理、可行。第二，成立旅游突發(fā)事件的專家小組，這些人員是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件解決機(jī)制的專家智囊團(tuán)，通過(guò)專家小組的研究判斷，及時(shí)了解突發(fā)事件的社會(huì)態(tài)勢(shì)，并對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行跟蹤研究，做出相應(yīng)的解決對(duì)策，同時(shí)方便官方的決策信息，樹立民眾的自信心。第三，各級(jí)旅游管理部門要成立專門的應(yīng)急小組，針對(duì)突發(fā)事件，及時(shí)有效的做出決策，保證政令暢通，使事故信息上傳下達(dá)，使應(yīng)急機(jī)制發(fā)揮其良好的應(yīng)急作用。

（二）搭建應(yīng)急信息處理平臺(tái)

為了更好更快的解決旅游中的突發(fā)事件，各級(jí)旅游部門要積極建立適合本地的應(yīng)急信息處理平臺(tái)，使之更好的與國(guó)家旅游應(yīng)急機(jī)制銜接，在旅游信息的采集和檢測(cè)中要特別重視，這對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急具有重要的作用。在各旅游區(qū)，要進(jìn)行資金投資，建立電子地圖、定位系統(tǒng)等相結(jié)合的旅游信息系統(tǒng)，使游客在旅游途中方便使用，及時(shí)了解游客的旅途信息，發(fā)生緊急事件，使旅游管理部門及時(shí)獲得信息，采取預(yù)案措施。（三）完善應(yīng)急體制、法制

面對(duì)旅游中的突發(fā)事件，要建立應(yīng)急管理法制、體制，應(yīng)急管理體制與應(yīng)急管理法治是具體的、顯在的，主要表現(xiàn)為相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體及其制定的規(guī)章、法律、政策等。應(yīng)急管理機(jī)制是各種應(yīng)急要素相互組合而成的，具有模糊性和無(wú)形性。應(yīng)急預(yù)案的建立要受應(yīng)急管理體制、機(jī)制的制約，但應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急法制的建立反過(guò)來(lái)又鞏固和發(fā)展應(yīng)急管理體制、機(jī)制。在我國(guó)當(dāng)前的旅游機(jī)制建設(shè)中，從基層到國(guó)家都已建立相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，但應(yīng)急體制、機(jī)制、法制的建設(shè)還不夠健全，所以，各級(jí)旅游管理部門要建立健全旅游應(yīng)急管理法制、體制，使旅游應(yīng)急機(jī)制能夠更加協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）建立應(yīng)急合作機(jī)制

在旅游業(yè)飛速發(fā)展的今天，建立相應(yīng)的旅游突發(fā)事件應(yīng)急合作機(jī)制尤為關(guān)鍵和重要，要發(fā)揮社會(huì)各界的作用，積極配合，使旅游應(yīng)急機(jī)制能夠快速有效的實(shí)施。應(yīng)急合作有三種模式：第一，政研合作，旅游管理部門應(yīng)與當(dāng)?shù)氐目蒲袡C(jī)構(gòu)進(jìn)行廣泛的合作，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，積極的對(duì)事故的性質(zhì)做出判斷，以便更好的實(shí)施應(yīng)急機(jī)制，在平時(shí)，要對(duì)當(dāng)機(jī)的突發(fā)事件的應(yīng)急方式、防控模式進(jìn)行研究，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，能夠從容應(yīng)對(duì)。第二，政企合作，旅游企業(yè)直接與游客進(jìn)行接觸，對(duì)游客生命、安全、財(cái)產(chǎn)的保障具有直接的責(zé)任，所以，旅游企業(yè)要樹立旅游風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)，建立相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和管理機(jī)制，在平時(shí)，積極對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高員工的工作意識(shí)，在工作時(shí)，提高游客的安全意識(shí)。第三，國(guó)際合作，現(xiàn)在，國(guó)際旅游已成為潮流，我國(guó)公民出境旅游數(shù)量每年都在遞增，所以，必須加強(qiáng)國(guó)際間的合作，在國(guó)際旅游突發(fā)事件中，國(guó)家之間的合作，對(duì)解決旅游突發(fā)事件具有良好的作用，可以切實(shí)的保障公民的生命、財(cái)產(chǎn)安全。

篇4

關(guān)鍵詞：石油產(chǎn)業(yè)；巴西；石油法；中國(guó)

中圖分類號(hào)：DF467 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

盡管國(guó)情不同，但巴西和中國(guó)在許多方面有著相似之處，兩國(guó)在石油產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也具有非常多的相似地方①。因此，對(duì)巴西石油法律制度的研究會(huì)對(duì)中國(guó)石油法律的發(fā)展完善有所借鑒。

一、新法律生效前的巴西石油法律體制

20世紀(jì)50年代，巴西進(jìn)行了自然資源的國(guó)有化。根據(jù)1953年10月3日的2004號(hào)法律，在聯(lián)邦政府中設(shè)置國(guó)家石油委員會(huì)（Conselho Nacional do Petróleo，CNP）負(fù)責(zé)國(guó)家的石油政策和管理，并成立唯一的國(guó)有石油公司——巴西國(guó)家石油公司（Petroleo Brasileiro SA， Petrobras）壟斷從勘探到銷售的整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)。

1995年憲法第9修正案的通過(guò)標(biāo)志著巴西石油產(chǎn)業(yè)開(kāi)始打破壟斷，實(shí)行開(kāi)放。根據(jù)該修正案，盡管聯(lián)邦政府仍壟斷著作為自然資源的地下石油儲(chǔ)藏，但允許民營(yíng)資本和外資進(jìn)入石油天然氣領(lǐng)域。只要符合相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，任何企業(yè)不論是本國(guó)公司還是外國(guó)公司都可以依法取得石油開(kāi)采權(quán)。此外，第9修正案還授權(quán)議會(huì)對(duì)石油開(kāi)采權(quán)的取得、石油開(kāi)發(fā)的管理等事項(xiàng)進(jìn)行立法。為此，1997年議會(huì)通過(guò)了第9478號(hào)法律——《石油法》。1988年聯(lián)邦憲法及其第9修正案、1997年《石油法》構(gòu)成了2010年新法律生效以前，巴西規(guī)范石油產(chǎn)業(yè)的整體法律框架。

在1997年的石油法體系下，巴西管理石油產(chǎn)業(yè)的機(jī)構(gòu)主要有礦業(yè)和能源部（Ministério de Minas e Energia， MME）、國(guó)家能源政策委員會(huì)（Conselho Nacional de Política Energética， CNPE）和國(guó)家石油天然氣和生物質(zhì)能管理局（Agência Nacional do Petróleo， Gás Natural e Biocombustíveis， ANP），MME作為政府部門是礦業(yè)和能源政策的宏觀制定者和管理者。CNPE是總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)下的議事機(jī)構(gòu)，是確定能源領(lǐng)域的國(guó)家政策的主要機(jī)構(gòu)，它的職責(zé)還包括根據(jù)MME和ANP提供的資料確定用于招標(biāo)拍賣的油田區(qū)塊。ANP是具體石油政策的管理和監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)包括具體組織招標(biāo)活動(dòng)、與中標(biāo)者簽訂石油開(kāi)發(fā)合同、制定并執(zhí)行監(jiān)管措施等。

1997年石油法的重要特征是提高了政企分離的程度，巴西國(guó)家石油公司行使的一部分管理職能被剝離出去，使其成為和其他企業(yè)一樣的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，不再履行政府職能，有關(guān)職能轉(zhuǎn)由礦業(yè)和能源部、國(guó)家能源政策委員會(huì)和國(guó)家石油局分工履行[1]。市場(chǎng)化后，盡管巴西政府仍然擁有Petrobras 32.2%的股權(quán)以及55.7%的表決權(quán)，對(duì)Petrobras具有實(shí)際控制地位，而且作為國(guó)有石油公司，Petrobras在石油領(lǐng)域中的許多行為仍代表著政府意志，但是和其他企業(yè)一樣，Petrobras在取得石油開(kāi)采權(quán)、進(jìn)行油田生產(chǎn)作業(yè)開(kāi)發(fā)中都必須遵循同樣的法律規(guī)則，“不再享有任何特權(quán)，必須在市場(chǎng)上和其他參與者平等競(jìng)爭(zhēng)”[2]。

1997年石油法規(guī)定的石油開(kāi)采合同只有一種形式，即特許權(quán)轉(zhuǎn)讓合同（Concession Contract）的形式。不論是國(guó)有石油公司Petrobras還是其他民營(yíng)資本或外國(guó)資本，只能通過(guò)這一種形式取得石油開(kāi)采資格，在程序上取得特許權(quán)必須經(jīng)過(guò)招投標(biāo)。每次招標(biāo)均由ANP組織實(shí)施，它負(fù)責(zé)確定用于招標(biāo)的區(qū)塊，并根據(jù)每一招標(biāo)區(qū)塊的地球勘探信息結(jié)合競(jìng)標(biāo)者的能力來(lái)確定投標(biāo)者的資格。經(jīng)過(guò)評(píng)標(biāo)，由中標(biāo)者與ANP簽訂特許權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。評(píng)標(biāo)的依據(jù)是投標(biāo)企業(yè)提交的最低工作規(guī)程和承諾繳納的費(fèi)用，以及承諾使用國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量等。

在這種特許權(quán)轉(zhuǎn)讓合同體系下，政府的石油財(cái)政收入主要采用許可費(fèi)加稅收模式。根據(jù)1997年《石油法》第45條，石油許可費(fèi)主要包括合同簽約金（Signature Bonus）、特許權(quán)費(fèi)（Royalty）、特別參與費(fèi)（Special Participation Fee），其中合同簽約金是投標(biāo)者為取得相應(yīng)油田區(qū)塊愿意支付的費(fèi)用。一旦中標(biāo)，投資者必須于合同生效時(shí)一次性繳納該筆費(fèi)用。特許權(quán)費(fèi)是ANP根據(jù)招標(biāo)區(qū)塊的地質(zhì)特征和估計(jì)產(chǎn)量等因素在招標(biāo)文件中確定的費(fèi)用，根據(jù)區(qū)塊的不同，通常為預(yù)計(jì)總產(chǎn)量的5%到10%，特許權(quán)費(fèi)自商業(yè)開(kāi)采之日起每月征收。特別參與費(fèi)類似通常所說(shuō)的石油暴力稅，由ANP根據(jù)每個(gè)區(qū)塊的開(kāi)采難易程度、石油產(chǎn)量、開(kāi)發(fā)年限等確定征收標(biāo)準(zhǔn)，特別參與費(fèi)的征收額按抵扣開(kāi)采成本后的石油收益的0-40%征收。除了許可費(fèi)用外，石油開(kāi)發(fā)企業(yè)還需繳納土地使用費(fèi)、場(chǎng)地恢復(fù)費(fèi)等費(fèi)用，以及企業(yè)所得稅、增值稅、服務(wù)稅、關(guān)稅等稅負(fù)。

二、巴西新石油立法及其主要內(nèi)容

（一）新法律出臺(tái)的背景和過(guò)程

巴西1997年石油法確立的法律框架被普遍認(rèn)為是一個(gè)公開(kāi)透明的法律體系，有助于吸引投資者的投資。目前，世界前20大石油公司都已進(jìn)入巴西市場(chǎng)。伴隨著外來(lái)投資，政府財(cái)政收入也日益增加。1998-2007年間僅石油特許權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)一項(xiàng)就收入了221.3億美元，石油產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率從2000年的2.5%增長(zhǎng)到2007年的10%。市場(chǎng)的開(kāi)放也促進(jìn)了Petrobras的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)。如今Petrobras已成長(zhǎng)為拉丁美洲最大的國(guó)家石油公司，也是對(duì)全球能源與石油市場(chǎng)有著重要影響的國(guó)際性石油公司，其業(yè)務(wù)遍及全球各大洲。Petrobras尤以在深海油田開(kāi)發(fā)方面擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)而聞名，目前世界上22%的深海油田是由Petrobras開(kāi)采的。盡管許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為1997年石油法是一個(gè)成功的法律，但2007年巴西政府卻開(kāi)始醞釀新的石油法律規(guī)則。

制定新的石油法律的直接動(dòng)因，是巴西深海高品質(zhì)大油田的發(fā)現(xiàn)。2007年11月8日，Petrobras宣布在Tupi地區(qū)發(fā)現(xiàn)輕質(zhì)油和天然氣田，儲(chǔ)量估計(jì)在50億-80億桶當(dāng)量（BOE）左右。Petrobras估計(jì)油層有800公里長(zhǎng)200公里寬，位于1 500-3 000米水下，埋藏深度3 000-4 000米。此后又在東南部位于里約熱內(nèi)盧州和圣保羅州內(nèi)的Campos盆地和Santos盆地證實(shí)含有大量石油。在巴西的大西洋海域中有29個(gè)類似地質(zhì)構(gòu)造的沉降盆地（sedimentary basin），面積達(dá)640萬(wàn)平方公里，其石油儲(chǔ)量前景相當(dāng)誘人。據(jù)估計(jì)到2020年僅Santos盆地的石油產(chǎn)量，將超過(guò)2007年全巴西的日產(chǎn)量。有專家甚至估計(jì)整個(gè)鹽下層油田的遠(yuǎn)景儲(chǔ)藏量會(huì)超過(guò)560億桶[3]。巴西對(duì)鹽下層油田的開(kāi)發(fā)寄予厚望，鹽下層油田的開(kāi)發(fā)不僅能極大提升巴西在世界能源市場(chǎng)上的地位，而且石油收益對(duì)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)治理都將帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。如何使這一巨大的油藏開(kāi)發(fā)更好地體現(xiàn)國(guó)家的利益，促使巴西聯(lián)邦政府著手考慮實(shí)行新的石油開(kāi)采政策。

更好地利用石油財(cái)富增進(jìn)社會(huì)福利，改善民生是制定新的石油法律的根本原因。巴西近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速，然而一些社會(huì)矛盾也日益突出，諸如教育、福利、消除貧困、文化、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題等等，治理這些問(wèn)題都需要政府大規(guī)模的資金投入。大油田的發(fā)現(xiàn)以及未來(lái)廣闊的開(kāi)發(fā)前景，促使巴西政府考慮建立新的法律體系，以便通過(guò)鹽層下油田的開(kāi)發(fā)更好地實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政收入的最大化，從而為解決社會(huì)問(wèn)題提供更多的財(cái)力。即使在新油田發(fā)現(xiàn)之前的2007年，石油在GDP中的貢獻(xiàn)就已經(jīng)達(dá)到了10%。未來(lái)新油田的開(kāi)發(fā)必將使石油工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位更加重要。因此，巴西政府決定重新考慮石油開(kāi)發(fā)法律體制。

2008年7月，盧拉總統(tǒng)任命了一個(gè)部際委員會(huì)研究俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、美國(guó)、沙特和挪威等國(guó)的油氣開(kāi)發(fā)模式，委員會(huì)的主要目的是研究可能適合鹽層下油田開(kāi)發(fā)的管理模式。2009年8月31日盧拉總統(tǒng)向議會(huì)提交了四個(gè)草案要求對(duì)現(xiàn)有規(guī)則進(jìn)行根本變革，2010年這些議案最終合并成三個(gè)法律文件并經(jīng)議會(huì)兩院批準(zhǔn)成為正式法律文件。

（二）新的石油法律的主要內(nèi)容

新石油法律并沒(méi)有替代1997年《石油法》，而是對(duì)某些1997年《石油法》沒(méi)有涉及的事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范，并對(duì)鹽層下油田的開(kāi)發(fā)建立了新的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓模式。新通過(guò)的法律由三個(gè)法律文件組成，分別是12276號(hào)（2010年6月）、第12304號(hào)（2010年8月）和12351號(hào)法律（2010年12月）。其中，12276號(hào)法律規(guī)定的是政府向Petrobras增資問(wèn)題，12304號(hào)法律規(guī)定了一個(gè)新國(guó)有石油公司——Petrosal的設(shè)立及其職能，12351號(hào)法律則規(guī)定了產(chǎn)品分成協(xié)議這一新的石油開(kāi)發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)讓形式和社會(huì)基金的設(shè)立問(wèn)題。綜合三個(gè)法律文件的內(nèi)容，新法律體系表現(xiàn)為以下特點(diǎn)：

1.在法律上明確建立戰(zhàn)略區(qū)塊（área estratégica），并適用有別于1997年石油法的新法律規(guī)則。所謂戰(zhàn)略區(qū)塊，根據(jù)12351號(hào)法律第2條是指由聯(lián)邦政府確定的，具有低開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和較高石油、天然氣或其他液體碳?xì)浠衔锷a(chǎn)潛力的，涉及國(guó)家發(fā)展利益的地區(qū)②。如前所述，新發(fā)現(xiàn)的鹽層下油田儲(chǔ)量豐富，而且高品質(zhì)的輕質(zhì)原油，一旦進(jìn)行商業(yè)開(kāi)采必將對(duì)巴西經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，為此新法律規(guī)定所有未開(kāi)采的鹽層下油田適用戰(zhàn)略區(qū)塊的開(kāi)采規(guī)則。對(duì)這些區(qū)塊的招標(biāo)不再由ANP負(fù)責(zé)進(jìn)行招投標(biāo)，而是專門設(shè)置的新石油公司Petrosal組織招標(biāo)活動(dòng)，戰(zhàn)略區(qū)塊的開(kāi)采活動(dòng)也不采用先前唯一的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，而是采用新的產(chǎn)品分成協(xié)議模式（Production sharing agreement， PSA）。通過(guò)戰(zhàn)略區(qū)塊的設(shè)置和特殊開(kāi)采模式的規(guī)定，政府希望能夠盡可能多地增加政府在鹽層下油田開(kāi)采中的收益，特別是政府能夠獲得更大份額的石油，而不是讓投資者不適當(dāng)?shù)孬@得過(guò)多的石油。

2.設(shè)立了新的管理機(jī)構(gòu)，以更好地體現(xiàn)政府的利益。12304號(hào)法律規(guī)定政府組建Petrosal公司，專門負(fù)責(zé)鹽層下油田的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國(guó)際石油行業(yè)慣例，通常由國(guó)家石油公司代表政府與投資者簽訂并履行產(chǎn)品分成協(xié)議。這是因?yàn)樵诋a(chǎn)品分成協(xié)議體制下，開(kāi)采出的石油分為“成本石油”和“利潤(rùn)石油”。投資者有權(quán)從開(kāi)采出的石油中先行收回投資成本，這些投資者先取得的石油份額被稱為“成本石油”，國(guó)家只能在投資者收回成本后從剩余的石油（即“利潤(rùn)石油”）中按一定比例分得石油。所以，政府利益的代表必須要參與油田開(kāi)發(fā)的具體決策，只有這樣才不會(huì)給投資者虛增成本損害國(guó)家利益的機(jī)會(huì)。通常國(guó)家石油公司既是政府利益的代表，又擁有具體油田開(kāi)發(fā)決策的技術(shù)能力，最適合與投資者簽訂并履行產(chǎn)品分成協(xié)議。

在巴西，由于1997年石油法確立的政企分離原則規(guī)定，原有的國(guó)家石油公司Petrobras和其他投資者處于平等地位，不能代表國(guó)家簽訂任何合同。1997年石油法規(guī)定的唯一代表國(guó)家出讓石油開(kāi)發(fā)權(quán)的ANP作為政府機(jī)關(guān)，也不能直接參與具體開(kāi)發(fā)決策。為了在不改變1997年石油法的前提下，引入產(chǎn)品分成協(xié)議制度。12304號(hào)法律規(guī)定了新的國(guó)家石油公司Petrosal，并規(guī)定Petrosal代表政府負(fù)責(zé)戰(zhàn)略區(qū)塊的招標(biāo)活動(dòng)，并可以代表政府與中標(biāo)投資者簽訂產(chǎn)品分成協(xié)議。這些職能此前都是由ANP行使的。法律還規(guī)定中標(biāo)投資者必須與Petrosal和Petrobras共同組建聯(lián)合體（consortium）來(lái)履行產(chǎn)品分成協(xié)議，Petrosal有權(quán)指定聯(lián)合體管理委員會(huì)的半數(shù)成員和主席。這樣作能夠更好地監(jiān)督投資者的開(kāi)采活動(dòng)，防止其虛增成本，以提高“利潤(rùn)石油”在整個(gè)開(kāi)采石油中的比例，從而確保政府能夠通過(guò)產(chǎn)品分成協(xié)議獲得的應(yīng)得的石油份額。

3.引入產(chǎn)品分成協(xié)議制度。產(chǎn)品分成協(xié)議（productsharingagreements，PSA），指投資者與國(guó)家之間簽訂的協(xié)議，其中約定投資者承擔(dān)一切成本和風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)，以取得某一約定份額的最終產(chǎn)品[4]。巴西1997年石油法只規(guī)定了特許權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議這一種石油開(kāi)發(fā)權(quán)利取得方式，目前全世界只有美國(guó)、加拿大還采取單一的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議這一種石油資源開(kāi)采模式方式。除少數(shù)國(guó)家如沙特、委內(nèi)瑞拉仍采用石油服務(wù)協(xié)議這種單一模式外，其他絕大多數(shù)國(guó)家已轉(zhuǎn)而采取混合模式，即法律允許包括特許權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、產(chǎn)品分成協(xié)議和石油服務(wù)協(xié)議在內(nèi)的多種石油資源開(kāi)發(fā)方式，供在不同情況下適用。

12351號(hào)法律規(guī)定對(duì)戰(zhàn)略區(qū)塊的開(kāi)發(fā)采用產(chǎn)品分成協(xié)議，在程序上產(chǎn)品分成協(xié)議采取招標(biāo)模式，由CNPE和MME確定招標(biāo)程序、石油銷售政策、最低當(dāng)?shù)爻煞忠螅╨ocal content）、批準(zhǔn)招標(biāo)公告文件、批準(zhǔn)產(chǎn)品分成協(xié)議，ANP起草招標(biāo)文件、組織招標(biāo)活動(dòng)、起草產(chǎn)品分成協(xié)議。中標(biāo)者根據(jù)其在投標(biāo)書中承諾給予國(guó)家的份額石油，結(jié)合其當(dāng)?shù)爻煞忠蟪兄Z等指標(biāo)確定。

產(chǎn)品分成協(xié)議是一種歷史悠久的石油開(kāi)采方式。進(jìn)入本世紀(jì)，許多石油生產(chǎn)國(guó)，如俄羅斯、哈薩克斯坦等認(rèn)為在當(dāng)前高油價(jià)背景下，采用產(chǎn)品分成協(xié)議投資者獲益太多，對(duì)東道國(guó)不公平，而紛紛放棄這種開(kāi)采方式。在這種背景下，為什么巴西卻積極引進(jìn)這種合同模式呢？時(shí)任總統(tǒng)盧拉在給議會(huì)的立法建議書中還特意強(qiáng)調(diào)只有這種模式才能更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益呢？這一方面是由于巴西已經(jīng)建立了地質(zhì)資料的公開(kāi)數(shù)據(jù)庫(kù)，并擁有公開(kāi)公正的招標(biāo)程序，投資者必須合理地估計(jì)其成本和收益，而非漫天要價(jià)才有可能中標(biāo)；另一方面也是因?yàn)辂}層下油田屬于深海油田，其開(kāi)采需要較高的技術(shù)和資金投入，只有相對(duì)優(yōu)厚的條件才能吸引投資者的投資。更重要的是新法律對(duì)產(chǎn)品分成協(xié)議的適用設(shè)置了先決條件，最主要的規(guī)定在每一個(gè)招標(biāo)區(qū)塊中預(yù)先留出30%的權(quán)益給Petrobras，對(duì)剩余70%的權(quán)益，Petrobras仍可以單獨(dú)或與其他投資者組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)。這樣在繳納政府的分成后，其他投資者分得的利潤(rùn)原油不會(huì)超過(guò)剩余原油的70%。此外，投資者仍需繳納簽約金、特許權(quán)費(fèi)等費(fèi)用。在項(xiàng)目管理上，除了Petrosal可以指定管委會(huì)主席和半數(shù)成員外，Petrobras還可以根據(jù)其擁有的權(quán)益指定部分管委會(huì)成員，而且Petrobras為所有鹽層下區(qū)塊的唯一作業(yè)方，這樣在生產(chǎn)過(guò)程中政府的利益也得到了加強(qiáng)?？梢?jiàn)這種產(chǎn)品分成協(xié)議相比以前的特許權(quán)模式，更有利于國(guó)家取得較多的石油份額。

4.增強(qiáng)了Petrobras的競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家對(duì)其的控制力。巴西聯(lián)邦政府是Petrobras最大的股東和實(shí)際控制人，為了增強(qiáng)對(duì)它的控制，新法律規(guī)定聯(lián)邦政府將對(duì)其進(jìn)一步注資。這一注資將主要采用給予一定開(kāi)發(fā)區(qū)塊的方式進(jìn)行，即不經(jīng)1997年石油法確立的招標(biāo)程序，由政府直接將部分戰(zhàn)略區(qū)塊油田授權(quán)Petrobras進(jìn)行開(kāi)發(fā)。12276號(hào)法律對(duì)這種直接開(kāi)發(fā)授予權(quán)進(jìn)行了最高額限制，即授予油田的估計(jì)儲(chǔ)量不得大于50億桶當(dāng)量（BOE）。直接授予Petrobras的油田按其價(jià)值轉(zhuǎn)化為巴西政府對(duì)Petrobras的增資，授予Petrobras一些區(qū)塊的原因除了增加國(guó)家的控制力外，還表明政府希望增強(qiáng)Petrobras的競(jìng)爭(zhēng)力。

5.建立了石油基金。12351號(hào)法律除了規(guī)定產(chǎn)品分成協(xié)議外，還專辟一章規(guī)定用石油收益建立一個(gè)社會(huì)基金（fundo social），即通常所說(shuō)的石油基金。根據(jù)該法律第48條，建立社會(huì)基金的主要目的是作為一種常規(guī)性經(jīng)濟(jì)來(lái)源，通過(guò)用于消除貧困、發(fā)展教育、文化、科學(xué)和技術(shù)項(xiàng)目等來(lái)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，以及調(diào)節(jié)因石油和其他不可再生能源價(jià)格起落造成的國(guó)民經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。社會(huì)基金的來(lái)源包括劃撥給該社會(huì)基金的產(chǎn)品分成協(xié)議簽約金、特許權(quán)費(fèi)，國(guó)家分得石油分成的銷售收入以及其他收入。社會(huì)基金將投資在本國(guó)和外國(guó)資產(chǎn)上，以實(shí)現(xiàn)保值和增值。在社會(huì)基金的管理上，設(shè)立專門的管理委員會(huì)，其成員除包括政府管理部門的公務(wù)人員外還有一定比例的民間團(tuán)體代表。

當(dāng)然，也不能認(rèn)為新的石油法律只是一味地關(guān)心本國(guó)的利益。早在2008年即有學(xué)者認(rèn)為巴西不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行石油法改革，認(rèn)為改革將帶來(lái)“給投資者過(guò)重財(cái)政負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”，“現(xiàn)在改變游戲規(guī)則將是不明智的決定”[5]。然而考察新法律可以發(fā)現(xiàn)在維護(hù)國(guó)家在鹽層下油田的利益同時(shí)，新法律也同樣體現(xiàn)了1997年石油法堅(jiān)持的公平、開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則。如對(duì)鹽層下油田采取的PSA中，除了強(qiáng)制給予Petrobras的30%權(quán)益外，其余70%的權(quán)益仍采用公開(kāi)招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓，不論國(guó)企、民企還是外企都一視同仁。即使Petrobras這30%的權(quán)益也必須按照中標(biāo)投資者承諾給聯(lián)邦政府的份額比例繳納利潤(rùn)石油，也就是其他投資者繳納的利潤(rùn)石油越多，Petrobras繳納給聯(lián)邦政府的也越多。此外，新法律只適用于戰(zhàn)略區(qū)塊的油田開(kāi)發(fā)，其他油田仍按1997年石油法的規(guī)定辦理，從而保證了政策的延續(xù)性，起到穩(wěn)定投資者信心的作用。

三、對(duì)完善我國(guó)石油法律體制的啟示

盡管他國(guó)的模式直接移植到本國(guó)并不一定合適，但巴西石油法制的變革對(duì)我國(guó)今后石油立法的完善有一定的啟示作用。

首先，有必要加強(qiáng)石油立法。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，首要的一點(diǎn)是要做到有法可依。作為世界排名第四的石油生產(chǎn)大國(guó)，我國(guó)至今沒(méi)有出臺(tái)石油法，調(diào)整石油法律關(guān)系的規(guī)范分散在多部法律文件中，且“多為條例、規(guī)章，不成體系而且效力層次較低，與石油工業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位不相適應(yīng)”；石油法律關(guān)系中一些基本問(wèn)題，如主管部門、適用范圍、立法原則等都比較模糊，多由政策掌握，沒(méi)有形成可資憑借的法律規(guī)范，比較突出的如政府部門應(yīng)如何監(jiān)管三大石油公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、石油法制如何破除壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、三大石油公司石油權(quán)益的取得方式、經(jīng)營(yíng)暴利等問(wèn)題都缺乏明確的法律規(guī)制，這些問(wèn)題的解決都有賴于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法。巴西的經(jīng)驗(yàn)告訴人們石油立法是做到石油規(guī)制領(lǐng)域法治化的前提，只有建立一個(gè)公正、透明、可操作性強(qiáng)的法律體系才能保障石油產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展。

其次，巴西將油田分為戰(zhàn)略區(qū)塊和非戰(zhàn)略區(qū)塊的作法值得借鑒。我國(guó)立法中沒(méi)有將油田分為戰(zhàn)略區(qū)塊和非戰(zhàn)略區(qū)塊，我國(guó)的礦產(chǎn)資源法只是規(guī)定“礦產(chǎn)儲(chǔ)量規(guī)模的大型、中型的劃分標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院礦產(chǎn)儲(chǔ)量審批機(jī)構(gòu)規(guī)定”，“國(guó)家對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，實(shí)行有計(jì)劃的開(kāi)采”?，F(xiàn)實(shí)中除個(gè)別情況下允許外資參與大型油田的開(kāi)發(fā)外（如渤海油田就有德士古、BP等參與開(kāi)發(fā)），基本上都由國(guó)有石油企業(yè)壟斷開(kāi)發(fā)，而且即便20世紀(jì)90年代將國(guó)有石油企業(yè)進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)石油行業(yè)三足鼎立的局面，但實(shí)踐中三大石油公司基本上以地域?yàn)榻鐚?shí)行各自的壟斷，其基本格局是南方石油企業(yè)歸中石化、北方歸中石油，海洋油氣歸中海油，相互之間仍缺乏一定的競(jìng)爭(zhēng)③。巴西的經(jīng)驗(yàn)告訴人們引入外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不僅不會(huì)消弱國(guó)有石油公司的實(shí)力，反而會(huì)使國(guó)有石油公司更具活力和競(jìng)爭(zhēng)力。新的石油法律盡管強(qiáng)調(diào)國(guó)家的石油利益，但同時(shí)也沒(méi)有放棄在戰(zhàn)略區(qū)塊的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)然中國(guó)的國(guó)情不同于巴西，但適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)該是有益無(wú)害的，即使仍不允許外資和民企介入大型油田開(kāi)發(fā)，也可以考慮通過(guò)立法來(lái)加強(qiáng)三大公司之間的競(jìng)爭(zhēng)。如可以考慮像巴西那樣，大型油田的開(kāi)采權(quán)由三大石油公司競(jìng)標(biāo)取得，而不是現(xiàn)在的地域壟斷。

第三，巴西將石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果與改善民生直接相聯(lián)系的作法值得借鑒。國(guó)家有計(jì)劃地將石油“紅利”建立基金用于投資，是當(dāng)今眾多石油生產(chǎn)國(guó)實(shí)現(xiàn)石油收入的保值增值所采用的慣常作法。巴西聯(lián)邦政府通過(guò)建立新的產(chǎn)品分成協(xié)議制度，盡最大可能地保障本國(guó)在戰(zhàn)略區(qū)塊的石油收益，并立法將這些收益設(shè)立專門的社會(huì)基金，以其投資收益用于發(fā)展文教事業(yè)、消除貧困、降低失業(yè)率等社會(huì)事業(yè)。從一定意義上講，這一作法有助于緩和國(guó)內(nèi)問(wèn)題、促進(jìn)民生發(fā)展，克服所謂“荷蘭病”④。因此，值得我國(guó)未來(lái)石油收益的分配和利用制度改革去借鑒。

我國(guó)石油企業(yè)在多年的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中為國(guó)家貢獻(xiàn)了大量的財(cái)政收入，這些收入反過(guò)來(lái)又通過(guò)財(cái)政的二次分配手段用于改善國(guó)計(jì)民生，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。特別是近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)征收石油特別收益金、對(duì)石油企業(yè)征收資源稅等一系列改革措施，有助于改善石油企業(yè)收益與國(guó)家稅收之間、國(guó)家財(cái)政收入與地方社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系。但是，作為世界排名第4的石油生產(chǎn)大國(guó)，我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)還有待提高，特別是有關(guān)實(shí)證研究也表明“‘荷蘭病’在我國(guó)還是具有相當(dāng)?shù)钠毡樾缘摹盵6]。因此，為解決我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、文化、教育、地區(qū)發(fā)展等方面問(wèn)題，有賴于國(guó)家財(cái)政的財(cái)力支持，其中作為支柱產(chǎn)業(yè)之一的石油產(chǎn)業(yè)理應(yīng)有所貢獻(xiàn)。今后國(guó)家在設(shè)立石油基金時(shí)，有必要將利用石油財(cái)富改善民生和社會(huì)發(fā)展作為石油基金的主要目標(biāo)之一，實(shí)現(xiàn)將全民所有的自然資源用于改善全民幸福，真正作到取之于民用之于民。

注釋：

① 在國(guó)際上，中國(guó)的中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司（CNPC）和巴西的巴西國(guó)家石油公司（Petrobras）與其他五家國(guó)家石油公司（NOCs）一起通常被稱為石油“新七姐妹”，以區(qū)別與20世紀(jì)70年代提出的以西方跨國(guó)私人石油公司（IOCs）為代表的老石油“七姐妹”。

② 實(shí)際上，第12351號(hào)法律對(duì)鹽層下和戰(zhàn)略區(qū)塊采用了并稱的方式。這表明除了已發(fā)現(xiàn)的鹽層下油田外，如果以后在其他區(qū)域發(fā)現(xiàn)大型油氣田時(shí)，政府也可以將其列為戰(zhàn)略區(qū)塊，從而提高了立法的未來(lái)適應(yīng)性。

③ 三大石油公司業(yè)務(wù)區(qū)域劃分具體見(jiàn)：《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函〔1998〕57號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)石油化工集團(tuán)公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)函〔1998〕58號(hào)）、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》（2011年修訂）第6條，原1982年《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》第5條。

④ 所謂“荷蘭病” 指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的資源產(chǎn)業(yè)突然繁榮往往會(huì)通過(guò)要素、產(chǎn)品和貨幣市場(chǎng)的一系列反應(yīng)而導(dǎo)致其他部門的衰落的現(xiàn)象。因其最早來(lái)自學(xué)者對(duì)20世紀(jì)60年代荷蘭問(wèn)題的研究而得名。

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篇5

【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)基因食品；標(biāo)識(shí)；食品安全

1我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)法律制度的現(xiàn)狀

關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)，我國(guó)尚未有專門立法，只有一些零星法條涉及到了轉(zhuǎn)基因食品[1]。比如在《食品安全法》中有規(guī)定了顯著標(biāo)識(shí)的義務(wù)。具體的法律法規(guī)大致分為四大類，第一類就是法律，以《食品安全法》為代表，于2009年頒布，并于2015年修訂，其中第六十九條確定了轉(zhuǎn)基因食品的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)義務(wù)。該法律頒布在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的發(fā)展過(guò)程中起到了很大的管理作用，但是缺點(diǎn)在于《食品安全法》并沒(méi)有明確界定什么是轉(zhuǎn)基因食品、什么是轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)。第二類是行政法規(guī)，比如國(guó)務(wù)院在2001年頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），該《條例》經(jīng)過(guò)兩次修訂，目前是關(guān)于轉(zhuǎn)基因相關(guān)規(guī)定的比較全面的法規(guī)。關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)定，該《條例》中涉及到轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)目錄以及內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定和要求，也對(duì)違反標(biāo)識(shí)義務(wù)的法律責(zé)任進(jìn)行的詳細(xì)的規(guī)定。但是該《條例》中的規(guī)定只是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品這類的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，并不是所有的轉(zhuǎn)基因食品都有規(guī)定。因此該《條例》對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)這個(gè)大的范圍來(lái)說(shuō)并不能完全包含，針對(duì)性與專業(yè)性并不強(qiáng)。第三類是部門規(guī)章，農(nóng)業(yè)部在2002年頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》以及《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》，與《條例》配套實(shí)施。其中《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》中對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定，該辦法再次強(qiáng)調(diào)了我國(guó)采用以標(biāo)識(shí)管理目錄為依據(jù)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度[2]。隨后又有一些相關(guān)的規(guī)定，比如進(jìn)口轉(zhuǎn)基因食品需要經(jīng)過(guò)檢測(cè)并且通過(guò)中文標(biāo)簽進(jìn)行標(biāo)識(shí)等，但是對(duì)具體形式以及內(nèi)容等都沒(méi)有規(guī)定，反而是將其具體操作以及違反的法律后果指向《食品安全法》。第四類就是地方立法，比如我省根據(jù)自身情況，也對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)進(jìn)行了規(guī)定，2012年黑龍江省頒布了《黑龍江省食品安全條例》，并與2015年予以修訂，修訂后的《黑龍江省食品安全條例》，其中的第46條和第109條分別規(guī)定了食品經(jīng)營(yíng)和銷售企業(yè)承擔(dān)的轉(zhuǎn)基因食品顯著標(biāo)志義務(wù)和違法責(zé)任[3]。

2我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度存在的問(wèn)題

2.1專門立法的缺失。從前文的論述中可以看出，在整個(gè)涉及到轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的法律法規(guī)以及部門規(guī)章等法律體系中來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有一部是專門為了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)設(shè)立的專門立法。目前是《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》作為專門對(duì)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)進(jìn)行規(guī)定的規(guī)章，但是其主要針對(duì)的是農(nóng)業(yè)方面的轉(zhuǎn)基因生物的規(guī)定，對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)來(lái)說(shuō)并不完全適用。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物與食品的范圍不同，其制度規(guī)定針對(duì)食品標(biāo)識(shí)的適用較弱，很難對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)形成明確規(guī)范指導(dǎo)[4]。關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的相關(guān)法律法規(guī)就比較少，也就導(dǎo)致關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的法律法規(guī)就更少了。尤其是在其中的規(guī)定也比較籠統(tǒng)，比如關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的內(nèi)容，大多固定的是選擇性進(jìn)行標(biāo)示，也就是說(shuō)僅僅需要標(biāo)識(shí)食品中是否含有轉(zhuǎn)基因成分即可。如A產(chǎn)品被轉(zhuǎn)入B生物的基因，而B生物可能對(duì)特定人群產(chǎn)生致敏作用，那么A產(chǎn)品僅僅進(jìn)行“含有”標(biāo)識(shí)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者的提醒和警示功能的。再比如對(duì)標(biāo)識(shí)的形式規(guī)定也存在問(wèn)題，雖然對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物規(guī)定了標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)醒目，且大于1.8mm，但是1.8mm的字體過(guò)于“醒目”，而且也僅僅對(duì)大小做出了規(guī)定，對(duì)標(biāo)識(shí)的位置也沒(méi)有作出具體規(guī)定，以至于消費(fèi)者很難注意到。2.2懲罰救濟(jì)措施的相關(guān)法律并不完善。首先是關(guān)于違反轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)定的行為，如何懲罰以及如何救濟(jì)的規(guī)定并不完善。目前僅僅從行政違法的角度予以懲罰，而不涉及到民事或者是刑事責(zé)任。從懲罰的角度看，目前如果行為人違反了相關(guān)的法律規(guī)定，僅僅是由農(nóng)業(yè)行政管理部門進(jìn)行行政處罰，而且僅僅是罰款，并沒(méi)有其余的懲罰。而且罰款數(shù)額也比較少，并不會(huì)起到懲罰應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。其次是關(guān)于救濟(jì)的措施并不完善。消費(fèi)者受到轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的侵權(quán)時(shí)，并沒(méi)有相對(duì)于其他侵權(quán)那么多的救濟(jì)途徑，只能通過(guò)司法救濟(jì)。而司法救濟(jì)周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜、救濟(jì)成本高，也使得消費(fèi)者尋求救濟(jì)時(shí)比較復(fù)雜。

3我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)法律制度的完善

3.1完善專門立法。鑒于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)并沒(méi)有系統(tǒng)的法律法規(guī)予以規(guī)范，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)專門立法，無(wú)論是法律還是法規(guī)或者是部門規(guī)章，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門立法。并且專門立法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涉及到以下幾個(gè)方面：第一個(gè)方面是關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的定義及特點(diǎn)等，可以更好的與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品進(jìn)行區(qū)分，便于民眾理解及適用法律。第二個(gè)方面是對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的范圍進(jìn)行限定，并且不斷的更新標(biāo)識(shí)目錄。因?yàn)檗D(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致目錄一直沒(méi)有完全包含市面上轉(zhuǎn)基因食品的種類，因此需要不斷更新，才能更好的適應(yīng)科技的發(fā)展。第三方面試講轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的內(nèi)容予以明確并擴(kuò)大。以前的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的內(nèi)容并沒(méi)有特別明確，相對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)來(lái)說(shuō)更加的籠統(tǒng)。應(yīng)當(dāng)明確轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的內(nèi)容到底包含哪些，建議包含過(guò)敏性風(fēng)險(xiǎn)以及營(yíng)養(yǎng)成分。包含過(guò)敏性風(fēng)險(xiǎn)可以有效防止消費(fèi)者因?yàn)橘?gòu)買轉(zhuǎn)基因食品而危害自身健康。標(biāo)注營(yíng)養(yǎng)成分有利于與傳統(tǒng)食品相對(duì)比，體現(xiàn)差異性，讓消費(fèi)者一目了然二者的區(qū)別，從而更好做出選擇。最后一方面就是，關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的形式應(yīng)當(dāng)將其的大小予以界定的更大一些。之前的規(guī)定僅僅寫到需要具有醒目性，但是大小規(guī)定的比較小，僅僅1.8mm，很難引起消費(fèi)者的注意，因此標(biāo)識(shí)的大小以及位置需要更加明確，比如大小可以依據(jù)包裝的大小按照比例調(diào)整，力求做到消費(fèi)者可以看清，位置也可以盡可能選擇放在醒目的位置。3.2健全懲罰救濟(jì)措施。首先是加大對(duì)違反轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)規(guī)定的行為進(jìn)行懲罰的力度以及種類方式。目前僅僅是行政懲罰，可以相應(yīng)的家中行政處罰的力度，并且擴(kuò)大懲罰的種類，可以包含民事處罰或者刑事處罰。比如可以參考《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的一些規(guī)定，給予消費(fèi)者對(duì)于違反轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)規(guī)定的企業(yè)進(jìn)行3倍賠償?shù)鹊让袷沦r償。甚至是可參考?xì)W盟相關(guān)法律，對(duì)違法操作企業(yè)進(jìn)行警告處分，對(duì)限期不改企業(yè)責(zé)任人判處2年以下監(jiān)禁.其次是救濟(jì)措施的完善。首先是救濟(jì)的方式不能僅僅限于司法救濟(jì)，也可以通過(guò)消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者是行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)進(jìn)行救濟(jì)。其次是我們可以借鑒人身保險(xiǎn)類的保險(xiǎn)制度來(lái)保護(hù)消費(fèi)者的人身健康和安全，由企業(yè)或者是行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行投保，一旦消費(fèi)者出現(xiàn)問(wèn)題，有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行賠償。一來(lái)不至于消費(fèi)者無(wú)處追償，二來(lái)消費(fèi)者也能夠即使得到補(bǔ)償。

4結(jié)論

轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展，帶來(lái)的轉(zhuǎn)基因食品的商業(yè)化，但是隨之而來(lái)也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。本文從兩個(gè)方面入手闡述了目前我國(guó)關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)存在的問(wèn)題，一是專門立法的缺失，二是懲罰和救濟(jì)措施并不完善，也從這兩個(gè)方面入手，提出了一些如何能夠從這兩方面來(lái)保障轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)的秩序，維護(hù)消費(fèi)者健康與安全的措施。

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篇6

關(guān)鍵詞:城中村;失地農(nóng)民;法律保障

一、“城中村”失地農(nóng)民的保障現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)有關(guān)土地征收的具體法律法規(guī)存在矛盾或含混不清

現(xiàn)行土地法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國(guó)有土地。這一規(guī)定突破了1954年憲法有關(guān)征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規(guī)定,實(shí)際上為征收農(nóng)地轉(zhuǎn)用非農(nóng)建設(shè)提供了一種合法形式。但是產(chǎn)生了一個(gè)矛盾:對(duì)于非公共利益的農(nóng)地轉(zhuǎn)用,不經(jīng)過(guò)征地是違憲,因?yàn)椴环稀叭砍鞘型恋貫閲?guó)有土地”的憲法準(zhǔn)則;征地也違憲,因?yàn)椴环蠟榱恕肮怖妗辈趴烧鞯貞椃?zhǔn)則。又比如,《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程爭(zhēng)議發(fā)生的原因有那些情況,爭(zhēng)議發(fā)生后如何處理,法律沒(méi)有確切規(guī)定。因此,在征地過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益受到損害時(shí),利用法律無(wú)法有效地保障自己的合法權(quán)益。

(二)對(duì)“公共利益”范圍界定不明確

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”該規(guī)定可以理解為要對(duì)集體所有土地進(jìn)行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對(duì)集體土地進(jìn)行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒(méi)有明確規(guī)定。就目前來(lái)說(shuō),國(guó)家只要是為了“公共利益”的需要隨時(shí)都可以對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行強(qiáng)制征收,并且按照《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定對(duì)征收這種法律行為任何單位和個(gè)人不得提出異議,如對(duì)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用有異議也只能提請(qǐng)批準(zhǔn)征地的政府裁決,但征收補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。而且對(duì)土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒(méi)有嚴(yán)格的審查機(jī)制。在我國(guó)《土地管理法》中,既沒(méi)有土地征收申請(qǐng)、批準(zhǔn)前,有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查,也沒(méi)有土地征收被批準(zhǔn)后,被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的事后審查。只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),對(duì)被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的救濟(jì)機(jī)制也沒(méi)有任何規(guī)定。

(三)法律規(guī)定的征地補(bǔ)償偏低

《土地管理法》第47條是現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)闹饕梢罁?jù)。該條第1款規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！卑凑胀恋卦杏猛狙a(bǔ)償,不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的因素,其實(shí)質(zhì)是將土地僅僅看作一種生產(chǎn)資料,沒(méi)有考慮到土地負(fù)載的眾多社會(huì)功能和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規(guī)定:“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍?！恳粋€(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！备鶕?jù)該規(guī)定,征地(耕地)補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三種,其本質(zhì)不是對(duì)土地價(jià)值的補(bǔ)償,而是對(duì)地上物的補(bǔ)償;具體補(bǔ)償數(shù)值主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來(lái)加以確定,對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕地水平的差異缺乏體現(xiàn),無(wú)法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值,同時(shí)使得補(bǔ)償價(jià)值極易波動(dòng),導(dǎo)致同一區(qū)位地塊補(bǔ)償價(jià)格懸殊;孤立地考慮耕地作為農(nóng)作物生產(chǎn)的年產(chǎn)值,忽視了被征耕地一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地所飆升的級(jí)差價(jià)值,農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規(guī)定:“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不能超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@是我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆ǘㄗ罡邩?biāo)準(zhǔn)。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員賴以生存的基礎(chǔ),失去土地的農(nóng)民的損失除集體土地承包使用權(quán)所能創(chuàng)造的實(shí)際價(jià)值外,還包括生活保障,就業(yè)安置等方面的損失,即使是根據(jù)法律規(guī)定的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),也是明顯偏低。

(四)對(duì)非農(nóng)用地的征用安置補(bǔ)償法律沒(méi)有規(guī)定

我國(guó)的《土地管理法》對(duì)征用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的補(bǔ)償方法做出了比較明確的規(guī)定,但對(duì)征用農(nóng)民集體土地中非農(nóng)業(yè)用地的實(shí)施方法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有做出具體的規(guī)定與解釋?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》雖然對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償、安置方法做出了比較具體的規(guī)定,但該條例的實(shí)施對(duì)象僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地,不適用于針對(duì)農(nóng)民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》也同樣沒(méi)有包含適用于上述問(wèn)題的規(guī)定。2004年11月由國(guó)土資源部正式公布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》,確定了新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則,允許征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)突破由《土地管理法》所規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)按統(tǒng)一年產(chǎn)值30倍計(jì)算的上限。另外也涉及到了可制定區(qū)片綜合地價(jià)的內(nèi)容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對(duì)非農(nóng)用地,特別是農(nóng)民宅基地等土地的征用補(bǔ)償,依然未做出較為明確的規(guī)定。

二、健全和完善“城中村”失地農(nóng)民法律保障機(jī)制的思考

(一)完善法律規(guī)范,健全法律體系

由于“城中村”農(nóng)民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質(zhì)和來(lái)源有很大區(qū)別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會(huì)保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時(shí),“城中村”又是農(nóng)民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償辦法。為此,必須進(jìn)行新的立法,或修訂現(xiàn)行法律,使政府的改革行為合法,保障農(nóng)村和農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯,保護(hù)集體資產(chǎn)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)不被損害;對(duì)“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規(guī)范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對(duì)村民和投資方有利。完善對(duì)征收農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償和拆遷安置的法律規(guī)定。就“城中村”中以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的拆遷安置補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實(shí)踐中有法可依。完善《中華人民共和國(guó)土地管理法》、土地征用條例的修訂與實(shí)施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機(jī)制,建立征地價(jià)格及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證制度、土地征用爭(zhēng)議司法仲裁制度。地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定分配機(jī)制、安置辦法、管理體制操作程序,對(duì)村集體組織獲得國(guó)家的土地補(bǔ)償后的使用或者分配做出具體規(guī)定。要修改行法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等的規(guī)定,只要符合土地利用規(guī)劃,只要在嚴(yán)格的土地用途管制之內(nèi),應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判,讓土地所有者――農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。

(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農(nóng)民合法的土地權(quán)益

世界上大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定國(guó)家征用土地的權(quán)利僅限于公共利益的需要。我國(guó)只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒(méi)有明確規(guī)定,這種方法給予了國(guó)家行政機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán),也給予了國(guó)家司法機(jī)構(gòu)極大的法律解釋權(quán),他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質(zhì),因此我國(guó)應(yīng)采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規(guī)范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過(guò)程中,要注重被征收土地者在整個(gè)過(guò)程中的參與,保證在征用農(nóng)民土地的過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的參與權(quán)和知情權(quán)。讓他們?cè)谡魇盏哪康男浴⒄魇盏姆秶?、征收補(bǔ)償安置和補(bǔ)償安置費(fèi)用在使用、管理方面都有充分的發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì),并能夠采取足夠的措施保護(hù)其合法權(quán)益。

(三)確定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),按時(shí)兌現(xiàn)補(bǔ)償款

一是逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系,將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),今后應(yīng)逐步調(diào)升。國(guó)家應(yīng)該通過(guò)立法,提高土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并確保征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)支付到位。政府要通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),適當(dāng)降低稅、費(fèi),調(diào)整土地出讓收益分配比例,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價(jià)”。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向,根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個(gè)區(qū)片,每一區(qū)片確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià),在統(tǒng)一征地時(shí),實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益為基本出發(fā)點(diǎn),同時(shí)兼顧補(bǔ)償?shù)墓胶侠硇?。處理要考慮土地征用前的價(jià)值外,還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照公平的市場(chǎng)價(jià)格兼顧政府財(cái)政的承受能力給予補(bǔ)償。在土地權(quán)利的市場(chǎng)價(jià)可以確定的地方,如城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍采取“公平市場(chǎng)價(jià)”的方法,在公平市場(chǎng)價(jià)難以確定的地方,以公平市場(chǎng)價(jià)為基準(zhǔn),同時(shí)規(guī)定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),即定下限不定上限,但補(bǔ)償不得低于最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(四)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有權(quán)的真正主體。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份制改革,將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股,量化到農(nóng)民個(gè)人,組建初級(jí)股份合作社,讓每一個(gè)村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán),按股給農(nóng)民分紅利。只有實(shí)行這種土地農(nóng)民所有制,才能真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”,使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保護(hù)。其次,要合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍。明確農(nóng)民土地使用權(quán)是涵蓋承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、繼承權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的具有交換價(jià)值的獨(dú)立資產(chǎn)。再次,要完善土地征收制度。把現(xiàn)行強(qiáng)制性的行政征收行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘氖袌?chǎng)購(gòu)買行為,積極推進(jìn)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),打破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同樣用途、同等價(jià)格、同樣收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

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篇7

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，人民群眾生活極大改善。同時(shí)，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題不容忽視，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距和部分社會(huì)成員之間的收入差距不斷拉大，影響社會(huì)穩(wěn)定和改革發(fā)展的不利因素日益增多，由此帶來(lái)了大量新的社會(huì)矛盾。這些社會(huì)矛盾主要是人民內(nèi)部矛盾，［1］絕大多數(shù)是民生問(wèn)題，涉及的基本上是普通群眾的利益訴求。因此，我們要正視這些矛盾、主動(dòng)化解矛盾，在不斷解決矛盾中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，相當(dāng)部分的社會(huì)矛盾是由于法制不健全、人民群眾的法制意識(shí)淡薄引發(fā)的。因此，要構(gòu)建和諧社會(huì)，必須妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，建立和完善化解社會(huì)矛盾的法律機(jī)制。［2］在處理各類社會(huì)矛盾時(shí)，做到有法可依，嚴(yán)格依法辦事，只有這樣，才能不斷增強(qiáng)人民群眾的法制意識(shí)，逐步將社會(huì)矛盾化解引入法制化軌道。

一、建立和完善訴求表達(dá)機(jī)制是前提

“防民之口，甚于防川”。對(duì)自己合法利益進(jìn)行訴求，是群眾民主意識(shí)的覺(jué)醒，絕不能堵塞群眾的信息渠道。要從政治的高度，廣開(kāi)言路，傾聽(tīng)群眾呼聲，解決群眾難題。群眾的利益訴求渠道應(yīng)該有法制化、規(guī)范化、制度化作保障，制定必要的、切實(shí)可行的保護(hù)群眾利益訴求的制度勢(shì)在必行?？梢哉f(shuō)，建立和完善訴求表達(dá)機(jī)制是化解社會(huì)矛盾的前提。首先，建立和完善暢通的民意表達(dá)機(jī)制。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不同階層社會(huì)成員的社會(huì)地位和利益關(guān)系發(fā)生深刻變化，政治參與愿望和民力意識(shí)不斷增強(qiáng)。這就要求建立和完善相應(yīng)的聽(tīng)證、民主協(xié)商等法律制度，形成暢通的社情民意反映渠道和完善的社會(huì)輿情掌控機(jī)制，從而引導(dǎo)群眾以理性、合法的形式表達(dá)其政治愿望和利益訴求。在此基礎(chǔ)上，依法、及時(shí)處置群眾的合理訴求，從源頭上解決問(wèn)題，盡可能地把矛盾化解在基層，把問(wèn)題解決在萌芽之中。其次，建立和完善人大代表和政協(xié)委員反映群眾訴求機(jī)制。要不斷優(yōu)化這種傳統(tǒng)的社情民意表達(dá)渠道，形成及時(shí)高效的工作鏈條，從制度上保障各級(jí)人大代表和政協(xié)委員反映群眾訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益的作用。［3］定期、經(jīng)常深入群眾聽(tīng)取意見(jiàn)，幫助反映訴求，實(shí)施法律監(jiān)督，維護(hù)人民權(quán)益，是各級(jí)人大代表應(yīng)盡的職責(zé)。要利用人大代表代表人民的天然優(yōu)勢(shì)，及時(shí)、全面地反映人民的利益訴求，保證人民群眾的利益訴求能夠通過(guò)自己選出的代表及時(shí)、充分地得到表達(dá)。要進(jìn)一步發(fā)揮政協(xié)委員收集民意、反映民意、集中民智、參政議政、民主協(xié)商的功能，暢通群眾訴求表達(dá)渠道。最后，建立和完善網(wǎng)絡(luò)輿情管理機(jī)制。要不斷完善“市長(zhǎng)熱線”、“市長(zhǎng)信箱”、“市民熱線”、“市民投訴”、“市民咨詢”等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立，要及時(shí)調(diào)查處理市民反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)合理訴求，相關(guān)部門要千方百計(jì)給予解決，對(duì)一時(shí)解決不了的要耐心解釋，對(duì)不合理的訴求要進(jìn)行疏導(dǎo)。地方各級(jí)政府和部門要建立和完善相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息處理機(jī)制，要明確專門機(jī)構(gòu)和人員建立網(wǎng)民留言的收集、梳理、甄別、歸類、匯總、上報(bào)以及收集、受理、轉(zhuǎn)辦、催辦、審核、回復(fù)工作流程，形成上下暢通的群眾訴求表達(dá)機(jī)制。

二、建立和完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是基礎(chǔ)

建立和完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，可以防止可能侵害群眾利益的重大決策隨意出臺(tái)，對(duì)從源頭上預(yù)防社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定具有重要意義。地方各級(jí)政府要設(shè)立單獨(dú)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的人員必須職業(yè)化、專門化和法定化以及可歸責(zé)化，防止風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的形式主義。要結(jié)合本地實(shí)際制定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，在重大項(xiàng)目建設(shè)、重大決策出臺(tái)前，要認(rèn)真開(kāi)展調(diào)查研究，反復(fù)論證，征求各方面意見(jiàn)特別是利害關(guān)系人的意見(jiàn)，加大對(duì)項(xiàng)目、決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析，切實(shí)增強(qiáng)決策的透明度，增強(qiáng)決策的民主性、科學(xué)性和法治化程度，預(yù)防和減少因決策不當(dāng)引發(fā)的社會(huì)矛盾。在作出重大決策時(shí)，要充分估計(jì)決策出臺(tái)可能給群眾帶來(lái)的影響，及時(shí)疏導(dǎo)化解不滿情緒，防止因決策隨意和不當(dāng)而引發(fā)的矛盾糾紛。對(duì)確因決策失誤而損害群眾利益的，要據(jù)實(shí)承認(rèn)錯(cuò)誤，盡快糾正，并建立和完善決策失誤責(zé)任承擔(dān)制度。要明確要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在制定、、實(shí)施各項(xiàng)政策時(shí)嚴(yán)格按照規(guī)定做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。要確保社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一道必經(jīng)的法定程序，非經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，任何決策不得實(shí)施，任何項(xiàng)目不得上馬。各級(jí)重點(diǎn)部門如公安局、行政執(zhí)法局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、環(huán)保局等要制定實(shí)施細(xì)則，落實(shí)本地區(qū)、本單位的重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作第一責(zé)任人和責(zé)任追究辦法。

三、建立和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制是根本

當(dāng)前社會(huì)存在的各種矛盾主要表現(xiàn)為物質(zhì)利益關(guān)系的矛盾?？梢哉f(shuō)，利益問(wèn)題是人民內(nèi)部矛盾的總根子，利益矛盾是人民內(nèi)部其他各類矛盾產(chǎn)生的根源，是影響、制約、導(dǎo)致各類矛盾發(fā)展的主導(dǎo)性矛盾。因此，處理好人民內(nèi)部矛盾的根本是建立和完善合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好人民內(nèi)部的利益關(guān)系。近年來(lái)，我國(guó)居民收入兩極分化問(wèn)題日益突出，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的主要障礙之一。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)證券業(yè)的工資水平比全國(guó)職工平均工資高6倍，收入最高和收入最低行業(yè)差距達(dá)15倍。當(dāng)前收入分配上的主要問(wèn)題是非常態(tài)收入突出，保障性收入不到位，部分社會(huì)成員收入差距拉大。［4］現(xiàn)在群眾意見(jiàn)大的，不是對(duì)那些勤勞致富的人，而是對(duì)那些非法致富和不合理致富的人。這就要求我們通過(guò)建立和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)解決好分配領(lǐng)域的問(wèn)題，把收入分配差距控制在合理的、人們可以接受的范圍內(nèi)。要健全勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平。各級(jí)政府要結(jié)合實(shí)際，首先要建立健全利益引導(dǎo)和約束機(jī)制，教育引導(dǎo)人們樹立通過(guò)辛勤勞動(dòng)、合法手段獲取利益的價(jià)值觀念，正確處理個(gè)人利益與集體利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系。要約束和規(guī)范人們的利益動(dòng)機(jī)和行為，使人們合理選擇利益目標(biāo)，自覺(jué)調(diào)整利益需求，正確處理利益關(guān)系。其次要建立健全利益調(diào)節(jié)機(jī)制，一方面制定職工工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，提高低收入人員工資水平，保證社會(huì)成員機(jī)會(huì)平等，實(shí)現(xiàn)合理的初次分配；另一方面通過(guò)稅收、金融方面的制度，調(diào)節(jié)不同社會(huì)階層之間的收入，逐步縮小貧富差距以及城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間的差距。最后要建立健全利益保障機(jī)制，加快養(yǎng)老、失業(yè)、工傷和醫(yī)療保障制度的改革，通過(guò)制定提高社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)，保證保障性收入分配到位。［5］積極發(fā)展各種社會(huì)救助和慈善事業(yè)，讓弱勢(shì)群體共享社會(huì)發(fā)展成果，從而化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

四、建立和完善維穩(wěn)機(jī)制是關(guān)鍵

隨著改革的深入和利益關(guān)系的深刻調(diào)整，各類復(fù)雜的社會(huì)矛盾日益顯現(xiàn)，工作面臨前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。案件數(shù)量逐年增加，纏訪、鬧訪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些久拖不決的案件容易造成，形勢(shì)不容樂(lè)觀，社會(huì)矛盾一觸即發(fā)，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，要妥善解決各類案件，建立和完善合法有效的維穩(wěn)機(jī)制，成為化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵。首先，建立和完善工作責(zé)任機(jī)制，切實(shí)形成一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的工作格局。要建立健全《工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制》、《事項(xiàng)督查督辦工作規(guī)則》等工作制度，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要加強(qiáng)對(duì)工作的考核，建立科學(xué)有效的考核機(jī)制，改進(jìn)考核辦法，不能以數(shù)字論“績(jī)效”，要以“解決問(wèn)題”為標(biāo)準(zhǔn)，促使基層加大解決力度，而不把精力放在堵訪和攔截上。其次，建立和完善信仿辦接訪機(jī)制，暢通渠道。要加強(qiáng)信息化建設(shè)，充分利用網(wǎng)絡(luò)等即時(shí)通訊工具，將案件受理、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦、復(fù)查等環(huán)節(jié)錄入系統(tǒng)，提高工作效率和水平。要做好接待工作，克服“臉難看、門難進(jìn)、事難辦”的作風(fēng)，始終做到熱情接待，“一杯熱茶，一張笑臉”，讓來(lái)訪者倍感溫暖，消除對(duì)抗心理，促進(jìn)問(wèn)題順利解決。要積極推行領(lǐng)導(dǎo)包案和下訪制度，對(duì)典型案件和重點(diǎn)案件，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部包案制度，各級(jí)干部要轉(zhuǎn)變作風(fēng)，變上訪為下訪，設(shè)身處地關(guān)心群眾疾苦，解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。最后，建立和完善協(xié)調(diào)處理督辦機(jī)制，確保問(wèn)題得到及時(shí)解決。要加強(qiáng)基層工作，做到重心下移，關(guān)口前移，把初信初訪一次性辦結(jié)率作為對(duì)各單位考核的重要指標(biāo)，嚴(yán)格實(shí)行首問(wèn)責(zé)任制。要建立聯(lián)席會(huì)議制度，有效解決涉及多單位多部門的疑難案件。要建立督查督辦機(jī)制，對(duì)重大案件實(shí)行集中交辦，定期督查通報(bào)落實(shí)情況，對(duì)工作不力、久拖不決的案件，加大問(wèn)責(zé)力度?？傊ぷ饕⒃谝婪ㄖ卧L的基礎(chǔ)上，政府必須要依法調(diào)解，政策、法律面前要人人平等，使群眾信“法”，不信“訪”。對(duì)少數(shù)纏訪、鬧訪的，要視其情節(jié)，依法管理，對(duì)無(wú)理取鬧的，堅(jiān)決打擊。堅(jiān)持既要為大多數(shù)群眾認(rèn)真解決問(wèn)題，又不要過(guò)于遷就，給鬧訪者可趁之機(jī)。

五、建立和完善矛盾調(diào)處機(jī)制是重點(diǎn)

面對(duì)日益增多的各類復(fù)雜矛盾，作為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解制度具有天然的優(yōu)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，化解社會(huì)矛盾糾紛最直接最有效的方法還是調(diào)解，因此，及時(shí)有效化解社會(huì)矛盾的重點(diǎn)在于建立一套行之有效的矛盾調(diào)處機(jī)制。首先，建立和完善四位一體的大調(diào)解體系。面對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛凸顯的現(xiàn)狀，僅僅強(qiáng)調(diào)司法調(diào)解還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，單靠人民調(diào)解也難以奏效，應(yīng)該建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解和仲裁調(diào)解四位一體的大調(diào)解體系，使四種調(diào)解各自發(fā)揮作用，互相銜接配合，形成有效合力，及時(shí)化解社會(huì)矛盾。其次，建立和完善多元化調(diào)解機(jī)制。要?jiǎng)?chuàng)新矛盾糾紛調(diào)處工作機(jī)制，全面建立起警調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、援調(diào)、民調(diào)、行調(diào)等多元化對(duì)接方式，最大限度地解決好各類矛盾糾紛和案件，最大限度地減少涉法涉訴案件的發(fā)生。［6］針對(duì)目前醫(yī)患、交通事故、勞資糾紛等棘手的問(wèn)題，各地要建立獨(dú)立于政府的第三方行業(yè)調(diào)解組織，完善建章立制、人員配備、工作流程、規(guī)范管理的機(jī)制，取信于民，化解矛盾。再次，建立和完善社會(huì)矛盾排查機(jī)制。各基層單位和部門，要制定不穩(wěn)定因素排查制度，落實(shí)人員，明確責(zé)任，做到月排月報(bào)、隨排隨報(bào)，急排急報(bào)，切實(shí)掌握影響穩(wěn)定的各種因素、問(wèn)題、動(dòng)態(tài)、信息和苗頭，做到提前介入、提早化解，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，把矛盾化解在基層，從源頭上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。最后，建立人民調(diào)解員資格認(rèn)證制度。隨著社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜，需要不斷提高人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)，使人民調(diào)解走上規(guī)范化軌道。要探索建立人民調(diào)解員資格認(rèn)證制度，培養(yǎng)造就一批滿足現(xiàn)實(shí)要求的專業(yè)化調(diào)解員隊(duì)伍。要加大培訓(xùn)力度，大力發(fā)展專業(yè)化、社會(huì)化的人民調(diào)解員隊(duì)伍，提高調(diào)解矛盾糾紛的能力。

篇8

【摘要】《侵權(quán)責(zé)任法》等法規(guī)對(duì)過(guò)度醫(yī)療造成損害相關(guān)責(zé)任的規(guī)定比較籠統(tǒng)，司法實(shí)踐中缺乏學(xué)理依據(jù)和指導(dǎo)性判例。分析過(guò)度醫(yī)療的概念和民事責(zé)任性質(zhì)，探討過(guò)度醫(yī)療行為的判定標(biāo)準(zhǔn)、賠償范圍、歸責(zé)原則，從訴訟和非訴訟兩方面探討我國(guó)的過(guò)度醫(yī)療行為法律規(guī)制體制路徑。

關(guān)鍵詞 過(guò)度醫(yī)療；侵權(quán)責(zé)任；法律規(guī)制

Civil Liability on Excessive Medical Treatment and Its Legal Regulation/HE Donghuan，YANG Xuejiao，WANG Ping.//Chinese Health Quality Management，2015，22(1)：106-108

Abstract"Tort Liability Act" and other related laws and regulations have no clear definition on liability related to damage caused by excessive medical treatment. The paper analyzed the concept of excessive medical treatment and the characteristics of civil liability， explored standards， compensation， the principle of imputation on excessive medical treatment behavior， discussed the legal regulation system path on excessive medical treatment behavior from litigation and non-litigation aspects.

Key wordsExcessive Medical Treatment；Constitution of Liability；Legal Regulation

First?author’s addressHumanities and Social science Institute， Ha’erbin Medical University， Ha’erbin， Heilongjiang， 150086， China

目前，過(guò)度醫(yī)療已成為困擾百姓的嚴(yán)重問(wèn)題，而我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)過(guò)度醫(yī)療的民事責(zé)任認(rèn)定與規(guī)制并不明確。為此，解析過(guò)度醫(yī)療的法律概念、責(zé)任性質(zhì)、規(guī)制方法，不僅為處理相關(guān)案件提供可操作的法律依據(jù)，也是減少醫(yī)療糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。

1過(guò)度醫(yī)療的界定

關(guān)于過(guò)度醫(yī)療至今尚無(wú)統(tǒng)一概念。美國(guó)學(xué)者文森特·帕特羅（VincentoPet）在專著《當(dāng)代社會(huì)問(wèn)題》中從醫(yī)學(xué)角度指出過(guò)度醫(yī)療是一種對(duì)病人無(wú)效的醫(yī)療行為。美國(guó)心臟病學(xué)會(huì)(ACC)、美國(guó)臨床腫瘤學(xué)會(huì)(ASCO)等九大醫(yī)學(xué)組織認(rèn)為，過(guò)度醫(yī)療是指超過(guò)疾病實(shí)際需求的診斷和治療的行為，包括過(guò)度檢查和過(guò)度治療。近年來(lái)，我國(guó)不同領(lǐng)域的學(xué)者從各自的研究角度作出不同的表述。有學(xué)者從醫(yī)學(xué)角度出發(fā)，將過(guò)度醫(yī)療定義為由多種因素引發(fā)的超過(guò)疾病實(shí)際需要的診療行為，該行為對(duì)疾病來(lái)說(shuō)是非必要措施且已實(shí)際實(shí)施［1］。有學(xué)者從法律角度來(lái)定義，認(rèn)為過(guò)度醫(yī)療是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)在診療過(guò)程中，違反法律及合同義務(wù)，提供了超過(guò)個(gè)體實(shí)際需要的診療措施，造成患者人身及財(cái)產(chǎn)損害的行為［2］。楊立新教授［3］將我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第63條規(guī)定的過(guò)度檢查視為醫(yī)務(wù)人員的防御行為。

筆者認(rèn)為，過(guò)度醫(yī)療是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員在診療活動(dòng)中，違反相關(guān)法律法規(guī)、診療護(hù)理規(guī)范、常規(guī)，或超過(guò)疾病實(shí)際需要提供診療，對(duì)患者的人身或財(cái)產(chǎn)造成了不必要損害的診療行為或過(guò)程。從法律角度界定過(guò)度醫(yī)療，關(guān)鍵要把握過(guò)度醫(yī)療“度”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。目前，有“合理的技能和注意義務(wù)”及“診療規(guī)范、常規(guī)”兩種標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)度醫(yī)療貫穿于診斷、治療和保健等臨床過(guò)程，現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為過(guò)度檢查、過(guò)度治療、過(guò)度用藥、過(guò)度護(hù)理等。

2過(guò)度醫(yī)療民事責(zé)任認(rèn)定

針對(duì)醫(yī)療責(zé)任，從法理角度講具有違約與侵權(quán)兩種責(zé)任競(jìng)合的性質(zhì)。由此，對(duì)于過(guò)度醫(yī)療的民事責(zé)任的認(rèn)定，無(wú)論是大陸法系還是英美法系，大都從違約和侵權(quán)角度展開(kāi)。我國(guó)學(xué)者多從侵權(quán)角度研究過(guò)度醫(yī)療民事責(zé)任，本文重點(diǎn)分析過(guò)度醫(yī)療的侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定。

2.1行為要件的衡量與范圍界定

行為要件是指醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員已實(shí)施過(guò)度醫(yī)療行為。因此，過(guò)度醫(yī)療行為侵權(quán)判斷的關(guān)鍵就在于“度”的判斷。過(guò)度醫(yī)療行為的“度”包括具體和抽象兩個(gè)方面。具體方面指“法律、法規(guī)、規(guī)章及其它相關(guān)診斷治療護(hù)理規(guī)范”；抽象方面指“超過(guò)疾病實(shí)際需要”，由于醫(yī)學(xué)本身所特有的復(fù)雜性、不定性，判定過(guò)度醫(yī)療行為時(shí)理應(yīng)將患者病情的變化、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的水平等因素考慮在內(nèi)。當(dāng)這些因素發(fā)生變化時(shí)，如果僅以法律、法規(guī)、規(guī)章為標(biāo)度，未免太過(guò)僵化，實(shí)際中難免存在特殊情況，因此需要“超過(guò)疾病實(shí)際需要”這一標(biāo)準(zhǔn)，以此與醫(yī)學(xué)特點(diǎn)相適應(yīng)。

《侵權(quán)責(zé)任法》第63條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員不得違反診療規(guī)范實(shí)施不必要的檢查?！安槐匾臋z查”作為實(shí)際中過(guò)度醫(yī)療現(xiàn)象的重要表現(xiàn)之一，《侵權(quán)責(zé)任法》未給出明確的參考依據(jù)。過(guò)度醫(yī)療行為的范圍僅被限定為“不必要的檢查”，顯然太狹隘，不足以覆蓋過(guò)度醫(yī)療行為。因此，《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)過(guò)度醫(yī)療行為的規(guī)制可以說(shuō)仍處于“預(yù)備階段”。

2.2損害后果的判斷與賠償范圍界定

后果要件是指過(guò)度醫(yī)療行為造成醫(yī)療損害的后果。過(guò)度醫(yī)療行為造成的損害是指不當(dāng)?shù)尼t(yī)療行為造成的不必要的損失和傷害。醫(yī)療損害涵蓋人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失和精神損害。依據(jù)我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》中有關(guān)精神損害賠償?shù)囊?guī)定，一般情形下，精神損害賠償?shù)那爸靡且允芎θ嗽馐艿缴眢w上物理性損害為前提，進(jìn)一步對(duì)其精神創(chuàng)傷予以賠付。由于過(guò)多的損害賠償包括財(cái)產(chǎn)損害行為的后果、人身傷害和精神損害賠償，因此過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任的范圍應(yīng)包括財(cái)產(chǎn)損害、人身?yè)p害和精神損害賠償。

2.3因果關(guān)系要件的疑點(diǎn)分析

因果關(guān)系要件是指過(guò)度醫(yī)療行為與醫(yī)療損害后果之間必須存在因果關(guān)系。換言之，是要考量過(guò)度醫(yī)療行為與損害后果之間是否存在“后者被前者引發(fā)”的關(guān)系。期間，面臨主要疑點(diǎn)有：一是缺少公正有效的判定機(jī)制；二是患者特殊體質(zhì)因素的介入。在判定過(guò)度醫(yī)療行為與醫(yī)療損害后果時(shí)，大部分都會(huì)考慮患者有特殊體質(zhì)這一因素，進(jìn)而使得過(guò)度醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任中因果關(guān)系的確定變得舉步維艱。但是，依據(jù)因果關(guān)系理論，特殊體質(zhì)因素的介入并不導(dǎo)致因果關(guān)系的中斷，因果關(guān)系的中斷必須是由于獨(dú)立的并且異常的因素，“獨(dú)立而異?！笔侵笓p害后果發(fā)生與第一個(gè)行為無(wú)關(guān)，是另一個(gè)因素的突然介入才導(dǎo)致了結(jié)果的發(fā)生。而且特殊體質(zhì)即使是導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的直接原因，也不是唯一原因，更何況它有可能與過(guò)度醫(yī)療行為有關(guān)。因此，醫(yī)方不能因?yàn)檫@一特別因素的介入就不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

2.4 過(guò)度醫(yī)療民事責(zé)任的主觀要件考量

《侵權(quán)責(zé)任法》第54條明確規(guī)定醫(yī)療責(zé)任適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，這對(duì)于正確評(píng)價(jià)醫(yī)務(wù)人員的行為和責(zé)任大小、使損害得到合理公平的彌補(bǔ)及防止惡意訴訟等更有說(shuō)服力。但對(duì)于過(guò)錯(cuò)的主觀方面，可以分為兩種形態(tài)，即故意和過(guò)失，二者的差別在于行為人對(duì)自己行為的預(yù)見(jiàn)和態(tài)度。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，針對(duì)損害類型的不同，行為人的過(guò)錯(cuò)形態(tài)也應(yīng)有所差別。醫(yī)務(wù)人員單純出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求時(shí)其主觀可以是故意的，即造成患者醫(yī)療費(fèi)用的超額支出及相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失；但對(duì)于醫(yī)務(wù)人員因過(guò)度醫(yī)療引發(fā)的患者人身?yè)p害則只能是過(guò)失，否則會(huì)脫離民事責(zé)任問(wèn)題而跨入刑事責(zé)任領(lǐng)域。

學(xué)界對(duì)于過(guò)度醫(yī)療行為人“過(guò)錯(cuò)”的認(rèn)定，呈現(xiàn)出多種態(tài)度。有學(xué)者將過(guò)度醫(yī)療民事責(zé)任的過(guò)錯(cuò)僅局限于以攫取高額利潤(rùn)為目的的主觀故意，但另一些學(xué)者認(rèn)為這種定義過(guò)于狹窄，因?yàn)檫^(guò)度醫(yī)療的動(dòng)機(jī)不僅包括攫取財(cái)產(chǎn)利益，還包括避免醫(yī)療糾紛等多種因素［3］。但有學(xué)者則主張過(guò)度醫(yī)療民事責(zé)任的承擔(dān)除主觀故意外，還應(yīng)當(dāng)包括過(guò)失。過(guò)度醫(yī)療行為中的過(guò)錯(cuò)主要指醫(yī)方對(duì)相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定義務(wù)的違反，可能是因?yàn)閼?yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)，還可能是因?yàn)橐呀?jīng)預(yù)見(jiàn)卻放任或希望其發(fā)生，因此義務(wù)違反中的過(guò)錯(cuò)應(yīng)當(dāng)包括故意和過(guò)失。

2.5主觀要件過(guò)錯(cuò)判定標(biāo)準(zhǔn)

在國(guó)外，對(duì)于過(guò)度醫(yī)療行為中醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員過(guò)錯(cuò)的判定通行做法是“雙重標(biāo)準(zhǔn)”［4］。“雙重標(biāo)準(zhǔn)”：一是是否符合法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及其它有關(guān)診療規(guī)范的規(guī)定；二是是否履行有關(guān)崗位職責(zé)。例如，如果要證明某醫(yī)療活動(dòng)中的醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員有過(guò)錯(cuò)存在，首先要證明醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)并且可以預(yù)見(jiàn)到這一結(jié)果事實(shí)，那么務(wù)必要參照客觀標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)行為人主觀是否有過(guò)錯(cuò)的判斷已經(jīng)日漸被客觀化、規(guī)范化的行為標(biāo)準(zhǔn)所取代。

在過(guò)度醫(yī)療行為的過(guò)錯(cuò)判定中，值得指出的是“診療規(guī)范”并不作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。參考外國(guó)法的相關(guān)理論，比如在英美國(guó)法中，“診療規(guī)范”被稱為“醫(yī)療常規(guī)”，它指在實(shí)踐中長(zhǎng)期被自覺(jué)遵守并被普遍認(rèn)可而形成的規(guī)范。雖然“醫(yī)療規(guī)范”很重要，但英美國(guó)家也并不把它作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是綜合考慮醫(yī)生的診療水平、地區(qū)間醫(yī)療水平的差異等因素。例如，在美國(guó)的實(shí)踐中，醫(yī)療水平不同制定標(biāo)準(zhǔn)不同，不同州考慮不同的醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)，提高過(guò)錯(cuò)判斷的合理度［5］。

3建議

政府應(yīng)主動(dòng)采取措施制止過(guò)度醫(yī)療違法行為［6］。此外，應(yīng)從源頭上預(yù)防過(guò)度醫(yī)療的發(fā)生。醫(yī)療體制改革一方面要使公立醫(yī)院回歸公益性，改變過(guò)于注重市場(chǎng)屬性的問(wèn)題；另一方面，應(yīng)改革醫(yī)生薪酬體系，充分重視和體現(xiàn)醫(yī)護(hù)人員的勞動(dòng)價(jià)值和診療經(jīng)驗(yàn)價(jià)值。同時(shí)，改革支付方式，推廣“第三方付費(fèi)”，建立健全多層次的醫(yī)療保險(xiǎn)制度等。還需完善監(jiān)管體制和醫(yī)療服務(wù)體系，讓行業(yè)和專業(yè)自理、自制、自足、自律，盡量減少行政干預(yù)。

3.1明確過(guò)度醫(yī)療行為判定標(biāo)準(zhǔn)

判斷醫(yī)師診療行為是否構(gòu)成過(guò)度醫(yī)療，我國(guó)目前通行的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“診療規(guī)范”。現(xiàn)實(shí)情況是，專門針對(duì)過(guò)度醫(yī)療行為的民事訴訟相對(duì)較少，醫(yī)患信息不對(duì)稱致使過(guò)度醫(yī)療行為具有很大的隱蔽性，以及法律上針對(duì)過(guò)度醫(yī)療行為的司法認(rèn)定缺乏明確規(guī)定等。因此，完善過(guò)度醫(yī)療行為的判定標(biāo)準(zhǔn)成了立法司法工作的重中之重。《侵權(quán)責(zé)任法》第63條將診療規(guī)范作為衡量醫(yī)學(xué)檢查是否必要的指標(biāo)，但僅以診療規(guī)范作為客觀標(biāo)準(zhǔn)顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須將一些指南、規(guī)范納入法律認(rèn)定的診療規(guī)范范疇并逐步完善。

3.2完善過(guò)度醫(yī)療損害鑒定制度

由鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療案件作出合理正確的判斷十分必要。首先，要確立一元化的鑒定機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)鑒定人員應(yīng)由醫(yī)學(xué)會(huì)鑒定專家組和司法鑒定人員組成［7］；其次，要有統(tǒng)一鑒定方法，出臺(tái)統(tǒng)一的醫(yī)療糾紛鑒定法律法規(guī)，完善對(duì)鑒定主體、鑒定程序、鑒定意見(jiàn)形式的審查并結(jié)合醫(yī)學(xué)的特殊性進(jìn)行特殊審查［8］；再次，還應(yīng)建立鑒定意見(jiàn)異議制度，可比照現(xiàn)行證據(jù)規(guī)則，在一方對(duì)鑒定結(jié)果有異議時(shí)，賦予其申請(qǐng)復(fù)議復(fù)核、申請(qǐng)?jiān)俅舞b定等權(quán)利，以保障鑒定公平性。

3.3健全過(guò)度醫(yī)療非訴訟解決路徑

過(guò)度醫(yī)療訴訟案件的處理困難較大。一是醫(yī)方和患方之間互不信任，訴訟中對(duì)立性極強(qiáng)；二是過(guò)度醫(yī)療取證困難，導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定難；三是患者對(duì)按法律程序解決問(wèn)題缺乏條件和信心。一些患者因訴訟程序時(shí)間長(zhǎng)和費(fèi)用高等對(duì)訴訟解決路徑無(wú)望，采用“鬧醫(yī)”等過(guò)激行為。非訴訟解決是醫(yī)療糾紛解決路徑的新思路、新出口，它與訴訟民事糾紛解決路徑結(jié)合，取得了良好的效果，也是近些年來(lái)我國(guó)司法實(shí)踐中取得的重要成果之一［9］。目前，非訴訟解決路徑一般包含協(xié)商、調(diào)解和仲裁。醫(yī)療非訴訟解決機(jī)制的完善是我國(guó)醫(yī)療改革重要步驟，包涵各種方式的完善以及相互間及它們與保險(xiǎn)的有效銜接，避免醫(yī)患雙方因?yàn)榧m紛的處理過(guò)程而使矛盾再次加深，確保醫(yī)患雙方合法權(quán)益，促進(jìn)醫(yī)患和諧。

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通信作者：

王萍：哈爾濱醫(yī)科大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授

E-mail：wangping-hyd@163.com

收稿日期：2014-07-07

篇9

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)流失，表現(xiàn)形式，原因，法律對(duì)策

國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家得以存在，國(guó)家機(jī)器得以運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其是在公有制占主體地位的社會(huì)主義中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)更是在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開(kāi)放以來(lái)，處于轉(zhuǎn)軌中的中國(guó)一直面臨著一個(gè)嚴(yán)酷和令人困惑的現(xiàn)實(shí)就是國(guó)有資產(chǎn)的流失。從生活經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際案例來(lái)看，這種流失是觸目驚心的。國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失不僅會(huì)使社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部條件受到破壞，而且還會(huì)威脅到社會(huì)財(cái)富的積累進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。因此，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起國(guó)家及社會(huì)各界的足夠重視并從法律上探討遏制和解決國(guó)有資產(chǎn)流失的對(duì)策。

一、國(guó)有資產(chǎn)流失的概念分析

在我國(guó)，固然國(guó)有資產(chǎn)流失這個(gè)概念在很多文件中經(jīng)常出現(xiàn)，但是有關(guān)文件并沒(méi)有明確地界定其內(nèi)涵。在學(xué)理上，有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了解釋，如“國(guó)有資產(chǎn)流失是指國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者，出于故意或過(guò)失，違反法律、法規(guī)及國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，造成國(guó)有資產(chǎn)損失或者使國(guó)有資產(chǎn)處于流失危險(xiǎn)的危險(xiǎn)行為”。遺憾的是這種解釋混同了國(guó)有資產(chǎn)流失與導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的違法行為這兩個(gè)概念。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)流失從法理學(xué)的角度上講是一種結(jié)果或狀態(tài)而不是一種行為，雖然違法行為是造成國(guó)有資產(chǎn)流失的原因之一，但是它畢竟不是唯一的原因。所以，我們有必要重新界定國(guó)有資產(chǎn)流失這一概念。

根據(jù)有關(guān)法律和通常的學(xué)理解釋，國(guó)有資產(chǎn)是指“國(guó)家以各種投資及收益、接受饋贈(zèng)形成的，或者是憑借國(guó)家權(quán)力取得的，或者是依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。從一般經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來(lái)看，只有能帶來(lái)效益的東西才能被稱為資產(chǎn)。這個(gè)意義為法律所吸收而且被認(rèn)為是具有主導(dǎo)性的內(nèi)涵。但是又必須注意到，國(guó)有資產(chǎn)在法律上的范圍更為廣泛。在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)一般分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。那么，何謂流失呢？從詞義上看，“流失是指有用的物質(zhì)如油脂、礦石、土壤自己散失或被風(fēng)、水力帶走。也指河水等白白地流掉”。最常用的是水土流失，如果從最廣泛的意義上理解，水和土均是我國(guó)資源性的國(guó)有資產(chǎn)，水土流失也就是一種國(guó)有資產(chǎn)流失。但是實(shí)際上沒(méi)有人會(huì)這樣理解，也就是說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)流失在借用“流失”的一般意義時(shí)是作了嚴(yán)格界定的。有的學(xué)者指出，“國(guó)有資產(chǎn)流失必須符合以下四要件：第一，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的違法主體必須是國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者和管理者；第二，違法主體必須對(duì)違法行為和國(guó)有資產(chǎn)流失的發(fā)生具有主觀故意或過(guò)失，即具有過(guò)錯(cuò)；第三，必須是違反法律、行政法規(guī)的行為，這是構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)流失概念的核心條件；第四，必須有國(guó)有資產(chǎn)流失后果的發(fā)生，或者不加以制止必然產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失的后果”。筆者以為這種解釋把國(guó)有資產(chǎn)流失限定在人為造成的現(xiàn)象，而把政策、歷史原因以及經(jīng)營(yíng)不善所帶來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)損失排除在國(guó)有資產(chǎn)流失之外，是值得商榷得。根據(jù)筆者的綜合分析認(rèn)為，從一般意義上說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)流失是指國(guó)有資產(chǎn)的損失或者減少。就其作為一種后果來(lái)講，形成的原因是多方面的，既有產(chǎn)權(quán)上的問(wèn)題又有體制上的問(wèn)題，也有人為的原因。從法律上看，界定國(guó)有資產(chǎn)流失只能局限于人為原因?qū)е碌姆秶?，只有這樣才能將有關(guān)的法律責(zé)任落到實(shí)處。制度和體制上造成的國(guó)有資產(chǎn)流失，法律的確顯得無(wú)能為力。但是不能由此認(rèn)定國(guó)有資產(chǎn)流失僅是人為導(dǎo)致的后果，否則就會(huì)使有關(guān)責(zé)任人將國(guó)有資產(chǎn)流失的故意歸為制度或體制上的原因以推卸責(zé)任，使國(guó)家遭受損失。因此可以說(shuō)上述學(xué)者的觀點(diǎn)在理論和實(shí)踐上都是站不住腳的。

那么如何給國(guó)有資產(chǎn)流失作一個(gè)科學(xué)的界定呢？結(jié)合以上分析，筆者以為，從法律上看，國(guó)有資產(chǎn)流失是指由于國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者主觀上的過(guò)錯(cuò)而造成的國(guó)有資產(chǎn)損失或者減少的狀態(tài)或者結(jié)果。在這里必須強(qiáng)調(diào)的是，本文對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失概念的界定僅僅具有分析意義。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)流失可以在不同的學(xué)科視野中進(jìn)行審視，在實(shí)質(zhì)上它不可能只是“法律”上的。正如前文所指出的，如果把國(guó)有資產(chǎn)流失只局限在法律范圍內(nèi)將會(huì)因我國(guó)法制狀況而使國(guó)有資產(chǎn)流失的漏洞無(wú)法彌補(bǔ)。也正是從這個(gè)角度，我們不得不重申：國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任主體是國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者；在主觀方面，是由于有關(guān)責(zé)任主體主觀上的過(guò)錯(cuò)即故意或過(guò)失；而從客觀方面看，國(guó)有資產(chǎn)流失是有關(guān)責(zé)任人的違法行為造成的；在行為結(jié)果上，是造成了國(guó)有資產(chǎn)的損失或減少。只有同時(shí)具備這些方面，才能在法律上構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)流失。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，由于自然原因如地震、臺(tái)風(fēng)等造成的國(guó)有資產(chǎn)流失以及國(guó)有資產(chǎn)作為物質(zhì)的自然損耗，不能稱之為國(guó)有資產(chǎn)流失。因政治經(jīng)濟(jì)體制原因而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題在實(shí)踐中相當(dāng)嚴(yán)重，但從法律上看，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任主體不明。如果要追究，這個(gè)責(zé)任更多地應(yīng)由政府特別是中央政府來(lái)承擔(dān)，因而也就沒(méi)有多大的法律意義。還有一種屬于因法制不健全出現(xiàn)的情況。我們一般認(rèn)為，水土流失不屬于國(guó)有資產(chǎn)流失的范疇，但仔細(xì)想想也不對(duì)。水土流失既有自然原因也有人為原因，自然的責(zé)任人類無(wú)法去追究，人為的結(jié)果又如何呢？從法理上看，“責(zé)任是義務(wù)為前提的，沒(méi)有義務(wù)就無(wú)所謂責(zé)任。顯然，我們目前還缺乏義務(wù)、責(zé)任主體和范圍的明確、詳備的保護(hù)水土流失的法律法規(guī)，這就使水土流失關(guān)系國(guó)人生存與發(fā)展的問(wèn)題只能停留在客觀事實(shí)或者自然事實(shí)而不能上升為法律事實(shí)，也就無(wú)法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任”。這也就是說(shuō)，立法不完備導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的損失不能或者至少目前還不能納入國(guó)有資產(chǎn)流失的法律內(nèi)涵中來(lái)。之所以這樣認(rèn)識(shí)國(guó)有資產(chǎn)流失，重要的理論依據(jù)在于，法律從功能上來(lái)說(shuō)，只能規(guī)范和調(diào)整人們的行為。正如馬克思所說(shuō)的，只能在“我的行為”中法律才有意義，離開(kāi)“我的行為”法律是不存在的。因而，在尋求控制國(guó)有資產(chǎn)流失的途徑時(shí)，我們就把焦點(diǎn)集中在人的行為因素上。固然這種行為因素有更為復(fù)雜的體制背景和制度背景。

二、國(guó)有資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn)

在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式是很復(fù)雜的，有的表現(xiàn)為隱性，有的表現(xiàn)為顯形。根據(jù)筆者的考察歸納出以下主要情形：

（一）在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行不評(píng)估，低估，漏估所造成的資產(chǎn)流失

這種情況表現(xiàn)為：在應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估時(shí)根本不評(píng)估，單純依靠某些數(shù)據(jù)（如賬面值）確定國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值量；國(guó)有資產(chǎn)占有單位故意壓低評(píng)估值以獲得好處；由于主觀和技術(shù)上的原因，對(duì)企業(yè)占有的國(guó)有土地和無(wú)形資產(chǎn)漏估；對(duì)評(píng)估值進(jìn)行部門行政干預(yù)，搞指定評(píng)估，規(guī)定評(píng)估值上限使資產(chǎn)評(píng)估中的資產(chǎn)流失合法化，這些資產(chǎn)流失的渠道不僅造成了國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)實(shí)利益的損失，而且國(guó)家在以后獲取收益的權(quán)利也被流失掉了。

（二）實(shí)行股份制改造和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中的國(guó)有資產(chǎn)流失

實(shí)行股份制改造時(shí)，將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)折股，低價(jià)出售或者無(wú)償分配給個(gè)人，造成的國(guó)有資產(chǎn)流失。這種情況表現(xiàn)為：將企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)以低于市場(chǎng)合理價(jià)格折股；分配股利時(shí)國(guó)家股與其他個(gè)人股、法人股同股不同利，同股不同權(quán)，實(shí)行國(guó)家股不分紅，不送股，不配股的歧視性政策；利用企業(yè)股份制改造的機(jī)會(huì)，把好的車間、資產(chǎn)、技術(shù)人員組成新的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，用完原有的資產(chǎn)，留下一個(gè)空殼和無(wú)人負(fù)責(zé)的債務(wù)，使銀行和國(guó)家蒙受巨大的損失；在國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易時(shí)，由于交易行為不規(guī)范，存在大量的私下交易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（三）在稅收征收管理中，除國(guó)家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失

主要表現(xiàn)為：一是社會(huì)中一些不法分子違反國(guó)家稅收政策和稅收法律法規(guī)，偷稅、漏稅、騙稅；二是一些不法分子利用出口退稅的優(yōu)惠政策與外商或者國(guó)內(nèi)有關(guān)政府工作人員互相勾結(jié)，采取偽造出口產(chǎn)品，銷售發(fā)票，開(kāi)具假完稅發(fā)票等手段，進(jìn)行出口騙稅；三是一些不法分子利用發(fā)票扣稅的方法，把取得增值稅專用發(fā)票作為偷稅或發(fā)財(cái)?shù)慕輳?，進(jìn)行盜竊、偽造、販賣增值稅發(fā)票的違法犯罪的活動(dòng)。

（四）國(guó)有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營(yíng)權(quán)，管理不嚴(yán)造成國(guó)有資產(chǎn)流失

這種情況主要表現(xiàn)為：第一，企業(yè)違反規(guī)定從事高風(fēng)險(xiǎn)性投機(jī)經(jīng)營(yíng)，盲目投資，出于不正當(dāng)目的進(jìn)行巨額贊助等造成資產(chǎn)流失；第二，企業(yè)職工收入分配超過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支，擅自為全民單位和個(gè)人擔(dān)保造成損失；第三，國(guó)有企業(yè)讓集體和個(gè)人掛靠并以其名義進(jìn)行經(jīng)營(yíng)造成損失，投資不收取收益，資金被非全民單位長(zhǎng)期無(wú)償占有；第四，企業(yè)承包中，發(fā)包人廉價(jià)發(fā)包，隨意減少承包額，企業(yè)承包人非法轉(zhuǎn)移利潤(rùn)；第五，企業(yè)違反財(cái)務(wù)制度，擅自沖減國(guó)家資本金，資金不入賬，形成賬外國(guó)有資產(chǎn)，公款私存，侵占國(guó)家權(quán)益造成的流失。

（五）中外合資、合作企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)流失

這種狀況主要表現(xiàn)為：為吸引外資促成合資合作項(xiàng)目，默認(rèn)外商低價(jià)甚至無(wú)償占用土地等中方資產(chǎn)及流動(dòng)資金以致在企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)就造成國(guó)有資產(chǎn)流失，并直接影響到國(guó)有資產(chǎn)未來(lái)的收益權(quán)利及其他權(quán)利；外商往往利用投入設(shè)備的高報(bào)價(jià)、代購(gòu)設(shè)備時(shí)轉(zhuǎn)手加價(jià)、在資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)時(shí)采取多樣的轉(zhuǎn)移定價(jià)手段，將企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)移出去，既逃避我國(guó)稅收又減少國(guó)有資產(chǎn)的分享利潤(rùn)，侵犯了國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益。

（六）境外國(guó)有資產(chǎn)的流失

一是，境外人員揮霍、浪費(fèi)、攜款潛逃；二是，未經(jīng)批準(zhǔn)，在境外進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)經(jīng)營(yíng)造成巨額損失；第三，未經(jīng)批準(zhǔn)或未辦理有關(guān)法律手續(xù)，將國(guó)有資產(chǎn)以個(gè)人名義在外注冊(cè)；第四，任用外籍人員不當(dāng)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失等。

此外，作為國(guó)有資產(chǎn)重要組成部分的資源性國(guó)有資產(chǎn)以及常常被人們忽略的大量隱性資產(chǎn)（如商標(biāo)、企業(yè)信譽(yù)、專利等）的流失狀況也是很嚴(yán)重的。面對(duì)以上種種流失現(xiàn)象，筆者以為當(dāng)務(wù)之急就是找出問(wèn)題的癥結(jié)所在，弄清國(guó)有資產(chǎn)流失的原因，然后對(duì)癥下藥。

三、國(guó)有資產(chǎn)流失的原因分析

有學(xué)者以為，“當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)流失的情況之所以如此嚴(yán)峻，它與我國(guó)正處于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程密切相關(guān)。轉(zhuǎn)軌引起的制度、觀念諸方面的摩擦和碰撞造成國(guó)有資產(chǎn)管理困難和漏洞，而國(guó)有資產(chǎn)流失的根子還在于國(guó)有資產(chǎn)或者國(guó)家所有權(quán)的基本特征及由此帶來(lái)的一系列問(wèn)題”。以下是筆者在這一指導(dǎo)思想下對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失具體原因的探討：

（一）國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位，管理體制滯后

國(guó)有資產(chǎn)流失有許多原因，但其根本原因是“國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位、管理體制不健全，沒(méi)有建立起對(duì)國(guó)有資產(chǎn)起約束和監(jiān)督作用并促使國(guó)有資產(chǎn)有效運(yùn)營(yíng)的機(jī)制”。國(guó)有資產(chǎn)按行業(yè)和行政區(qū)劃由行政機(jī)關(guān)管理，國(guó)家的所有者職能和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能也是合一的。按行業(yè)和行政區(qū)劃來(lái)確立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)構(gòu)，一則形成國(guó)有資產(chǎn)宏觀配置的條塊分割，二則多個(gè)行業(yè)管理部門和地方政府都承擔(dān)了對(duì)所屬企業(yè)的所有者職能和行業(yè)管理管理職能，使得國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有等于實(shí)際上的部門和地方所有，從而使國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際上處于無(wú)人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)在改制等產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中嚴(yán)重流失的現(xiàn)象。1994年7月的《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》確立了經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)管理職能分立的原則，在國(guó)有資產(chǎn)管理體系改革方面取得了進(jìn)步。但是這個(gè)條例所創(chuàng)設(shè)的依然是所有權(quán)職能在組織形式上的“雙重監(jiān)護(hù)模式”，即國(guó)有資產(chǎn)專業(yè)管理部門與行業(yè)主管部門同時(shí)行使監(jiān)督管理權(quán)，條例帶有一定的過(guò)渡性和階段性，只能實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)并且其中的主管部門有關(guān)代行所有權(quán)權(quán)責(zé)規(guī)定明確，而國(guó)有資產(chǎn)管理部門代行的所有權(quán)權(quán)責(zé)還很不明確。這些問(wèn)題的存在說(shuō)明未能以法律形式確定國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，未能解決國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位和國(guó)有產(chǎn)權(quán)虛置的問(wèn)題。現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體滯后于國(guó)企改制的需要，成為國(guó)企改制中國(guó)有資產(chǎn)流失的根本原因。

（二）資產(chǎn)評(píng)估法律制度有待進(jìn)一步健全與完善

“雖然經(jīng)過(guò)多年的法制建設(shè)，資產(chǎn)評(píng)估法律體系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是國(guó)有資產(chǎn)流失的直接原因”。這些情況主要表現(xiàn)在以下方面：1、行政干預(yù)、行業(yè)壟斷影響評(píng)估的客觀公正性?？陀^、公正是資產(chǎn)評(píng)估應(yīng)體現(xiàn)和遵守的原則，但是在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估中，從評(píng)估操作程序到評(píng)估價(jià)值的確定，都有人為劃出的杠桿，造成國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估不實(shí)。此外，行業(yè)壟斷和評(píng)估機(jī)構(gòu)管理不嚴(yán)也是造成國(guó)有資產(chǎn)流失的原因。一些評(píng)估機(jī)構(gòu)掛靠在行政管理部門，壟斷評(píng)估市場(chǎng)，形成地區(qū)封鎖、部門封鎖。一些行業(yè)管理部門也設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，收取管理費(fèi)，由此形成政出多門，影響評(píng)估的客觀公正性。2、國(guó)有土地使用權(quán)等資產(chǎn)不嚴(yán)格統(tǒng)一作價(jià)入股。國(guó)有企業(yè)改制時(shí)，涉及的國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)作價(jià)入股，由于許多國(guó)有大中型企業(yè)占用土地面積大，有的企業(yè)甚至地處“黃金”地段，地價(jià)很高，若將土地使用權(quán)全部折價(jià)入股，企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值將會(huì)成倍增長(zhǎng)，而資產(chǎn)利潤(rùn)率相應(yīng)下降，不利于在股票發(fā)行時(shí)吸引社會(huì)投資。在具體工作中各地對(duì)這一問(wèn)題的處理帶有一定的隨意性。有的不折股，仍收取土地占用費(fèi)；有的折股，但折價(jià)太低；有的對(duì)工業(yè)企業(yè)不折股，而對(duì)商業(yè)企業(yè)折股。3、保護(hù)無(wú)形資產(chǎn)的觀念單薄和缺乏相應(yīng)的法律制度。長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)無(wú)形資產(chǎn)觀念淡薄，忽視對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估或者草率評(píng)估，也由于無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估沒(méi)有完善的法律措施，主要表現(xiàn)為：一是沒(méi)有完整、統(tǒng)一的無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估管理法規(guī)；二是無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估管理不統(tǒng)一。

（三）監(jiān)督制度不健全，保護(hù)不力

國(guó)有企業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位，它的改革是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程。而在“我國(guó)國(guó)企的改革過(guò)程中，多年來(lái)只強(qiáng)調(diào)了形式上的改革：放權(quán)、讓利、承包、租賃、改制、改造等等，這樣一來(lái)，企業(yè)的自是擴(kuò)大了，改革在形式上實(shí)現(xiàn)了，但企業(yè)該做什么、不該做什么、怎樣做，卻沒(méi)有應(yīng)有的約束與限制，沒(méi)有建立、健全相應(yīng)的制度”。因而，當(dāng)國(guó)有企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，一些工廠變成公司，經(jīng)營(yíng)方式由單一生產(chǎn)型向多元經(jīng)貿(mào)型轉(zhuǎn)變，使企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了失控。特別是實(shí)行轉(zhuǎn)讓股份、兼并、租賃、承包、聯(lián)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)機(jī)制后，由于缺乏相應(yīng)的制度和有效的監(jiān)督機(jī)制，企業(yè)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督約束效力大大削弱，再加上監(jiān)管部門職責(zé)不明確，國(guó)有資產(chǎn)管理部門分工關(guān)系未理順，監(jiān)管工作中相互推諉。審計(jì)監(jiān)督制度不健全，對(duì)國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理仍存在未堅(jiān)持年度審計(jì)和離任審計(jì)制度的現(xiàn)象，未能客觀公正地反映企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者的升遷未與其管理效益相掛鉤，因而他們對(duì)資產(chǎn)的流失無(wú)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之憂，保值、增值與流失都與己無(wú)關(guān)，對(duì)企業(yè)的管理缺乏嚴(yán)格的管理措施任其資產(chǎn)流失，甚至參與瓜分，這樣必然導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

（四）司法部門執(zhí)法不力、查處不嚴(yán)

執(zhí)法部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的案件及侵吞國(guó)有資產(chǎn)等違法犯罪行為查處不嚴(yán)，懲罰監(jiān)督不力，管理監(jiān)督手段軟化，不利于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益。特別是在稅收征收管理方面，盡管我國(guó)的稅收法律體系已基本形成，有法可依，但因管理手段缺乏科學(xué)性、執(zhí)法不力，導(dǎo)致稅收流失現(xiàn)象比較普遍。

（五）國(guó)有資產(chǎn)管理者素質(zhì)偏低，拜金主義和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

國(guó)有資產(chǎn)管理者在對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理的過(guò)程中，由于自身素質(zhì)差、思想和業(yè)務(wù)水平低，缺乏組織管理能力，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任；此外，有些國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部拜金主義和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家的利益。具體表現(xiàn)為利用職務(wù)之便侵吞國(guó)有資產(chǎn)、貪污受賄、以公款請(qǐng)客送禮。在國(guó)有資產(chǎn)發(fā)生流動(dòng)時(shí)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值低估或少估，使自己或自己的親友或者小團(tuán)體從中牟利，從而使國(guó)有資產(chǎn)被侵蝕。

四、治理國(guó)有資產(chǎn)流失的法律對(duì)策

“國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此國(guó)有資產(chǎn)流失的社會(huì)危害性就不言而喻的。如果國(guó)有資產(chǎn)流失的社會(huì)現(xiàn)象的不到杜絕、根治，那么國(guó)企改革以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化都無(wú)從談起”。筆者以為，國(guó)有資產(chǎn)流失是在我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在推進(jìn)國(guó)企改革以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換過(guò)程中所出現(xiàn)的一種社會(huì)違法現(xiàn)象。制度及法制的不健全、法律不配套、調(diào)控力度不夠等應(yīng)該說(shuō)是這一社會(huì)違法現(xiàn)象產(chǎn)生、存在的土壤。因此，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式以及造成國(guó)有資產(chǎn)流失的主要原因，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的整治、防止應(yīng)采取如下對(duì)策：

（一）制定物權(quán)法，劃清國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界限，防止國(guó)有資產(chǎn)流失

在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)財(cái)產(chǎn)關(guān)系模糊，國(guó)有資產(chǎn)為國(guó)家所有。企業(yè)對(duì)其占有的國(guó)有資產(chǎn)不能獨(dú)立行使權(quán)利，不為國(guó)有資產(chǎn)的完全完整負(fù)責(zé)，更不關(guān)心其保值、增值，流失實(shí)在難免。而“物權(quán)法規(guī)范財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，只有盡快制定物權(quán)法，真正劃清產(chǎn)權(quán)界限，以物權(quán)法明確規(guī)定國(guó)家對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，才能順應(yīng)物權(quán)的價(jià)值化趨勢(shì)”。國(guó)家以收取代價(jià)或獲取融資之價(jià)值利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，而喪失其對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)支配。企業(yè)依物權(quán)法上的占有制度占有國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)其獨(dú)立支配，經(jīng)過(guò)物權(quán)登記具體落實(shí)每份企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有者和占有者。企業(yè)以支付國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值為代價(jià)而獲取對(duì)占有的國(guó)有資產(chǎn)獨(dú)立支配權(quán)利；在經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值與企業(yè)自身利益密切結(jié)合，能有效地防止諸如與外方合資和股份制改革中無(wú)視國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值等產(chǎn)權(quán)變動(dòng)導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題?！拔餀?quán)法劃清企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，形成穩(wěn)定的國(guó)有資產(chǎn)歸屬秩序，終將維持穩(wěn)定的國(guó)有資產(chǎn)流通秩序，防止國(guó)有資產(chǎn)因流通領(lǐng)域的混亂而流失。以物權(quán)法保護(hù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，無(wú)論企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)展轉(zhuǎn)流失到何處，依據(jù)物權(quán)法均可追回”。

（二）完善國(guó)有資產(chǎn)立法體系

完善國(guó)有資產(chǎn)立法是國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)中極為重要的一個(gè)因素。首先，筆者以為應(yīng)當(dāng)盡快制定并出臺(tái)《國(guó)有資產(chǎn)法》。作為國(guó)有資產(chǎn)管理基本法的《國(guó)有資產(chǎn)法》至今尚未出臺(tái)，嚴(yán)重制約了國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)的縱深發(fā)展，眾多的國(guó)有資產(chǎn)管理方面的規(guī)范性文件由于缺乏基本法的統(tǒng)帥多有重復(fù)和矛盾之處，不利于法的貫徹實(shí)施。因此，必須制定《國(guó)有資產(chǎn)法》使眾多的國(guó)有資產(chǎn)管理方面的規(guī)范性文件能在基本法的統(tǒng)帥下協(xié)調(diào)配套；其次，要制定一些與國(guó)有資產(chǎn)管理密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《產(chǎn)權(quán)交易法》、《國(guó)有資產(chǎn)流失案件查處辦法》，改變實(shí)踐中無(wú)法可依或有法難依的局面。出臺(tái)《國(guó)有資產(chǎn)流失案件查處辦法》，就是要明確國(guó)有資產(chǎn)流失案件查處的機(jī)關(guān)，合理界定國(guó)有資產(chǎn)流失的概念，規(guī)定查處機(jī)關(guān)及工作人員的權(quán)利與義務(wù)，以及不行使查處權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等。出臺(tái)《產(chǎn)權(quán)交易法》明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易主體、決定權(quán)與審批權(quán)、資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)交易的方式、程序等使產(chǎn)權(quán)交易遵循明確的法律規(guī)范，逐漸納入法制化軌道；最后，要修改一些操作性不強(qiáng)的規(guī)范。我國(guó)目前關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)范性文件數(shù)量不少，但操作性較差，如《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》都規(guī)定了造成資產(chǎn)流失的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政和刑事責(zé)任，但由于在行為性質(zhì)界定、違法犯罪數(shù)額等一系列問(wèn)題上沒(méi)有具體規(guī)定，操作性很差。因此，必須對(duì)已有的國(guó)有資產(chǎn)管理方面的法律規(guī)范進(jìn)行清理和修改，提高可操作性，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）建立公益訴訟制度，發(fā)揮人民群眾保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的作用

保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，除了要在物權(quán)法、刑法上做出努力外，筆者以為在訴訟法上建立公益訴訟制度十分必要。只有這樣才能更好地發(fā)揮物權(quán)法、刑法的作用。此外“建立公益訴訟制度可以最大限度調(diào)動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)所有人——全國(guó)人民的積極性和力量，使得任何組織或公民都可以成為公益訴訟的原告。根據(jù)侵害國(guó)有經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的不同，適用行政訴訟法或民事訴訟法，建立相應(yīng)的制度以防止濫用訴權(quán)，嚴(yán)把立案受理關(guān)并追究惡意濫用訴權(quán)者的法律責(zé)任”。在舉證責(zé)任上不能單純采用民事訴訟法中的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則而應(yīng)當(dāng)采取混合制原則，由人民檢察院和公益訴訟原告共同承擔(dān)。必要時(shí)，人民法院也可以進(jìn)行證據(jù)的收集。

（四）完善并加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的刑法保護(hù)

“我國(guó)刑法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)主要體現(xiàn)在侵犯財(cái)產(chǎn)罪、瀆職罪和破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪等三類罪中，明顯存在三大缺陷。一是犯罪主體范圍規(guī)定過(guò)窄，妨礙刑法的全面保護(hù)；二是對(duì)新出現(xiàn)的犯罪行為，刑法保護(hù)嚴(yán)重滯后；三是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的法律保護(hù)僅限于行政、經(jīng)濟(jì)手段，刑事手段運(yùn)用明顯不足，無(wú)助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失進(jìn)行有效的控制”。為保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)這一重要的社會(huì)關(guān)系，筆者以為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面完善刑法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制：首先，在刑法調(diào)整的廣度方面，第一，要適當(dāng)擴(kuò)大犯罪主體范圍，特別是注重運(yùn)用刑法規(guī)范法人的行為，有必要增設(shè)法人盜竊罪、法人詐騙罪、法人挪用公款罪和法人罪；第二，筆者以為、貪污罪主體范圍也應(yīng)擴(kuò)大。《關(guān)于違反公司法的犯罪的決定》將主體擴(kuò)大到公司董事、監(jiān)事、職工等非國(guó)家工作人員，這對(duì)于保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)具有重要意義。除公司、企業(yè)以外，如中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等非國(guó)家工作人員也應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的刑法調(diào)控手段，納入調(diào)整范圍。第三，我國(guó)刑法調(diào)控覆蓋面要隨著違法犯罪活動(dòng)領(lǐng)域的擴(kuò)大而適當(dāng)擴(kuò)大。刑法作為最后且最為強(qiáng)制的手段在法律上應(yīng)得到體現(xiàn)。針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失中新出現(xiàn)的違法犯罪行為，有必要增設(shè)虛假陳述罪、利用不實(shí)文件罪、侵犯商業(yè)秘密罪、破產(chǎn)欺詐罪等。其次，在刑法調(diào)控的力度方面，要針對(duì)各種犯罪的特性，考慮刑罰的有效性，有針對(duì)性地施加刑罰力度。對(duì)于懲治侵犯國(guó)有資產(chǎn)的犯罪，最為有效的武器是廣泛地使用財(cái)產(chǎn)刑。一是應(yīng)將罰金刑的范圍擴(kuò)大，對(duì)侵犯國(guó)有資產(chǎn)的犯罪均應(yīng)附加適用罰金刑；二是保留、完善沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑，對(duì)嚴(yán)重侵害國(guó)有資產(chǎn)的可以沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。

（五）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查

對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查工作必須通過(guò)企業(yè)監(jiān)事會(huì)和社會(huì)有關(guān)中介組織進(jìn)行。即通過(guò)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)、財(cái)政、銀行等部門進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)應(yīng)有經(jīng)濟(jì)、金融、法律、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理的專家組成，以便對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益與資產(chǎn)保值、增值狀況進(jìn)行檢查、監(jiān)督和正確的評(píng)價(jià)。銀行、財(cái)政部門要密切配合，不斷優(yōu)化宏觀調(diào)控措施，促進(jìn)企業(yè)行為的制度化、合法化。必須有效地利用企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)的法律手段。審計(jì)部門主要審查企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、損益是否真實(shí)合法，國(guó)有資產(chǎn)是否保值、增值，有無(wú)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移與流失問(wèn)題。如有必要，還應(yīng)對(duì)中外合資、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)，著重檢查國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估是否準(zhǔn)確，國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益有無(wú)保證。此外，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行任期資產(chǎn)審計(jì)，對(duì)造成資產(chǎn)損壞及流失者，進(jìn)行嚴(yán)肅處理，追究其經(jīng)濟(jì)、行政責(zé)任，直至刑事責(zé)任。

（六）多管齊下、綜合治理，提高全民族保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的法律意識(shí)

加強(qiáng)法律教育，提高全民族保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的法律意識(shí)，這是控制和制止國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象中不可忽視的一條途徑。一方面，我們要認(rèn)識(shí)到國(guó)有資產(chǎn)法在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的重要地位。另一方面，我們要認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代公民對(duì)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)與責(zé)任，主動(dòng)抵制造成國(guó)有資產(chǎn)流失的違法犯罪行為，從而營(yíng)造保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的法律文化氛圍，使國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)機(jī)制向良性的方向發(fā)展。

總而言之，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的法律保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到企業(yè)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)監(jiān)督管理、各項(xiàng)法律保護(hù)等一系列問(wèn)題。我們只有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的社會(huì)危害性有著充分的認(rèn)識(shí)并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地保護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康地發(fā)展，從而維護(hù)改革開(kāi)放的良好局面。

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[10]肖健明：《遏止國(guó)有資產(chǎn)流失的法律對(duì)策》，湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)報(bào)，1999年第3期。

[11]王可俠：《國(guó)有資產(chǎn)流失渠道及治理途徑》，江蘇社會(huì)科學(xué)，1998年第1期。

[12]謝次昌：《國(guó)有資產(chǎn)法》，法律出版社，1997年第189-192頁(yè)。

篇10

一、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的權(quán)利新主張——自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)

眾所周知，當(dāng)今世界正在經(jīng)歷著由經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的嬗變與轉(zhuǎn)型，由知識(shí)產(chǎn)品、知識(shí)產(chǎn)業(yè)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)疊構(gòu)而成的全新社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)正在引發(fā)一場(chǎng)從生產(chǎn)方式到社會(huì)生活方式乃至思維方式的巨大革命，以高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的凸顯，使人們?cè)絹?lái)越注重對(duì)自身法律權(quán)利的維護(hù)與保障，關(guān)注周邊法律資源及其優(yōu)化配置以及法治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體狀況。尤其對(duì)于中國(guó)而言，知識(shí)經(jīng)濟(jì)雖然只是初見(jiàn)端倪，但與知識(shí)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的諸多法律需求及相關(guān)法律矛盾沖突已日漸顯現(xiàn)，對(duì)于科技法律資源的預(yù)設(shè)與科技法律關(guān)系的重新規(guī)范調(diào)整已迫在眉睫，知識(shí)經(jīng)濟(jì)呼喚著“知識(shí)經(jīng)濟(jì)法制”，呼喚著以知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度為核心的法律保障體制的重新構(gòu)建。近年來(lái)，圍繞加速科技進(jìn)步與知識(shí)創(chuàng)新，構(gòu)筑民族高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)新高地這一時(shí)代主題，我國(guó)科技界率先行動(dòng)起來(lái)，并振臂喊出了自己在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的權(quán)利新主張——對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與保障。此外，我們不僅要大力保護(hù)‘別人”（國(guó)外或境外知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人）的專利、商標(biāo)及版權(quán)，我們更要重點(diǎn)關(guān)注并傾力保護(hù)屬于中國(guó)人自己的“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”及自主研制開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)的各類“知識(shí)產(chǎn)品”。如果忽略了后者，我們則將再次失去搶占未來(lái)科技、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)的機(jī)遇，在角逐知識(shí)經(jīng)濟(jì)綜合優(yōu)勢(shì)的過(guò)程中再度敗落。

令人欣慰的是，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)在中國(guó)的崛起已由觀念創(chuàng)新演化為技術(shù)創(chuàng)新與知識(shí)創(chuàng)新的一項(xiàng)跨世紀(jì)工程。在科技界看來(lái)，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)不僅是中國(guó)進(jìn)人知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“通行證”，還是我國(guó)加速實(shí)現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)化的“密鑰”。只有堅(jiān)持走自我、自主創(chuàng)新之路，中國(guó)的科技進(jìn)步與科教騰飛才能真正實(shí)現(xiàn)?？萍冀绲倪@一呼吁迄今已得到國(guó)家和社會(huì)的認(rèn)同與積極回應(yīng)。黨和國(guó)家已正式作出決定：將培育、形成一大批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)且擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)作為我國(guó)科技產(chǎn)業(yè)化跨世紀(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)重大舉措。由此看來(lái)，首先必須界定自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵與外延，甄別自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)之異同。

二、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法律新焦點(diǎn)——自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)

自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)這一具有中國(guó)特色的創(chuàng)新概念的提出，一舉打破了原有的“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”獨(dú)統(tǒng)天下的固有格局，而自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的劃分，將可能引發(fā)新世紀(jì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)制度的又一新革命。究竟什么是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，它與傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)存在著何種聯(lián)系與區(qū)別，為什么要著力保護(hù)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，怎樣保護(hù)等一系列問(wèn)題將成為知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代法律領(lǐng)域的新焦點(diǎn)。

（－）自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)釋義及其特點(diǎn)

自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，亦稱自有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，其取名似帶有公權(quán)色彩，是基于主權(quán)與主體兩大要素而形成的一種絕對(duì)化、純粹化的知識(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)一般是指在一國(guó)疆域范圍內(nèi)，由本國(guó)的公民、企業(yè)法人或非法人機(jī)構(gòu)作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體，對(duì)其自主研制、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)的“知識(shí)產(chǎn)品”（如機(jī)軟硬件、信息產(chǎn)品等）所享有的一種專有權(quán)利。其中，主權(quán)的單一性及主體對(duì)主權(quán)的依附性是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)生成的根本前提條件。

從法律層面上考察，一般意義上或者說(shuō)傳統(tǒng)意義上的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，無(wú)外乎都具備如獨(dú)占性。地域性、法定性、無(wú)形（權(quán)利）性這四大特點(diǎn)。較之傳統(tǒng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)而言，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)則具有以下四大鮮明特點(diǎn)：

l、主體本土化

致力于創(chuàng)設(shè)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體必須是“國(guó)產(chǎn)化”的研發(fā)機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人、新型經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合體（如產(chǎn)學(xué)研結(jié)合體）或具有本國(guó)國(guó)籍的人的結(jié)合。換言之，中國(guó)的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人必須是中國(guó)公民或中資企業(yè)、機(jī)構(gòu)或單位。如華為公司就是最典型的中資、民營(yíng)高科技企業(yè)。主體本土化是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)形成的決定性前提條件之一。

2、權(quán)屬域內(nèi)化

自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬，從表層意義上看，應(yīng)依附其主體并打上“本土化”的烙印；但從深層意義上解析，這種權(quán)屬在宏觀上具有歸依國(guó)家主權(quán)的特點(diǎn)，即不得超出主體所在國(guó)的疆界范圍。權(quán)屬域內(nèi)化是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)概念命名的最根本、最直接的出發(fā)點(diǎn)，也是對(duì)其權(quán)利形成的特質(zhì)寫照。

3．權(quán)利集成化

與知識(shí)經(jīng)濟(jì)興起密不可分的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，在更多場(chǎng)合下是指由高新技術(shù)企業(yè)或新型產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合體在自主研發(fā)、生產(chǎn)多系列自主知識(shí)產(chǎn)品過(guò)程中積聚形成的、一元主體、多個(gè)權(quán)利組合的知識(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這種涵蓋專利、商標(biāo)、技術(shù)決竅及著作權(quán)等各類權(quán)利的“一攬子”、集成化的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)其為同一主體占有、使用時(shí)，將發(fā)揮最大化的效能，并同時(shí)可能為其權(quán)利人帶來(lái)最大化的收益。由此還可推導(dǎo)出這樣的結(jié)論：權(quán)利集成化將直接推動(dòng)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)“品牌效應(yīng)”的聚積凸顯。

4．私權(quán)公權(quán)化

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)已被明示為“私權(quán)”的情況下，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的提出無(wú)疑將“自主”（國(guó)家自主。國(guó)人自主……）這一公權(quán)性質(zhì)的概念加載到私權(quán)上，他被賦予公權(quán)色彩的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)更具有社會(huì)權(quán)利的外部特征，而不再拘泥于某個(gè)企業(yè)、單位或個(gè)人的私屬權(quán)利的性質(zhì)。正因?yàn)樗綑?quán)公權(quán)化，才促成國(guó)內(nèi)從中央到地方，從企業(yè)到高校到科研機(jī)構(gòu)都對(duì)推介、宣傳、培育具有自主性質(zhì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)給予了高度重視。例如，以北大方正、中科院等國(guó)內(nèi)幾家著名單位聯(lián)手推出的全中文Linux桌面操作系統(tǒng)，這一被冠名以“紅旗”牌的軟件，其作為自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的特性以及由取名而折射出的公權(quán)化色彩彰顯無(wú)疑。

應(yīng)該說(shuō)，主體本土化、權(quán)屬域內(nèi)化、權(quán)利集成化與私權(quán)公權(quán)化這四大特征已成為自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)迎別于傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的客觀寫照。（二）自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)及非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的聯(lián)系與區(qū)別

首先，從宏觀層面來(lái)考察三個(gè)相關(guān)概念（指知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)及非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)）之間的聯(lián)系與區(qū)別，可知自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)是包容在知識(shí)產(chǎn)權(quán)這一大的系統(tǒng)概念體系中的兩個(gè)小的獨(dú)立分支概念系統(tǒng)，是依“是否具有自主性質(zhì)”而對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)概念進(jìn)行的劃分。換言之，從邏輯歸屬關(guān)系上考察，無(wú)論是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，還是非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，其本質(zhì)均應(yīng)歸屬于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。

其次，從中觀層面考察，可以得出這樣的結(jié)論，即：如果說(shuō)知識(shí)產(chǎn)權(quán)是嚴(yán)格意義上的法律概念，那么，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)則是“化”的法律概念。因?yàn)?，前者重在?qiáng)調(diào)法定主體對(duì)其創(chuàng)造出的智力活動(dòng)成果依法享有的人身權(quán)及物質(zhì)財(cái)產(chǎn)權(quán)，后者則重在凸顯權(quán)利對(duì)特定主體的有選擇“粘著”，這種粘著是以“獨(dú)立自主”、“自力更生”的本土化、國(guó)家化運(yùn)作為根本前提的。同樣，非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)是作為自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的對(duì)稱而得名的，凡不屬國(guó)人獨(dú)立自主擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)即歸于此類。

最后，從微觀層面考察，可對(duì)兩對(duì)關(guān)系中的三個(gè)概念進(jìn)行細(xì)化的法律梳理與甄別。

l、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系比較

如果我們將自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)視為兩種不同的權(quán)利形態(tài)而并列考察的話，可以發(fā)現(xiàn)它們之間存在著以下區(qū)別：

（l）權(quán)利形態(tài)產(chǎn)生的時(shí)間不同。自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的興起是20世紀(jì)90年代中期以后的事，它是一種新型的權(quán)利形式；知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的正式確立始源于現(xiàn)代資本主義時(shí)期，作為權(quán)利本身，它是一種傳統(tǒng)的權(quán)利形式，被納入民法的調(diào)整范圍。

（2）權(quán)利形態(tài)的發(fā)源地不同。自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)是中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利形式；而知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為一種“舶來(lái)品”來(lái)源于西方，它代表著西方工業(yè)文明的強(qiáng)大及其賴以依存的深厚法制根基。

（3）權(quán)利歸屬的差異性。自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬集中在國(guó)內(nèi)的一元或多元主體上；而知識(shí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬則不以國(guó)界而設(shè)定不同主體。

（4）權(quán)利形態(tài)發(fā)展中的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗性。自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的脫穎而出，在很大程度上歸功于知識(shí)產(chǎn) 權(quán)在當(dāng)展的異化產(chǎn)物——“知識(shí)霸權(quán)”的有力挑戰(zhàn)。這兩種權(quán)利形態(tài)將在未來(lái)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗中尋求互補(bǔ)發(fā)展。

總之，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系最終落實(shí)在特殊權(quán)利與一般法律權(quán)利的關(guān)系上。從世界范圍內(nèi)講，知識(shí)產(chǎn)權(quán)必將成為未來(lái)知識(shí)的主導(dǎo)權(quán)利形態(tài)，成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)“知識(shí)霸權(quán)’戰(zhàn)略的最有力武器；而對(duì)于來(lái)說(shuō)，具有中國(guó)特色的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)將成為國(guó)人抗拒外來(lái)“知識(shí)入侵”的最有效的“尚方寶劍”。自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)是知識(shí)產(chǎn)權(quán)在國(guó)家主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的延伸，是知識(shí)產(chǎn)權(quán)從國(guó)產(chǎn)化與民族化最終走向國(guó)際化的自在結(jié)果。

2．自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系比較

自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)是一對(duì)矛盾對(duì)立的統(tǒng)一體，也是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)所作出的一種獨(dú)特的二元切分。圍繞知識(shí)產(chǎn)權(quán)的主體歸屬，應(yīng)將自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)劃入由中國(guó)公民、中國(guó)的企事業(yè)組織自主研制、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)及由其最終享有所有權(quán)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)（產(chǎn)品）范圍；而非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)則是指由境外或國(guó)外的人、法人等主體對(duì)其研發(fā)、生產(chǎn)的知識(shí)產(chǎn)品（包括服務(wù)）依法享有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。事實(shí)上，如果從私權(quán)利益的公法調(diào)整角度看，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的最大區(qū)別就在于：前者的法律主體無(wú)論是采取一元化、二元化甚至是多元化的結(jié)構(gòu)形式，其權(quán)益的最終歸屬仍為中方所有；而后者的法律主體雖可形成外方獨(dú)控、中外混合等多種組合，但其權(quán)益的最終歸屬卻以外方所有或主要地由外方所有的結(jié)果而告終。舉例來(lái)說(shuō)，深圳華為與美國(guó)微軟這兩家公司享有的品牌，分別代表著自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的典型象征：紅旗Linux是由中中聯(lián)合推出的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)品牌；上海貝爾、華虹NEC等品牌作為混合主體（中外結(jié)合）享有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，應(yīng)歸于非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)之列。

我們?nèi)绻麑⒅袊?guó)現(xiàn)有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)視為一個(gè)金字塔，則可見(jiàn)接近塔尖的知識(shí)產(chǎn)權(quán)中自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)所占比例相對(duì)較?。欢灾髦R(shí)產(chǎn)權(quán)在居“金字塔”中部的知識(shí)產(chǎn)權(quán)中比例有所上升；在“金字塔”底部，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)總數(shù)與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)實(shí)的差距已逐漸縮小。，在中國(guó)的非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)行列中，達(dá)到頂尖水平的大多屬于純粹由外方實(shí)施技術(shù)壟斷的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，而達(dá)到較高水平或一般水平的非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)在很大程度上屬于具有中外混合性質(zhì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)?？陀^說(shuō)，我國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)目前在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的塔形結(jié)構(gòu)中的地位尚不理想，即：無(wú)論數(shù)量、質(zhì)量上說(shuō)都不具主流優(yōu)勢(shì)。

三、知識(shí)經(jīng)濟(jì)法制體系的新鋼繩——對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)

（－）保護(hù)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律理念

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)法制的新框架體系中尋求對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，不僅要求我們重新認(rèn)識(shí)與看待知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度在經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)特地位與作用，正確處理自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的相互關(guān)系，更要求我們以創(chuàng)新的觀念、創(chuàng)新的制度以及現(xiàn)代法治的精神來(lái)推動(dòng)法制的創(chuàng)新與發(fā)展。為此，我們必須首先確立以下法律理念，構(gòu)建符合知識(shí)經(jīng)濟(jì)法制要求的法治原則：

l、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)的價(jià)值核心——“權(quán)利法”

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法本來(lái)就是一部“權(quán)利法”，它是以確立、維護(hù)及保障知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利為主旨的權(quán)利法則的集合體。這一權(quán)利法的出現(xiàn)，不僅為文明的進(jìn)步奠定了法律保障，而且也為知識(shí)經(jīng)濟(jì)與知識(shí)文明的到來(lái)創(chuàng)設(shè)了極為重要的法制基礎(chǔ)。自立知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，重在對(duì)自我權(quán)利的確認(rèn)與保障，重在重申與彰顯知識(shí)產(chǎn)權(quán)是一種“私權(quán)”的“權(quán)利本位主義”的思想。從更深層的意義上說(shuō)，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)所蘊(yùn)含的有形或無(wú)形巨大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的價(jià)值認(rèn)同，及由此引發(fā)的自我法律保護(hù)意識(shí)的覺(jué)醒，才是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)作為“權(quán)利法”的價(jià)值核心所在。

2、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)的市場(chǎng)定位——“公平法”

我國(guó)之所以要在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下提出加強(qiáng)與重視對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)，其重要原因在于：我國(guó)現(xiàn)行的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度是建立在‘“中”“外”有別、對(duì)國(guó)人的保護(hù)弱于對(duì)外人的保護(hù)這一差別待遇的基礎(chǔ)之上的。知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度并未從根本上體現(xiàn)現(xiàn)代法治的精神，尤其是公平競(jìng)爭(zhēng)、平等保護(hù)的法律原則。極端的事例有如美國(guó)微軟公司 Windows 98正版軟件的懸殊售價(jià)，其在美國(guó)、日本的售價(jià)均折合人民幣不到1000元，而在中國(guó)的售價(jià)竟高達(dá)1998元。如果我們對(duì)于這種借保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)為名，利用“知識(shí)霸權(quán)”掠奪別國(guó)（尤其是發(fā)展中國(guó)家）知識(shí)與財(cái)富行徑一味開(kāi)綠燈的話，則不僅無(wú)法建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)則更成為一句空話而已。故‘公平法”的價(jià)值理念應(yīng)成為自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)的現(xiàn)實(shí)基準(zhǔn)與出發(fā)點(diǎn)。

3．自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)的目標(biāo)導(dǎo)向——“創(chuàng)新法”

作為觀念創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的深化與拓展。同樣，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)制度也應(yīng)建成真正意義上的“創(chuàng)新法”。這一法律的創(chuàng)新至少應(yīng)體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（l）法律理念的創(chuàng)新。就是要做到以人為本，重視與加強(qiáng)對(duì)科技人力資源及智力知識(shí)資本的法律保護(hù)，將法制建設(shè)的重心從規(guī)范與制度建設(shè)轉(zhuǎn)入到對(duì)人的主體行為取向的著力，積極創(chuàng)設(shè)主體權(quán)利，使自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)真正成為體現(xiàn)人本主義法律關(guān)懷的權(quán)利保障法和行為激勵(lì)法。

（2）法律制度的創(chuàng)新。就是要在尊重知識(shí)與尊重人才，大力培育知識(shí)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)導(dǎo)向下重新修正知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的若干原則和制度，建立起有益于自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)脫穎而出，并使權(quán)利人受惠多多的新規(guī)則體系。弘揚(yáng)公平、自由、民主、平等的法治精神，既重視對(duì)外國(guó)人正當(dāng)合法的知識(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，也要抵御“知識(shí)霸權(quán)”的長(zhǎng)驅(qū)直入。從根本上說(shuō)，人才培育選拔，科技成果實(shí)施轉(zhuǎn)化與獎(jiǎng)勵(lì)制度，風(fēng)險(xiǎn)投資制度等法律制度的創(chuàng)新與保障，是自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)制度創(chuàng)新發(fā)展之根本要素。

（3）法律實(shí)施的創(chuàng)新。就是要在法律理念與法律制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，促成法律制度文化與法律行為文化的整體進(jìn)步與繁榮發(fā)展。自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，不僅僅應(yīng)停留在主觀、教條。靜態(tài)的法律規(guī)范保護(hù)（包括立法、執(zhí)法、司法等）層面上，它應(yīng)實(shí)際轉(zhuǎn)化為社會(huì)全體成員的自覺(jué)行動(dòng)。對(duì)以法律權(quán)利為核心的價(jià)值體系的構(gòu)建以及對(duì)法制預(yù)設(shè)功能的期待及其現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，理應(yīng)構(gòu)成一種良性的循環(huán)?？萍挤梢庾R(shí)的覺(jué)醒、法律文化的形成、行政執(zhí)法保護(hù)與司法保護(hù)機(jī)制的健全及整體水平的提高，這一切都標(biāo)志著法律實(shí)踐的創(chuàng)新發(fā)展，標(biāo)志著自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)正逐漸衍化為一種“行動(dòng)中的法”和“活法”。只有做到這一點(diǎn)，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)才能返璞歸真，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)才能合二為一，道法自然。

（二）保護(hù)自立知識(shí)產(chǎn)權(quán)的操作

筆者深知，我們對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)工作才剛剛開(kāi)始，我們面前還存在著許多困難險(xiǎn)阻。以個(gè)人的眼光看，我們目前應(yīng)亟待著解決以下問(wèn)題：

l、正確處理決策、政策與法律、法規(guī)之間的相互關(guān)系，積極、主動(dòng)、合理地構(gòu)建自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)新秩序。黨和國(guó)家已將發(fā)展自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)上升為搶占知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代科技產(chǎn)業(yè)新高地的一大戰(zhàn)略決策。從國(guó)家“知識(shí)創(chuàng)新工程”到1999年8月全國(guó)技術(shù)創(chuàng)新大會(huì)的《決定》，以及從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)的科技政策與法律規(guī)章，都對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)作出了特別的規(guī)定。如何圍繞加強(qiáng)對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，使得科技政策、決策與科技立法之間保持連續(xù)性，處理好創(chuàng)新、發(fā)展與維護(hù)現(xiàn)行法制有效性之間的關(guān)系，從法理上尋求最佳的保護(hù)，這些問(wèn)題已成為決定自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)未來(lái)走向的大問(wèn)題。

2、正確處理好自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間的特殊關(guān)系，在切實(shí)履行國(guó)際社會(huì)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)給予相應(yīng)水平的法律保護(hù)的同時(shí)，加大力度，著力實(shí)施對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的特別保護(hù)。因?yàn)閺母旧险f(shuō)，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的確立是為強(qiáng)化國(guó)家的主權(quán)意識(shí)，提高我國(guó)在現(xiàn)代科技與經(jīng)濟(jì)全球競(jìng)爭(zhēng)中的強(qiáng)國(guó)地位，所以，必須從國(guó)家主權(quán)與國(guó)家安全的高度來(lái)依法給予自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)特別的維護(hù)保障，并以行政干預(yù)的手段對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)設(shè)定分級(jí)審查保護(hù)，如對(duì)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平、市場(chǎng)占有率高、極具科技含量的自主權(quán)利實(shí)行有條件的限制轉(zhuǎn)讓保護(hù)制度，將對(duì)促進(jìn)我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)整體保護(hù)水平的上臺(tái)階起到非常積極的助推作用。但我們同時(shí)要避免“中”、‘外”保護(hù)水平的反向失衡，力求在“入世”后尋求自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與非自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)兩種保護(hù)的新的動(dòng)態(tài)平衡。