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一、融入“大北京”規(guī)劃、構建“中等城市”格局的意義

(一)關于“大北京”規(guī)劃?！按蟊本币?guī)劃由我國兩院院士、清華大學教授吳良鏞主持完成。該研究于2001年10月11日正式公布并通過建設部審定。“大北京”是指京津冀北，由北京、天津、*、保定、廊坊等城市所統(tǒng)轄的京津唐和京津保兩個三角形地區(qū)，以及周邊的承德、秦皇島、張家口、滄州和石家莊等城市部分地區(qū)，中心區(qū)面積近7萬平方公里，人口約4000萬。這項研究確定了大北京地區(qū)規(guī)劃的基本思路，提出以北京、天津“雙核”為主軸，以*、保定為兩翼，疏解大城市功能，調整產業(yè)布局，發(fā)展中等城市，增加城市密度，構建大北京地區(qū)組合城市；京、津兩大樞紐進行分工與協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域交通運輸網(wǎng)

從“單中心放射式”向“雙中心網(wǎng)絡式”的轉變；城市將沿區(qū)域交通軸，呈葡萄串式分布發(fā)展，相互以生態(tài)綠地連結；建立行之有效的區(qū)域協(xié)調合作機制，在區(qū)域整體協(xié)調后的原則指導下，對這一地區(qū)原有城市總規(guī)劃進行調整，共同推進建設世界城市的戰(zhàn)略?？茖W家們還提出了以磁懸浮交通聯(lián)系京、津、*的設想，三地之間的交通僅需20至30分鐘，實現(xiàn)城際交通的公交化；切實保護北京歷史文化名城，建設北京西北郊國家歷史文化公園，保護自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)等。

(二)關于“中等城市”體系。目前，“一城兩區(qū)”型中等城市、“兩區(qū)帶五鎮(zhèn)”(現(xiàn)階段是“兩區(qū)帶五鎮(zhèn)”，未來將形成“兩區(qū)帶五個小城市”的格局)的中等城市城鎮(zhèn)體系已經成為我市發(fā)展獨具特色的既定模式。2003年，我市對“鋼鐵遷安、中等城市”未來發(fā)展作了深層次研究探討，這就是《遷安市中等城市體系規(guī)劃》。這一規(guī)劃，

體出了“兩區(qū)帶五鎮(zhèn)”的中等城市發(fā)展體系，“兩區(qū)”指河東區(qū)、河西區(qū)；“五鎮(zhèn)”指建昌營鎮(zhèn)、馬蘭莊鎮(zhèn)、沙河驛鎮(zhèn)、野雞坨鎮(zhèn)、夏官營鎮(zhèn)。這一規(guī)劃的基本思路，提出了以河東區(qū)和河西區(qū)為軸，以建昌營鎮(zhèn)、馬蘭莊鎮(zhèn)為北翼，以沙河驛鎮(zhèn)、野雞坨鎮(zhèn)為南翼，疏解和輻射城市功能，構建“中等城市”體系，實現(xiàn)河東區(qū)為生活區(qū)、河西區(qū)為工業(yè)區(qū)的分工與協(xié)作，區(qū)域交通運輸網(wǎng)從“單中心放射式”向“雙中心網(wǎng)絡式”的轉變，兩區(qū)之間以城市快速路相連，形成“十分鐘”經濟圈，其間以生態(tài)林和灤河生態(tài)防洪工程連結，為建設園林城市和旅游城市奠定堅實基礎。同時，我市“十五”計劃發(fā)展思路提出的“中等城市”目標，使“中等城市”格局進一步明晰化。

(三)構建“中等城市”格局的意義。無論從遷安自身發(fā)展來說，還是站在京津冀北的“大北京”地區(qū)發(fā)展來說，構建“中等城市”，都不是一個簡單的名詞，它更具有重要的現(xiàn)實意義。

首先，有利于實現(xiàn)“多贏”。在當前社會經濟急劇發(fā)展的過程中，大北京地區(qū)需要制定一個良好的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和多種可能的發(fā)展模式，以滿足建設世界城市的迫切需要。其主導思想是：核心城市“有機疏散”與區(qū)域范圍內的“重新集中”相結合，實施“雙核心、多中心”都市圈戰(zhàn)略。具體來說：一是對核心城市無序的過度集中進行“有機疏散”，緩解空間壓力；與此相配合，在區(qū)域范圍內實行“重新集中”，努力使區(qū)域發(fā)展由單中心向多中心形態(tài)轉變，形成完善的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡，在開拓城市發(fā)展空間的同時，促進區(qū)域整體均衡發(fā)展。二是區(qū)域空間結構從“星形結構”，即只從一個中心城市向四周放射的模式，向“雙核心/多中心”轉變，在發(fā)展中謀求多方面動態(tài)的相對平衡。三是以京、津“雙核”為主軸，以*、保定為兩翼，根據(jù)需要與可能，疏解大城市功能，調整產業(yè)布局，發(fā)展中等城市，增加城市密度，構建大北京地區(qū)組合城市，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。根據(jù)需要，確定“葡萄珠”的大小和內容，并為未來的發(fā)展留有余地。在適當?shù)牡攸c，布置科技產業(yè)園區(qū)等新的城市功能區(qū)。將交通軸、“葡萄串”式的城鎮(zhèn)走廊融入?yún)^(qū)域生態(tài)環(huán)境中，城鎮(zhèn)走廊之間要有充足的綠地、陽光和新鮮空氣，從城市美化走向區(qū)域美化。與此相對照，構建“中等城市”格局，推進城鎮(zhèn)化，其突出的意義就在于疏解大城市功能，輻射小城市和城鎮(zhèn)，傳承上下，實現(xiàn)產業(yè)布局調整，形成優(yōu)勢互補，共同發(fā)展，實現(xiàn)共贏，而且實現(xiàn)的是“1+1>2”的共贏的。由于該規(guī)劃強調開放性，因此它所實現(xiàn)的共贏確切地說是“多贏”。

其次，有利于推進我市城鎮(zhèn)化發(fā)展。城市現(xiàn)代化、農村城市化、城鄉(xiāng)一體化是我市已經確定的工作思路，而走集約化、規(guī)?；陌l(fā)展道路，是社會發(fā)展的必然。目前，我市東區(qū)仍是整個城市的主體，其輻射和帶動作用完全依靠其自身集散和疏解功能。而事實是，相對于一個1996年剛剛設立的年輕縣級市、特別是將要承擔起重要傳承作用的“中等城市”而言，這種功能和能力是極其有限的，因此它會制約城鎮(zhèn)化的深層次發(fā)展。在這種情況下，按照“中等城市­­—小城市—城鎮(zhèn)—文明生態(tài)村”四級體制發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系成為一種必然和必要，兩區(qū)之間的“東西合璧”必然會相得益彰。從西區(qū)來說，首鋼礦業(yè)基地的生活辦公區(qū)—濱河村，在職職工約1.9萬人，常住人口約4.3萬人，各種基礎設施、服務設施較為齊全。濱河村與遷安市楊店子鎮(zhèn)在空間上僅距1.5公里，同在一個地域單元，但兩居民點的建設卻各自為政，造成基礎設施重復建設、資源浪費，違背了城市發(fā)展的規(guī)律，不利于整體城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施。因此，應制定統(tǒng)一的發(fā)展建設規(guī)劃，指導全市的城鎮(zhèn)化建設，這就是我們所說的“中等城市”體系規(guī)劃。

再者，有利于生產力發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設。構建“中等城市”格局，關鍵在于構建“一城兩區(qū)”型中等城市和“兩區(qū)帶五鎮(zhèn)”的中等城鎮(zhèn)體系?，F(xiàn)實情況是，東區(qū)已經具備相當?shù)幕A和能力，相比之下，西區(qū)及更下一層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還近乎一張白紙。因此，筆者認為，“合理建設東區(qū)，積極發(fā)展西區(qū)”將是未來一定時期的建設模式。多年來，鋼鐵工業(yè)一直是遷安市的主導產業(yè)之一，隨著生產力水平的提高和市場經濟體制的完善，大型鋼鐵企業(yè)相繼建設。3—5年內，遷安將建成鋼鐵大市。而鋼鐵工業(yè)高能耗、運量大、污染重，要有效地治理環(huán)境污染，避免重復建設，應符合現(xiàn)代化工業(yè)企業(yè)發(fā)展建設的要求，盡量做到集中發(fā)展，統(tǒng)一治理，走可持續(xù)發(fā)展之路，才能使當?shù)鼐用癜簿訕窐I(yè)，保持經濟社會的持續(xù)、健康發(fā)展。因此，在堅持“依托首鋼、服務首鋼、發(fā)展遷安”方針前提下，遷安更需要一個總體的謀劃。

最后，有利于城市遠期的總體發(fā)展?，F(xiàn)狀市區(qū)周圍地勢平坦，土地較肥沃，受經濟發(fā)展水平的影響，今后一定的時期內，仍需在灤河東部發(fā)展，但隨著經濟發(fā)展和灤河西部一些企業(yè)發(fā)展的需要，遠期楊店子—濱河村一帶將成為開發(fā)建設的熱點。從遠期來說，作為“中等城市”重要組成部分的河西區(qū)，楊店子—濱河村一帶與遷安現(xiàn)狀市區(qū)只有一河之隔，距主城區(qū)約10公里，這段距離完全由高等級城市快速路相連，與東區(qū)共同形成了“十分鐘經濟圈”，無疑，西區(qū)將擔負起第二輻射中心的重任，疏解城市功能。在這個意義上說，它是城市遠期發(fā)展的需要，構建“中等城市”格局意義尤為深遠。

二、融入“大北京”規(guī)劃，構建“中等城市”格局對策與措施

“大北京”規(guī)劃，再次激發(fā)了大北京地區(qū)各級政府研究自身發(fā)展的熱情，同時也使企業(yè)界在該地區(qū)尋求自身發(fā)展的一席之地。遷安雖為京津冀東北地區(qū)中的一個縣級市，卻是大北京地區(qū)核心產業(yè)向外疏散的直接受益者。從1959年首鋼礦業(yè)公司在遷安建設到今天遷安首鋼鋼鐵有限公司在遷安落戶，遷安與首鋼的關系從“輸入”變?yōu)椤拜敵觥?，產業(yè)鏈發(fā)生了質的變化，這種變化，是區(qū)域社會經濟發(fā)展的必然，是北京建設世界城市的需要，是大北京地區(qū)產業(yè)結構調整的結果，遷安在大北京地區(qū)中的地位和作用是其它中小城市無法比擬的。尤其是這次首鋼部分企業(yè)遷駐遷安，對遷安鋼鐵產業(yè)和相關產業(yè)的發(fā)展將起到巨大的拉動作用，更為構建“中等城市”格局提供了強勁的推動力。那么，遷安該如何融入“大北京”、構建“中等城市”格局，推進城鎮(zhèn)化呢？

（一）更新思想觀念。認識的深化是做好工作的前提。筆者認為，應從以下幾方面去認識構建“中等城市”格局、推進城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)實意義，應進一步理解工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關系。工業(yè)化推動城市化，城市化提升工業(yè)化。但從社會發(fā)展協(xié)調的角度講，工業(yè)化注重利潤；城市化更注重社會功能的完善。只有二者協(xié)調發(fā)展，才能充分發(fā)揮市場對資源和生產要素的基礎性調節(jié)作用。推進城鎮(zhèn)化有利于帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)連片集中發(fā)展；有利于帶動農村產業(yè)化的發(fā)展，提高農產品市場化程度；有利于調整農業(yè)產業(yè)結構，發(fā)展效益農業(yè)；有利于吸納農村剩余勞動力，促進土地使用權流轉和適度規(guī)模經營；有利于改善農民收入結構，增加農民收入。為此：一是要改變“離土不離鄉(xiāng)”思維方式。傳統(tǒng)思維辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)，由于布局分散、信息滯后、人才缺乏、生產經營粗放，處于一種徘徊狀態(tài)。因此要采取鼓勵措施，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既要離土又要離鄉(xiāng)，要適度集中到城鎮(zhèn)或城市開發(fā)區(qū)。二是要消除對“城市病”的擔心。城市病產生的主要原因在于基礎設施不足，是長期計劃經濟、短缺經濟的產物。隨著市場經濟體制的建立和相對過剩經濟時代的到來，城市基礎設施的供給短缺問題一定會得到有效解決。

（二）改革規(guī)劃管理體制。城市發(fā)展是百年大計，科學規(guī)劃是建設好城鎮(zhèn)化的前提，是指明城市發(fā)展的基本方向。因此，制訂規(guī)劃要有創(chuàng)新意識和發(fā)展眼光，充分考慮未來城市發(fā)展的新趨勢和經濟社會發(fā)展對加快城鎮(zhèn)建設的要求，立足高起點，編制出具有超前性、分階段性和科學性的發(fā)展規(guī)劃。當前，要以融入“大北京”為契機，努力構建“中等城市”格局，要注意城鎮(zhèn)化規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃相結合、城市形態(tài)規(guī)劃與產業(yè)規(guī)劃相結合、靜態(tài)規(guī)劃與動態(tài)規(guī)劃相結合，搞好城市發(fā)展與區(qū)域經濟發(fā)展、城市短期發(fā)展與中長期發(fā)展的有機銜接和協(xié)調。要廣泛聽取專家、群眾的意見，集思廣益，反復修改和完善城鎮(zhèn)化規(guī)劃。規(guī)劃一經合法程序審查批準，已具有法律效應，堅持予以實施，杜絕長官意志、行政命令干預規(guī)劃的現(xiàn)象，堅決杜絕一任一改的短期盲目行為。

具體來說，規(guī)劃編制方面，要在抓好城市總體規(guī)劃的同時，進一步搞好各項專項規(guī)劃，要放開大門，放開設計市場，引入競爭機制，引進名院、名師，每項重點建筑都要聘請高水平的設計院，提供多套方案進行比選，從而使我們城市的建筑設計水平盡快上一個大的臺階，讓我們的城市變得更美觀、更和諧。規(guī)劃管理方面，要在堅持規(guī)劃科學性的基礎上，切實維護好規(guī)劃的權威性，嚴格規(guī)范城市范圍內的各種建設行為，杜絕不按規(guī)定要求設計、不按規(guī)劃要求建設等現(xiàn)象，確保城市規(guī)劃建設有序進行。同時，要大力推行規(guī)劃公示制，建立規(guī)劃管理委員會審批制度，對重點項目實行公示制，征求社會各界的意見，集中大家的智慧，把城市建設得更具特色。

（三）更新建設理念。軟硬件完善的城市才具有強大的吸引力。作為城市硬件的基礎設施建設的優(yōu)先次序是先地下后地上，各類管線一次鋪設。近期難于大規(guī)模建設的供氣、凈水等管線，應做好預埋。建設過程中貫徹這一思想：一是建設精品理念要貫穿、深入城市建設全過程。發(fā)展方式上，要由鋪攤子轉到重塑城市功能、提高城市發(fā)展的質量上來；投資效益上，要力求經濟、社會、生態(tài)、環(huán)境四種效益的高度統(tǒng)一；具體實施上，要在規(guī)劃、設計、施工每一環(huán)節(jié)精雕細琢。二是精品建設應追求城市的藝術美，體現(xiàn)文化素養(yǎng)與品位。城市規(guī)劃設計是高層次的創(chuàng)作，建設者必須具有較高文化素質、挖掘城市文化底蘊。三是精品建設要形成精品效應，推動城市建設質的提高。不要只看到眼前的個別項目，應立足社會范圍。

（四）調整行政區(qū)劃。構建“中等城市”格局，行政區(qū)劃調整勢在必行。這一工作涉及面廣，撤并工作必須依據(jù)規(guī)劃、因地制宜，綜合考慮各種因素：一是人口范圍及規(guī)模。要綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質、功能、經濟發(fā)展水平的基礎上，依據(jù)國家關于地區(qū)人口標準，合理確定現(xiàn)有和未來地區(qū)人口標準。二是考慮經濟發(fā)展水平。按照經濟發(fā)展客觀規(guī)律，綜合考慮已經形成的經濟結構、產業(yè)優(yōu)勢和區(qū)位條件，特別要注重潛在的發(fā)展優(yōu)勢。撤小并大，撤弱并強，從而實現(xiàn)以大帶小，以強帶弱的區(qū)域協(xié)調發(fā)展。三是考慮空間“強強聯(lián)合”，更有利于提升區(qū)域綜合競爭力。四是考慮歷史沿革。城市的發(fā)展都有其一定的歷史承接性，撤并過程中，可能會破壞原有歷史文化習俗和社會的安定，從而結合實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和經濟發(fā)展帶來負面影響。行政區(qū)劃調整目的在于實現(xiàn)規(guī)模效益，實現(xiàn)預定的城鎮(zhèn)化體系。以現(xiàn)有城市為主，適當發(fā)展新型城市。使大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，以形成多層次、開放性、網(wǎng)絡式、布局合理的現(xiàn)代城市體系，帶動和促進全國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（五）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政體制。理順市、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))兩級財政關系，完善小城鎮(zhèn)的財政管理體制。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預決算制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級預算內資金、預算外資金、自籌資金、各種收費等全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一管理，實行收支兩條線。本著財政與事權相統(tǒng)一和調動縣、鎮(zhèn)兩個積極性的原則，明確小城鎮(zhèn)政府的事權和財權，建立與縣(市)級分配關系明確的獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于小城鎮(zhèn)長遠發(fā)展的分稅制。

（六）改革土地管理制度。受當前國家宏觀土地政策的影響，“建設發(fā)展城市與少占耕地”之間的矛盾日益突出。解決這一矛盾的根本之點，在于土地管理制度的創(chuàng)新。一是建立城市建設發(fā)展審批考核體系，保證城市建設科學規(guī)劃、合理布局和節(jié)約用地。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內大量盤活土地存量，進行有序開發(fā)建設。二是實施舊城改造，對占地量大、人口密度低，用地結構不合理的區(qū)域按規(guī)劃調整，對分散的、容積率低的居民點要集中建住宅小區(qū)，生活小區(qū)，以垂直空間開發(fā)利用取代平面利用，發(fā)展適度的多層與高層建筑，降低建筑密度，增加綠化與道路廣場用地，改善生活環(huán)境與城鎮(zhèn)面貌。三是制定政策，鼓勵進城后的農民交出原來承包的土地，成為真正意義上的城鎮(zhèn)居民；交出的土地集中到種田大戶手里，實現(xiàn)規(guī)模經營，提高產品的商品率，增加收入；同時，對不愿意交出承包土地的農民，可明確土地使用關系，與承租人確立合同關系，合理分配利益，保證土地有效利用。四是完善農村土地流轉制度，妥善處理進城農民的承包地和宅基地，使他們的利益不受損失，消除農民進城的后顧之憂和制度制約。五是完善城市土地使用制度，自覺運用市場機制調控用地，政府壟斷土地一級市場，徹底放開二級市場，回歸土地的資本價值。

（七）改革戶籍管理制度。構建“中等城市”格局，突出的一個特點就是資源共享，進一步說就是農村和城市之間沒有“門檻”。因此，要逐步放棄農村和城市戶口分離的作法，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口制度。進一步放開對農民進城落戶的限制，相應確定按居住地劃分城鄉(xiāng)人口、按職業(yè)確定身份的戶籍登記制度，逐步用身份證制度代替現(xiàn)行的戶籍管理制度。打破長期限制勞動力流動、影響人力資源合理配置的根本約束，并要解決好新入城居民就業(yè)、求醫(yī)、子女入學、社會保障等問題。

（八）改革社會保障制度。將現(xiàn)有城市居民社會保障制度延伸到小城鎮(zhèn)，包括落戶小城鎮(zhèn)的農戶。逐步建立起以養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險為主體，政府、企業(yè)、個人三方共同負擔，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合，管理和服務社會化，覆蓋包括進城農民在內的各類企事業(yè)職工和個體勞動者的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民社會保障體系。只有社會保障制度改革順利進展，才能使進城農民徹底割斷對土地的依賴關系，放下包袱進城創(chuàng)業(yè)。

（九）改革投融資體制。按照我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，城鎮(zhèn)建設資金需求將長期保持旺盛的需求，資金始終是制約城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。因此，要在已有“投”、“賺”、“爭”、“貸”等籌資路子的基礎上，大膽解放思想，打破所有制界限，放開對民營經濟投入城市基礎設施的政策限制，將城市建設引向市場，靠市場推動：一是充分發(fā)揮已有城市建設投資發(fā)展有限公司的作用，并且以之為主體已經成功爭得貸款6.5億元，有力地支持了城市建設順利進展。但是，其業(yè)務范圍還很局限，應進一步拓展，可借鑒外地經驗做法。以項目股份募集、聯(lián)營合股等多種形式籌集城市建設資金，所有城市建設基礎設施能市場化就市場化，鼓勵多種經濟成份參與開發(fā)建設。二是讓利于民，真正實行誰投資，誰受益；誰經營，誰受益。三是通過市場運作方式，充分運用市場機制調動企業(yè)、個體、外商等社會投資主體的積極性，集聚資金用于城建，開辟城市建設穩(wěn)定的資金來源。四是盤活城市存量土地和其他存量資產，實行有償開發(fā)，通過開發(fā)升值返還城市建設。

結語：融入“大北京”規(guī)劃，構建“中等城市”格局，對于遷安來說，意義就在于以“大北京”為依托，充分利用其輻射帶動作用，全面推進城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)“中等城市”格局下的全市共享、共促和“大北京”規(guī)劃下的京、津、冀北地區(qū)共享、共促。