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一、司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)在律師管理工作中的定位

要說明這個(gè)問題首先必須探究在我們現(xiàn)行的律師制度下司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)對律師行業(yè)管理權(quán)的不同性質(zhì)。毫無疑問，司法行政機(jī)關(guān)作為政府的職能部門，是政府的組成部分，它行使公權(quán)力的性質(zhì)決定了司法行政機(jī)關(guān)在律師管理工作中要將維護(hù)公共利益作為制定政策、實(shí)施管理行為所應(yīng)遵循的基本原則。國家之所以建立律師制度，是為了讓這一制度在民主法制建設(shè)、市場經(jīng)濟(jì)的完善和維護(hù)基本人權(quán)等方面發(fā)揮相應(yīng)的職能作用，也即制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)是為了維護(hù)公共利益，雖然每個(gè)律師個(gè)體的執(zhí)業(yè)行為表現(xiàn)為維護(hù)特定當(dāng)事人的利益，但正是由于這無數(shù)個(gè)特定當(dāng)事人的利益得到維護(hù)，公共利益的目的才得以實(shí)現(xiàn)。司法行政機(jī)關(guān)在律師管理工作中發(fā)揮的作用從大的方面說只有兩個(gè)方面，一方面通過完善制度和致力于執(zhí)業(yè)環(huán)境的改善積極推進(jìn)律師行業(yè)的發(fā)展，另一方面對整個(gè)行業(yè)和行業(yè)中的個(gè)體偏離制度設(shè)計(jì)目標(biāo)的行為進(jìn)行規(guī)制。這兩個(gè)方面的工作其實(shí)根本目的只有一個(gè)，就是要通過發(fā)揮律師行業(yè)整體的作用來增進(jìn)公共福利和維護(hù)進(jìn)公共利益?；诖耍瑥脑鲞M(jìn)公共福利和維護(hù)公共利益的立場出發(fā)，兼顧律師行業(yè)發(fā)展的需要，通過推進(jìn)律師行業(yè)的發(fā)展來達(dá)到公共利益的目的，應(yīng)是司法行政機(jī)關(guān)在律師管理工作中的正確定位。

再來分析行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)。行業(yè)協(xié)會(huì)的產(chǎn)生最早源于同業(yè)公會(huì)，同行業(yè)中的經(jīng)營者既有相互競爭關(guān)系也有著共同的利益，個(gè)體在維護(hù)自身利益時(shí)總是感到勢單力薄，于是個(gè)體基于維護(hù)共同利益的需要組織起來形成同業(yè)公會(huì)。現(xiàn)代社會(huì)中行業(yè)協(xié)會(huì)的職能和作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了同業(yè)公會(huì)的范疇，大致可以表述為通過集體更為強(qiáng)大的交涉能力改善整個(gè)行業(yè)發(fā)展的外部空間，協(xié)調(diào)和規(guī)范同業(yè)之間的競爭關(guān)系，為會(huì)員提供個(gè)體難以獲得的信息和其他服務(wù)，等等。另外，現(xiàn)代社會(huì)中的行業(yè)協(xié)會(huì)，尤其是像律師協(xié)會(huì)這樣的專業(yè)性社團(tuán)組織，它們的權(quán)力來源也不再僅僅局限于會(huì)員的讓渡，通常是通過法律的授權(quán)或政府的委托獲得更多的權(quán)力，履行很大一部分公共管理的職能，在有些國家它們在法律上已經(jīng)成為“公法人”（如德國、日本等的律師協(xié)會(huì)）。但無論行業(yè)協(xié)會(huì)在現(xiàn)代社會(huì)中的職能和作用范圍如何擴(kuò)大，維護(hù)行業(yè)共同利益依然是行業(yè)協(xié)會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，律師協(xié)會(huì)也不例外。但這并不等于說追求行業(yè)利益是行業(yè)協(xié)會(huì)的唯一動(dòng)機(jī)，事實(shí)上完全不顧及公共利益地去追求行業(yè)利益是無法實(shí)現(xiàn)的，正因如此，成熟的行業(yè)協(xié)會(huì)總是會(huì)在二者之間進(jìn)行審慎的權(quán)衡，充分考慮兩個(gè)方面的利益要求?？梢哉f，能否協(xié)調(diào)好行業(yè)利益與公共利益的關(guān)系，是衡量行業(yè)協(xié)會(huì)自主管理的水平和行業(yè)管理成熟程度的重要標(biāo)志之一，這也是行政機(jī)關(guān)實(shí)行宏觀管理的基礎(chǔ)和推進(jìn)行業(yè)自主管理所要達(dá)到的目標(biāo)。結(jié)合我們國家的律師管理制度，筆者認(rèn)為立足于行業(yè)利益和行業(yè)發(fā)展的角度，同時(shí)積極促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是律師協(xié)會(huì)在律師行業(yè)管理中的正確定位。

二、司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)在律師管理工作中的相互關(guān)系

司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會(huì)要發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用，這是《律師法》確立的一個(gè)原則。監(jiān)督和指導(dǎo)兩個(gè)詞雖然在法律法規(guī)和日常管理活動(dòng)中常常被并列提及，但依筆者理解，其所指應(yīng)該是兩個(gè)不同層面的內(nèi)容。先談監(jiān)督。正是基于在律師行業(yè)發(fā)展中的不同定位，才存在司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會(huì)具有監(jiān)督職能的必要。從總體上講，作為政府職能部門的司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)在律師管理工作中的方向應(yīng)該是一致的，一方面以公共利益為己任的司法行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中要兼顧到行業(yè)利益，另一方面成熟的律師協(xié)會(huì)在增進(jìn)行業(yè)利益的同時(shí)必須要考慮到與公共利益的協(xié)調(diào)，但兩者的目標(biāo)又不完全一致。為防止和糾正行業(yè)協(xié)會(huì)基于行業(yè)利益的目的出臺(tái)的行業(yè)政策損害公眾的利益，政府部門就要履行監(jiān)督的職責(zé)，尤其是在我們現(xiàn)實(shí)的律師管理體制下，更是如此?？疾炱渌鼑液偷貐^(qū)的律師制度，我們發(fā)現(xiàn)盡管各個(gè)國家和地區(qū)的歷史文化背景和法治傳統(tǒng)不同，律師管理制度千差萬別，但總有一個(gè)行使公權(quán)力的部門在監(jiān)督著律師行業(yè)和律師協(xié)會(huì)，或者是立法機(jī)構(gòu)，或者是司法機(jī)構(gòu)，或者是行政機(jī)構(gòu)。如香港的律師會(huì)需要在立法會(huì)通過立法，作為政府部門的律政司就會(huì)對立法可能會(huì)給公眾利益的帶來影響提出判斷意見；美國的法院曾經(jīng)判定弗吉尼亞州律師公會(huì)制訂的最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)違反反托拉斯法，等等。由于各個(gè)國家和地區(qū)律師制度的不同，對律師協(xié)會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)的公權(quán)力部門也不同，但目的都是相同的，那就是防止過度追求行業(yè)利益而使公眾的利益受到損害。在這里也探討一下律師協(xié)會(huì)的自治問題。對行業(yè)自治，存在很多片面的理解。筆者認(rèn)為行業(yè)自治主要是指律師行業(yè)內(nèi)部高度民主化的自主管理，是行業(yè)管理的發(fā)展方向。一旦行業(yè)政策可能影響到公眾的利益，就不完全是自治的范疇，就需要有監(jiān)督和制約，完全意義上的自治是不存在的。

再來談?wù)勚笇?dǎo)。當(dāng)前，伴隨著我們國家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場化的改革，政治體制改革和社會(huì)管理體制的改革也正在積極向前推進(jìn)，社會(huì)的自主管理正在逐步形成。中國幾千年的管理文化是以“行政本位”和“官本位”為基石的，各個(gè)領(lǐng)域的改革都是政府主導(dǎo)型的改革，這種改革模式符合中國國情，有利于處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。既然是政府主導(dǎo)型的改革，司法行政部門就有責(zé)任積極推進(jìn)行業(yè)的自主管理，從總體上把握改革的方向和進(jìn)程，確定各自的管理職能和基本的制度框架，這是指導(dǎo)作用的一個(gè)重要方面。律師行業(yè)的自主管理本質(zhì)上是民主管理，民主不僅僅是一種意識(shí)，也是一門藝術(shù)。在行業(yè)管理建立和完善的過程中，如何指導(dǎo)和幫助律師協(xié)會(huì)按照民主管理、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則完善行業(yè)管理的內(nèi)部架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，也是司法行政機(jī)關(guān)發(fā)揮指導(dǎo)作用的一個(gè)重要方面。這里并不是說司法行政機(jī)關(guān)在民主管理的藝術(shù)上更加高超，而是基于目前的管理框架以及行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)的現(xiàn)狀，司法行政機(jī)關(guān)在管理資源、信息、權(quán)威性等方面更具優(yōu)勢，另外超脫于行業(yè)之外更利于廣泛聽取意見和整合各個(gè)方面的訴求。從長遠(yuǎn)來看，隨著行業(yè)管理的日趨成熟，律師協(xié)會(huì)將具有更大的獨(dú)立性和自主性。除司法行政機(jī)關(guān)基于公共利益的考慮發(fā)揮監(jiān)督作用之外，雙方更多的體現(xiàn)為一種合作伙伴關(guān)系。建立和完善日常的溝通和信息共享機(jī)制，通過協(xié)調(diào)引導(dǎo)等軟性管理措施保證雙方政策目標(biāo)的基本一致，將是司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會(huì)發(fā)揮指導(dǎo)作用的更為經(jīng)常的一種方式。

三、推進(jìn)律師協(xié)會(huì)自主管理是完善律師管理體制的必然要求

改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，社會(huì)格局正在發(fā)生著深刻的變化，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)成分多樣化，社會(huì)組織形式多樣化，就業(yè)方式多樣化，分配方式多樣化和利益關(guān)系多樣化。適應(yīng)形勢的發(fā)展變化，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)和管理社會(huì)的方式也在進(jìn)行著積極的轉(zhuǎn)變，包辦社會(huì)的全能型政府正在讓位于有限型政府，積極培育和推進(jìn)社會(huì)的自主管理是改變傳統(tǒng)的管理體制和管理方式，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。另外，作為專業(yè)性的知識(shí)群體，律師行業(yè)的迅速發(fā)展所產(chǎn)生的提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為、維護(hù)共同利益等很多方面的需求，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府所能提供服務(wù)的范疇，政府管理的有限性決定了服務(wù)和管理的部分職能要交給行業(yè)組織。另外，從律師行業(yè)發(fā)展的歷程來看，自律師制度恢復(fù)以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，律師執(zhí)業(yè)組織形式經(jīng)歷了從國辦所到合作制、合伙制的不斷發(fā)展，律師管理體制也經(jīng)歷了從單一的政府管理到政府職能部門與行業(yè)協(xié)會(huì)共同管理的變化過程。律師執(zhí)業(yè)組織形式的改革是隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善不斷深化的，與之相適應(yīng)地，律師管理體制也應(yīng)隨著目前政治體制改革和社會(huì)管理體制的改革不斷向前推進(jìn)，這里不是機(jī)緣巧合，有著內(nèi)在的必然聯(lián)系和發(fā)展規(guī)律。這是深化“兩結(jié)合”管理體制始終應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的方向，絕不能因?yàn)楦母锎胧┎坏轿粚?dǎo)致的實(shí)踐中存在的問題而裹足不前。從某種意義上講，“兩結(jié)合”的管理模式既是一種管理體制，也是一個(gè)過程。說它是一種體制，因?yàn)檫@是目前管理的現(xiàn)狀；說它是一個(gè)過程，是因?yàn)檫@種體制還在不斷完善的動(dòng)態(tài)過程之中，這個(gè)過程就是在規(guī)范和完善司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)作用的同時(shí)，積極推進(jìn)行業(yè)自主管理的過程。因此，積極推進(jìn)律師行業(yè)的自主管理既是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善社會(huì)管理體制和機(jī)制的需要，也是律師行業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的要求，更是司法行政機(jī)關(guān)作為政府職能部門推進(jìn)律師行業(yè)發(fā)展所應(yīng)盡到的責(zé)任。

四、深化“兩結(jié)合”管理體制改革的著力點(diǎn)

在明確了深化“兩結(jié)合”管理體制改革的基礎(chǔ)、方向和保障的前提下，完善現(xiàn)行的律師管理體制，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著重做好以下幾個(gè)方面的工作：

1、明確司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)的各自職能。定位不準(zhǔn)，職能不清是目前體制下的一個(gè)比較突出的問題，當(dāng)然在管理體制完善的過程中要做到絕對的清晰，似乎非常困難，但是通過列舉的方式能夠做到相對清晰。筆者認(rèn)為，鑒于司法行政機(jī)關(guān)在管理體制改革中的主動(dòng)和指導(dǎo)地位，現(xiàn)階段由行政機(jī)關(guān)按照公共利益的原則首先界定自身的行政職能，其余交由律師協(xié)會(huì)履行應(yīng)該是一個(gè)可行的辦法。司法行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)做好以下幾個(gè)方面的工作：一、制定行業(yè)發(fā)展政策，主要包括組織制定律師行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，與相關(guān)部門協(xié)調(diào)制定律師行業(yè)的稅收、收費(fèi)、社會(huì)保障、執(zhí)業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)等政策并監(jiān)督政策的執(zhí)行，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)以完善律師制度的法律體系；二、嚴(yán)格執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、限制和退出，包括律師事務(wù)所和律師的執(zhí)業(yè)許可，通過行政處罰措施對執(zhí)業(yè)行為的限制，吊銷執(zhí)業(yè)許可和組織監(jiān)督清算等。三、加強(qiáng)市場秩序監(jiān)管，主要是協(xié)調(diào)相關(guān)部門清理整頓法律服務(wù)市場秩序；四、協(xié)調(diào)改善執(zhí)業(yè)環(huán)境，主要是協(xié)調(diào)相關(guān)部門保障律師的調(diào)查取證、會(huì)見、閱卷等執(zhí)業(yè)權(quán)利；五、調(diào)整法律服務(wù)供需關(guān)系，包括履行法律援助的義務(wù)，通過市場機(jī)制與政策調(diào)控手段的結(jié)合解決法律服務(wù)供需錯(cuò)位的問題；六、監(jiān)督指導(dǎo)律師協(xié)會(huì)工作，推進(jìn)行業(yè)管理體制的完善。

2、充實(shí)律師協(xié)會(huì)會(huì)員管理職能。在律師協(xié)會(huì)現(xiàn)有職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步充實(shí)擴(kuò)大其服務(wù)和管理會(huì)員的職能。一是在執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入方面要發(fā)揮律師協(xié)會(huì)的作用，包括由協(xié)會(huì)制定實(shí)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)習(xí)，制定行業(yè)公認(rèn)的品行標(biāo)準(zhǔn)并提供考核建議；二是在完善行業(yè)懲戒機(jī)制的基礎(chǔ)上，加大律師協(xié)會(huì)處罰權(quán)的力度，除吊銷執(zhí)照的行政處罰外，其余的行政處罰措施都可委托律師協(xié)會(huì)做出；三、律師的調(diào)轉(zhuǎn)所和年度注冊登記，都應(yīng)當(dāng)是律師協(xié)會(huì)的會(huì)員管理職能。

3、加快律師協(xié)會(huì)民主化改革的步伐。由于管理體制傳承的因素，律師協(xié)會(huì)脫胎于司法行政機(jī)關(guān)，思維模式和運(yùn)作方式都有著深深的行政管理烙印。本質(zhì)上行業(yè)管理是會(huì)員的民主管理，應(yīng)當(dāng)按照民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則，改革和完善選舉制度、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，使律師協(xié)會(huì)職能定位清晰、管理手段完備、組織結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行機(jī)制科學(xué)，真正立足于全體會(huì)員，充分發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為的作用。加強(qiáng)協(xié)會(huì)建設(shè)，絕不僅僅是權(quán)力分配的問題。簡單地將行政機(jī)關(guān)的權(quán)力分配給律師協(xié)會(huì)，并不能解決律師協(xié)會(huì)代表性不足和權(quán)威性不夠的問題，恰恰相反，會(huì)導(dǎo)致將律師協(xié)會(huì)異化成行政機(jī)關(guān)，失去會(huì)員的認(rèn)同感，偏離行業(yè)管理發(fā)展的方向。

4、規(guī)范和完善司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)。在積極扶持和推進(jìn)律師行業(yè)自主管理的同時(shí)，出于公共利益的目的規(guī)范和完善司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)作用同等重要，明確監(jiān)督指導(dǎo)的范圍和方式不僅有利于司法行政機(jī)關(guān)正確履行職能，同時(shí)也有利于律師協(xié)會(huì)的自主管理。對于哪些事項(xiàng)采用監(jiān)督的方式，哪些事項(xiàng)采用指導(dǎo)的方式，筆者認(rèn)為可以按照事項(xiàng)本身是否直接涉及公眾的利益作為一個(gè)基本原則進(jìn)行劃線分類。比如對于章程和行業(yè)規(guī)范的制定、修改，擬組織的重大活動(dòng)和行動(dòng)等，應(yīng)采用審核批準(zhǔn)和事前備案等硬性的管理措施進(jìn)行規(guī)制；而對于律師協(xié)會(huì)內(nèi)部的管理事項(xiàng)，則宜采用軟性的管理措施進(jìn)行指導(dǎo)。

5、改進(jìn)和加強(qiáng)黨組織在律師協(xié)會(huì)中的作用

黨組織在律師協(xié)會(huì)要起到把握政治方向，發(fā)揮政治核心和保障作用，就要通過組織創(chuàng)新使黨組織的定位、構(gòu)成、發(fā)揮作用的方式與律師協(xié)會(huì)民主管理的體制、機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來，而不能簡單地按照在行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行模式開展工作，這與《黨章》的規(guī)定也不相符。筆者認(rèn)為發(fā)揮黨組織在律師協(xié)會(huì)中的作用，可以從以下幾個(gè)方面探索：一是按照行業(yè)為主，屬地為輔的原則在律師協(xié)會(huì)建立行業(yè)黨的組織體系；二是鼓勵(lì)和支持律師黨員中的優(yōu)秀分子積極參加協(xié)會(huì)的選舉，進(jìn)入?yún)f(xié)會(huì)的決策層；三是在人員構(gòu)成上，要將會(huì)長、常務(wù)理事、理事中的律師黨員最大限度地吸納為律師協(xié)會(huì)黨委（組）成員；四是在發(fā)揮黨組織引領(lǐng)決策的機(jī)制上，對于律師協(xié)會(huì)重要的決策，黨組織應(yīng)在協(xié)會(huì)表決前先行在黨組織內(nèi)部按照民主集中制的組織原則進(jìn)行討論形成一致的意見，由黨組織成員帶到?jīng)Q策過程中。