導(dǎo)語：城市居委會(huì)體制創(chuàng)新交流一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、研究概述

（一）背景

1．是基層政治民主制度建設(shè)的深入探討

城市基層民主建設(shè)對(duì)于推進(jìn)中國(guó)社會(huì)民主化進(jìn)程具有十分重要的戰(zhàn)略意義。它是人民參與政治生活、表達(dá)利益要求，實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的最直接的平臺(tái)，它為公民在廣泛而直接的政治參與中增強(qiáng)民主意識(shí)，提高民主能力提供了重要基礎(chǔ)。自治是城市基層民主的核心價(jià)值和主要形式。改革開放以業(yè)，尤其是在20世紀(jì)末我國(guó)城市全面推開社區(qū)制度之后，基層自治建設(shè)有了很大的發(fā)展，其中重要的是直接選舉制度和一系列居民參與方式以及民間組織的介入機(jī)制創(chuàng)新等。但是，也不同程度地存在著體系上的一些問題，包括民主形式的實(shí)效、自治能力的提升、居民參與的有限性等，都需要在一個(gè)理論和實(shí)踐結(jié)合的層面上作深入探討。

2．是城市居委會(huì)組織體制發(fā)展的理論思考

作為基層群眾自治組織，城市居委會(huì)體制在中國(guó)產(chǎn)生、沿革發(fā)展已有近60年的歷史。在這一較長(zhǎng)的歷史過程中，逐步形成了性質(zhì)較為明確、形式較為固定、制度較為完善的基層組織。但是，隨著城市化進(jìn)程的加快和政府行政職能改革的深化以及社區(qū)建設(shè)范圍的擴(kuò)大，也存在著許多不適應(yīng)的體制、機(jī)制問題，需要對(duì)實(shí)踐的發(fā)展不斷作出理論思考和追索。

3．是城市公共服務(wù)體系的重大銜接

隨著政府行政機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展，原先根植于行政體系的公共服務(wù)和公共管理逐步移植于社會(huì)，并直面城市基層，成為整體社會(huì)服務(wù)的重要組成部分。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)管理的主體，是“自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束”的組織承載體，如何與不斷擴(kuò)大的公共服務(wù)體系銜接，并部分承擔(dān)政府行政職能下放的權(quán)力和義務(wù)，成了新時(shí)期城市居委會(huì)面臨的重大課題。

4．是城市社區(qū)結(jié)構(gòu)功能關(guān)系的實(shí)踐總結(jié)

在城市化推動(dòng)下，城市社會(huì)管理的擴(kuò)大與深化，對(duì)社區(qū)功能提出了新的要求。社區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目范圍、內(nèi)容、功效等都有很大發(fā)展。城市社區(qū)居委會(huì)體制需要有更大的適應(yīng)性，給社區(qū)建設(shè)的發(fā)展以更大的體制包容空間。

（二）范圍

1．歷史研究范圍

研究1949-2007年間中國(guó)城市居委會(huì)體制的誕生及其發(fā)展，包括20世紀(jì)70年代末80年代初改革開放前后的不同模式的研究。

2．區(qū)域研究范圍

以杭州市城市居委會(huì)體制研究為主，對(duì)比國(guó)內(nèi)城市居委會(huì)體制的不同特點(diǎn)。包括上海、青島、南京、西安等模式。

杭州市范圍以內(nèi)各區(qū)及縣級(jí)城鎮(zhèn)居委會(huì)的不同特點(diǎn)。

（三）理論評(píng)價(jià)

1．總的評(píng)價(jià)

（1）國(guó)外的社區(qū)研究。經(jīng)歷了從傳統(tǒng)自治——即共同體式的自治，到現(xiàn)代社區(qū)自治——即公民主體與非政府組織中介相結(jié)合的民主自治的歷史過程。國(guó)外早期社區(qū)研究，受到功能學(xué)派和人類學(xué)影響比較大，注重于社區(qū)的傳統(tǒng)與現(xiàn)代文化沖突研究，試圖找到人類社會(huì)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的文化模型，如涂爾干、馬林諾斯基、布朗等等，他們創(chuàng)立了社區(qū)研究的功能學(xué)派文化人類學(xué)理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究模式。

近期，發(fā)達(dá)國(guó)家把社區(qū)研究作為更新民主體制的一種深化。因此，社區(qū)研究更多地與政體學(xué)說的選舉理論、后現(xiàn)代的都市化社區(qū)規(guī)劃、市民社會(huì)研究、非政府組織與社團(tuán)中介體系、新公共行政管理、社會(huì)政策等等研究相結(jié)合，試圖找到公眾與政府、憲政體制與自治體制之間的鏈接，即一種新的自治參與模式，以此支持現(xiàn)代西方政治制度。其研究特點(diǎn)有：①把公眾對(duì)政府的支持作為重點(diǎn)，探討公眾選舉熱情下降的社區(qū)原因；②運(yùn)用市民社會(huì)理論解釋社區(qū)自治性質(zhì)，探討社區(qū)的認(rèn)同和歸屬問題；③重視社區(qū)在公共行政管理中的作用，建構(gòu)公民參與的社區(qū)模式；④重新審視政體、國(guó)體和社會(huì)體制的關(guān)系。⑤把社區(qū)研究與基層自治組織研究相結(jié)合，探討社會(huì)層面管理的方式、方法，出現(xiàn)了一批扎扎實(shí)實(shí)的調(diào)查研究與其他實(shí)證成果。

聯(lián)合國(guó)從推進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的角度，提出社區(qū)發(fā)展的概念，其宗旨在于加強(qiáng)國(guó)家政府同社區(qū)的聯(lián)系，使社區(qū)成員在政府機(jī)構(gòu)的支持下，依靠自己的力量，有目的、有組織地改善社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化狀況。這成為發(fā)展中國(guó)家研究社區(qū)的重要出發(fā)點(diǎn)。

（2）我國(guó)社區(qū)研究。早期研究也具有功能結(jié)構(gòu)主義特點(diǎn)和文化人類學(xué)的學(xué)科痕跡。改革開放以來，社區(qū)研究以探討我國(guó)基層的民主自治建設(shè)為主要方向，突出了體制創(chuàng)新的特點(diǎn)。如：①社區(qū)自治的區(qū)域規(guī)模和界線；②社區(qū)居委會(huì)的自治體制；③黨的領(lǐng)導(dǎo)與居民自治的關(guān)系；④政府職能的剝離和社區(qū)準(zhǔn)入制；⑤社區(qū)自治管理的議行分設(shè)結(jié)構(gòu)；⑥社區(qū)自治適用范圍；⑦社區(qū)自治的政治意義；⑧社區(qū)自治與基層政權(quán)制度改革等。

居民自治及其居委會(huì)自治組織形式是社區(qū)研究的一個(gè)理論難點(diǎn)。作為系統(tǒng)的居民自治理論和整體的居民委員會(huì)體制模式，急切需要提供成功的經(jīng)驗(yàn)研究。本課題將通過杭州市城市居委會(huì)體制建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展及其自治能力的經(jīng)驗(yàn)研究，探索和諧社區(qū)以自治為核心的功能結(jié)構(gòu)的理論框架和實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ汀?/p>

2．理論支持及評(píng)價(jià)

（1）國(guó)家、社會(huì)理論支持及其評(píng)價(jià)

①國(guó)家與社會(huì)的互相依存關(guān)系。

社區(qū)體制建設(shè)理論的大背景，無論是從理論和實(shí)踐上說，都涉及到國(guó)家與社會(huì)及相互關(guān)系的理論。社區(qū)是介入國(guó)家、社會(huì)、個(gè)域三者之間的交叉的。但都又可獨(dú)立自治的區(qū)位。

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是西方自宗教改革之后的重要研究領(lǐng)域。一般認(rèn)為國(guó)家和社會(huì)是兩個(gè)不同的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段的產(chǎn)物，是一個(gè)規(guī)范性領(lǐng)域，包括權(quán)力、制度、法制等。公共權(quán)力的建立是國(guó)家區(qū)別于其他社會(huì)組織的最顯著的特征。國(guó)家權(quán)力具有強(qiáng)制性、主權(quán)性和普遍的約束力。社會(huì)作為國(guó)家產(chǎn)生和賴以存在的基礎(chǔ)，則是一個(gè)普遍性領(lǐng)域，各種主體、關(guān)系、行為都要在社會(huì)中表現(xiàn)出來；國(guó)家又是一個(gè)特殊性領(lǐng)域，它只是社會(huì)大系統(tǒng)中一個(gè)具有公共權(quán)力和權(quán)威的特殊子系統(tǒng)。社會(huì)和國(guó)家各自有著相對(duì)獨(dú)立的活動(dòng)范疇，承擔(dān)著不同的職能。潘小娟在《中國(guó)基層社會(huì)重構(gòu)》①一書中認(rèn)為，社會(huì)管轄的是除政府法定管理范圍和公民個(gè)人自主權(quán)限范圍之外的公共部分，即既不應(yīng)該由政府直接管理，也不應(yīng)該由公民自主管理的部分；政府管轄的則是社會(huì)公共部分之中的特定部分，即政府只行使統(tǒng)治職能和對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理職能，如國(guó)家安全、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等。由此可見，國(guó)家和社會(huì)是兩個(gè)既相關(guān)聯(lián)又相區(qū)別的不同的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，它們之間既相互獨(dú)立，又相互依存：國(guó)家源于社會(huì)又高于社會(huì)，國(guó)家凌架于社會(huì)又離不開社會(huì)，國(guó)家管理社會(huì)又依賴于社會(huì)。社會(huì)是國(guó)家存在的基礎(chǔ)和前提，如果沒有社會(huì)，國(guó)家就失去了存在的理由。

②國(guó)家與社會(huì)的相對(duì)分離及良性互動(dòng)。

良性的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系應(yīng)該是建立在合理分工基礎(chǔ)上的相互合作，相互支持，相互協(xié)調(diào)。一個(gè)活躍的、參與式的公民社會(huì)將使國(guó)家更加負(fù)責(zé)任地行動(dòng)并對(duì)公民的需要更快地作出反應(yīng)，因此公民社會(huì)的成長(zhǎng)壯大已經(jīng)成為民主化的一個(gè)重要?jiǎng)恿Α９裆鐣?huì)組織廣泛參與到發(fā)展項(xiàng)目之中，可以極大地彌補(bǔ)國(guó)家能力的不足并促進(jìn)以官民合作為特征的治理和善治。

③從政府萬能到政府有限及社區(qū)權(quán)力承接。

國(guó)家的職能機(jī)構(gòu)是政府，因此國(guó)家社會(huì)的關(guān)系往往更多地表現(xiàn)為政府與社會(huì)關(guān)系。而20世紀(jì)70-80年代，則是全球性公共行政改革的重要時(shí)期，形成了新公共管理和新公共行政理論。公共行政典范強(qiáng)調(diào)政府萬能，而新公共管理主張政府有限。我國(guó)長(zhǎng)期以來一直實(shí)行的是權(quán)力高度集中的“行政全能型”管理體制，“國(guó)家管轄范圍寬泛”、“國(guó)家實(shí)際滲透社會(huì)能力軟弱”是其兩個(gè)基本特征。許多學(xué)者在比較研究中外社會(huì)結(jié)構(gòu)時(shí)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)在公民個(gè)體與政府之間缺少一個(gè)中間層，即缺少由眾多的社會(huì)團(tuán)體構(gòu)成的社會(huì)自我管理層。而西方國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)是在公民個(gè)體與政府之間有一個(gè)健全的社會(huì)自我管理層，以溝通了政府與社會(huì)各方面的聯(lián)系，并保證了政府與社會(huì)各司其職、各負(fù)其責(zé)，避免政府管了許多不該管的事務(wù)。改變這一狀況的突破口在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離。西方社會(huì)，以擴(kuò)大非政府組織形式來實(shí)現(xiàn)這種分離。在我國(guó)，較強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層自治組織，尤其是20世紀(jì)末，則強(qiáng)調(diào)加快社區(qū)發(fā)展，擴(kuò)大社會(huì)的自治功能，提高社會(huì)的自治組織程度，以改變國(guó)家包辦社會(huì)、國(guó)家與社會(huì)合一的舊格局，將除涉及全社會(huì)的宏觀社會(huì)事務(wù)管理之外的權(quán)限逐步地交還給社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力有序地向社會(huì)權(quán)力的轉(zhuǎn)移。

（2）治理理論的支持及其評(píng)價(jià)

①治理概念的界定。

在研究社區(qū)居委會(huì)建設(shè)中，治理理論則是一項(xiàng)重要的理論支撐。治理理論興起于20世紀(jì)90年代前后。20世紀(jì)90年代以來，西方學(xué)者從國(guó)家與社會(huì)、公共部門與私人部門、權(quán)力與責(zé)任、社會(huì)自主等不同角度對(duì)“治理”概念作出了許多界定，賦予了其豐富的內(nèi)涵。全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表的題為《我們的全球之家》的研究報(bào)告對(duì)治理作出了如下界定，認(rèn)為治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理是國(guó)家和公民社會(huì)在認(rèn)同和合作的基礎(chǔ)上，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的過程。治理的主體是多元的，它既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共部門和私人部門的合作；治理的運(yùn)行是多向度的，它是一個(gè)上下左右互動(dòng)的管理過程；治理是由共同目標(biāo)支持的，它主要通過合作、協(xié)商、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理；治理的權(quán)威源于公民的認(rèn)同和共識(shí)，它是建立在自主、自愿的基礎(chǔ)上的，治理的目的在于最大限度地增進(jìn)社會(huì)公共利益。治理要達(dá)到有效和成功，亦即善治，就必須在國(guó)家和社會(huì)之間建立起互助合作的良性互動(dòng)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，保證公共利益的最大化。在國(guó)家和社會(huì)之間建立互助合作關(guān)系，可以使政府合理地縮小自己的職能范圍，提升自己的能力，對(duì)社會(huì)實(shí)行真正有效的管理；可以保證政府轉(zhuǎn)移出來的職能有載體承接，避免管理上的真空和無序；可以促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)，提高社會(huì)的自治能力和自組織程度。

②社區(qū)發(fā)展與社區(qū)治理。

我國(guó)的社區(qū)發(fā)展實(shí)踐表明，社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展正成為基層社會(huì)治理的新的生長(zhǎng)點(diǎn)。政府通過社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，借助社會(huì)組織使自己的力量得到了擴(kuò)展，自己的權(quán)力得到了延伸；政府通過吸納社會(huì)組織參與社區(qū)發(fā)展和部分社會(huì)事務(wù)的管理，使自己的能力得到了有效增長(zhǎng)，自己的權(quán)威的合法性獲得了認(rèn)同。在社區(qū)建設(shè)過程中，社會(huì)組織在政府的扶持和培育下，得到了空前的發(fā)展。這有力地促進(jìn)了社會(huì)力量的生長(zhǎng)，社會(huì)自治空間的擴(kuò)大。

現(xiàn)代社區(qū)的發(fā)展必然要求變革城市基層社會(huì)的管理結(jié)構(gòu)與管理方式，構(gòu)建一種與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相脫離的全新的社區(qū)治理模式。但是社區(qū)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，需要全社會(huì)各個(gè)方面力量的支持與參與。其中，政府、社區(qū)居委會(huì)（全體居民）和非營(yíng)利組織則是最為主要的力量。雖然政府、社區(qū)居委會(huì)和非營(yíng)利組織在社區(qū)發(fā)展中的職責(zé)和作用各不相同，但是它們之間的關(guān)系并不是相互割裂，相互分離的，而是相互影響，相互依存的。因此，應(yīng)該在分工明確的基礎(chǔ)上，理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系，充分發(fā)揮三個(gè)方面的積極性，在三者之間建立起相互合作、相互支持的良性互動(dòng)關(guān)系，也即一種新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)關(guān)系。其中之社區(qū)居委會(huì)則是這三者關(guān)系的軸心，它隨時(shí)向政府和非營(yíng)利組織反映社區(qū)居民的需求，表達(dá)社區(qū)居民的愿望，代表社區(qū)居民對(duì)所提供的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督和評(píng)估，并及時(shí)反饋社區(qū)居民意見。同時(shí)要及時(shí)向社區(qū)居民傳達(dá)國(guó)家的法律法規(guī)和黨的各項(xiàng)方針政策，特別是關(guān)涉本社區(qū)居民利益的重大決定，告知社區(qū)居民非營(yíng)利組織開辦的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容等。

③社區(qū)治理模式研究。

社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。魏娜在《我國(guó)城市社區(qū)治理模式：“發(fā)展演變與制度創(chuàng)新”》一文中將我國(guó)城市社區(qū)治理模式，從宏觀上歸納為：行政型社區(qū)——政府主導(dǎo)型、合作型社區(qū)——政府推動(dòng)與社區(qū)自治結(jié)合型、自治型社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型這樣三種治理模式。作者認(rèn)為這三類社區(qū)治理模式既同時(shí)存在又發(fā)展遞進(jìn)，不同區(qū)域、不同時(shí)期，有著其適應(yīng)的合理性。

行政型社區(qū)——政府主導(dǎo)型的治理模式。行政型社區(qū)的主要特點(diǎn)是：首先，政府組織是社區(qū)治理的主體。從社區(qū)組織的形式上來看，居民委員會(huì)雖然在法律上是基層居民群眾的自治組織，但它是被納入到政府體系中的組織，其獨(dú)立性和法律所規(guī)定的自治性都受到限制。政府組織不僅直接給居民委員會(huì)下派任務(wù)，而且還確定具體的指標(biāo)進(jìn)行考核。其次，政府承擔(dān)著對(duì)社區(qū)治理的無限責(zé)任，同時(shí)，也承擔(dān)著社區(qū)治理的風(fēng)險(xiǎn)。第三，社區(qū)治理的方式主要是以行政管理手段為主，政府通過對(duì)社區(qū)組織與社區(qū)資源的控制來達(dá)到治理的目的。第四，由于政府組織包攬了社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，因此，社會(huì)組織尤其是具有一定獨(dú)立性的非政府組織的發(fā)展受到了限制。第五，社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的主動(dòng)性差、熱情不高。雖然政府主導(dǎo)型的治理模式能夠發(fā)揮出政府組織動(dòng)員社會(huì)資源和社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，在短時(shí)間內(nèi)體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的效率，但是，這種模式對(duì)社區(qū)自治能力的提高和社區(qū)建設(shè)的深入開展是不利的。

合作型社區(qū)——政府推動(dòng)與社區(qū)自治結(jié)合型的治理模式。合作型社區(qū)模式的基本特點(diǎn)是：首先，社區(qū)治理的主體由政府組織擴(kuò)展到社區(qū)內(nèi)的自治組織與非政府組織。政府組織通過授權(quán)和權(quán)力的下放，把由政府組織承擔(dān)的社會(huì)職能交由社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織來承擔(dān)，政府組織的職能轉(zhuǎn)變與社區(qū)組織職能的加強(qiáng)同步進(jìn)行。其次，社區(qū)自治組織在法律規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)利得到體現(xiàn)，社區(qū)自治能力得到加強(qiáng)。第三，社區(qū)的資源投入以政府投入為主、社會(huì)組織投入為輔，并逐漸增加多渠道的資源投入。第四，建立在半自治半行政基礎(chǔ)上的社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)組織的主體，它是連結(jié)政府與社區(qū)的橋梁與紐帶，政府組織的權(quán)威與社區(qū)組織的權(quán)威共同發(fā)揮作用。第五，社區(qū)群眾參與社區(qū)管理者的選舉、社區(qū)公共事務(wù)的決策以及社區(qū)公益活動(dòng)的熱情普遍提高，參與的范圍更加廣泛。這種治理模式是政府組織與社區(qū)組織改革與體制創(chuàng)新的嘗試。政府組織在培養(yǎng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)組織的過程中逐漸讓位于社區(qū)與社會(huì)組織。

自治型社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型的治理模式。自治型社區(qū)治理模式的主要特點(diǎn)是：首先，社區(qū)治理的主體是社區(qū)自治組織與社會(huì)組織。政府組織在第二個(gè)階段通過與社區(qū)組織的合作，逐漸提高了社區(qū)組織的自治能力，社區(qū)組織真正成為承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)管理與決策的自治性組織。其次，政府與社區(qū)共同承擔(dān)社區(qū)資源提供的責(zé)任，并逐漸培養(yǎng)和提高了社區(qū)吸收社會(huì)資源的能力。第三，社區(qū)民主政治發(fā)展，城市與農(nóng)村基層社區(qū)的自治逐漸成為我國(guó)民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)。第四，由社區(qū)內(nèi)的各種組織組成資源互補(bǔ)、信息互通并具有一定靈活性的組織體系。政府從法律、制度上為這些組織的發(fā)展提供保障，同時(shí)，政府又通過法律、制度對(duì)社區(qū)組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。

（3）基層自治法理論支持及其評(píng)價(jià)

較在系統(tǒng)的研究基層自治法理論的有王圣誦《中國(guó)自治法研究》。該項(xiàng)研究對(duì)我國(guó)基層民主自治提出了一系列的看法。

①基層民主。基層民主是我國(guó)廣大工人、農(nóng)民、知識(shí)分子和各階層人士，在城鄉(xiāng)基層政權(quán)、企事業(yè)單位和基層自治組織中依法直接行使的民主權(quán)利，包括政治民主、經(jīng)濟(jì)民主、文化民主、教育民主等內(nèi)容。從組織結(jié)構(gòu)上，主要是指兩種群眾性自治組織所體現(xiàn)的民主，一是農(nóng)村村民委員會(huì)、二是城市居民委員會(huì)，這些群眾性自治組織是我國(guó)憲法和法律調(diào)整下的社會(huì)基層群眾組織。

②基層民主自治。“自治”既是民主的內(nèi)容，又是民主的形式，更是民主的方式，換句話說，自治既是民主的本質(zhì)，又是民主的現(xiàn)象?；鶎用裰髯灾问侵肝覈?guó)城區(qū)、市鎮(zhèn)居民以社區(qū)為單位，農(nóng)村村民以村落為單位，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的法律制度。

③基層社會(huì)民主自治的特點(diǎn)。一是地域性。我國(guó)基層社會(huì)民主自治有明顯的地域性質(zhì)，在各直轄市、省會(huì)市、較大市、設(shè)區(qū)市和縣級(jí)市等的城區(qū)、市鎮(zhèn)、各轄區(qū)均設(shè)置了若干社區(qū)，這些社區(qū)是居民委員會(huì)的地域載體。二是社會(huì)性。基層社會(huì)民主自治不是國(guó)家基層政權(quán)的基層民主制度，而是我國(guó)兩種群眾性自治組織的民主制度，這是區(qū)別基層政治民主、一般意義上的社團(tuán)自治組織的最大區(qū)別。三是民主性?；鶎由鐣?huì)民主自治是直接民主與間接民主兩種形式并存，它具有廣泛的群眾參與性和組織性。四是自治性。基層社會(huì)民主自治是在一定地域范圍內(nèi)的自治，這種地域一般是以行政地域劃分為基礎(chǔ)的?；鶎由鐣?huì)民主自治是自我決策、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展、自我監(jiān)督的一種制度，它作為社團(tuán)法人，管理廣泛的內(nèi)部公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。它是群眾自己直接與間接行使自己的民主權(quán)利和權(quán)力，在社會(huì)基層組織，民主就是自治，自治就是法律。

④基層社會(huì)民主自治法的淵源。主要包括憲法、法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章。居（村）民自治章程和居（村）規(guī)民約。

⑤基層社會(huì)民主自治組織同國(guó)家基層政權(quán)的關(guān)系。

基層社會(huì)民主自治組織與基層國(guó)家地方基層政權(quán)的關(guān)系?；鶎用裰髯灾谓M織同基層政權(quán)相互關(guān)系納入了憲法調(diào)整的范圍?；鶎由鐣?huì)民主自治組織同基層政權(quán)的相互關(guān)系是基層社會(huì)民主自治組織在實(shí)現(xiàn)群眾自治過程中與基層政權(quán)組織在行政職權(quán)的過程中所發(fā)生的關(guān)系。包括基層社會(huì)民主自治組織同基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的相互關(guān)系和同基層人民政府的相互關(guān)系。

基層社會(huì)民主自治組織同基層人民政府的相互關(guān)系?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》第二條第二款規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或其派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或其派出機(jī)關(guān)開展工作”。第二十條規(guī)定，“市、市轄區(qū)的人民政府的有關(guān)部門，需要居民委員會(huì)或者它的下屬委員會(huì)協(xié)助進(jìn)行工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)或者它的派出機(jī)關(guān)同意并統(tǒng)一安排。市、市轄區(qū)的人民政府的有關(guān)部門，可以對(duì)居民委員會(huì)有關(guān)下屬委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。從這些規(guī)定可以看出，基層社會(huì)民主自治組織與基層人民政府是指導(dǎo)、支持、幫助和協(xié)助的關(guān)系。

⑥中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織和基層社會(huì)民主自治組織的關(guān)系。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織的“基層”是指黨支部（總支）單位，基層黨組織對(duì)基層民主自治組織的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系?；鶎狱h組織的基本任務(wù)和基層社會(huì)民主自治組織的基本任務(wù)是一致的，兩者和人民群眾的基本利益是一致的。基層黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，支持和保證基層社會(huì)民主自治組織按照法律和法規(guī)開展自治活動(dòng)，教育黨員在基層社會(huì)民主自治組織組織的自治活動(dòng)中發(fā)揮模范帶頭作用。

5．公共行政與公共管理理論

社區(qū)與社區(qū)居委會(huì)體制，包括制度、機(jī)制、功能等都與政府行政體制改革有著密切的關(guān)系。政府系列的行政體制改革，是中國(guó)自1978年以來改革開放不斷深化的反映，但從另一個(gè)角度說也是全球公共行政、新公共行政和新公共管理等理論與實(shí)踐發(fā)展的影響?；蛘哒f，中國(guó)式社區(qū)體制的創(chuàng)立本身是公共行政、公共管理改革的結(jié)果。

公共行政專指政府事務(wù)的管理，以區(qū)別于私營(yíng)企業(yè)的管理。行政是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，是一種國(guó)家職能，一切行政活動(dòng)都是直接或間接地與國(guó)家權(quán)力相聯(lián)系的。西方學(xué)者在確定行政范圍時(shí)，普遍以三權(quán)分立制度為基礎(chǔ)，把行政權(quán)視為國(guó)家三種權(quán)力之一。社會(huì)主義國(guó)家在改革前一般采取議行合一的政體形式，行政的范圍遠(yuǎn)比資本主義國(guó)家廣泛，它包括國(guó)家立法、司法和行政機(jī)關(guān)乃至整個(gè)政治體系的全部管理活動(dòng)。按業(yè)務(wù)分，以綜合性的職能行政，如決策、組織、人事、財(cái)務(wù)等；直線式的專業(yè)行政如國(guó)防、外交、科技、教育、衛(wèi)生等。此外，還有賦予自治權(quán)的自治行政等。行政是國(guó)家的組織活動(dòng)，以行政組織和行政領(lǐng)導(dǎo)為核心，貫穿于行政的基本過程和基本環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了行政的基本規(guī)律，形成行政各個(gè)部分有機(jī)聯(lián)系的整體。

傳統(tǒng)公共行政的基本原理一般是強(qiáng)調(diào)有效率的、有效果的或更經(jīng)濟(jì)的管理，與之有別，形成于20世紀(jì)70年代和80年代的新公共行政學(xué)則強(qiáng)調(diào)公共行政的“公共”部分，把社會(huì)公平加入到傳統(tǒng)的目標(biāo)和基本原理之中。它指責(zé)代議制民主政體下的官僚制沒有解決在制度上歧視社會(huì)劣勢(shì)群體的問題，要求改善這些劣勢(shì)群體的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)生存條件。

與公共行政相關(guān)聯(lián)的新公共管理是20世紀(jì)70年代至80年代以來流行于歐洲、大洋洲及美洲國(guó)家的行政改革理論。公共行政典范強(qiáng)調(diào)政府萬能，而新公共管理典范主張政府有限，在公共部門移植私營(yíng)部門的管理策略，以形成一個(gè)企業(yè)化的政府。以管理主義為核心的新公共管理一般被認(rèn)為是公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合，雖未建立系統(tǒng)的理論體系和概念框架，卻仍具有可供識(shí)別的基本觀點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)公共部門與私營(yíng)部門之間在管理上并無本質(zhì)差別；推崇私營(yíng)部門管理的優(yōu)越性；主張移植私營(yíng)部門的管理模式來重塑政府；在政策和執(zhí)行分離的基礎(chǔ)上建立以半獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)。這些理論對(duì)于研究我國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)體制的形成，發(fā)展具有一定的意義。

（四）研究方法

該項(xiàng)研究與現(xiàn)有的社區(qū)自治研究方法相比，有兩個(gè)創(chuàng)新，一是從一般社會(huì)學(xué)模式轉(zhuǎn)到制度分析模式；二是從單一的政治領(lǐng)域角度轉(zhuǎn)向經(jīng)、政、文、社四領(lǐng)域的綜合角度，更突出其相互間的量性關(guān)聯(lián)分析。

本項(xiàng)研究具體采取實(shí)證與實(shí)驗(yàn)的方法。

1.實(shí)證方法。通過三種形式：一是對(duì)杭州市城市經(jīng)驗(yàn)材料的相關(guān)性分析，從實(shí)在經(jīng)驗(yàn)上升為理論觀點(diǎn)。二是相關(guān)專題個(gè)案調(diào)查、問卷調(diào)查，確定在杭州市城區(qū)作《社區(qū)居委會(huì)體制創(chuàng)新發(fā)展問卷》調(diào)查，共發(fā)放問卷700份，主要由社區(qū)居委會(huì)填寫，收回問卷565份，有效問卷份。三是相關(guān)聯(lián)量性分析。

2.示范總結(jié)方法：本項(xiàng)研究特別重視歷年全國(guó)性、市區(qū)性示范社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)單個(gè)結(jié)論性成果和模型進(jìn)行可行性分析，提出指向性經(jīng)驗(yàn)研究和理論總結(jié)。

（五）居委會(huì)體制定義、內(nèi)涵與外延

1．居民

（1）主體地位

居民是和諧社區(qū)建設(shè)的主體。在新的歷史時(shí)期，居民不僅包括家庭戶的戶籍人口，而且包括非戶籍的長(zhǎng)租房人口，還包括轄區(qū)法人單位。在和諧社區(qū)自治構(gòu)建中，必須充分發(fā)揮上述居民主體的作用，這種主體作用，表現(xiàn)為需求主體和參與主體、創(chuàng)造主體的三重性。一方面，居民是社區(qū)權(quán)益和公共服務(wù)需求的主體。正因?yàn)橛辛司用竦男枨笾黧w的存在，才有可能和必要去構(gòu)建以居民主體權(quán)益和主體需求為本質(zhì)的社區(qū)權(quán)力、利益結(jié)構(gòu)及公共服務(wù)體系。另一方面，居民又是社區(qū)建設(shè)的參與主體和創(chuàng)造主體，這一主體作用，主要表現(xiàn)為居民的自我服務(wù)、自我教育、自我管理、自我監(jiān)督，體現(xiàn)方式為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。居民主體地位的這三重性，不僅對(duì)社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)提出了更高的要求，而且為參與、創(chuàng)造這種服務(wù)提供了質(zhì)的規(guī)定性。

（2）個(gè)體身份與能力

居民主體地位是一種整體概念，具有全面的包涵性。無論個(gè)體的還是群體的（個(gè)人、鄰里、家庭、轄區(qū)單位），無論是組織的還是非組織，無論是精英的（社區(qū)內(nèi)外的具有黨務(wù)、行政和企業(yè)管理職務(wù)的）還是平民的，對(duì)社區(qū)自治建設(shè)，都具主體地位。只是在主體能力的表現(xiàn)方式不一樣，分別表現(xiàn)為主體的個(gè)體能力、群體能力、組織能力、非組織能力、精英能力、平民能力。能力有大有小，但主體地位不變。居民主體地位的這三種狀態(tài)，為和諧社區(qū)自治建設(shè)最廣大的依靠力量。

（3）主體能力特性

居民主體又具有四個(gè)能力特性，即自創(chuàng)性、自組性、自管性、自參性。

（4）居民主體權(quán)力

根據(jù)黨的十七大報(bào)告，社會(huì)主義民主政治建設(shè)，要保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2．居委會(huì)概念

居民委員會(huì)是城市基層群眾性自治組織，是居民會(huì)議或居民代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)。行使居民會(huì)議或代表會(huì)議決定事項(xiàng)的具體執(zhí)行職權(quán)。主要具有民主管理、服務(wù)自助、教育保障、協(xié)助管理、民主監(jiān)督等方面的權(quán)限。

在社區(qū)建設(shè)、發(fā)展中，社區(qū)居委會(huì)主要應(yīng)發(fā)揮自治、中介、協(xié)調(diào)和教育四個(gè)方面的作用。作為自治其是主要的組織者，負(fù)責(zé)組織社區(qū)居民對(duì)本社區(qū)的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和涉及全體社區(qū)居民利益的重大事項(xiàng)進(jìn)行討論并作出決定。通過組織社區(qū)居民實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。作為中介，社區(qū)居委會(huì)是聯(lián)系社區(qū)居民和政府及其他社會(huì)組織的橋梁和紐帶。作為協(xié)調(diào)，社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)社區(qū)鄰里之間、社區(qū)居民與社區(qū)群眾性自治組織之間、社區(qū)各類居民社團(tuán)之間、社區(qū)及社區(qū)居民與其他各類社會(huì)組織之間的關(guān)系，調(diào)解社區(qū)居民之間的糾紛，調(diào)解社區(qū)及社區(qū)居民與物業(yè)公司、開發(fā)商、社區(qū)服務(wù)組織和其他企事業(yè)單位及社會(huì)組織，甚至政府部門的矛盾，促進(jìn)居民之間的團(tuán)結(jié)以及和睦共處，維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益。作為宣傳教育者，社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)宣傳并組織居民學(xué)習(xí)國(guó)家的憲法、法律、法規(guī)和黨的各項(xiàng)方針政策，教育社區(qū)居民依法認(rèn)真行使自己的權(quán)利，履行自己應(yīng)盡的義務(wù)。

3．居委會(huì)體制

體制是由機(jī)構(gòu)性質(zhì)決定的制度、機(jī)制以及功能所組成的一種具有相對(duì)穩(wěn)定運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)定性。

居委會(huì)體制是由居委會(huì)群眾性自治性質(zhì)決定的制度安排、運(yùn)行機(jī)制以及結(jié)構(gòu)功能有機(jī)組成的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)定性。嚴(yán)格地說，它獨(dú)立于政府，不具有公共權(quán)力；也不行使統(tǒng)治和對(duì)公共事務(wù)的行政管理職能。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)過多的行政協(xié)管職能，不可避免會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面作用，如將影響社區(qū)自治功能的有效發(fā)揮，有可能造成新的職責(zé)不清，一定程度上提高行政管理成本等。

社區(qū)居委會(huì)也不是介于街道辦事處和居民區(qū)之間的一級(jí)管理層，把社區(qū)居委會(huì)實(shí)際演變成一級(jí)管理層，既大大增加政府的組織和協(xié)調(diào)成本，也不利于社會(huì)資源的管理利用和有效整合。由此，社區(qū)群眾性自治組織的成員與社會(huì)工作者也是兩類不同的人員，因而他們的產(chǎn)生方式、所承擔(dān)的職責(zé)、所采用的管理手段和運(yùn)行方式等都應(yīng)有所不同。前者只能通過民主選舉的方式產(chǎn)生，而后者則可以采用資格認(rèn)證，考試擇優(yōu)的方式錄用；前者可以是專職的，也可以是兼職的，但應(yīng)以志愿的、義務(wù)的為主，而后者則應(yīng)走專業(yè)化、職業(yè)化的道路；前者應(yīng)該（或只能）由本居住區(qū)的年滿18周歲的居民擔(dān)任，而后者則應(yīng)面向全社會(huì)招聘，廣泛網(wǎng)羅合格人才。

二、城市居委會(huì)體制的歷史沿革及其變革動(dòng)力

（一）歷史沿革中的體制變革

第一階段：體制的初創(chuàng)（1949-1954年）

（1）建立第一個(gè)居委會(huì)。

新中國(guó)的建立，標(biāo)志著舊制度的全面滅亡。解放后，隨著國(guó)民黨時(shí)期的保甲制度的廢除，新制度的創(chuàng)設(shè)就必然成為城市組織和管理的重要問題。

杭州市是全國(guó)率先設(shè)立居民委員會(huì)的城市。1949年12月，杭州市上城區(qū)上羊街巷成立了全國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)。是月，杭州市人民政府就正式發(fā)出了《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的指示》。這是迄今為止發(fā)現(xiàn)的我國(guó)最早的關(guān)于在城市建立居委會(huì)的政令，也是建國(guó)初期地方政府發(fā)出的對(duì)“居民自治”闡述得比較完備的一份文件。它對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)作了十分明確的界定，指出居委會(huì)“不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)”，而是各階層人民群眾聯(lián)合的組織。在工作方法上，提倡采用“搭架子”的辦法，由下而上，先成立居民小組，打好群眾工作基礎(chǔ)，然后再選舉產(chǎn)生居委會(huì)。該文件后，杭州市各區(qū)公所都積極行動(dòng)起來，迅速宣布取消保甲制度，撤除舊保甲人員的職務(wù)，責(zé)成他們辦理交接；同時(shí)注意培養(yǎng)群眾中的積極分子，賦以基層社會(huì)的一定管理責(zé)任。居委會(huì)干部為義務(wù)性質(zhì)，國(guó)家給以一定的生活補(bǔ)貼。到12月底，杭州市已建立起居委會(huì)171個(gè)，至1950年3月全市共建成居委會(huì)571個(gè)，居民小組3802個(gè)，為城市居民的民主新生活打下了組織基礎(chǔ)。

（2）居委會(huì)主要工作。

據(jù)上羊市巷第一個(gè)居委會(huì)工作實(shí)踐歸納，當(dāng)時(shí)居委會(huì)的工作主要有三大項(xiàng)：一是廣泛反映人民群眾的意見，傳遞和推行政府法令，加強(qiáng)政府與群眾的聯(lián)系；二是協(xié)助政府做好城市的管理與建設(shè)；三是辦理與居民生活相關(guān)的事情。

2．第二階段：體制的法定（1954-1958年）

1953年12月之后，《居委會(huì)組織條例》的頒布和實(shí)施大大推動(dòng)了杭州市居委會(huì)組織建設(shè)工作的全面展開。這一時(shí)期杭州市居委會(huì)的自治程度相對(duì)較高，較好地體現(xiàn)了居委會(huì)作為“群眾自治性居民組織”的性質(zhì)，較好地發(fā)揮了自我管理、自我教育、自我服務(wù)的作用，在組織和動(dòng)員居民群眾響應(yīng)政府號(hào)召，鞏固城市新生政權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)城市基層民主政治建設(shè)，加強(qiáng)黨和政府同居民群眾的聯(lián)系，加強(qiáng)城市管理，發(fā)動(dòng)居民群眾互幫互助，為居民提供服務(wù)等方面發(fā)揮了不可忽視的積極作用。

第三階段：自治體制的“萎縮”（1958-1976年）

（1）城市替代居委會(huì)體制。

1958年之后，、化以及后來“”在全國(guó)的廣泛開展，使階級(jí)斗爭(zhēng)、群眾運(yùn)動(dòng)與盲目工業(yè)化合為一體，對(duì)城鄉(xiāng)基層群眾自治性組織產(chǎn)生了重大影響。尤其是1958年12月10日，中共八屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于若干問題的決議》。在城市中也在開始進(jìn)行一些試驗(yàn)。杭州市在下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)等也都相應(yīng)成立城市中的，并承擔(dān)生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的統(tǒng)一組織者功能，成為工農(nóng)商學(xué)兵和政社合一的社會(huì)組織。居委會(huì)的性質(zhì)發(fā)生了變化。

由此居委會(huì)的職能也隨之發(fā)生了根本改變，其自治功能開始萎縮，“生產(chǎn)后方、生活場(chǎng)所、階級(jí)斗爭(zhēng)前哨”成了居委會(huì)建設(shè)的新目標(biāo)。居委會(huì)的工作中心不再是辦理居民的公共福利事項(xiàng)，反映居民的意見和要求，而是忙于組織居民大煉鋼鐵、大辦工業(yè)、大辦食堂等。居委會(huì)逐步由群眾自治性組織向經(jīng)濟(jì)性組織和準(zhǔn)行政性組織轉(zhuǎn)變。同時(shí)，居委會(huì)擔(dān)負(fù)的行政事務(wù)也日趨增多，逐漸成為街道辦事處的“派出機(jī)構(gòu)”。

（2）恢復(fù)居委會(huì)組織與體制。

60年代初，由于諸多原因的影響，這種國(guó)家與社會(huì)高度融合的實(shí)體——城市解體。1962年至1965年，杭州市城市居民委員會(huì)組織相繼恢復(fù)，職能也做了相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)居委會(huì)興辦的小型工業(yè)和服務(wù)實(shí)體通過上收、平調(diào)進(jìn)行了調(diào)整、歸口。居委會(huì)干部仍為義務(wù)性的。許多居委會(huì)都成立了居民服務(wù)站，以方便居民的日常生活。

（3）革命居民委員會(huì)。

1966年至1976年，由于“”的廣泛開展，居民自治遭到了嚴(yán)重的破壞。這一時(shí)期的居委會(huì)由群眾性自治組織變成群眾性革命組織，與全國(guó)城市一樣，杭州市居委會(huì)也成立了“革命居民委員會(huì)”。從體制上說，它嚴(yán)重背離了居民自治的原則，它的功能、職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了質(zhì)的改變，更多地具有了“專政工具”的特性和行政化的色彩，在一定程度上具有基層政權(quán)的某些性質(zhì)，成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化改造的基層目標(biāo)，成為全面控制城市基層社會(huì)的工具。

4．第四階段：自治體制的恢復(fù)完善（1976-1990年）

（1）名稱、職能和組織的恢復(fù)。

“”結(jié)束后，杭州市居民委員會(huì)的名稱、職能、組織得以恢復(fù)，一批老的居委會(huì)干部重新出來工作，同時(shí)在一些新建的居民小區(qū)也開始組建居委會(huì)。1980年1月，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》、《居委會(huì)組織條例》等有關(guān)居民委員會(huì)的法律文件。1982年通過的《憲法》是我國(guó)首次用根本大法的形式明確居委會(huì)的性質(zhì)、組成方式、組織架構(gòu)、基本功能和職責(zé)以及居委會(huì)與基層人民政府的關(guān)系等重要問題，確立了居民自治的原則和方向，為居民自治的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和制度保障。杭州市根據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定，普遍開展了居委會(huì)組織整頓工作，建立健全了居委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，制定和完善了各項(xiàng)規(guī)章制度，改選和充實(shí)了居委會(huì)干部，不同程度地增加了居委會(huì)干部的補(bǔ)貼，居委會(huì)工作呈現(xiàn)出有序發(fā)展的新局面。

（2）建立社區(qū)的服務(wù)體制。

1986年民政部首次把“社區(qū)”概念引入城市管理，提出要在城市中開展社區(qū)服務(wù)工作。杭州市在全國(guó)率先開展社區(qū)服務(wù)，并建立相應(yīng)的體制。社區(qū)服務(wù)的對(duì)象逐漸從傳統(tǒng)的民政對(duì)象擴(kuò)展到全體居民，社區(qū)服務(wù)所涉及的項(xiàng)目也越來越廣泛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社區(qū)服務(wù)所涵蓋的內(nèi)容，迫切需要在此基礎(chǔ)上提升出一個(gè)包容量更大、更全面的概念，來促進(jìn)社區(qū)服務(wù)和整個(gè)社區(qū)全方位的發(fā)展。1989年12月26日七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議頒布了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，該法的頒布標(biāo)志著居民自治和居委會(huì)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。根據(jù)這個(gè)法規(guī)，杭州市城市居委會(huì)將社區(qū)服務(wù)作為其改變工作思路、創(chuàng)新體制機(jī)制的重要抓手。

（3）依法進(jìn)行整頓與建制改革。

為了貫徹《居委會(huì)組織法》，從1990年，杭州市結(jié)合本地的實(shí)際制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，各區(qū)依法進(jìn)行了居委會(huì)的整頓與建制改革，調(diào)整了居委會(huì)的設(shè)立規(guī)模，健全了居委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，完善了居委會(huì)的各項(xiàng)工作制度，理順了各個(gè)方面的工作關(guān)系，并在未建居委會(huì)的住宅區(qū)新建了居委會(huì)，居委會(huì)得到了迅速的發(fā)展，居委會(huì)的地位和作用大大提高。

5．第五階段：社區(qū)體制的轉(zhuǎn)型（1991-1999年）

（1）社區(qū)建設(shè)與居委會(huì)體制建設(shè)新空間。

1991年5月31日，時(shí)任民政部部長(zhǎng)的崔乃夫從加強(qiáng)城市基層政權(quán)建設(shè)，增強(qiáng)城市基層政權(quán)組織凝聚力的角度，明確指出城市基層組織建設(shè)應(yīng)著重抓好社區(qū)建設(shè)。從而拓展城市居委會(huì)體制建設(shè)的新的空間。

杭州、天津、上海、石家莊、青島、南京等城市進(jìn)行了社區(qū)建設(shè)積極的探索，取得了很好的經(jīng)驗(yàn)。1992年10月，中國(guó)基層建設(shè)研究會(huì)在杭州召開了“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對(duì)社區(qū)建設(shè)問題進(jìn)行了深入的研討，把社區(qū)服務(wù)推進(jìn)到了社區(qū)建設(shè)的新階段。1993年5月，著名的社會(huì)學(xué)家、全國(guó)人大副委員長(zhǎng)雷潔瓊視察了杭州市的社區(qū)建設(shè)，對(duì)杭州市下城區(qū)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展的做法給予了充分的肯定。

（2）社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)與管理體制創(chuàng)新

1999年，為了更全面、更深入地探索推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的工作思路和運(yùn)行模式，民政部開展了“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”工作。民政部在全國(guó)100多個(gè)城區(qū)爭(zhēng)創(chuàng)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上，先后分兩批確定了26個(gè)城區(qū)作為實(shí)驗(yàn)區(qū)。年初民政部首批確定了杭州市下城區(qū)等10個(gè)市11個(gè)區(qū)為全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。同年，民政部制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)等做出了明確的規(guī)定，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)的總體要求，杭州市推進(jìn)城市基層管理體制改革，強(qiáng)化社區(qū)的服務(wù)管理功能，以街道、居委會(huì)為依托，以發(fā)展社區(qū)服務(wù)為龍頭，以社區(qū)共建、提高居民生活質(zhì)量、提高人的素質(zhì)和整個(gè)社區(qū)文明程度為宗旨，結(jié)合本地實(shí)際，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的現(xiàn)代化文明社區(qū)，推進(jìn)基層民主，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1999年8月，民政部在杭州召開了全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作座談會(huì)。杭州市系統(tǒng)地提出了社區(qū)建設(shè)的總體思路、發(fā)展方向、工作目標(biāo)等。并在實(shí)踐中探討建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，探索建立新型社區(qū)居委會(huì)體制，推進(jìn)街居工作社區(qū)化，社區(qū)工作社會(huì)化并努力擴(kuò)大基層民主，實(shí)行居委會(huì)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，初步建立了黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、街道居委會(huì)主辦、社會(huì)各方支持、群眾廣泛參與的社區(qū)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制。

6．第六階段：社區(qū)體制的確立（2000-2004年）

（1）社區(qū)建設(shè)規(guī)劃體制的建立

2000年10月11日，黨的十五屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，提出了加強(qiáng)城市“社區(qū)民主建設(shè)”的目標(biāo)要求。2000年11月19日，經(jīng)中共中央政治局常委會(huì)研究決定，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見>的通知》。杭州市委、市政府結(jié)合自己的實(shí)際情況進(jìn)行了認(rèn)真的研究和規(guī)劃，作了專門的部署，制定了相應(yīng)的政策，采取了切實(shí)可行的措施，全力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

2001年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，其中對(duì)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)作了完整的闡述，將“推進(jìn)社區(qū)建設(shè)是新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容。據(jù)此，杭州市將社區(qū)建設(shè)列入‘十五’規(guī)劃，并堅(jiān)持政府指導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合，大膽探討并建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制；加強(qiáng)社區(qū)組織和隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)充社區(qū)管理職能，承接企事業(yè)單位、政府機(jī)關(guān)剝離的部分社會(huì)職能和服務(wù)職能；以拓展社區(qū)服務(wù)為龍頭，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生，繁榮社區(qū)文化，美化社區(qū)環(huán)境，加強(qiáng)社區(qū)治安，完善社區(qū)功能；努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)。在社區(qū)建設(shè)的不斷深入過程中，居委會(huì)組織得到了很好的發(fā)展，逐步完善了自身的制度、機(jī)制與功能，有效地實(shí)現(xiàn)了體制創(chuàng)新與發(fā)展。

（2）全面探討社區(qū)居委會(huì)新體制

2002年11月，總書記在黨的十六大報(bào)告中進(jìn)一步明確提出，要“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督?！币巴晟瞥鞘芯用褡灾?，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)?！?/p>

根據(jù)新型社區(qū)建設(shè)的要求，杭州市各區(qū)在總結(jié)社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面探討，確立社區(qū)建設(shè)的新模式，如下城區(qū)于2003年提出“四力合一”運(yùn)作機(jī)制之后，于2005年，又進(jìn)一步提出“五位一體”、“五力合一”、“五型并舉”、“三評(píng)互動(dòng)”的現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)模式。上城區(qū)提出“小康型”社區(qū)建設(shè)體制與模式，在三體聯(lián)動(dòng)、社區(qū)共建基礎(chǔ)上，全力推行社區(qū)工作項(xiàng)目“準(zhǔn)入制”，全面落實(shí)“人隨事轉(zhuǎn)”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的工作機(jī)制。

7．第七階段：體制的創(chuàng)新發(fā)展（2005-）

隨著城市化進(jìn)程和城市區(qū)域的擴(kuò)張，2002年開始，杭州市對(duì)近郊農(nóng)村進(jìn)行了社區(qū)化的撤村建居改革，城市社區(qū)數(shù)量迅速擴(kuò)張。僅濱江區(qū)，就由原先3個(gè)鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展至12個(gè)社區(qū)，并規(guī)劃發(fā)展到43個(gè)社區(qū)，社區(qū)數(shù)量將增加14倍。撤村建居的社區(qū)大多保留了原經(jīng)濟(jì)合作社，并擁有相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)。村民成了社區(qū)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的實(shí)質(zhì)性的股東。城市社區(qū)居委會(huì)組織原本單一的社會(huì)管理為主業(yè)的格局被打破了，社區(qū)居委會(huì)體制呈現(xiàn)多元化狀況。這對(duì)城市社區(qū)居委會(huì)體制的新發(fā)展提出新的挑戰(zhàn)。

（二）體制變革的動(dòng)力

1．社會(huì)制度根本變革的動(dòng)力

中國(guó)的城市居委會(huì)體制確立是對(duì)舊保甲制度的根本性革命，是在廢除反動(dòng)的保甲制度、鏟除國(guó)民黨偽政權(quán)的法統(tǒng)基礎(chǔ)上建立的新居民自治組織。社會(huì)制度的根本變革，全體人民當(dāng)了國(guó)家的主人，社會(huì)從根本上確立了“人民民主管理城市”的指導(dǎo)思想。建立新的居民組織的目的在于動(dòng)員、組織、團(tuán)結(jié)、教育群眾，使人民“自己當(dāng)主人，自己來辦事”，在城市基層實(shí)行居民自治，建立人民民主管理城市的基礎(chǔ)。

2．社會(huì)意識(shí)形態(tài)發(fā)展的動(dòng)力

中國(guó)的城市居委會(huì)組織體制與社會(huì)意識(shí)形態(tài)的關(guān)系，從總體上說，是一種積極進(jìn)步的推動(dòng)關(guān)系。如用人民民主主義意識(shí)形態(tài)替代舊的國(guó)民黨統(tǒng)治意識(shí)形態(tài)之后，基本確立了居委會(huì)自治體制。1978年之后，隨著政治體制改革的逐步深入，社會(huì)意識(shí)形態(tài)也發(fā)生了很大的變革，政治民主意識(shí)深入社區(qū)居民，居民參與成為政治制度的重要內(nèi)容，社區(qū)直接選舉成了社會(huì)政治體制改革的重要方面。但意識(shí)形態(tài)也在一定時(shí)期中，產(chǎn)生過一些消極的作用。如階級(jí)斗爭(zhēng)成為意識(shí)形態(tài)中心議題的前提下，在很大程度上削弱居委會(huì)自治體制的，如中居委會(huì)性質(zhì)、功能的改變等。

3．社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的動(dòng)力

社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和變動(dòng)對(duì)城市居委會(huì)體制也有較深刻的影響，如，1958年時(shí)期，隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變化而改變了居委會(huì)性質(zhì)，之后化時(shí)期亦然。改革開放前后，中國(guó)社會(huì)不同的階級(jí)結(jié)構(gòu)，對(duì)居委會(huì)的功能、組織架構(gòu)等都產(chǎn)生過深層次的影響。從居委會(huì)成員的身份地位分析，至2000年前后，不少城市居委會(huì)吸收一定數(shù)量的富裕階層人員，并在社區(qū)中形成社會(huì)名流、企業(yè)家等精英群體，對(duì)社區(qū)建設(shè)起到一定的作用，又如，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變村，尤其是2000年之后，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，擴(kuò)張的城市社區(qū)形成有經(jīng)濟(jì)功能的居委會(huì)體制。

4．經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力

特別值得一提的是，中國(guó)城市居委會(huì)體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革有著密切的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)和政治體制改革所導(dǎo)致的整體性社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，一方面對(duì)傳統(tǒng)的城市基層管理體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；另一方面也為新型居民自治制度的形成提供了前所未有的歷史機(jī)遇與現(xiàn)實(shí)條件。社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，城市基層社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和治理方式進(jìn)行制度創(chuàng)新，為適應(yīng)這一歷史性轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府都進(jìn)行了大膽的探索和嘗試，采取了許多積極有效的措施，其中最主要的就是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大基層民主，完善城市居民自治。

從傳統(tǒng)的居民居住區(qū)向現(xiàn)代意義的社區(qū)的過渡和發(fā)展不是一個(gè)自發(fā)的過程，它必須具備一定的前提和條件。如果說經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為社區(qū)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，那么由此導(dǎo)致的社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷、社會(huì)職能的分化和城市化進(jìn)程的加快則為社區(qū)發(fā)展提供了必要條件，使社區(qū)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)成為可能。

三、城市居委會(huì)體制建設(shè)、創(chuàng)新的“杭州經(jīng)驗(yàn)”

（一）“杭州經(jīng)驗(yàn)”的區(qū)域背景

（二）“杭州經(jīng)驗(yàn)“之一：城市居委會(huì)體制建設(shè)、創(chuàng)新必須堅(jiān)持五項(xiàng)發(fā)展原則。

1．依法保障、依法創(chuàng)新。城市居委會(huì)體制建設(shè)、創(chuàng)新必須充分利用現(xiàn)有的法律所提供的合法性資源，并遵循現(xiàn)有法律的規(guī)定。這既符合依法治國(guó)的要求，也符合城市基層群眾自治發(fā)展走出傳統(tǒng)模式發(fā)展的內(nèi)在要求。只有這樣，城市基層群眾自治發(fā)展的每一項(xiàng)成果才能得到最有效地維護(hù)和保障。

2．黨為核心、政為主導(dǎo)原則。理論與現(xiàn)實(shí)表明，城市居委會(huì)體制創(chuàng)新發(fā)展必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，并依靠政府主導(dǎo)與支持。政黨是作為社會(huì)利益的代表者、維護(hù)者，通過法定的政治程序積極參與群眾性的自治活動(dòng)，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的利益，保障居民自治的實(shí)現(xiàn)和居委會(huì)體制創(chuàng)新發(fā)展，堅(jiān)實(shí)居委會(huì)體制建設(shè)政治基礎(chǔ)。政府是社會(huì)公共資源和公共服務(wù)的主要供給者，是協(xié)調(diào)社區(qū)居委會(huì)與國(guó)家層面、社會(huì)層面的主導(dǎo)，社區(qū)居委會(huì)的很大一部分職責(zé)是政府權(quán)力下放社區(qū)的結(jié)果。

3．政權(quán)依托，國(guó)家支持原則。中國(guó)城市居委會(huì)體制不是社會(huì)自發(fā)成長(zhǎng)起來的，是政權(quán)體系培育的成果，所以，在其發(fā)展的過程中，需要政權(quán)體系的有力支持，這其中包括權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整、政治體制的變革、行政體制和行政過程的改善、社會(huì)管理模式的變化以及有效的財(cái)政支持等。有了政權(quán)支持，城市居民自治發(fā)展就有了有效的體制基礎(chǔ)和財(cái)政基礎(chǔ)。

4．民主自治、參與發(fā)展原則。假如50年代確立和發(fā)展城市基層群眾自治更多的是一種為鞏固國(guó)家政權(quán)而發(fā)展人民民主要求的話，那么20世紀(jì)末至21世紀(jì)初發(fā)展城市基層群眾自治則更多是一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自主發(fā)展和居民的參與發(fā)展。顯然，前者的出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家政權(quán)鞏固；而后者的出發(fā)點(diǎn)則重在社會(huì)發(fā)展。在新的歷史時(shí)期，城市社區(qū)居委會(huì)建設(shè)中，自治應(yīng)是民主政制創(chuàng)新發(fā)展的主題。

5．漸進(jìn)發(fā)展、逐步完善原則。由于中國(guó)社會(huì)民主的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)都還不雄厚。城市基層居委會(huì)作為群眾自治組織，其發(fā)展也不是一蹴而就的，也需要有一個(gè)過程。、尤其是在自治能力、專業(yè)服務(wù)、配套制度等方面都還不完善。因此需要積極推動(dòng)，穩(wěn)妥漸進(jìn)。

（三）“杭州經(jīng)驗(yàn)”之二：城市居委會(huì)體制創(chuàng)新必須處理好五種策略關(guān)系。

處理好政府、政黨與自治組織的關(guān)系。

作為城市基層群眾自治的載體，城市居委會(huì)在推動(dòng)自治體制創(chuàng)新中必然涉及到政府與自治組織的關(guān)系、涉及到黨在基層群眾自治中的地位與作用問題。社區(qū)居民自治發(fā)展對(duì)政府和政黨所形成的內(nèi)在要求，是處理好政府、政黨與自治組織三者關(guān)系的基本出發(fā)點(diǎn)。這些內(nèi)在要求包括居民自治發(fā)展要求政府改變管理方式與職能實(shí)現(xiàn)方式；要求強(qiáng)化社區(qū)基層黨組織的建設(shè)和發(fā)展?，F(xiàn)代化的政府管理是居民自治組織發(fā)展的體制基礎(chǔ)；黨的基層組織建設(shè)和發(fā)展是居民自治組織發(fā)展的政治保障。黨員的先進(jìn)性對(duì)社區(qū)自治具有核心價(jià)值。

從本項(xiàng)研究的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析，認(rèn)同政府是領(lǐng)導(dǎo)，主要靠社區(qū)自治的觀點(diǎn)的被調(diào)查居委會(huì)比例達(dá)68.8%。認(rèn)同其他觀點(diǎn)為31.1%，見表：

杭州市城市居委會(huì)與政府關(guān)系的調(diào)查認(rèn)同表

比較項(xiàng)

基數(shù)

百分比（%）

完全依靠政府，居委會(huì)只是干些具體落實(shí)工作

主要依靠政府，居委會(huì)起輔助作用

政府是領(lǐng)導(dǎo)，主要靠社區(qū)自治

主要依靠居委會(huì)組織

56

102

344

41

11.2

20.4

68.8

8

2．處理好自治組織與群眾組織、利益組織的關(guān)系。

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理體制的變化，社會(huì)自主性力量的增強(qiáng)，社會(huì)出現(xiàn)了各種新的經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織，新的群眾自發(fā)組織等，其中有的組織就是一種利益性組織，如社區(qū)中的業(yè)主委員會(huì)。這些組織的出現(xiàn)和發(fā)育，是促進(jìn)居委會(huì)自治組織建設(shè)、發(fā)展的重要支撐力量，對(duì)基層群眾自治發(fā)展，既提供了積極的條件，也對(duì)自治體制提出了尖銳的挑戰(zhàn)。因此，自治組織如何協(xié)調(diào)好與群眾組織、利益組織的關(guān)系，保證自治組織在城鄉(xiāng)社區(qū)中的主導(dǎo)地位，直接關(guān)系到居民自治中“四個(gè)自我”形式的發(fā)展，關(guān)系到居委會(huì)體制的橫向適應(yīng)性和整合性。

3．處理好體制創(chuàng)新與依法辦事的關(guān)系。

與社區(qū)自治實(shí)踐相比較，《居民委員會(huì)組織法》具有一定的超前性。但是，法律規(guī)定的還比較原則，尚未具體化。所以，在基層群眾自治的建設(shè)中，具體的組織工作還需要依據(jù)實(shí)際的情況進(jìn)行必要的體制創(chuàng)新，如城市居民委員會(huì)與業(yè)主管理委員會(huì)之間的體制性關(guān)系，有關(guān)選舉工作的一些細(xì)則等等。但是，這些體制創(chuàng)新必須以現(xiàn)有的法律為基礎(chǔ)、為準(zhǔn)繩，在法律所規(guī)定的原則和所提供的空間下進(jìn)行。

4．處理好政府部門事務(wù)下派與社區(qū)準(zhǔn)入的關(guān)系。

隨著政府行政職能的部分剝崗，社區(qū)居委會(huì)將承擔(dān)越來越多的部門事務(wù)，工作負(fù)荷太過。為此政府采取準(zhǔn)入制形式，限制部門事務(wù)向社區(qū)分?jǐn)?，并?yán)格執(zhí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則。在社區(qū)居委會(huì)自治能力還較薄弱的狀況下，這些部門事務(wù)在很大程度上有助于居委會(huì)功能的增強(qiáng)。因此，在選擇準(zhǔn)入項(xiàng)目時(shí)，盡可能將黨、權(quán)、利同隨的安排到準(zhǔn)入范圍，使之成為增強(qiáng)居委會(huì)功能的重要渠道。

5．處理好國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)社情的關(guān)系。

基層群眾自治是民主的一種基本形式。作為一種民主形式的具體組織，在具體的體制設(shè)計(jì)和規(guī)則、程序設(shè)置上，確實(shí)可以參考一些國(guó)際性的經(jīng)驗(yàn)，如選舉的操作程序、自治中的民主監(jiān)督、自治中的法律關(guān)系等。但是，在借鑒、參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還必須充分考慮到中國(guó)的社情，這其中包括中國(guó)的民主基礎(chǔ)、國(guó)家性質(zhì)、政權(quán)結(jié)構(gòu)、法律規(guī)定、文化傳統(tǒng)以及生活方式等。中國(guó)基層群眾自治組織的發(fā)展必須在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)社情相結(jié)合的基礎(chǔ)上走出一條自己的發(fā)展道路。

（四）“杭州經(jīng)驗(yàn)”之三：城市居委會(huì)體制創(chuàng)新必須恪守六大基本任務(wù)

1．政治整合

杭州市城市居委會(huì)在政治整合方面，主要體現(xiàn)在：

（1）自治體制本身所反映的基層民主，是對(duì)中國(guó)基層社會(huì)最廣泛的政治資源的整合。

（2）民選過程中的選舉方式選擇以及選舉動(dòng)員，直接反映出居民對(duì)民主參與的政治熱情。

（3）基層政治宣傳，包括對(duì)黨的路線、方針、政策的宣傳，以及對(duì)各類基層政治活動(dòng)的組織，直接反映著黨在基層社會(huì)的影響。

（4）推動(dòng)基層政治組織建設(shè)與發(fā)展，包括工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，反映著居委會(huì)在這些政治組織對(duì)社區(qū)相對(duì)應(yīng)群體的整合中的作用。

（5）社會(huì)穩(wěn)定中居委會(huì)組織起到了一種協(xié)調(diào)功能、團(tuán)結(jié)功能和緩沖功能。

2．社區(qū)服務(wù)

杭州市城市居委會(huì)體制發(fā)展過程顯示，居民自治是居委會(huì)體制的本質(zhì)和核心，而社區(qū)服務(wù)則是其重要的載體，它將社會(huì)服務(wù)社區(qū)化并達(dá)到形式和內(nèi)容的高度統(tǒng)一。社會(huì)服務(wù)體系這一重大改革，必然要求居委會(huì)體制從配合型走向主體型，從被動(dòng)型走向主動(dòng)型，從一般服務(wù)走向能力服務(wù)。尤其是在社區(qū)服務(wù)能力方面，主要突出了三個(gè)工作重點(diǎn)。

（1）構(gòu)建社區(qū)服務(wù)的基本框架。一是銜接安排好政府系列的公共服務(wù)；二是動(dòng)員組織好居民的互助服務(wù)；三是引進(jìn)、開發(fā)市場(chǎng)服務(wù)。

（2）創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)的便捷方法。包括拱墅區(qū)與就業(yè)工程結(jié)合的微型社區(qū)服務(wù)體系，上城區(qū)與信息化結(jié)合的社區(qū)大服務(wù)體系，濱江區(qū)與社會(huì)服務(wù)資源整合相結(jié)合的大區(qū)域集約服務(wù)體系。

（3）提升社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)能力。主要經(jīng)歷了社會(huì)服務(wù)社區(qū)化、社區(qū)服務(wù)社會(huì)化、社區(qū)服務(wù)信息化的發(fā)展過程?，F(xiàn)正在向社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，積極吸引大型龍頭社區(qū)服務(wù)企業(yè)進(jìn)駐社區(qū)服務(wù)中心，合并小型社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，形成綜合服務(wù)產(chǎn)業(yè)力量。

（4）建立社區(qū)服務(wù)的多元投入機(jī)制，主要是以社區(qū)居民群眾需要為立足點(diǎn)，整合社區(qū)服務(wù)資源，探索政府鼓勵(lì)、社會(huì)創(chuàng)辦、自主運(yùn)作的社區(qū)服務(wù)新路子，以服務(wù)看服務(wù)，以實(shí)業(yè)促事業(yè)，建立多渠道的社區(qū)服務(wù)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持各類組織、企業(yè)和個(gè)人通過獨(dú)資、股份制、合作制等多種形式投資購(gòu)物、餐飲、家政、維修、中介等社區(qū)便民商業(yè)服務(wù)，重點(diǎn)發(fā)展與市場(chǎng)聯(lián)系緊密、營(yíng)利性強(qiáng)、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，建立社區(qū)服務(wù)良性循環(huán)和自我發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。

3．人民調(diào)解

城市社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)著人民調(diào)解的任務(wù)，人民調(diào)解的范圍主要是民間糾紛與輕微刑事案件。社區(qū)居委會(huì)設(shè)立有人民調(diào)解委員會(huì)。依法對(duì)民間糾紛當(dāng)事人說服勸解，進(jìn)行自我教育、自我管理，并及時(shí)化解矛盾。杭州市城市居委會(huì)建立健全基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，把矛盾糾紛排查調(diào)除責(zé)任落實(shí)到單位、落實(shí)到人，聯(lián)片建設(shè)治安調(diào)解組織。調(diào)解委員會(huì)下設(shè)調(diào)解小組長(zhǎng)，墻門樓道建立信息聯(lián)絡(luò)員，基本形成一個(gè)縱橫連貫、預(yù)防犯罪、調(diào)解糾紛的安全網(wǎng)。

4．治安維護(hù)

杭州市城市社區(qū)將治安維護(hù)劃歸到平安型社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)體系之中，并提出了平安型社區(qū)建設(shè)的五個(gè)目標(biāo)，包括穩(wěn)定政治環(huán)境，確定平安型社區(qū)的政治目標(biāo)，首善社會(huì)治安環(huán)境，確立平安型社區(qū)的社會(huì)目標(biāo)。完善民主法制環(huán)境，確定平安型社區(qū)的法制目標(biāo)。建立經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境，確立平安型社區(qū)的經(jīng)濟(jì)秩序目標(biāo)。有序公共管理環(huán)境，確立平安型社區(qū)的的公物安全目標(biāo)。

建設(shè)平安型社區(qū)、維護(hù)社會(huì)治安一項(xiàng)系統(tǒng)工程。全市建立了黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、平安創(chuàng)建組織協(xié)調(diào)、公安機(jī)關(guān)為組織的、綜合治理部門密切協(xié)助、有關(guān)職能部門齊抓共管社會(huì)各界廣泛支持的創(chuàng)建格局，確保平安型社區(qū)創(chuàng)建工作取得實(shí)效。

5、協(xié)助政府

根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法條例》，杭州市城市居委會(huì)協(xié)助人民政府或他的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作，并注意做好了具體的協(xié)助任務(wù)。

6．民意表達(dá)

杭州市城市居委會(huì)將民意表作為關(guān)注民生的重要舉措，“向人民政府或他的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議，”并把這種對(duì)民意的了解作為決策的重要依據(jù)，來反映民情民意和提出建議要求作為居委會(huì)及其成員的主要職責(zé)，作為為民與政府溝通重要渠道和中介。

（五）“杭州經(jīng)驗(yàn)”之四：城市居委會(huì)體制創(chuàng)新必須拓展七類參與形式

1．黨員的核心參與

杭州市城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，黨員的核心參與首先是黨組織的核心作用問題。國(guó)內(nèi)有的研究成果認(rèn)為，在全社會(huì)無法通過自下而上建構(gòu)的方式實(shí)現(xiàn)居民群眾完全自治的條件下，通過國(guó)家政權(quán)力量自上而下的介入，來彌補(bǔ)因低度參與而導(dǎo)致的自治功能不足，就是一個(gè)必然的選擇。國(guó)家政權(quán)力量更為合理的介入途徑是通過居民區(qū)內(nèi)的黨組織來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。這樣的說法是有其現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)的，因?yàn)榫用駞^(qū)黨組織是內(nèi)在于居民區(qū)的，居民區(qū)黨員都是居民區(qū)內(nèi)的居民，黨組織對(duì)居民區(qū)公共事務(wù)的介入，同時(shí)也就意味著居民區(qū)內(nèi)黨員居民的政治參與。另一方面，黨組織對(duì)居民區(qū)黨員的動(dòng)員，并不依賴于物質(zhì)利益或行政權(quán)力，而是黨組織本身所具有的強(qiáng)大組織資源。黨組織的組織資源，包括兩個(gè)方面，一是以居民區(qū)黨支部為主體動(dòng)員居民區(qū)離退休黨員和在職黨員參與社區(qū)治理，一是借助單位黨組織的組織資源，促使在職黨員參與社區(qū)治理。黨組織自身建設(shè)與社區(qū)治理相結(jié)合，借助執(zhí)政黨的組織資源，促進(jìn)居民區(qū)內(nèi)黨員對(duì)社區(qū)治理的民主參與，進(jìn)而帶動(dòng)居民群眾的廣泛參與。黨員個(gè)人對(duì)社區(qū)治理的參與不可能是完全孤立的，它能在居民區(qū)中產(chǎn)生連動(dòng)效應(yīng)，一名居民區(qū)黨員的參與，有可能帶動(dòng)其家庭成員乃至左鄰右舍對(duì)居民區(qū)公共事務(wù)的參與，從而逐漸擴(kuò)大政治參與面。因此，居民區(qū)的黨組織建設(shè)完全可以納入基層民主發(fā)展的目標(biāo)之中，以黨建促參與，為基層民主的發(fā)展創(chuàng)造條件。

同時(shí)，杭州城市社區(qū)黨組織已經(jīng)在居民區(qū)形成一個(gè)黨建網(wǎng)絡(luò)，以社區(qū)黨委為核心，按樓道建立黨的支部，并按相近原則設(shè)立黨小組長(zhǎng)，將離退休黨員、在職黨員編入黨支部、黨小組內(nèi)。由于這些樓道黨的組織網(wǎng)絡(luò)組織都代表了對(duì)社區(qū)公共事務(wù)較高的參與水平，因此社區(qū)黨建網(wǎng)絡(luò)能有效地推動(dòng)著基層民主自治的發(fā)展。

2．居民的多元參與

在現(xiàn)代社會(huì)，參與是民主的基礎(chǔ)。在民主條件下，社區(qū)每個(gè)居民都有平等參與的權(quán)利。

從居民參與實(shí)踐分析，參與是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，并隨發(fā)展過程呈現(xiàn)出不同參與類型，從杭州市城市社區(qū)居民參與情況看，不同結(jié)構(gòu)群體的參與程度是不一樣的。見表：

杭州市城市社區(qū)居民參與結(jié)構(gòu)分析

結(jié)構(gòu)狀況

文化程度

參與表現(xiàn)與程度

文化結(jié)構(gòu)

大專以上程度

有選擇的參與，參與程度不深

初、高中程度

參與選擇的面較廣，參與程度也較深

初中以下

有選擇的參與，有些事務(wù)參與程度較深

年齡結(jié)構(gòu)

60歲以上

對(duì)參與有積極性，參與程度較深

35-59歲

作為家庭戶主參與社區(qū)事務(wù)，參與程度不深

35歲以下

對(duì)參與不太積極，參與程度也不深

社會(huì)地位

處級(jí)或經(jīng)理級(jí)以上職務(wù)

特別邀請(qǐng)參與的積極性高些，參與程度會(huì)深些，如出面去為居委會(huì)辦事

一般干部或管理職務(wù)居民

有選擇、看時(shí)間參與，參與程度不深

無職務(wù)居民

參與面廣些，參與程度也深些

住宅結(jié)構(gòu)

原生居民

參與面廣些，參與程度深些

遷入居民

有選擇參與，有些事務(wù)參與程度會(huì)深些

流動(dòng)居民

參與面小，參與程度不深

貧富結(jié)構(gòu)

富裕居民

特別邀請(qǐng)參與的積極性高些，參與程度會(huì)深些

中等居民

有選擇參與，參與程度不深

貧困居民

參與性強(qiáng)些，參與程度也深

單位結(jié)構(gòu)

機(jī)關(guān)單位居民

有選擇參與，參與程度不深

企業(yè)單位居民

有選擇參與，參與程度不深

社團(tuán)單位居民

參與面大些，參與程度深些

根據(jù)上述，杭州市城市一些居委會(huì)針對(duì)不同參與結(jié)構(gòu)，進(jìn)行不同方式的動(dòng)員，以激發(fā)居民參與意識(shí)，提高居民參與的自覺性。

從另一個(gè)角度，杭州市城市社區(qū)居民對(duì)社區(qū)建設(shè)的參與積極性較高，不同內(nèi)容的參與比例亦不同，60.2%的居民非常了解和諧社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，服務(wù)方面，54.5%的居民很支持并積極參與社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)；文化方面，32.3%的家庭經(jīng)常參加社區(qū)組織的各種問題活動(dòng)，56.5%的家庭偶爾會(huì)參加；民主方面，77.9%的居民積極參與社區(qū)的換屆選舉投票工作；生態(tài)方面，73.3%的居民會(huì)特別注意節(jié)能。

3．社團(tuán)的中介參與

社團(tuán)組織是現(xiàn)代公共生活的載體。中介參與主要是指社會(huì)民間組織和群團(tuán)組織的參與統(tǒng)稱社團(tuán)，從杭州市城市社區(qū)情況分析，這些組織可分三類，第一類是各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)在社區(qū)分支組織；第二類是工、青、婦群團(tuán)組織；第三類政府牽頭的慈善組織；第四類是各層群眾組織的文體團(tuán)隊(duì)；第五類是共建組織。第六類是志愿者組織。這六類的參與各有其特點(diǎn)。詳見表：

杭州市城市社區(qū)社團(tuán)組織

組織類別

組建者

參與特點(diǎn)

各類協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)分支組織

行業(yè)、專業(yè)單位

有固定的會(huì)員；比較規(guī)范并有組織的參與，參與內(nèi)容往往與本行專業(yè)相關(guān)

工、青、婦群團(tuán)組織

黨委系列組織

有厐大的組織成員；參與內(nèi)容往往與本組織特質(zhì)有關(guān)；獨(dú)立活動(dòng)較多。

慈善組織

政府牽頭

有資金支持；參與內(nèi)容的慈善事業(yè)為主；形式以捐助者為多

共建組織

單位與社區(qū)

為項(xiàng)目合作參與為主

志愿者組織

群團(tuán)牽頭

有建冊(cè)的固定成員；參與內(nèi)容多樣化；形式以幫助活動(dòng)為主。

4．社會(huì)的共建參與

共建參與是指社區(qū)轄區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，并形成與社區(qū)的參與契約關(guān)系。杭州市城市社區(qū)共建經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)共建在合作形式上呈多樣化的，在機(jī)制上是系統(tǒng)化的，投資或資物的方法，渠道也不盡相同。但只要能達(dá)成共建雙贏，其效果都是明顯的。

5．精英的協(xié)商參與

社區(qū)精英是指擁有一定的優(yōu)勢(shì)社會(huì)資源、參加社區(qū)公共權(quán)力的文化與運(yùn)行，能夠?qū)ι鐓^(qū)公共事務(wù)產(chǎn)生影響力的人群總稱。精英分布于兩個(gè)層面：第一層面是社區(qū)管理層面，包括街道黨工委、辦事處的有關(guān)干部，社區(qū)黨組織、居委會(huì)的干部、全體議事會(huì)成員，其中包括社區(qū)單位代表、各類社會(huì)組織、協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人；社區(qū)各文化團(tuán)隊(duì)志愿者服務(wù)隊(duì)負(fù)責(zé)人、居民樓樓組長(zhǎng)、社區(qū)黨員等。第二層面是社會(huì)階層層面，包括居住社區(qū)內(nèi)的白領(lǐng)管理者、經(jīng)理階層、公司股東、董事長(zhǎng)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、高層管理人員以及社會(huì)明星、名流等。在社區(qū)自治建設(shè)的制度框架內(nèi)，社會(huì)精英參與公共事務(wù)的形式主要有議事協(xié)商形式、共建契約形式、權(quán)威影響形式。精英參與社區(qū)公共事務(wù)的行為本身就是一種資源支持，這種資源是由權(quán)威影響的價(jià)值度決定的。

6．契約的平等參與

社區(qū)內(nèi)通過契約形式的居民參與具有更大的平等性和規(guī)范性。從杭州市城市社區(qū)狀況看，契約性居民參與主要有種形式。1.利益性契約參與。主指業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理的契約性參與。2.倫理性契約參與。如各種樓道、公約和行為守則的互相簽約。3.遵守性契約參與。如共同遵守的《社區(qū)自治章程》等。詳見表：

杭州市城市社區(qū)契約性參與分類分析表

參與形式

具體指向

參與與遵守程度

利益性

契約參與

業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司的物管簽約

參與人程度高，遵守程度高

特殊人群與社區(qū)相關(guān)組織的利益關(guān)系簽約

參與人數(shù)有規(guī)定，遵守性好

公約性

契約參與

各種樓道、墻門公約

參與人數(shù)較多，遵守程度較高

特殊人數(shù)（如違法犯罪釋放人員）的行為守則，保證書

參與人數(shù)有規(guī)定，遵守性較好

遵守性

契約參與

如對(duì)《社區(qū)自治章程》的遵守

參與概念廣泛，遵守性一般

7．網(wǎng)絡(luò)的開放參與

杭州市城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐表明，社區(qū)信息化拓展了居民參與的開放性和多渠道性。以社區(qū)實(shí)體為依托的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)支持著社區(qū)范圍內(nèi)的“管理、服務(wù)、教育、保障”信息的開發(fā)和利用、表達(dá)和交流，它滿足居民日常生活需求的功能、社會(huì)互助、個(gè)體社會(huì)化的功能協(xié)調(diào)。尤其是在居民廣泛的參與民主功能，網(wǎng)絡(luò)社區(qū)具有實(shí)體社區(qū)不能相比的優(yōu)勢(shì)。以杭州市西湖區(qū)南部德加社區(qū)信息化為例，網(wǎng)絡(luò)參與民主可以包括許許多多的內(nèi)容，且具有很大的開放性。見表：

（六）“杭州經(jīng)驗(yàn)”之五：城市居委會(huì)體制創(chuàng)新必須落實(shí)五種基本權(quán)限

杭州市城區(qū)居委會(huì)基本權(quán)限表

權(quán)限名稱

權(quán)限指向

權(quán)限內(nèi)容

民主管理權(quán)限

民主管理權(quán)限是指社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)和對(duì)外部準(zhǔn)入事務(wù)實(shí)施民主管理的權(quán)力。

(1)執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行社區(qū)居民會(huì)議或社區(qū)居民代表大會(huì)的決議、決定和上級(jí)指示文件精神或細(xì)則；(2)協(xié)調(diào)權(quán)。協(xié)調(diào)社區(qū)的內(nèi)部和外部關(guān)系，向政府及其職能部門或街道辦事處反映社區(qū)居民的意見、要求和建議，與政府機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)組織合作解決社區(qū)居民共同關(guān)心的問題；(3)事務(wù)權(quán)。管理社區(qū)公共事務(wù)，發(fā)展社區(qū)公益事業(yè)，如社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安、社區(qū)保障、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化等；(4)財(cái)務(wù)權(quán)。管理社區(qū)的集體財(cái)產(chǎn)，管理和支配社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)、社區(qū)服務(wù)收入、社區(qū)得到的捐助款以及其他勞務(wù)收入，實(shí)行財(cái)務(wù)公開，定期向社區(qū)居民公布帳目等；(5)對(duì)外拒絕權(quán)。有權(quán)拒絕未經(jīng)政府統(tǒng)一安排的非正常性工作，或有關(guān)部門和單位向社區(qū)進(jìn)行的不合理攤派。

服務(wù)自助權(quán)限

服務(wù)自助權(quán)是指社區(qū)居委會(huì)組織社區(qū)居民開展自我服務(wù)的權(quán)力。

(1)項(xiàng)目興辦權(quán)。興辦社區(qū)便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，開展各種便民利民服務(wù)，開辦社區(qū)服務(wù)站，為社區(qū)居民提供廣泛的中介服務(wù)等。(2)協(xié)調(diào)組織權(quán)。組織社區(qū)志愿者隊(duì)伍，為社區(qū)居民，特別是老年人、殘疾人、軍烈屬、優(yōu)撫對(duì)象、享受低保的家庭提供無償或抵償服務(wù)，組織居民開展鄰里間的互幫互助。

教育保障權(quán)限

教育保障權(quán)是指社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行教育、提供保障的權(quán)力。

(1)教育場(chǎng)所和資源擁有數(shù)，如開辦社區(qū)學(xué)院、協(xié)管、利用轄區(qū)內(nèi)教育培訓(xùn)資源；(2)宣傳教育、宣傳憲法、法律和國(guó)家的政策，教育社區(qū)居民履行依法應(yīng)盡義務(wù)；(3)思教權(quán)。教育居民保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，教育居民培養(yǎng)文明習(xí)慣，做到鄰里互助，尊老愛幼，遵紀(jì)守法，崇尚科學(xué)；(4)維保權(quán)。維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益，保護(hù)老年人、未成年人和婦女和合法權(quán)益，關(guān)心和教育青少年等。

協(xié)助管理權(quán)限

協(xié)助管理權(quán)是指社區(qū)居委會(huì)協(xié)助政府對(duì)部分社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理的權(quán)力。

(1)醫(yī)衛(wèi)協(xié)管。轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生管理，綠化養(yǎng)護(hù)，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生站的監(jiān)督管理，計(jì)劃生育管理和教育；(2)綜治協(xié)管。外來人口管理，社區(qū)治安防范工作；(3)社保協(xié)管。離退休人員管理，優(yōu)撫救濟(jì)和最低生活保障，社區(qū)內(nèi)下崗職工登記和再就業(yè)；(4)民政協(xié)管。適齡青年入伍政審工作，婚姻登記；(5)網(wǎng)點(diǎn)協(xié)管。個(gè)體服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的監(jiān)督管理，協(xié)稅護(hù)稅；(6)房產(chǎn)協(xié)管。房屋出租、裝修、危房監(jiān)護(hù)等房產(chǎn)管理、參與住宅小區(qū)的竣工驗(yàn)收；(7)推送協(xié)管。文明單位和文明市民的評(píng)選等。

民主監(jiān)督權(quán)限

民主監(jiān)督權(quán)是指社區(qū)居委會(huì)對(duì)黨委和政府及其工作部門的工作，以及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)情況實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力。

(1)對(duì)政府部門監(jiān)督。對(duì)各級(jí)黨委和政府及其職能部門、街道辦事處的工作實(shí)行監(jiān)督；(2)對(duì)公用事業(yè)監(jiān)督。對(duì)供氣、供電、供暖、電視、電信、衛(wèi)生服務(wù)、物業(yè)等公用事業(yè)單位和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員的工作表現(xiàn)、服務(wù)業(yè)績(jī)實(shí)行監(jiān)督，對(duì)居住在社區(qū)內(nèi)的黨員干部的社會(huì)表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議，對(duì)上述單位和人員的工作提出批評(píng)、意見和建議等。

（七）“杭州經(jīng)驗(yàn)”之六：城市居委會(huì)體制創(chuàng)新必須把握五個(gè)協(xié)統(tǒng)要素

1．本質(zhì)要素

社區(qū)居委會(huì)體制的本質(zhì)是自治，社區(qū)居民自治有三層含義，一是權(quán)力回歸社區(qū)，還權(quán)于民，即將長(zhǎng)期以來被國(guó)家力量所擁有的社區(qū)居民管理本社區(qū)事務(wù)的權(quán)力，本項(xiàng)研究概括為民主管理權(quán)、教育保障權(quán)、服務(wù)自助權(quán)、協(xié)助管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)。二是強(qiáng)化社區(qū)民主建設(shè)。包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。按黨的十七的要求，要把人民依法直接行使民主權(quán)利，作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。三是實(shí)現(xiàn)有新的社會(huì)整合與社會(huì)控制，四是實(shí)現(xiàn)居民對(duì)基層自治組織的有力監(jiān)督。

2．制度要素

作為一種人民直接參與制度，城市基層群眾自治己形成其完整的制度架構(gòu)，因此，城市基層群眾自治發(fā)展的主要任務(wù)，不是制度構(gòu)建問題，而是如何在現(xiàn)有的制度架構(gòu)下協(xié)調(diào)關(guān)系、完善體制、開發(fā)功能，從而使其適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展所動(dòng)員起來的群眾自治對(duì)制度本身的要求。制度是以法律為基礎(chǔ)的，制度運(yùn)行中關(guān)系的調(diào)整、體制的完善和功能的開發(fā)，所針對(duì)的不是法律本身，而是制度實(shí)際運(yùn)行中的理論狀態(tài)與實(shí)際狀態(tài)之間的距離與矛盾，但是這些努力必須以法律為依據(jù)。

以杭州市城市社區(qū)的制度安排來看，社區(qū)制度安排是相當(dāng)豐富的、且有效的，見表：

杭州市城市社區(qū)居委會(huì)體制內(nèi)的制度安排

內(nèi)容

比較項(xiàng)

基數(shù)

百分比（%）

社區(qū)居委會(huì)主要工作制度有

工作制度

學(xué)習(xí)制度

接待來訪制度

服務(wù)承諾制度

財(cái)務(wù)會(huì)議制度

493

469

448

415

410

98.6

93.8

89.6

83.0

82.0

社區(qū)居委會(huì)主要民主制度

民主生活制度

定期報(bào)告制度

民主會(huì)議制度

居務(wù)公開制度

財(cái)務(wù)公開制度

453

399

447

480

462

91.0

79.8

89.4

96.0

92.4

議事協(xié)商委員會(huì)的具體制度安排

季度測(cè)繪制度

討論表決制度

審議修改制度

方法負(fù)責(zé)制度

民主評(píng)議制度

92

396

291

111

415

18.0

79.2

58.0

22.2

83.0

社區(qū)居委會(huì)主要職責(zé)有

管理職責(zé)

服務(wù)職責(zé)

教育職責(zé)

監(jiān)督職責(zé)

其它職責(zé)

479

484

438

425

326

96.0

97.0

87.6

85.0

65.2

社區(qū)居委會(huì)主要服務(wù)制度

就業(yè)登記制度

社會(huì)保障服務(wù)制度

衛(wèi)生健康服務(wù)制度

環(huán)境保護(hù)制度

綜合治理工作制度

文化教育服務(wù)制度

其它相關(guān)制度

474

492

481

468

486

471

346

94.8

98.4

96.0

93.6

97.0

94.0

69.0

3．規(guī)則要素

規(guī)則，指的是制度安排下的具體的做事規(guī)范的設(shè)計(jì)，它是對(duì)體制規(guī)定機(jī)制運(yùn)作的一種固定的辦事程式。

杭州市城市居委會(huì)工作主要的規(guī)劃依據(jù)有三種：

其一，職責(zé)、事務(wù)準(zhǔn)入的規(guī)則。2007年，杭州市委、市政協(xié)辦公廳連續(xù)下達(dá)三個(gè)準(zhǔn)入規(guī)則。居委會(huì)將根據(jù)這一規(guī)則確定的辦事程式，接收準(zhǔn)入的政府部門的具體事務(wù)。

其二，居委會(huì)工作規(guī)則。各社區(qū)居委會(huì)分制制度有崗位職責(zé)、辦事流程、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等工作規(guī)則，從而把居委會(huì)工作從原先瑣碎狀況進(jìn)入到集約狀況，從原先另亂狀態(tài)進(jìn)入到有序狀態(tài)。

其三，約定成俗的潛規(guī)則。社區(qū)是一個(gè)相對(duì)集中、是自治功能并有一定文化習(xí)俗的社會(huì)共同體。具有體系約定成俗的潛規(guī)則。居委會(huì)工作要遵守居民的這些潛規(guī)則，不然，就不能真正融入居民之中。

4．程序要素

杭州市城市居委會(huì)工作還表明，城市居委會(huì)體制、機(jī)制的創(chuàng)新，很大程度上包括程序的創(chuàng)新。程序是體制在作用過程中各環(huán)節(jié)銜接方式。如各環(huán)節(jié)銜接設(shè)計(jì)不合理、那么體制的作用發(fā)揮就難以實(shí)現(xiàn)。居委會(huì)工作在程序設(shè)計(jì)主要有三個(gè)類別：

一是民主程序設(shè)計(jì)。包括社區(qū)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中主要的有民選程序的設(shè)計(jì)。

二是決策程序的設(shè)計(jì)。指決策過程中所必須遵循的步驟和過程。包括決策問題的認(rèn)定、決策目標(biāo)的確定、決策方案的評(píng)估、決策的可靠性分析、決策方案的選擇認(rèn)定等。

三是工作程序的設(shè)計(jì)。包括社區(qū)建設(shè)管理中的具體工作過程的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)。

5．方法要素

城市居委會(huì)體制、機(jī)制的有效運(yùn)行，需要根據(jù)不同的工作性質(zhì)采用不同的科學(xué)方法。如果把居委會(huì)工作與社會(huì)工作相比照的話，其方法指的是在一定理論指導(dǎo)下的一套因時(shí)因事而異的工作方法。它包括了個(gè)案、小組和區(qū)域的三種直接工作方法，也包括行政、督導(dǎo)、立法、政策、研究、咨詢等間接工作方法。

杭州市城市居委會(huì)體制、機(jī)制運(yùn)行過程中的方法，可分為三個(gè)層次：一是制度的層次，即轉(zhuǎn)化發(fā)展目標(biāo)成為行動(dòng)方案。二是管理的層次，它使人力、財(cái)力、物力發(fā)揮最大的功效。三是技術(shù)的層次。這是專業(yè)服務(wù)提供方面的功能，其目的是提供優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù)。

（八）杭州經(jīng)驗(yàn)之七：城市居委會(huì)體制創(chuàng)新發(fā)展具備十大自治能力

社區(qū)自治能力的打造提升，是杭州市城市居委會(huì)越來越明確的社區(qū)建設(shè)、管理的前提條件，也是居委會(huì)體制創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)和動(dòng)因。杭州市城市居委會(huì)體制創(chuàng)新所倚重的自治能力有10個(gè)方面。詳見表：

杭州市社區(qū)居委會(huì)十大自治能力表

能力名稱

能力表現(xiàn)

社會(huì)動(dòng)員能力

社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展與居民的生活直接相關(guān)，能否動(dòng)員居民積極參加，是社區(qū)居委會(huì)的重要職責(zé)，也是其體制創(chuàng)新能力的體現(xiàn)，為發(fā)展城市基層群眾自治提供了積極的社會(huì)基礎(chǔ)。

民主參與能力

杭州市社區(qū)居委會(huì)在具體的工作實(shí)踐中，逐漸摸索出一個(gè)新的體制，即以民主為原則，設(shè)立居委會(huì)的議事協(xié)商和商談機(jī)構(gòu)。這個(gè)代表民意的參謀機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不僅能提高居委會(huì)工作的目的性和公益性，而且更重要的是使居委會(huì)工作有了更強(qiáng)的合法性基礎(chǔ)，以提升自治組織的民主參與能力。

自治團(tuán)組能力

在城市“二級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的新管理體制下，居委會(huì)工作不再是被動(dòng)性的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)，而是主動(dòng)性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其工作方式將從簡(jiǎn)單的指令傳達(dá)、工作代替轉(zhuǎn)向動(dòng)員群眾，結(jié)合實(shí)際，依據(jù)指令開展工作。為了使用新管理體制變化，各街道調(diào)整了極為會(huì)干部的年齡、文化和專業(yè)能力結(jié)構(gòu)，逐步把培養(yǎng)、培訓(xùn)居委會(huì)干部全面提上議事日程，并努力使其制度化。

中介組織能力

社會(huì)中介組織連接著政府與社會(huì)，既能承擔(dān)政府要求的事務(wù)，又能直接向社會(huì)提供服務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來說，中介組織的發(fā)育和健全，是有效推進(jìn)居委會(huì)功能轉(zhuǎn)型，提高居委會(huì)“四自”能力的重要前提和基礎(chǔ)。為此，杭州市委、市政府出臺(tái)相關(guān)政策，扶持社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。這些組織機(jī)構(gòu)都是在各自的職能范圍內(nèi)設(shè)立了很多種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，從而為社會(huì)提供了一個(gè)比較完善的服務(wù)和管理指南。

綜合管理能力

社區(qū)建設(shè)和管理涉及到即姑娘、居民、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居民等四方面的問題，為此杭州市社區(qū)居委會(huì)努力從社區(qū)建設(shè)和管理的要求出發(fā)，將這四方面成為一個(gè)整體，從而形成綜合力量，共同管理社區(qū)事務(wù)。

資源整合能力

居委會(huì)的工作涉及到在的各類單位組織，從構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、健康的社區(qū)的要求出發(fā)，社區(qū)建設(shè)和管理需要將所在地的各類單位組織納入其中，并努力發(fā)揮其作用努力發(fā)揮其作用，從而使社區(qū)建設(shè)和管理各方面資源得到有效居委會(huì)的工作。

財(cái)政支持能力

居委會(huì)必須具備適當(dāng)?shù)呢?cái)政能力，可以說，居委會(huì)沒有必要的財(cái)政政策，也就沒有基本的自治基礎(chǔ)。保障委員會(huì)基本的財(cái)政，是推進(jìn)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)自治功能的前提和基礎(chǔ)。為推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展，杭州市委、市政府不斷加大對(duì)社區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一戰(zhàn)線力度，要求區(qū)和街道減輕居委會(huì)的負(fù)擔(dān)，為社區(qū)管理建立良性循環(huán)的財(cái)力機(jī)制，以全面提高居委會(huì)的財(cái)政能力。各區(qū)、街道都努力在街道的財(cái)政支持中，盡量提高對(duì)居委會(huì)的財(cái)政撥款，自治的關(guān)鍵是自我管理和自我服務(wù)，這要求居委會(huì)能滿足居民的要求，提供必要的社會(huì)公共資源。

政治領(lǐng)導(dǎo)能力

居民區(qū)黨支部是居民區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。居民區(qū)黨支部在社會(huì)中的政治領(lǐng)導(dǎo)地位決定了城市基礎(chǔ)群眾自治不能離開黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。因此，在社會(huì)建設(shè)和管理中，支部建設(shè)具有多重的政治意義，它既關(guān)系到政權(quán)的政治基礎(chǔ)和社會(huì)穩(wěn)定的支撐力量，也關(guān)系到基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。實(shí)踐證明，只要以基層群眾自治制度為框架，將支部工作與居委會(huì)工作有機(jī)地結(jié)合，會(huì)有力地推進(jìn)城市基層群眾自治，因?yàn)椋Р克纬傻纳鐓^(qū)動(dòng)員以及支部在政治領(lǐng)導(dǎo)上所擁有的政治資源，總體上都有利于城市基層群眾自治的建議和發(fā)展。

民主監(jiān)督能力

民主監(jiān)督是民主發(fā)展的內(nèi)在要求，杭州各街道和居委會(huì)把民主決策和溝通民意納入政治和行政過程之中，把機(jī)關(guān)的“政務(wù)公開”引進(jìn)居委會(huì)工作，實(shí)行“居務(wù)公開”，從而強(qiáng)化了居委會(huì)干部的法制意識(shí)和群眾意識(shí)，提高了他們自我約束和聯(lián)系群眾的能力，同時(shí)還強(qiáng)化了群眾的監(jiān)督意識(shí)，為提高居民的參政意識(shí)、議政能力和自治水平提供了重要基礎(chǔ)。

居民自治能力

居民自治能力最集中地表現(xiàn)于選舉行為過程之中，居民通過自己的選舉決定領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組成。隨著居民民主意識(shí)的增強(qiáng)，以及社會(huì)民主化程度的不斷提高，居民選舉也由間接選舉走向直接選舉。直接選舉中，又創(chuàng)造了海選、薦選等多種形式。對(duì)于杭州基層民主建設(shè)來說，居委會(huì)直接選舉的全面推行以及隨之而來的居委會(huì)管理體制的深刻變化，都預(yù)示著城市居民委員會(huì)會(huì)在城市管理體制的改革中，開始進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期，即居委會(huì)將從政治體系中回到社會(huì)，歸屬基層群眾，并按照憲法和法律規(guī)定的自治原則和自治制度發(fā)展和完善自身。

四、突破與創(chuàng)新：“杭州經(jīng)驗(yàn)”分區(qū)體制創(chuàng)新特色及國(guó)內(nèi)對(duì)比

（一）分區(qū)體制創(chuàng)新特色

1．體制創(chuàng)新的背景

（1）社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大。

杭州市城區(qū)先后調(diào)整兩次社區(qū)規(guī)模。第二次調(diào)整后社區(qū)規(guī)模地理面積一般已達(dá)到0.5平方公里，戶數(shù)一般為2000～2500戶，人口規(guī)模一般在5000～10000人。這一規(guī)模，已經(jīng)與以前的社區(qū)有很大的變化。它要求社區(qū)居委會(huì)體制、機(jī)制適應(yīng)這個(gè)規(guī)模性的變化。

（2）小區(qū)更新的頻繁。

杭州是全國(guó)城市化發(fā)展快速，房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮的城市。產(chǎn)區(qū)和郊區(qū)的小區(qū)大規(guī)模的更新，大量小區(qū)的更新擴(kuò)張，改變了社區(qū)居民居住集約程度和方式，也改變了小區(qū)物業(yè)管理體制、方式，從而在社區(qū)管理上出現(xiàn)了業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司的第三方利益群體。相對(duì)應(yīng)的居委會(huì)體制創(chuàng)新問題，實(shí)質(zhì)性地涉及到與第三方利益群體的關(guān)系問題。

（3）居民需求的提高。

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，居民的收入水平大為提高，消費(fèi)方式乃至整個(gè)生活方式都發(fā)生了很大的變化。居民需求的多樣化發(fā)展已成為一種趨勢(shì)。這就要求在社區(qū)服務(wù)的供給能力上有大的提增，這種趨勢(shì)不但需要全社會(huì)制度環(huán)境的改變，而且還需要社區(qū)管理的能作出各種制度安排。

（4）建設(shè)范圍的擴(kuò)大。

以上三個(gè)方面的變化，對(duì)整個(gè)社區(qū)建設(shè)提出了新的要求。尤其是在建設(shè)范圍方面，增中的項(xiàng)目與追加的投資也相應(yīng)的會(huì)擴(kuò)大和提高。這在很大程度上考？著居委會(huì)原先體制的承載能力。創(chuàng)新居委會(huì)體制已迫在眉睫。

2．分區(qū)體制創(chuàng)新

杭州市八區(qū)居委會(huì)體制創(chuàng)新的動(dòng)力與特色

區(qū)名

街道數(shù)

社區(qū)數(shù)

直接動(dòng)力

體制特色

上城區(qū)

老城區(qū)改造力度大

提出建立“小康型社區(qū)”體制和由“三聯(lián)互動(dòng)”運(yùn)作機(jī)制，并推行信息網(wǎng)絡(luò)為手段的社會(huì)化大服務(wù)體系。

下城區(qū)

8

老城市改造力度加大，城郊撤村建居，并與城區(qū)接軌，各種檔次的小區(qū)交合。

由“四位一體”、“四力合力”、“”轉(zhuǎn)為“五位一體”、“五力合力”、“五型并舉”、“三評(píng)互動(dòng)”的適應(yīng)性居委會(huì)體制。并著力提升居委會(huì)的自治能力。

西湖區(qū)

景區(qū)與茶區(qū)、農(nóng)區(qū)面積大，城市化反映強(qiáng)烈

適應(yīng)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型社區(qū)的居委會(huì)體制創(chuàng)新，適應(yīng)第三方利益群體的居委會(huì)體制銜接。

拱墅區(qū)

運(yùn)河改造形成分段經(jīng)濟(jì)、文化和景觀特色；老城區(qū)居民信任度歸屬感強(qiáng)。

創(chuàng)新“一街九品”模式的適應(yīng)性居委會(huì)體制。組織的和自發(fā)的民間組織體系（如退管協(xié)會(huì)）較完善。

江干區(qū)

住宅區(qū)更新快，城市化推進(jìn)力大，撤村建居面大。

適應(yīng)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型社區(qū)的居委會(huì)體制創(chuàng)新；適應(yīng)第三方利益群體的居委會(huì)體制銜接。

濱江區(qū)

城市迅速擴(kuò)大，撤村建居使社區(qū)由原先12個(gè)發(fā)展到43個(gè)。

創(chuàng)新“城鄉(xiāng)一體”居委會(huì)體制，并根據(jù)農(nóng)村社區(qū)所具有的經(jīng)濟(jì)功能設(shè)置體制的經(jīng)濟(jì)要素，形成經(jīng)濟(jì)的與非經(jīng)濟(jì)兩種體制——社區(qū)居委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社并存的格局（一區(qū)兩制）

肖山區(qū)

城鎮(zhèn)化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)條件下，公共服務(wù)需求提升。

推動(dòng)城鄉(xiāng)一體的居委會(huì)體制，新擴(kuò)張城鎮(zhèn)社區(qū)的輸入性公共服務(wù)成了居委會(huì)體制創(chuàng)新的動(dòng)力。

余杭區(qū)

城鎮(zhèn)化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，公共服務(wù)需求提升。

推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的居委會(huì)體制，適應(yīng)輸入性公共服務(wù)的居委會(huì)體制創(chuàng)新。

（二）居委會(huì)體制創(chuàng)新的五大支持系統(tǒng)及其成效

1．政府支持系統(tǒng)及其成效

（1）制定章法與制度。政府在社區(qū)建設(shè)中，政府主導(dǎo)作用，很重要的一個(gè)方面，是負(fù)責(zé)制定和修改有關(guān)社區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)和各項(xiàng)政策，對(duì)社區(qū)的性質(zhì)、作用和功能，社區(qū)自治組織的產(chǎn)生、設(shè)置及各自的職責(zé)權(quán)限劃分，社區(qū)管理的方式及運(yùn)行機(jī)制，社區(qū)與居民、政府和其他社會(huì)組織的關(guān)系，與社區(qū)發(fā)展相關(guān)的非營(yíng)利組織的設(shè)立、管理和運(yùn)行等做出明確的規(guī)定，以建立健全相關(guān)的規(guī)章制度，規(guī)范各有關(guān)方面的行為，為社區(qū)居民自治和社團(tuán)民間組織的健康發(fā)展提供制度上、法律上的保證。

（2）政策支持和財(cái)政支持。包括兩個(gè)基本方面，一是政策支持。尤其是對(duì)民間社團(tuán)組織的政策支持。政府運(yùn)用自己的力量去大力培育和發(fā)展社區(qū)群眾性自治組織和各類與社區(qū)發(fā)展相關(guān)的非營(yíng)利組織，向它們提供必要的支持和幫助，使它們能夠更好地發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，有能力去解決社區(qū)居民急需解決的問題。政策支持還包括在稅收、用地、用房、用工、辦證等方面給予社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目一定的政策傾斜。二是財(cái)政支持。主要包括工作經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持。工作經(jīng)費(fèi)主要包括黨建工作、居委會(huì)工作、兩站(室)工作、共建、公益性崗位補(bǔ)貼。配套用房建設(shè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展扶持、企業(yè)退休人員自管小組活動(dòng)、失業(yè)人員管理服務(wù)、其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要是對(duì)非營(yíng)利性的社區(qū)福利性和公益性服務(wù)項(xiàng)目給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量參與社區(qū)發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)福利性和公益性事業(yè)的持續(xù)、均衡發(fā)展。

（3）統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。根據(jù)社區(qū)居民的實(shí)際需要以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，政府對(duì)社區(qū)發(fā)展作出總體規(guī)劃，以有效地利用社區(qū)的人力、物力和財(cái)力，合理地設(shè)定社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有計(jì)劃地發(fā)展居民生活服務(wù)設(shè)施，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外的各種關(guān)系，促進(jìn)各種社會(huì)資源的整合，從而改善社區(qū)居民的居住環(huán)境，提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量。

（4）行政指導(dǎo)協(xié)調(diào)。政府對(duì)社區(qū)發(fā)展工作給予必要的行政指導(dǎo)，指導(dǎo)社區(qū)群眾性自治組織和相關(guān)的非營(yíng)利組織進(jìn)行組織建設(shè)和制度建設(shè)，建立和完善運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行規(guī)范化管理。同時(shí)協(xié)調(diào)與社區(qū)發(fā)展相關(guān)的各類機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人相互之間的方方面面的關(guān)系，使之形成合力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源和利益的整合。

（5）監(jiān)督評(píng)估。政府對(duì)社區(qū)群眾性自治組織和民間社團(tuán)組織實(shí)行有效的監(jiān)督，以規(guī)范它們的行為，維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益，保證社區(qū)服務(wù)的提供和社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，保證社區(qū)沿著居民自治的正確方向健康發(fā)展。同時(shí)還對(duì)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的運(yùn)行狀況、實(shí)施效果和達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的程度等進(jìn)行科學(xué)地評(píng)估，作出價(jià)值判斷，以適時(shí)地進(jìn)行各種必要的調(diào)整，更好地實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，或及時(shí)中止不可行的計(jì)劃和項(xiàng)目。

2．共建轄屬支持系統(tǒng)及其成效

杭州市充分發(fā)揮社區(qū)居民委員會(huì)的主體作用，建立完善社區(qū)共建組織和共建制度體系，深入開展社區(qū)共建活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)轄區(qū)單位。社區(qū)各類組織和社區(qū)全體成員的地緣意識(shí)、參與意識(shí)及公共服務(wù)意識(shí)，形成了共駐社區(qū)、共建社區(qū)、共擔(dān)社區(qū)責(zé)任、共享社區(qū)資源的良好態(tài)勢(shì)。

早在20世紀(jì)90年代初，杭州市在全國(guó)最早探索社區(qū)建設(shè)時(shí)就創(chuàng)立了軍警民、廠街居“六聯(lián)六建”的共建模式。2002年6月，市委、市政府印發(fā)了《杭州市社區(qū)共建資源共享實(shí)施意見》確立了社區(qū)共建工作基本思路，形成了社區(qū)共建的杭州模式。

（1）基本原則：①確立因地制宜原則；②確立主動(dòng)參與原則；③確立公共服務(wù)原則；④確立互惠互利原則。

（2）工作基點(diǎn)：①以凝聚力量為目的，明確共建著力點(diǎn)；②以“五聯(lián)五共”為抓手，找準(zhǔn)最佳結(jié)合點(diǎn)；③以“服務(wù)雙贏”為取向，抓住工作切入點(diǎn)。

（3）十大類型的共建基地和項(xiàng)目：①科技類共建項(xiàng)目；②服務(wù)經(jīng)濟(jì)類共建項(xiàng)目；③信息類共建項(xiàng)目；④教育類共建項(xiàng)目；⑤文體娛樂類共建項(xiàng)目；⑥扶貧助困類共建項(xiàng)目；⑦物業(yè)類共建項(xiàng)目；⑧整治環(huán)境類共建項(xiàng)目；⑨活動(dòng)類共建項(xiàng)目；⑩基金類共建項(xiàng)目。

（4）三種基本機(jī)制形式：①組織保障和責(zé)任聯(lián)動(dòng)機(jī)制。即以各級(jí)黨組織為核心，建立聯(lián)席會(huì)議或相應(yīng)共建組織形式，制定相關(guān)制度，形成社區(qū)資源共享的制度體系。②經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和典型激勵(lì)機(jī)制。即根據(jù)當(dāng)前社區(qū)轄區(qū)單位，社區(qū)各類組織的認(rèn)識(shí)水平和社區(qū)發(fā)展水平的現(xiàn)狀，區(qū)別社區(qū)資源共享的不同情況，制定相應(yīng)的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，通過政府購(gòu)買服務(wù)、資金補(bǔ)助等方式依法給予一定的補(bǔ)償。③社會(huì)參與和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。即建立街道一級(jí)專門從事社區(qū)資源開發(fā)的中介組織，以區(qū)別于行政傾向較強(qiáng)的社區(qū)共建組織，體現(xiàn)社區(qū)中介組織自身的價(jià)值追求和功能。

（5）四種基本管理體制：①共有單管制，即財(cái)產(chǎn)共有，委托方單獨(dú)管理；②單有共管制，即財(cái)產(chǎn)所屬關(guān)系不變更，雙方共同管理；③單有單管制，即對(duì)方所屬關(guān)系不變更、管理關(guān)系也不變更，或者部門單位一次性投資建設(shè)，財(cái)產(chǎn)一次性劃給社區(qū)，管理關(guān)系也隨之劃給社區(qū)；④共有共管制，即幾方共同投資，資產(chǎn)共有，共同組成管理班子管理投資項(xiàng)目。

（6）相關(guān)政策和措施：①確立了法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，可供社區(qū)共享的單位內(nèi)部設(shè)施種類；②制定社區(qū)資源共享的政策和措施，給予參與社區(qū)共建的單位和個(gè)人以真正的實(shí)惠。

3．民間組織社會(huì)支持系統(tǒng)及其成效

從杭州市經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)支持系統(tǒng)范圍十分廣泛，其中以非營(yíng)利組織為主要力量。非營(yíng)利組織在杭州社區(qū)已具有廣泛而深厚的基礎(chǔ)，并已為社區(qū)發(fā)展、社區(qū)服務(wù)做出很大貢獻(xiàn)。非營(yíng)利的社會(huì)服務(wù)組織承擔(dān)部分社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，承接大量的社區(qū)服務(wù)工作，有利于降低成本，提高公共物品的供給效率；有利于最大限度地滿足社區(qū)居民的多元化需求，為社區(qū)居民提供快捷、方便、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)；有利于政府選擇最佳的服務(wù)提供者，對(duì)其運(yùn)行實(shí)行有效的監(jiān)督，保證高水平服務(wù)的提供，保證公共服務(wù)的方向性和有效性；有利于增加就業(yè)，保持社會(huì)穩(wěn)定；有利于擴(kuò)大社會(huì)的自我管理，提高社會(huì)的自組織化程度，提高社會(huì)的運(yùn)行質(zhì)量；有利于擴(kuò)大公民的社會(huì)參與，提高公民的民主意識(shí)，增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任心；有利于限制政府的權(quán)力，緩解政府的管理壓力，使政府?dāng)[脫對(duì)具體服務(wù)的直接提供。

杭州市非營(yíng)利組織已具體承擔(dān)名目繁多的各種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。它們一方面以自己優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)來獲得社區(qū)居民的認(rèn)同和政府的信任，以便從政府那里獲得更多的政策支持和資金投入；另一方面要與社區(qū)居民和社區(qū)居委會(huì)保持密切的聯(lián)系，進(jìn)行良好的合作，以適時(shí)調(diào)整和改進(jìn)自己的服務(wù)項(xiàng)目，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，不斷發(fā)現(xiàn)新的需求，開拓新的服務(wù)項(xiàng)目，擴(kuò)大自身生存和發(fā)展的空間。

4．信息化：網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)及其成效

（1）基本做法。

杭州市通過政府倡導(dǎo)、社區(qū)自治、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的機(jī)制，建立健全以居民信息為基礎(chǔ)、以民情民生為重點(diǎn)、以社區(qū)管理服務(wù)為中心，集政府業(yè)務(wù)查詢分析于一體的“杭州市社區(qū)信息綜合管理平臺(tái)”，逐步實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)管理服務(wù)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)作。加大對(duì)政府各部門在社區(qū)的信息資源以及各類服務(wù)熱線的整合力度，加強(qiáng)“杭州市96345便民服務(wù)中心”和市社區(qū)門戶網(wǎng)站建設(shè)，逐步推進(jìn)網(wǎng)站系統(tǒng)、數(shù)字電視系統(tǒng)、市民卡系統(tǒng)、熱線呼叫系統(tǒng)等為民服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，擴(kuò)大社區(qū)信息亭等便民信息服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息與物流有效互動(dòng)、管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，讓居民通過多種信息化手段享受更加方便快捷的服務(wù)。建立以街道、社區(qū)內(nèi)部辦公自動(dòng)化為核心的辦公管理體系，積極推行管理電子化、臺(tái)帳無紙化，全面提高社區(qū)管理服務(wù)的效率和水平。

（2）主要特點(diǎn)：

①立足一個(gè)“廣”字。信息化的優(yōu)勢(shì)在于其網(wǎng)絡(luò)延伸的無限性和終極效果可能達(dá)到最大化程度。因此，服務(wù)對(duì)象的廣泛性——廣泛的注意、廣泛的興趣、廣泛的使用、廣泛的參與——是發(fā)展的關(guān)鍵。為了最大化地吸引社區(qū)干部和社區(qū)居民參與社區(qū)信息化建設(shè)，正確處理了三對(duì)關(guān)系：①網(wǎng)絡(luò)設(shè)置的公開性和封閉性的關(guān)系。既考慮到民政與社區(qū)工作的保密性，又考慮到居民直接服務(wù)的公眾性。②網(wǎng)絡(luò)拓展共量性和分量性的關(guān)系。既考慮全市政府系列的信息處理的一致與銜接，又考慮街道、社區(qū)的信息的單獨(dú)處理，通過信息技術(shù)創(chuàng)新突破，逐步地歸并與鏈接，形成全市的信息處理與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)。③網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的專業(yè)性與多樣性的關(guān)系。重點(diǎn)投資社區(qū)居民最需要服務(wù)的項(xiàng)目，鼓勵(lì)發(fā)展多樣化網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合性項(xiàng)目，形成全方位服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系。

②強(qiáng)調(diào)一個(gè)“便”字。為了吸引最大化的社區(qū)居民關(guān)注并參加網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，強(qiáng)調(diào)使用手段和使用過程的方便與快捷。與杭州電信合辦的“96345”市民呼叫中心，是該模式的中心項(xiàng)目。采用電話這一最普通的形式和手段，將社區(qū)居民最瑣碎的瓶瓶罐罐的日常事務(wù)，進(jìn)入到最先進(jìn)的現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)處理。同時(shí)，把收費(fèi)“捆綁”在日常電話付費(fèi)、手機(jī)付賬的程序里，避免多頭、多重收費(fèi)的麻煩，方便了一般市民群眾，擴(kuò)大了服務(wù)層面和服務(wù)群體。

③突出一個(gè)“新”字。在社區(qū)信息化的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用方面，選擇設(shè)備及其設(shè)計(jì)方案時(shí)，重視“高新”科技含量，并請(qǐng)專家做反復(fù)比較，盡可能將社區(qū)所依托的信息平臺(tái)構(gòu)筑在新型的管理技術(shù)配置上，有利于日后的拓展與升級(jí)。

（3）信息化推廣。

杭州市社區(qū)信息化模式的推進(jìn)程序從試點(diǎn)逐步推向全面。一是通過社區(qū)日常工作臺(tái)帳的面上網(wǎng)絡(luò)試驗(yàn)，提升社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)化的理念。二是通過街道——社區(qū)工作的網(wǎng)絡(luò)試點(diǎn)，總結(jié)社區(qū)工作聯(lián)網(wǎng)的多種形式。三是通過小區(qū)網(wǎng)絡(luò)化的試點(diǎn)，探討社區(qū)居民網(wǎng)絡(luò)化的可能性和現(xiàn)實(shí)性。與實(shí)力強(qiáng)的房地產(chǎn)公司合作，從建設(shè)規(guī)劃和建房初期開始，就將住戶的信息聯(lián)網(wǎng)作為重要設(shè)計(jì)方案，并幫助指導(dǎo)建設(shè)“南都德加社區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，形成了具有較高點(diǎn)擊率的“電子社區(qū)”。四是通過社區(qū)工作試點(diǎn)，創(chuàng)新社區(qū)工作網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵和內(nèi)容。五是全面推進(jìn)一種“四力合一”效應(yīng)：政府倡導(dǎo)是關(guān)鍵；社區(qū)自治是基礎(chǔ)；社會(huì)參與是保證；市場(chǎng)運(yùn)作是抓手。

（三）與國(guó)內(nèi)城市社區(qū)居委會(huì)體制創(chuàng)新特色的對(duì)比

1．全國(guó)城市居委會(huì)體制創(chuàng)立、創(chuàng)新特點(diǎn)。

本項(xiàng)研究從近幾年城市居委會(huì)體制創(chuàng)立、創(chuàng)新的典型經(jīng)驗(yàn)中選擇有個(gè)性特色的創(chuàng)新要點(diǎn)。詳見表：

全國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)體制創(chuàng)新特色

城市

體制名稱

體制創(chuàng)新要點(diǎn)

青島四方區(qū)

五體一體四配

1、以社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境為主要內(nèi)容，以組織網(wǎng)絡(luò)、干部作風(fēng)、民主政治、財(cái)力機(jī)制建設(shè)為保證，實(shí)施組織配套、教育配套、經(jīng)濟(jì)配套、網(wǎng)絡(luò)配套。

2、政治積極推行敞開式辦公，實(shí)行“首問責(zé)任制”。

武漢江漢區(qū)

一式三制

1、實(shí)施社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式，居民自治實(shí)現(xiàn)機(jī)制、政府管理體制、社區(qū)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制。

2、實(shí)現(xiàn)政府管理重心下移，居委會(huì)自治功能回歸。

3、建立了社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織互動(dòng)式民主決策制度，通過門棟自治制度，居民“公決”制度與居民論壇議事制度。

4、明確街道、職能部門與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系是“指導(dǎo)與協(xié)調(diào)、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。

5、形成政府依法行政和社區(qū)依法自治的互動(dòng)機(jī)制，創(chuàng)建了服務(wù)承諾制，雙向出示制，多種形式的功能互補(bǔ)機(jī)制和多層次民主評(píng)議和考核監(jiān)督機(jī)制。

哈爾濱南崗

“社企合作”模式

1、“信息共享，隊(duì)伍共享，設(shè)施共享，調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)主體共同承擔(dān)社會(huì)服務(wù)和保障”。

2、引“名企”進(jìn)社區(qū)，以政企合作的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

海口振東區(qū)

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)模式

1、將居委會(huì)工作分為自治事務(wù)和委辦事務(wù)兩方面。

2、推動(dòng)居委會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

沈陽沈河區(qū)

民主自治外部保障體系

1、制定社區(qū)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)體制與人民代表大會(huì)體制的對(duì)接，每個(gè)社區(qū)選舉產(chǎn)生一位有“準(zhǔn)人大代表”資格和權(quán)力的社區(qū)人民聯(lián)絡(luò)員。

2、制定四項(xiàng)規(guī)則以保障社區(qū)內(nèi)部民主自治規(guī)范體系有序運(yùn)行。

沈陽和平區(qū)

“政轉(zhuǎn)社”模式

1、建立以社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)的三級(jí)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，各部門實(shí)行政務(wù)公開制社區(qū)。

2、推行政府對(duì)社區(qū)的“公示制”、“承諾制”，全面開展“社區(qū)評(píng)議政府”活動(dòng)。

3、建立公共行政社會(huì)化服務(wù)體系。

北京西城區(qū)

西城區(qū)模式

1、通過法律與經(jīng)濟(jì)手段提升社區(qū)自治與管理。

2、各職能部門聯(lián)合辦公，直接面對(duì)社區(qū)的具體問題進(jìn)行工作。

3、充分賦予社區(qū)成員知情權(quán)，建議權(quán)和評(píng)議權(quán)。

湖北枝江市

七口堰“四結(jié)合”模式

1、將社區(qū)的調(diào)整劃分和社區(qū)組織建設(shè)結(jié)合。

2、將推進(jìn)社區(qū)體制改革與建立社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)結(jié)合。

3、將加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系結(jié)合。

4、將加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)與工作制度建設(shè)結(jié)合。

遼寧大連

“六個(gè)一”投資模式

即通過財(cái)政撥付，區(qū)財(cái)政配備，街道承擔(dān)、社區(qū)籌措、社會(huì)贊助、開發(fā)企業(yè)讓利等渠道保證充足的建設(shè)資金。

山西長(zhǎng)治太行東街

“互動(dòng)”模式

1、用物業(yè)管理機(jī)制將社區(qū)建設(shè)推向市場(chǎng)，使社區(qū)由指令型向利益型轉(zhuǎn)變。

2、建立了政府推動(dòng)，社區(qū)聯(lián)動(dòng)，雙向互動(dòng)，內(nèi)部驅(qū)動(dòng)，典型帶動(dòng)等“五動(dòng)”運(yùn)行機(jī)制。

江蘇句容市

“三位一體”模式

1、采用“行政全主導(dǎo)，社區(qū)服務(wù)，物業(yè)管理”三位一體的管理機(jī)制。

2、有機(jī)地統(tǒng)一了行政、事業(yè)、企業(yè)的關(guān)系，調(diào)動(dòng)了黨政部門，群眾團(tuán)體，企事業(yè)單位，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的參與性，積極性。

2．不同之點(diǎn)：

與國(guó)內(nèi)城市社區(qū)居委會(huì)體制創(chuàng)新特色相比，杭州市城市社區(qū)居委會(huì)體制創(chuàng)新更注重于體制的綜合性創(chuàng)新，并隨著城市化進(jìn)程，從適應(yīng)城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型等社會(huì)變遷需要?jiǎng)?chuàng)新居委會(huì)體制，形成體制創(chuàng)新的多樣化并存格局。

五、城市居委會(huì)體制創(chuàng)新發(fā)展的制約因素及其對(duì)策思路

（一）體制二元結(jié)構(gòu)問題

1．組織、功能的二元結(jié)構(gòu)

（1）二元性問題

從杭州市城市社區(qū)居委會(huì)體制發(fā)展?fàn)顩r看，在組織及其功能上，與實(shí)際的社區(qū)建設(shè)存在著二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)。前者，表現(xiàn)為自治體制與公共行政體制的非對(duì)稱性。后者，表現(xiàn)為法定的居委會(huì)功能范圍日益擴(kuò)大的社區(qū)建設(shè)范圍的功能性矛盾，也即社區(qū)建設(shè)范圍遠(yuǎn)比居委會(huì)所能承擔(dān)的功能大。詳見表：

杭州市社區(qū)居委會(huì)組織與體制二元性

二元概括

表現(xiàn)

組織行為二元性

政治與行政的分離，在社區(qū)居委會(huì)體制上，表現(xiàn)為自治體制與公共服務(wù)體制的非對(duì)稱性。

功能的二元性

法定功能有限范圍與社區(qū)建設(shè)全職功能的矛盾。表現(xiàn)為居委會(huì)管理功能從體制外二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)到體制內(nèi)二元結(jié)構(gòu)。

2．對(duì)策思路

要破解上述組織功能上的二元性問題，實(shí)際存在著體系困難。需要從根本上去思考對(duì)策。

第一，需要從自治體制的能力問題上尋找突破口。以解決居民自治在體制上的承接問題。不然，即使公共服務(wù)向社區(qū)傾斜，社區(qū)作為一種自治體制缺乏承接的基礎(chǔ)條件。

第二，需要從公共服務(wù)體制與社區(qū)自治體制的銜接環(huán)節(jié)上找到對(duì)策思路。從目前的狀況看，公共服務(wù)不是可以無條件的傾斜于社區(qū)的，而需要有輸出渠道設(shè)計(jì)和選擇性的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，如社會(huì)保障許多服務(wù)，在社區(qū)是很難承接操作的。因此，需要有過渡環(huán)節(jié)，使社區(qū)有條件承接。

第三，需強(qiáng)化居委會(huì)組織功能。這需要修改《城市居委會(huì)組織法》的條款，尤其是涉及到居委會(huì)的組織功能條款。同時(shí)，更多的是政府增加實(shí)際賦以社區(qū)居委會(huì)的功能。

第四，需分流社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。社會(huì)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)性地承擔(dān)某些投資性項(xiàng)目。適應(yīng)社區(qū)做的項(xiàng)目準(zhǔn)確地劃給社區(qū)。

2．職能的二元背離

（1）職責(zé)的“泛化”

由于我國(guó)社會(huì)管理體制改革相對(duì)滯后，社會(huì)職能分化程度不高，政企不分、政社不分、企社不分的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍和嚴(yán)重，社區(qū)居委會(huì)也就不得不承擔(dān)大量與其應(yīng)然角色不相符的職能。特別是在城市管理體制改革過程中，由于沒有厘清各類組織的職能，沒有理順?biāo)鼈兿嗷ブg的關(guān)系，隨著管理重心的下移，管理權(quán)限的下放，許多不應(yīng)由社區(qū)居委會(huì)擔(dān)負(fù)的行政和社會(huì)事務(wù)管理任務(wù)也都落到了居委會(huì)的頭上，使得居委會(huì)更加重不堪負(fù)，以至于有些地方政府提出了要給居委會(huì)“減負(fù)”、“松綁”的要求。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，杭州市城區(qū)社區(qū)居委會(huì)“減負(fù)”后承擔(dān)的工作任務(wù)還有100多項(xiàng)，涉及計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、治安治理、家庭婚姻、就業(yè)服務(wù)、宣傳教育、流動(dòng)人口管理、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、文明達(dá)標(biāo)、收費(fèi)收款、取證蓋章以及各類檢查評(píng)比等十多個(gè)門類，其中絕大部分都是政府委托或交辦的。社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上成了“準(zhǔn)政府”。

（2）原因分析

造成社區(qū)居委會(huì)功能泛化和角色錯(cuò)位的原因是多方面的。既有認(rèn)識(shí)方面的，也有體制方面的；既有傳統(tǒng)文化方面的，也有制度設(shè)計(jì)方面的；既有外部的，也有內(nèi)部的；既有直接的，也有間接的。這些原因相互關(guān)聯(lián)，互為因果。主要原因除前述公共服務(wù)對(duì)社區(qū)傾斜，社區(qū)建設(shè)對(duì)居委會(huì)壓力等次因素外，準(zhǔn)入制范圍限定權(quán)力，也是重要的原因，反映了居委會(huì)體制的容量小，不能承受日益發(fā)展的社區(qū)建設(shè)和政府行政職能改革的要求。

①行政職能泛化的困擾

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)所有的社會(huì)組織（企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等）都具有行政化特征，即它們都是國(guó)家組織的延伸，是泛化的行政科層組織，都或多或少地承擔(dān)一定的行政職能。由于制度設(shè)計(jì)上的先天不足，居委會(huì)自然就成為了政府的附屬物，承擔(dān)起許多應(yīng)當(dāng)由政府行使的職能。特別是在城市管理體制改革過程中，隨著“管理重心下移”，“權(quán)力下放”，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等原則的提出，一些政府部門開始名正言順地任意向社區(qū)居委會(huì)轉(zhuǎn)移職權(quán)，下派任務(wù)，進(jìn)一步加重了社區(qū)居委會(huì)的行政化色彩。社區(qū)居委會(huì)所承擔(dān)的職能與其法定性質(zhì)錯(cuò)位，嚴(yán)重影響了社區(qū)居委會(huì)本位功能的有效發(fā)揮和社區(qū)居民自治的健康發(fā)展。

②政府“線狀”與社區(qū)自治“塊狀”管理的不對(duì)稱。

我國(guó)行政管理體制的基本框架是“條條管理”，在實(shí)施高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下政府每一部門均為上下一條線，每一條線貫穿這一體制的基本思路就是對(duì)社會(huì)實(shí)施“一竿子插到底”的管制。而居委會(huì)則是群眾自治組織，實(shí)際上是以“塊塊管理”為主的，原本并無對(duì)接政府部門“條、線”的職責(zé)崗位和人員。如何銜接，政府“線狀”與社區(qū)自治“塊狀”的職責(zé)管理，一直是困擾基層自治的一個(gè)難題。社區(qū)居委會(huì)作用的發(fā)揮和實(shí)際運(yùn)行在很大程度上仍將受制于傳統(tǒng)體制。

③居委會(huì)職責(zé)“輸出”功能的短缺。

如果在一個(gè)市民社會(huì)發(fā)育成熟的環(huán)境下，大部分社會(huì)管理平面的職責(zé)可以通過非營(yíng)利組織的渠道給予分流。但是，目前我國(guó)社會(huì)的自組織程度十分低下。一方面，非營(yíng)利組織的數(shù)量嚴(yán)重不足，另一方面，非營(yíng)利組織的整體結(jié)構(gòu)不合理，承擔(dān)公益服務(wù)的組織在非營(yíng)利組織中所占比例很小，為弱勢(shì)群體提供服務(wù)的組織在非營(yíng)利組織中所占比例很小。非營(yíng)利組織的發(fā)育不良和社會(huì)自我調(diào)控體系的脆弱，使得社區(qū)居委會(huì)不得不擔(dān)負(fù)起大量的由政府轉(zhuǎn)移出來的、本應(yīng)由非營(yíng)利組織承擔(dān)的職能，而自身缺乏分流“輸出”的功能，這就在客觀上導(dǎo)致了社區(qū)居委會(huì)的功能混亂和角色錯(cuò)位。

④基層自治法概念相對(duì)模糊。

目前我國(guó)尚未制定有關(guān)社區(qū)自治的專門法律或法規(guī)，而原有的《居委會(huì)組織法》顯然已不能適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的需要，社區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的許多新問題急需用法律形式加以說明和規(guī)定。法律制度不完善、不健全，一方面表現(xiàn)在居民自治制度的總體框架設(shè)計(jì)的不到位，尤其是社區(qū)居民自治的法律概念相對(duì)模糊，居民在社區(qū)居民自治中的主體沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，社區(qū)自治組織之間的關(guān)系及其作用沒有得到明確的規(guī)定。另一方面表現(xiàn)在制度的程序性設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足，有效的社區(qū)居民自治的運(yùn)行機(jī)制沒有建立起來。第三方面表現(xiàn)在法律保障無力，有法不依現(xiàn)象普遍存在。居委會(huì)也缺乏自我保護(hù)意識(shí)，不能很好地利用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益。法制制度不健全、不完善就很難從根本上保證社區(qū)沿著居民自治的正確方向發(fā)展。

⑤對(duì)居民自治的社會(huì)認(rèn)知度低。

由于長(zhǎng)期重在管理形成的“官本位”思想的影響，因此，對(duì)居民自治這一社會(huì)“末梢”層級(jí)缺乏廣泛的社會(huì)認(rèn)知。人們自覺或不自覺地仍將社區(qū)居委會(huì)視為替街道辦事處分擔(dān)具體事務(wù)的下屬機(jī)構(gòu)，而非代表和維護(hù)全體居民利益的群眾性自治組織。對(duì)社區(qū)的理解還停留在傳統(tǒng)的觀念上，社區(qū)自治組織乃按原有的方式運(yùn)行。不論是政府還是社區(qū)自治組織都仍習(xí)慣于運(yùn)用行政命令和政治動(dòng)員手段。而社區(qū)居委管轄的對(duì)象仍以不在職的“三無”人員為主，在職人員很難融入社區(qū)活動(dòng)。社區(qū)工作實(shí)質(zhì)上并未進(jìn)入傳統(tǒng)意義上的“社會(huì)管理”主流。

（二）居民參與問題及其原因

1．問題的表象

社區(qū)居民參與近幾年以來有了長(zhǎng)足的發(fā)展，成為政治輿論重要話題。但從總體情況來看，仍處于弱參與階段，自主性差，整體發(fā)展不平衡。主要表現(xiàn)為：參與意識(shí)不強(qiáng)：社區(qū)居民參與的主體意識(shí)薄弱，以被動(dòng)型參與為主，參與熱情低。參與內(nèi)容有限：社區(qū)居民參與大都以活動(dòng)參與為主，缺乏決策參與。如參與制定社區(qū)整體規(guī)劃，決定涉及全體居民切身利益的重大問題，行使民主監(jiān)督權(quán)等決策參與、監(jiān)督參與少。參與率低、涉及面窄：社區(qū)居民參與的廣泛性差，參與率低。主要限于骨干分子和積極分子。參與人員的結(jié)構(gòu)不夠合理，老年人多，中青年人少；退（離）休、下崗待業(yè)人員多，在職人員少；女同志多，男同志少。參與的效益低下：社區(qū)居民參與的實(shí)效性差，社會(huì)效益低，對(duì)社區(qū)居民生活的改善和社區(qū)的發(fā)展并無實(shí)際意義和效用。參與制度化程度低：社區(qū)居民參與具有被動(dòng)性特點(diǎn)以及政治動(dòng)員色彩，隨意性大，缺乏制度保障，參與機(jī)制尚未建立和健全起來。

2．問題的致因

造成社區(qū)居民參與程度低的因素是多種多樣的。從根本上說，社區(qū)居民參與更多地受到參與空間、參與價(jià)值、參與成本等因素的影響。主要包括：

（1）異質(zhì)性社區(qū)增多，社區(qū)歸屬感淡薄。

隨著城市化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人口和城間人口流動(dòng)性擴(kuò)大，社區(qū)原生民的比例越來越小，而外遷人口比例越來越大，這在很大程度上淡化了對(duì)居住地的生活史“情結(jié)”和鄰里間的信任。社區(qū)的異質(zhì)性削減了原本應(yīng)有的歸屬感。這在很大程度上影響了居民參與的組織程度和輿論氛圍。另外，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單位體制一直是我國(guó)社會(huì)管理體制的核心。在這種以單位為中心和中介的社會(huì)管理體制中，居委會(huì)組織體制只是單位體制的補(bǔ)充。居委會(huì)只管轄少數(shù)“社會(huì)閑散人員”，對(duì)單位起拾遺補(bǔ)闕的作用。在這樣一種情形下，居民也就無重大的利益訴求要向其所居住的社區(qū)提出，居民對(duì)社區(qū)之間也就無法建立其積極的互動(dòng)和耦合關(guān)系。由此，這種由“單位制”引發(fā)的單位情結(jié)仍占據(jù)居住區(qū)居民的心理顧盼。從而淡化居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，由于缺乏對(duì)社區(qū)的認(rèn)可感和歸屬感，社區(qū)居民的參與意識(shí)和參與積極性也就難以生成。

（2）社區(qū)公共空間的發(fā)育程度不高。

居民參與的輿論氛圍是在一定的公共空間中才能形成。社區(qū)公共空間一方面是相對(duì)于社區(qū)居民的私人生活空間而言的，另一方面是相對(duì)于政府對(duì)社區(qū)事務(wù)的干預(yù)而言的。如果社區(qū)居民的私人生活空間過于膨脹，政府對(duì)社區(qū)事務(wù)過度介入，那么社區(qū)公共空間就會(huì)因受到雙向擠壓而萎縮。由于社區(qū)公共空間不發(fā)育，社區(qū)居民參與就會(huì)因缺少應(yīng)有的生存環(huán)境而失去必要性和可能性。在對(duì)社區(qū)公共空間造成擠壓的兩個(gè)因素中，政府干預(yù)是最主要的，起決定性作用。我國(guó)的傳統(tǒng)管理體制是一種政府全能型管理體制，國(guó)家行政權(quán)力位于整個(gè)社會(huì)生活的中心，對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行全方位的管理。在這樣一種高度行政化的體制框架內(nèi)，國(guó)家行政權(quán)力的觸角就自然而然地延伸到了社會(huì)的各個(gè)角落，社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)都在政府的控制之下，居民自治組織缺乏公共空間的擴(kuò)張，居民參與也就缺少了應(yīng)有的發(fā)展空間和制度平臺(tái)。

（3）參與價(jià)值與參與成本不相對(duì)稱。

社區(qū)居民的參與在很大程度上是受自身利益驅(qū)動(dòng)的，其目的是維護(hù)或促進(jìn)自身的利益。但從目前社區(qū)居民的參與“標(biāo)的”分析，大多與居民實(shí)際利益差異性大，對(duì)居民來說，參與價(jià)值不高，所獲“實(shí)惠”不大。一旦參與者感到參與活動(dòng)與他們所關(guān)心的問題無關(guān)，也無助于解決他們所面臨的實(shí)際問題，那么他們便會(huì)對(duì)參與活動(dòng)表現(xiàn)出漠然，并選擇放棄參與。然而，由于居民生活規(guī)則與社區(qū)并不十分“合拍”，因此，居民為參與所付出的時(shí)間、精力等成本往往較大，參與的收益價(jià)值與支出比例相對(duì)失調(diào)，參與成本相對(duì)較高，既耗時(shí)又費(fèi)力，而參與的收益卻相對(duì)較小，那么居民多半會(huì)選擇放棄參與或改用一種低成本的參與方式。對(duì)大多數(shù)人而言，是否參與取決于參與的實(shí)際功效，而非參與的民主理念。

（4）參與制度設(shè)計(jì)不甚完善。

社區(qū)群眾性參與在制度設(shè)計(jì)上還存在諸多不甚合理之處，這方面的問題主要表現(xiàn)為：一制度不健全，對(duì)社區(qū)居民參與的內(nèi)容、方式等沒有作出明確規(guī)定，大大增強(qiáng)了實(shí)際操作的隨意性；二規(guī)則過于原則、籠統(tǒng)，缺少程序性和技術(shù)性規(guī)定，增大了實(shí)際操作的難度和不規(guī)范性；三制度條文多，保障措施少；四制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社區(qū)發(fā)展實(shí)踐，沒有根據(jù)社區(qū)發(fā)展的需要和社區(qū)居民需求的變化適時(shí)地作必要調(diào)整。

（三）非營(yíng)利組織培育發(fā)展問題及其原因

1．問題

非營(yíng)利組織發(fā)育的不成熟仍是當(dāng)前社區(qū)發(fā)展中存在的主要問題之一，非營(yíng)利組織的嚴(yán)重不足使得許多本應(yīng)由非營(yíng)利組織行使的職能不得不由社區(qū)居委會(huì)或政府來承擔(dān)。同時(shí)，即使那些業(yè)已批準(zhǔn)成立的非營(yíng)利組織，也存在著職能與目標(biāo)錯(cuò)位；對(duì)政府的依附性強(qiáng)，獨(dú)立程度低；官辦色彩濃，行政性強(qiáng)；內(nèi)部管理不夠規(guī)范等問題。因此，在推進(jìn)社區(qū)發(fā)展過程中，政府應(yīng)該采取積極有效的措施，為非營(yíng)利組織的發(fā)展壯大營(yíng)造環(huán)境，創(chuàng)造條件，使其成為社區(qū)服務(wù)的主要承擔(dān)者和社區(qū)發(fā)展的促進(jìn)者。

2．原因分析

產(chǎn)生上述問題的原因，既有認(rèn)識(shí)上的問題，又有體制上的問題，更有社會(huì)管理整體配套能力的問題，從認(rèn)識(shí)上說，仍有存在主流組織與非主流組織的區(qū)別對(duì)待情況。從體制上說主要是非營(yíng)利性組織形式在許多方面與我國(guó)現(xiàn)有組織管理體制上存在著不協(xié)調(diào)的地方。從社會(huì)管理整體配套能力來看，即社會(huì)管理中還缺乏管理非營(yíng)利性組織、充分利用非營(yíng)利性組織的作用的能力。

（四）政府“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”問題及其原因

對(duì)政府“三位”問題的認(rèn)識(shí)

對(duì)政府與社區(qū)的關(guān)系問題，一直存在著較大分歧。主要說法有“三位”，即“缺位”、“越位”與“錯(cuò)位”。

（1）“越位”說

政府超權(quán)限行使權(quán)力，大量介入應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)服務(wù)組織管理的事務(wù)。這方面的問題突出表現(xiàn)在以下方面：其一，政府包攬了許多應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)服務(wù)組織承擔(dān)的事務(wù)，如組織社區(qū)志愿者活動(dòng)、直接提供社區(qū)服務(wù)、承辦社區(qū)內(nèi)的文化活動(dòng)等。其二，政府直接介入社區(qū)居民的自治事務(wù)和社區(qū)服務(wù)組織的業(yè)務(wù)，把指導(dǎo)關(guān)系變成了事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)組織的工作大部分都是按照政府的統(tǒng)一部署和安排開展的。應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居民或社區(qū)服務(wù)組織自主決定的事務(wù)也大都要得到政府的批準(zhǔn)和認(rèn)可。其三，對(duì)社區(qū)的財(cái)政投入不當(dāng)增強(qiáng)了社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)組織對(duì)政府的依附性，如將社區(qū)居委會(huì)的成員列為事業(yè)編制，工資由政府財(cái)政開支等。

（2）“缺位”說

政府放棄了對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)的責(zé)任，沒有行使好自己應(yīng)有的職權(quán)，管住、管好自己的分內(nèi)之事。政府的缺位具體表現(xiàn)在以下方面：一是抓制度建設(shè)的力度不夠。社區(qū)發(fā)展，特別是社區(qū)居民自治方面的制度建設(shè)還很不健全，很不完善，存在著許多法律空白，這是導(dǎo)致目前社區(qū)發(fā)展中諸多問題出現(xiàn)的關(guān)鍵。二是指導(dǎo)監(jiān)督不力。三是“資助性投入”不到位。

（3）“錯(cuò)位”說。

即把轉(zhuǎn)變政府職能簡(jiǎn)單地理解為政府放權(quán)，弱化管理職能。轉(zhuǎn)變政府職能具有放權(quán)和收權(quán)雙重性。政府把不屬于自己的管理權(quán)限轉(zhuǎn)移出來，分別交由市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)管理，這固然是政府轉(zhuǎn)變職能十分重要的內(nèi)容，但同時(shí)政府也必須管住、管好應(yīng)由政府管理的公共事務(wù)。政府不應(yīng)該把屬于自己的職責(zé)交由社區(qū)群眾性自治組織協(xié)管，不能把社區(qū)發(fā)展與社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)等同起來。建立了社區(qū)，并不表明政府不能直接為百姓提供服務(wù)；管理重心下移，也并不意味著政府必須把應(yīng)當(dāng)由其行使的與百姓生活息息相關(guān)的職權(quán)轉(zhuǎn)移出來，而關(guān)鍵的是要實(shí)現(xiàn)管理理念、管理方式和工作作風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變。

解決政府“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”問題，從根本上說，就是要從體制上進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管理體制。轉(zhuǎn)變政府職能具有豐富的內(nèi)涵和相對(duì)廣闊的外延，它是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然要求；也是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、廉潔高效的行政管理體制，構(gòu)建“有限權(quán)力的有效政府”的必然選擇。

2．原因分析

上述三個(gè)問題的存在，主要原因有：一是政府行政體制改革仍處于發(fā)展過程中，許多職責(zé)界線不清楚。二是政府部門的利益關(guān)系，往往把有實(shí)際權(quán)利的職責(zé)留在部門，把無權(quán)的職責(zé)劃出。三是社區(qū)居委會(huì)體制下自治能力不強(qiáng)，有些地方承接不了政府剝離的某些權(quán)力，使有些責(zé)權(quán)在流轉(zhuǎn)中擱置工。

（五）未來發(fā)展的對(duì)策思路

1．正確認(rèn)識(shí)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)問題上的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)管理理念，管理方式和工作作風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變。

（1）總體認(rèn)識(shí)。

美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》一書中指出：“‘政府’這個(gè)詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責(zé)是掌舵而不是劃漿。直接提供服務(wù)就是劃漿，可政府并不擅長(zhǎng)于劃漿”。所謂“掌舵”，就是制定政策，把握方向，并保證政策得到有效的貫徹，目標(biāo)得到有效的實(shí)現(xiàn)。因此，政府應(yīng)該對(duì)自己的傳統(tǒng)職能（收稅和提供服務(wù)）做某些調(diào)整。政府的義務(wù)不是提供服務(wù)，而是保證服務(wù)提供的實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)該明確規(guī)定自己扮演催化劑和促進(jìn)者的角色，明確規(guī)定自己的任務(wù)是確定任務(wù)的范圍和性質(zhì)，將自己的職能限定于制定政策和把握方向，然后穿針引線地把各種稀缺的公私資源結(jié)合起來，交由他人去操作，以達(dá)成既定的目標(biāo)。只有這樣，政府才能真正成為一個(gè)充滿活力的、強(qiáng)大的、負(fù)責(zé)任的、有效率的政府。依此來分析和判斷，政府在社區(qū)發(fā)展中最基本的職責(zé)，就是制定規(guī)則，提供支持，規(guī)劃協(xié)調(diào)，監(jiān)督保障，以保證社區(qū)沿著居民自治的方向健康發(fā)展，保證居民所需要的各項(xiàng)服務(wù)的提供得以實(shí)現(xiàn)，滿足居民不斷增長(zhǎng)的各種物質(zhì)和精神生活的需要。

（2）總體對(duì)策。

從杭州市城市社區(qū)居委會(huì)體制創(chuàng)新的實(shí)踐情況看，各區(qū)在推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)過程中，重視居委會(huì)自治能力的提升和發(fā)展。主要有三個(gè)方面：

其一，推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)自治能力的供給性提升。市、區(qū)兩級(jí)政府在公共管理體制改革過程中，突出了對(duì)基層社區(qū)的公共服務(wù)供給體制的改革。其中重要的問題是提增公共服務(wù)供給項(xiàng)目和數(shù)量，并對(duì)接性的合理調(diào)整公共服務(wù)供給渠道和方式，使社區(qū)有條件、有能力承接政府公共服務(wù)傾斜的政策。

其二，推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)自治能力的保障性發(fā)展。市、區(qū)兩級(jí)政府通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善服務(wù)體系，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)功能條件等保障性措施，夯實(shí)社區(qū)居委會(huì)自治能力發(fā)展的基礎(chǔ)，擴(kuò)大社區(qū)居委會(huì)自治能力發(fā)展的空間。

其三，建立社區(qū)居委會(huì)自治能力創(chuàng)新的制度安排。從下城區(qū)等社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)歸納，主要包括：認(rèn)識(shí)制度安排，不斷完善社區(qū)居民自治的群體機(jī)理；運(yùn)行制度安排，積極培育社區(qū)居民自治的合力機(jī)制；人才制度安排，合力打造社區(qū)自治的職業(yè)專業(yè)體系；協(xié)商制度安排，全面落實(shí)社區(qū)自治能力創(chuàng)新的協(xié)調(diào)功能；考評(píng)制度安排，著力提高社區(qū)居民自治的目標(biāo)實(shí)施能力；管理制度安排，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)自治能力創(chuàng)新的管理效能。

2．培育和發(fā)展非營(yíng)利組織，保證其健康發(fā)展

根據(jù)杭州市的經(jīng)驗(yàn)，主要抓好以下幾方面：

（1）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。即要科學(xué)合理地界定非營(yíng)利組織的功能和角色。就組織的功能目的和運(yùn)行機(jī)制而言，非營(yíng)利組織是通過志愿機(jī)制提供公共物品的組織。要明確非營(yíng)利組織的功能，劃清其職責(zé)，不得隨意擴(kuò)大或延伸其未經(jīng)法律法規(guī)認(rèn)可的職能，不能將其功能泛化，搞成“準(zhǔn)政府”。即使有些行政職能需要委托給非營(yíng)利組織行使，也必須嚴(yán)格按照法定的程序授權(quán)。

（2）制定制度。即建立和健全有關(guān)非營(yíng)利組織的法律制度。要加快制定有關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)的政策，對(duì)非營(yíng)利組織的性質(zhì)、地位、服務(wù)宗旨、設(shè)立程序、運(yùn)作機(jī)制、項(xiàng)目開發(fā)的方式、資金和人員管理、職業(yè)道德規(guī)范、法律責(zé)任等問題做出明確規(guī)定，形成比較完備配套的法律法規(guī)體系。與此同時(shí)，對(duì)既有的法律法規(guī)進(jìn)行必要的梳理，以規(guī)范非營(yíng)利組織的行為，為其健康發(fā)展提供制度上、法律上的保障。

（3）提供保障。即要為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供必要的支持和穩(wěn)定的保障。一方面，政府應(yīng)將非營(yíng)利組織承擔(dān)的由政府轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)保障和社會(huì)福利服務(wù)項(xiàng)目列入公共財(cái)政開支，納入財(cái)政預(yù)算，根據(jù)非營(yíng)利組織所提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，不同程度地給予其必要的財(cái)政支持，并在稅收等方面給予一定的優(yōu)惠。另一方面，應(yīng)根據(jù)非營(yíng)利組織發(fā)展的需要，重視和扶持非營(yíng)利組織的支持組織的發(fā)展。非營(yíng)利組織的支持組織也屬非營(yíng)利組織，它的主要任務(wù)是向非營(yíng)利組織提供培訓(xùn)、研究、信息、宣傳、評(píng)估、資金、網(wǎng)絡(luò)交流等技術(shù)性服務(wù)，以增強(qiáng)非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力，使非營(yíng)利組織能夠?qū)⒂邢薜馁Y源和力量集中于自己的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。

（4）強(qiáng)化自建。即要加強(qiáng)非營(yíng)利組織的自身建設(shè)。非營(yíng)利組織要建立和健全自己內(nèi)部的組織機(jī)制、管理機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，提高自己的活動(dòng)開發(fā)能力、組織管理能力、資金籌措能力和項(xiàng)目運(yùn)作能力，要以自己優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)和良好的信譽(yù)在公平競(jìng)爭(zhēng)中求得生存和發(fā)展，以增強(qiáng)自身的創(chuàng)造力和生命力，提高組織效率和社會(huì)效益。

（5）監(jiān)督管理。即政府要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的管理和監(jiān)督。全面建立和推行統(tǒng)一完善的非營(yíng)利組織的登記備案制度和執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證制度；實(shí)行分類管理；以保證其競(jìng)爭(zhēng)公平，行為規(guī)范，服務(wù)優(yōu)質(zhì)，促使其規(guī)范化運(yùn)行和發(fā)展。

4．立足于自治基點(diǎn)，建立社區(qū)治理模式

自治與治理是兩個(gè)交叉而又不盡相同的概念。治理是自治的實(shí)踐框架，自治是治理的核心成份。社區(qū)自治中，不能缺或治理的實(shí)踐框架的指導(dǎo)。在目前的社區(qū)自治過程，需要重新確立社區(qū)治理的概念和運(yùn)作模式。

建立新型的社區(qū)治理模式說到底就是要在政府、社區(qū)群眾性自治組織和非營(yíng)利組織之間建立起相互合作、相互協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)關(guān)系；而在這三者之間建立起良性互動(dòng)關(guān)系的關(guān)鍵在于社區(qū)居民的參與。社區(qū)居民在對(duì)自身權(quán)利、義務(wù)和追求目標(biāo)理性認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的自愿、自主的參與，是建立三者之間良性互動(dòng)關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，是完善三者之間良性互動(dòng)關(guān)系的動(dòng)力和保證。沒有真正意義上的社區(qū)居民廣泛而主動(dòng)的參與，這種良性互動(dòng)關(guān)系就不可能真正建立起來的，社區(qū)也就不可能得到真正的發(fā)展。因此，在構(gòu)筑新型社區(qū)治理模式過程中，應(yīng)始終將促進(jìn)社區(qū)居民參與放在首要的位置，予以高度重視。

具體地說，就是要建立和健全有關(guān)社區(qū)居民參與的各項(xiàng)制度，完善社區(qū)居民參與機(jī)制，突出程序性設(shè)計(jì)，減少實(shí)際操作中的隨意性和盲目性，將知情權(quán)、表意權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)交還給社區(qū)居民，把社區(qū)居民是否知道，社區(qū)居民是否參與，社區(qū)居民是否滿意作為衡量社區(qū)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，使社區(qū)居民真正成為社區(qū)的主人。

5．正確認(rèn)識(shí)居民、居民參與及完善參與對(duì)策

（1）正確認(rèn)識(shí)居民與居民參與

對(duì)居民參與的認(rèn)識(shí)深化，是引導(dǎo)、動(dòng)員居民參與的重要前提。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)和角度，社區(qū)居民參與可以有不同的劃分方法和類型。而這種多樣化的認(rèn)定，是擴(kuò)展居民參與的實(shí)踐前提。

城市社區(qū)居民參與分類表

分類前提

類別

類別解釋

依據(jù)參與主體不同的自愿程度

主動(dòng)參與和被動(dòng)參與

主動(dòng)參與是指社區(qū)居民基于自身的利益和需要自發(fā)自愿地對(duì)社區(qū)公共事務(wù)施加影響的行為。被動(dòng)參與是指社區(qū)居民因受他人意志的促動(dòng)或政府的號(hào)召而非自愿地影響社區(qū)公共事務(wù)的行為。主動(dòng)參與具有自主性和創(chuàng)造性，而被動(dòng)參與則表現(xiàn)為應(yīng)付和敷衍。

依據(jù)參與客體不同的功能特性

決策參與，實(shí)施參與、監(jiān)督參與和信息參與

決策參與是指社區(qū)居民參與制訂和通過社區(qū)決議或決定的行為和過程。實(shí)施參與是指社區(qū)居民參與貫徹執(zhí)行社區(qū)決議或決定的行為和過程。監(jiān)督參與則是指社區(qū)居民參與檢查、評(píng)估社區(qū)決議或決定的落實(shí)情況，監(jiān)督、評(píng)議政府及其工作部門、社會(huì)服務(wù)組織和社區(qū)群眾性自治組織工作業(yè)績(jī)的行為和過程。信息參與是指社區(qū)居民參與信息的提供、收集、分析、處理和的行為和過程。

依據(jù)參與客體不同的內(nèi)容

社區(qū)政治參與，社區(qū)經(jīng)濟(jì)參與，社區(qū)文化參與和社區(qū)社會(huì)參與

社區(qū)政治參與是指社區(qū)居民參與社區(qū)政治事務(wù)的行為，如參與社區(qū)群眾性自治組織的選舉、參與民主評(píng)議等。社區(qū)經(jīng)濟(jì)參與是指社區(qū)居民參與涉及社區(qū)共同經(jīng)濟(jì)利益的事務(wù)的行為，如參與興辦社區(qū)經(jīng)濟(jì)等。社區(qū)文化參與是指社區(qū)居民參與社區(qū)精神文明建設(shè)的行為，包括參與社區(qū)的文化娛樂、體育健身活動(dòng)，參與公共道德的培養(yǎng)，參與社區(qū)精神的培育等。社區(qū)社會(huì)參與是指社區(qū)居民參與社區(qū)公益活動(dòng)和福利事業(yè)的行為，如參與社區(qū)的社會(huì)救助、參與社區(qū)的治安治理、參與社區(qū)的環(huán)境整治，參與社區(qū)生活秩序的維護(hù)、參與鄰里糾紛的調(diào)解等。

依據(jù)參與不同的渠道

組織參與和非組織參與

組織參與是指社區(qū)居民通過一定的組織形式，如社區(qū)成員會(huì)議或社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)志愿者組織、社區(qū)的各種專門組織等，參與社區(qū)公共事務(wù)的行為。非組織參與是指社區(qū)居民不通過一定的組織形式，個(gè)人自發(fā)地參與社區(qū)公共事務(wù)的行為，如鄰里互助等。

依據(jù)參與不同的制度化水平

制度參與和非制度參與

制度參與是指公民在現(xiàn)行制度規(guī)范范圍內(nèi)的參與行為，即在政府制定的規(guī)則中預(yù)留給公民的參與。非制度參與則是指突破現(xiàn)行制度規(guī)范的參與行為，也是在社會(huì)正常渠道之外發(fā)生的活動(dòng)。

（2）完善居民參與的對(duì)策

重視社區(qū)意識(shí)的培養(yǎng)。所謂社區(qū)意識(shí)，是指生活在同一社區(qū)的居民因地緣聯(lián)系而形成的對(duì)本社區(qū)共同目標(biāo)、共同利益的一種共識(shí)。它是社區(qū)居民自覺、共同的價(jià)值觀念，是社區(qū)文化的集中體現(xiàn)。社區(qū)居民參與在很大程度上取決于社區(qū)居民是否具有共同的社區(qū)意識(shí)。有了共同的社區(qū)意識(shí)，社區(qū)才會(huì)形成凝聚力和向心力，居民才會(huì)對(duì)社區(qū)有認(rèn)同感和歸屬感。因此，推進(jìn)社區(qū)居民參與，必須十分重視培育社區(qū)居民共同的社區(qū)意識(shí)。要培育社區(qū)居民共同的社區(qū)意識(shí)，一方面要加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)的公共物品建設(shè)。另一方面，應(yīng)該為社區(qū)居民提供公共交流的空間和參與社區(qū)管理的機(jī)會(huì)。

注重社區(qū)居民的共同需求。社區(qū)群眾性自治組織要堅(jiān)持以民為本的原則，關(guān)注社區(qū)居民的共同利益，注意尋找社區(qū)居民共同關(guān)心的問題來吸引他們參與社區(qū)的公共事務(wù)。社區(qū)居民參與活動(dòng)的組織應(yīng)從本居住區(qū)的客觀實(shí)際和發(fā)展需要出發(fā)，把社區(qū)居民的共同需要放在首位，把解決社區(qū)居民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題作為契機(jī)來擴(kuò)大社區(qū)居民的參與。社區(qū)群眾性自治組織可以經(jīng)常就社區(qū)居民普遍關(guān)心的、關(guān)涉社區(qū)居民共同利益的重大問題召開社區(qū)聽證會(huì)，為居民提供一個(gè)充分發(fā)表自己意見的場(chǎng)所，一個(gè)參與社區(qū)的公共事務(wù)的平臺(tái)。

組織多樣化的參與活動(dòng)。社區(qū)居民參與應(yīng)多層面、多渠道、多形式、全方位地展開，以吸引不同類型的社區(qū)居民加入進(jìn)來。

轉(zhuǎn)變思想觀念和工作方式。要充分認(rèn)識(shí)社區(qū)居民參與在社區(qū)發(fā)展中的重要地位和作用，把社區(qū)居民參與作為衡量社區(qū)發(fā)展的重要指標(biāo)之一。社區(qū)居委會(huì)成員和社區(qū)工作者要轉(zhuǎn)變工作方式，充分發(fā)掘社區(qū)居民中蘊(yùn)藏的巨大潛能和社會(huì)資源，最大限度地調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的積極性和創(chuàng)造性，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民利益的最大化，達(dá)到社區(qū)整合之目的。社區(qū)居委會(huì)成員和社區(qū)工作者要轉(zhuǎn)變工作方法。要變管制為服務(wù)，變單向的提供服務(wù)為居民的互幫互助，要改變以往主要依照行政命令，依靠行政手段的工作方法，采取靈活多樣的形式和方法，組織和激勵(lì)社區(qū)居民主動(dòng)參與社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，積極投身到社區(qū)發(fā)展中來。加強(qiáng)社區(qū)居民參與的制度化建設(shè)就是要依照有關(guān)的法律和法規(guī)，制定相關(guān)的規(guī)章和制度，明確社區(qū)居民參與的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，參與的內(nèi)容、方式和程序等，以減少參與的盲目性和隨意性，保證參與的規(guī)范性和有效性。在保證社區(qū)居民民主權(quán)利有效行使的前提下，要盡可能地簡(jiǎn)化程序，以易于實(shí)際操作，保證社區(qū)居民參與的廣泛性和實(shí)效性。

6．強(qiáng)化保障措施，夯實(shí)城市社區(qū)居委會(huì)體制創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的整體合力

①完善領(lǐng)導(dǎo)體系。健全完善市、區(qū)（縣、市）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)社區(qū)建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)體系。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)市委、市政府關(guān)于和諧社區(qū)建設(shè)的工作部署，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工作中遇到的困難和問題，總結(jié)推廣社區(qū)建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)和管理。加強(qiáng)市、區(qū)（縣、市）社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)（指導(dǎo)）小組辦公室力量，配足配強(qiáng)專職人員，保障落實(shí)各項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力。

②形成整體合力。全市各級(jí)黨委、政府要切實(shí)把和諧社區(qū)建設(shè)工作擺上重要議事日程，納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市化進(jìn)程同步發(fā)展。民政部門要充分發(fā)揮主管部門的職能作用，搞好綜合協(xié)調(diào)和服務(wù)。有關(guān)部門要把社區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)作為考核部門工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，主動(dòng)與社區(qū)開展結(jié)對(duì)幫扶、共建共享活動(dòng)，強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織要積極發(fā)揮在和諧社區(qū)建設(shè)中的重要作用。通過各方努力，建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會(huì)廣泛參與的社區(qū)管理體制，形成推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的整體合力。

（2）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高社區(qū)工作者的能力和水平

①加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。以社區(qū)工作者崗位培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、理論培訓(xùn)為重點(diǎn)，實(shí)行社區(qū)書記、主任輪訓(xùn)制度，建立社區(qū)工作者教育培訓(xùn)規(guī)劃體系，不斷提高社區(qū)工作者的職業(yè)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。積極推行社會(huì)工作者注冊(cè)、職業(yè)水平評(píng)價(jià)和工作督導(dǎo)制度，建立社會(huì)工作者維權(quán)組織。將社區(qū)工作者納入“社會(huì)工作者”職業(yè)序列，設(shè)置“社會(huì)工作者”職業(yè)類別。鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加社會(huì)工作職業(yè)水平教育和學(xué)歷教育，對(duì)于社區(qū)工作者按規(guī)定取得社會(huì)工作者職業(yè)水平資格證書或大學(xué)本科以上學(xué)歷證書的，給予職稱津貼和學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼。完善以德、能、勤、績(jī)、法紀(jì)為主要內(nèi)容的社區(qū)工作者考核評(píng)議制度。通過上掛、輪崗、橫向交流等形式，全面推行社區(qū)工作者交流制度。堅(jiān)持面向基層、關(guān)注一線的選人用人機(jī)制，積極創(chuàng)造條件讓更多的社區(qū)干部走上街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，讓從事過社區(qū)工作的干部走上區(qū)、縣（市）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。按不低于全市上年度城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資水平的標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)包括職務(wù)年限工資、獎(jiǎng)金福利、補(bǔ)（津）貼、住房公積金及社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等五部分內(nèi)容的社區(qū)工作者工資福利待遇，建立健全提高社區(qū)工作者福利待遇的長(zhǎng)效機(jī)制。

②加強(qiáng)社區(qū)工作人員配備。社區(qū)工作人員是指社區(qū)黨組織（含黨委、黨總支、黨支部）專職成員、社區(qū)居委會(huì)專職成員以及以特定服務(wù)對(duì)象（暫住人口、企業(yè)退休人員、失業(yè)人員和困難家庭等）為工作內(nèi)容的其他工作人員。社區(qū)黨組織專職成員按2-3人配備，社區(qū)居委會(huì)專職成員按5-9人配備，以特定服務(wù)對(duì)象為工作內(nèi)容的其他工作人員根據(jù)政策規(guī)定按需按實(shí)配備。

③保障社區(qū)工作人員經(jīng)費(fèi)。社區(qū)工作人員經(jīng)費(fèi)按照不低于全市上年度城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資水平的標(biāo)準(zhǔn)和單位繳納的社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金以及按規(guī)定繳納的工會(huì)經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目核定，按實(shí)列支，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政各承擔(dān)50%。2008年核撥的社區(qū)工作人員經(jīng)費(fèi)以2007年為基數(shù)一次性提高55%，社區(qū)工作者的平均工資增長(zhǎng)水平不低于杭州市城鎮(zhèn)單位在崗職工的平均工資增長(zhǎng)水平。

④保障社區(qū)各項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。加大對(duì)社區(qū)黨建工作經(jīng)費(fèi)、社區(qū)居委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)、兩站（室）工作經(jīng)費(fèi)、社區(qū)共建經(jīng)費(fèi)、社區(qū)公益性崗位補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)、社區(qū)配套用房建設(shè)經(jīng)費(fèi)、社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展扶持經(jīng)費(fèi)、企業(yè)退休人員自管小組活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、失業(yè)人員管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)的保障力度，有效推進(jìn)社區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作發(fā)展。社區(qū)其它專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)均實(shí)行源頭控制、資源整合、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。

（3）完善功能條件，加強(qiáng)社區(qū)配套用房建設(shè)。

①加強(qiáng)配套用房建設(shè)。按照建筑面積不低于每百戶30平方米的標(biāo)準(zhǔn)集中設(shè)置、整體配備社區(qū)配套用房，每個(gè)社區(qū)配套用房不得低于350平方米。新建住宅小區(qū)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入住宅小區(qū)建筑設(shè)計(jì)，與住宅小區(qū)開發(fā)同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投入使用。對(duì)過于分散的社區(qū)配套用房，可通過置換等辦法由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行調(diào)整。所有社區(qū)必須具備“五室四站兩欄一家一校一場(chǎng)所”[五室：黨組織和居委會(huì)辦公室、警務(wù)室、黨建（文體）活動(dòng)室、圖書閱覽室、資料檔案室；四站：勞動(dòng)保障服務(wù)站、幫扶救助服務(wù)站、衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)站、社區(qū)（志愿）服務(wù)站；兩欄：宣傳欄（法制宣傳、科普教育）、居務(wù)公開欄；一家：星光老年之家；一校：居民學(xué)校；一場(chǎng)所：健身活動(dòng)場(chǎng)所]等功能。區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立社區(qū)服務(wù)中心，區(qū)社區(qū)服務(wù)中心建筑面積一般在2000平方米左右，可在區(qū)行政服務(wù)中心增掛區(qū)社區(qū)服務(wù)中心牌子；街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)服務(wù)中心建筑面積一般在1000平方米左右。積極推行社區(qū)“一門式”服務(wù)大廳建設(shè)，整合社區(qū)辦公用房資源，提倡“一室多用”，提高社區(qū)配套用房使用效率，確保60%以上社區(qū)配套用房用于居民活動(dòng)場(chǎng)所。

②完善功能條件。切實(shí)落實(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨事轉(zhuǎn)”，切實(shí)解決社區(qū)負(fù)擔(dān)過重問題；加強(qiáng)和規(guī)范社區(qū)經(jīng)費(fèi)管理，完善社區(qū)財(cái)務(wù)管理、帳戶管理、預(yù)算管理、審計(jì)管理等制度，實(shí)行居務(wù)財(cái)務(wù)公開，保障社區(qū)居委會(huì)工作有效開展。圍繞創(chuàng)新社區(qū)工作體制，探索建立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會(huì)（社區(qū)）工作站模式，采取與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)服務(wù)中心合署辦公（增掛牌子）方式，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)（社區(qū)）工作事務(wù)的管理和社會(huì)（社區(qū)）工作隊(duì)伍的建設(shè)。同時(shí)積極探索在社區(qū)層面建立社會(huì)（社區(qū)）工作站，以承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的具體工作項(xiàng)目。