政和縣位于閩北山區(qū)偏北處。由于位置偏僻經濟基礎差多年來未能摘掉貧困的帽子。因此，在不足三千學子的政和一中貧困生人數就高達總數的10％?，F作如下調查：貧困生的構成

一、大多數貧困生都來自于農村。家庭成員眾多，壓力沉重難以擔負學費，農村計劃生育工作也是一個長期的社會問題，是造成貧困生人數眾多的根本原因。

二、貧困生的另一大來源地是下崗職工家庭，由于他們失去了基本的生活保障，而導致兒女的學業(yè)難以繼續(xù)。這是下崗問題所造成的另一隱患。

三、貧困生的學習生活

政和一中從初中到高中共六個年段。其中大多數的貧困同學是靠學校、縣團委、縣婦聯等有關部門采取發(fā)送補濟金，設置獎學金，以及減免學費等手段來幫助同學減輕困難。其它的均由親屬或“一幫一”結對子等手段來解決。

在校被列為補助對象的同學大多是學習勤奮刻苦、名列前茅者。

一、我國貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的必要性

鄉(xiāng)村旅游是以農村自然風光、人文遺跡、風土人情、農業(yè)生產、農民生活及生態(tài)環(huán)境為旅游吸引物，以城市居民為目標市場，以滿足旅游者休閑、度假、體驗、觀光、娛樂等需求的旅游活動。因此發(fā)展鄉(xiāng)村旅游將為我國農村，尤其是我國中、西部地區(qū)貧困農村經濟發(fā)展注入新的活力。

(1)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是促進新農村建設的有效途徑一是有利于促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游有效促進了農業(yè)產業(yè)化經營，帶動了農副產品及手工藝品加工、交通運輸、房地產等相關產業(yè)發(fā)展。江西省瑞金市通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，極大帶動了第一、二、三產業(yè)的發(fā)展，并進一步優(yōu)化了農村產業(yè)結構，增加了農民收人，2010年全市實現鄉(xiāng)村旅游總收入高達1．2億元，旅游收入增幅達147％。二是有利于促進農村社會、經濟發(fā)展，提高農民生活水平。鄉(xiāng)村旅游使得相當數量的農民成為旅游從業(yè)者，這就為農民增加收入提供了可能性。另外部分農民通過打零工、辦旅館、擺小攤、開餐館、加工出售紀念品等方式也達到增收目的。湖北紅安市著力打造“紅色文化、生態(tài)家園”名片，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，極大推動了農村土地流轉、農宅出租，帶動了相關產業(yè)發(fā)展，2010年全市農民人均年純收入達到9654元，農民人均年純收入首次超過城質的提高。鄉(xiāng)村旅游把城市新信息、新理念帶入農村，這對于農民素質的提高及鄉(xiāng)村文明建設具有積極影響。由于鄉(xiāng)村旅游從業(yè)的需要，一方面，使得學文化、學技術成了很多農民的自覺行動。另一方面，很多村民自覺學習普通話、外語和電腦，農民素質得到全面提升。江西瑞金密溪村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游5年多以來，呈現出村風純樸、民心順暢的精神風貌，2010年還被評為江西省先進文明村。四是有利于促進生態(tài)環(huán)境保護及可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，使得鄉(xiāng)村保護旅游資源成為一種必然，一方面增強了廣大農民環(huán)保意識，促進了鄉(xiāng)村環(huán)境、生態(tài)及文化資源的保護；另一方面，也提高了鄉(xiāng)村旅游社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，使鄉(xiāng)村旅游與鄉(xiāng)村社措一是縮小了城鄉(xiāng)差距。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，給農村帶來大量人流、物流、資金流、信息流。通過鄉(xiāng)村旅游，把一部分城市的消費資金轉移到農村，增加了農村經濟實力，促進了農村產業(yè)鏈的延長。據國家旅游局統計數據顯示，年均接待10萬人次的鄉(xiāng)村旅游景點，可直接或間接提供350個就業(yè)崗位，為1000個家庭帶來經濟收入。二是推動了農村經濟、社會的協調發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，農民可以自主選擇是否參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，還可以自發(fā)成立旅游協會、農村經濟聯合體等行業(yè)組織，這就為農民帶來新的發(fā)展機會。三是加快了城鄉(xiāng)共同發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，加強了城鄉(xiāng)之間的交流和合作，也有助于增加農村資金的投入及其政策上的扶持，促進了各種資源、要素流向農村、農民和農業(yè)，推動了農村經濟社會的整體發(fā)展。此外發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，有利于拉動城鄉(xiāng)消費，擴大內需，促進城鄉(xiāng)經濟的持續(xù)健康發(fā)展，推動了多層次、復合型鄉(xiāng)村旅游項目一體化建設，加快了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

(2)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是構建和諧社會的重要載體一是促進了農村經濟社會的和諧。農民通過參與鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展過程，精神文化生活得到豐富。貧困地區(qū)農村結合鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展需要，加強了農村文化基礎設施建設，舉辦各種培訓班，增強農民技能，提高農民素質。二是增進了人和自然的和諧。由于鄉(xiāng)村旅游消耗資源少，環(huán)境成本低，一般不會對資源和環(huán)境產生直接的硬消耗，這樣就有利于改變“傳統粗放式”的經濟增長方式，形成三三昌“資源與環(huán)境”的良性互動，既發(fā)展了農村經濟，又保護了生態(tài)環(huán)境，達到“雙贏”的發(fā)展格局。三是推進了農村相關產業(yè)之間的和諧。據中國社會科三三學院農村發(fā)展研究所統計數據測算，旅游產業(yè)對苧旦相關產業(yè)的拉動貢獻率一般為1：4，鄉(xiāng)村旅游直接三或間接地帶動了農副產品加工、手工藝品加工、商貿、運輸等產業(yè)，并使產業(yè)彼此協調發(fā)展，“共生共榮”。四是促進了人和人之問的和諧。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的互動與交流越來越頻繁，旅游使人們開闊了眼界，增長了見識，并促進了旅游者與農民之間、旅游者與旅游者之問、農民與農民之間的相互溝通與了解。

二、我國貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的現實性

目前我國貧困地區(qū)鄉(xiāng)村，尤其是中、西部貧困地區(qū)農村的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展還較為滯后，尤其在旅游服務、基礎設施、接待能力等方面還存在很大差距，這主要表現在以下幾個方面。

解革開放以來，我鎮(zhèn)經濟的發(fā)展極不平衡，不同區(qū)域貧富差距很大。與相對發(fā)達的江邊地區(qū)相比，邊遠落后的民族地區(qū)則處在另一極點上。這些地區(qū)多少年來生活十分艱難的具體原因究竟何在呢？帶著這個問題，曾深入到*村進行了一些初淺的調查。

*村位于小河鎮(zhèn)政府西面的崇山峻嶺地帶，海拔1850米至2700米，全村國土面積13.22平方公里，村委會距小河鎮(zhèn)政府距離6.3公里（直線），公路里程40公里。19個村民小組，居住著漢族、苗族和彝族三個民族?？倯魯?89戶，人口1994人，其中少數民族人口681人，占總人口的34.1%。2007年全村糧食總產量404782公斤，農民人均有糧203公斤，人均年純收入572元，低于全鎮(zhèn)的農民人均有糧和人均純收入水平，大多數群眾解決不了溫飽問題，貧困面大，貧困程度深。2007年底該村仍有貧困人口833人。

一、農業(yè)生產、交通等客觀條件十分落后，缺乏優(yōu)勢資源

（一）農業(yè)基礎薄弱

*村是一個以種植業(yè)為主的高寒山區(qū)，現有耕地面積1423畝，人均0.71畝。耕地質量低劣，25度以上的陡坡耕地占現有耕地的91.27%，基本屬于中低產農田。加之倒春寒、風暴、冷凍災害的侵襲，群眾的生活全是靠天吃飯。由于多年來，人口不斷增加和片面抓糧食生產等原因，相當一部分農民開荒吃飯，毀林毀草開荒，森林覆蓋率急劇下降，植被遭到嚴重破壞。加之地貌類型復雜，受藥山氣候的影響，陰雨天氣較多；山大坡陡，土地涵養(yǎng)水源能力差，因此水土流失嚴重，耕地的表土被沖刷流失，土質下降。再加上山區(qū)農民耕作技術落后，施肥少、經營粗放，產前產后服務差，缺乏科學管理，尤其是相當一部分農民經濟條件差，買不起化肥，不精耕細作，使得土地肥力逐年遞減。由于土地貧瘠，基本上是廣種薄收，生產力水平極其低下。

在這塊貧瘠的土地上，每年都有不同程度的倒春寒、風暴、冷凍等自然災害。耕地質量差，自然災害多，農民依附著瘦薄的土地，坐山吃山，抵御災害的能力低，一遇災害就欠收，這種局面幾乎很難改變。

近日，調查隊對全市6個省定貧困村社區(qū)監(jiān)測表進行了調查。調查問卷涉及到調查村基本情況、基礎設施和社會服務、人口、勞動力流動及資源、村級經濟及農業(yè)科技、災害和社會保障、以及扶貧資金應用取得的成果等?，F將調查結果簡述如下：

一、調查的6個村分別為鎮(zhèn)村和村、樂村和村、鎮(zhèn)村和村，所處地勢均屬于丘陵（半山區(qū)），均不是革命老區(qū)、郊區(qū)、少數民族聚集區(qū)，6個村包含的自然村26個，每村有自然村4個以上。

二、6個村所包含的自然村全部通電、通電話、都能接受到電視節(jié)目，但通公路的自然村只有19個，占全部自然村的73.08%，其中鎮(zhèn)村3個自然村均不通公路。他們出村主要依靠輪渡，目前大橋正在建設中，預計下半年可以通車。6個村距城區(qū)距離平均20公里、距鄉(xiāng)鎮(zhèn)5公里，距最近的初中2.33公里，另有1個村仍然沒有小學。

三、6個村總戶數2821戶，總人口11488人，其中男性人口6129人，占總人口的53.35%。總勞動力6608人，每個勞力贍養(yǎng)人口1.74人；6個村當年舉家外遷的戶數53戶，舉家返回的戶數39戶；2011年外出半年以上勞動力3338人，占總勞動力的近一半，由此可見外出勞務收入仍是家庭收入的主要來源。6個村總耕地面積10076.9畝，其中有效灌溉面積4423畝，只占耕地面積的43.89%。全年糧食播面12757.01畝，其他作物播面7597.38畝，糧食種植仍以一季為主。全年糧食產量5095噸，畝產達399.39公斤，比全市平均低44.02公斤，表明貧困村耕地并不肥沃，且遭遇的自然災害偏多?；旧蠜]有使用節(jié)水栽培、塑料大棚等新技術。6個村只有樂村有一個個體企業(yè)，吸納的從業(yè)人數30人，年銷售收入20萬元左右。

四、6個村2011年都遭受到較大的水災，此外旱災、山體滑坡、冷凍也困擾著他們的生產及生活。災害造成種植業(yè)減產3—5成以上，部分村住房及生產用房都有倒塌現象。2011年共收到救濟救災款物80300元，分發(fā)給321戶重災戶。當年參加新農合的人數9680人，參合率84.26%，低于全市15個百分點。

五、6個村2011年共收到扶貧資金（包括實物）66萬元。其中當年用于修建改造公路47.6萬元、種植業(yè)2萬元、學校及其設施2萬元、修建碼頭、戲臺、休閑廣場、涼棚等14.4萬元，分別占扶貧資金的72.12%、3.03%、3.03%、21.82%。當問到2012年希望得到的扶貧項目時，有4個村仍然把修建公路作為第一需求，另2個村將改建老年活動中心、休閑廣場。表明修路能夠帶動農民脫貧致富，帶動農業(yè)產業(yè)化結構的調整和提速發(fā)展，改善生存本能提高生活環(huán)境。休閑廣場的改擴建能使農民集休閑、健身于一體，有利于推動綠化示范村建設，植綠惠民一舉兩得。

中國牧區(qū)貧困的現狀及特點是:產業(yè)結構單一，財力匱乏，基礎建設不足，牧區(qū)貧困面大，貧困程度高。擺脫牧區(qū)貧困具有政治、經濟、生態(tài)意義。牧區(qū)脫貧既有優(yōu)勢，也有難點。為此，要走扶貧濟困之路，走開發(fā)式扶貧之路，走科技教育扶貧之路，走穩(wěn)定發(fā)展畜收業(yè)、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之路。

一、中國牧區(qū)經濟狀況

貧困是整個世界性的難題，中國有貧困，但是中國貧困的比例不算高。中國現有貧困人口7000萬，占總人口的5%多一點。全世界現有貧困人口12億，占總人口的20%。而我國牧區(qū)的貧困人口的比例相對較高，牧區(qū)旗縣貧困人口比例大多在10%到40%之間。

較大的貧困覆蓋面已成為牧區(qū)實現小康目標的障礙。牧區(qū)經濟的現狀及特點:一是產業(yè)結構單一；二是基礎建設不足；三是貧困面大。貧困程度高，扶貧難度大。

內蒙古24個牧業(yè)旗有11個是貧困旗縣，牧區(qū)旗縣貧困面為46%。牧區(qū)貧困人口占總人口的比例為20%。牧區(qū)貧困的地域分布特征呈現為地帶性與非地帶性并存:地帶性貧困人口居住條件的共同特點是自然條件差，水土流失嚴重，自然災害頻繁，地處偏遠，交通不便，文化教育相對落后，生活和生產條件相對惡劣，地帶性貧困人口中特困戶居多，扶貧難度大；非地帶性貧困多是因牧民個體素質差異及體制轉軌所致。牧區(qū)貧困的文化特征表現為愚昧性與叛逆性并存；牧民因其貧困會失去許多參與社會、參與政治的機會，便漸漸地處于遠離社會中心的社會邊緣的地位，則容易對主流社會產生離心力，其結果一方面是產生對社會變化反應遲鈍、漠不關心的愚昧性；另一方面形成叛逆性，即窮則思變，有變富的可能，也難免有變亂的可能，事實已十分清楚地告訴我們，富國與窮國之間是國際安全問題，富區(qū)與窮區(qū)之間是地區(qū)安全問題。

二、中國牧區(qū)經濟貧困的原因

一、引言

文化是廣大貧困地區(qū)群眾的精神食糧，在實現全面脫貧中起著重要的作用。2017年全國連片特困區(qū)農村居民人均文化教育娛樂消費僅883元，相當于全國農村居民的四分之三，農村居民人均可支配收入13432元，而連片特困區(qū)農村居民人均可支配收入僅有9264元[1]，貧困地區(qū)公共文化服務供給有待從供給側發(fā)力。從2015年底中央提出“供給側改革”，迅速引起我國經濟領域的高度重視。在社會科學的各個領域，“供給側”改革的理念也逐步受到關注，并被學者們廣泛運用。“十三五”規(guī)劃強調在未來發(fā)展中要克服供需失衡等一系列問題，而文化發(fā)展的供需平衡是重要內容。學者們的研究聚焦于公共文化服務供給側改革的意義、存在的問題（歐小蓉[2]）、內涵（陳莎[3]）、基于需求現狀調研與居民文化狀況及地方實踐探索總結的供給側改革策略（陳艷[4]、張忠[5]、黃君錄[6]）、基層文化隊伍建設（彭雷霆[7]）、“互聯網+”視域下的文化供給側改革的動力機制設計（陳波[8]）、實踐探索（姜雯昱[9]）等方面。王為理等梳理公共文化產品有效供給不能滿足農民工群體的原因，基于公益電影放映項目和繼續(xù)教育項目兩類項目進行分析，進而提出創(chuàng)新新媒體服務平臺等改革對策[10]。陳建提出自治與他治形成合力、整體性政府合作伙伴關系、線下與線上互補優(yōu)化等革新農村公共文化服務的策略[11]。汪開利在總結當前安徽公共文化服務現狀的基礎上，設計多元供給配置、精準對接需求、實施科技引領等創(chuàng)新安徽公共文化服務模式的發(fā)展路徑[12]。特別是《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務體系建設規(guī)劃綱要》強調“公共文化服務均等化的實現，貧困地區(qū)的任務是最艱巨、最繁重的”[13]。本文研究中部地區(qū)安徽省貧困地區(qū)的公共文化服務供給運行機制，試圖探索減少區(qū)域公共文化服務提供中與需求不相適應、不相匹配的內容，為促進供需協調與匹配，促進文化資源公平共享提出建議。

二、安徽貧困地區(qū)公共文化服務的供給現狀

截至2017年底，安徽省共有20個國家級扶貧重點縣、12個集中連片特困縣和9個深度貧困縣，安徽貧困人口為679.1萬，排名前三位的致貧原因依次是因病、因殘和缺勞動力[14]，2018年9月—11月，選取利辛縣望疃鎮(zhèn)辛溝村、臨泉縣高塘鄉(xiāng)賈王村、金寨縣天堂寨鎮(zhèn)泗河村、望江縣雷池鄉(xiāng)三河村四個村的村干部、村民進行個別訪談，發(fā)現貧困居民的文化需求更傾向于群眾自組織類的活動或去休閑健身器材鍛煉，而對閱讀或鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等政府組織的活動參與較少。截至2016年底，安徽皖江城市帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化設施的普及率看，絕大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有圖書館和文化站，只有安慶市沒有達到全覆蓋；而劇場和影劇院的普及率則較低，最高的為馬鞍山，達到28.57%，但與發(fā)達城市上海市68.9%的占比仍有很大差距；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公園及休閑健身場所的普及率也達到80%以上，最高的仍然是馬鞍山，這與馬鞍山積極探索公共文化服務供給側改革有密切關系，但與無錫市、寧波市、舟山市100%的全覆蓋還有一定差距。在公共圖書館供給方面，2018年文化和旅游部公布的上等圖書館中，其中一等和二等圖書館安徽省累計達到64個，國貧縣和集中連片特困縣中分別有6個和1個圖書館未達到三等圖書館評定標準，9個深度貧困縣中，一、二等圖書館累計達到5個，而霍邱縣和蕭縣圖書館尚未達到三等圖書館標準[15]。在文化館供給方面，近年來安徽貧困地區(qū)增加了人、財、物的供給，以9個深度貧困縣為例，2018年度文化館活動和訓練的次數并不弱于懷寧、樅陽、五河、固鎮(zhèn)、東至等非貧困縣，其中臨泉縣為1533次，利辛縣也超過100次；用于文化館活動舉辦等各項支出也均超過100萬元，最少的太湖縣年度支出109.3萬元。從站均組織文藝活動的次數來看，除了阜南縣略低于5個非貧困縣外，其余8個深度貧困縣均超過5個非貧困縣，最高的臨泉縣接近50次/個，約為5個非貧困縣平均值的5倍，站均舉辦訓練班班次9個深度貧困縣中也有5個高于非貧困縣的最高值12次/個。

三、安徽貧困地區(qū)公共文化服務存在的問題

（一）供給總量逐年增長，供給質量和效率偏低。隨著中央和地方財政對貧困地區(qū)政策傾斜力度的加大，人才、資金、公共文化設施和文化活動的供給數量逐年增長。表現在如人力供給上，從2013年起，實施貧困地區(qū)文化人才支持計劃，以2018年安徽省文化人才選派指標計劃為例，國貧縣、省貧縣和其他各市縣分別按10人、5人和3人選派[16]；在財力供給上，2018年安徽省地方公共文化服務體系建設專項資金中，位居前五位依次是歙縣、壽縣、金寨縣、臨泉縣、霍邱縣，五個縣中有四個都是國貧縣。但貧困地區(qū)文化資源配置仍不合理，供給質量和供給效率不高，在公共文化服務設施方面，安徽省41被評定為一級的圖書館中，位于集中連片特困區(qū)的只有潁上縣、金寨縣、太湖縣和岳西縣4個圖書館，而深度貧困縣只有金寨和太湖圖書館為一級[15]。在服務產出上，以安慶市貧困縣太湖和非貧困縣桐城相比較，2018年公共圖書館的人均藏書量分別為0.302和0.205冊/人，但總流通人次卻分別為221.23千人次和317.86千人次。在走訪的利辛縣望疃鎮(zhèn)辛溝村、臨泉縣高塘鄉(xiāng)賈王村、金寨縣天堂寨鎮(zhèn)泗河村、望江縣雷池鄉(xiāng)三河村等多個農村書屋，都存在書籍利用率低的普遍現象，且不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站存在硬件設施陳舊老化，軟件設施更顯不足的現象。（二）供給與需求有所脫節(jié)，供需失衡。文化扶貧的支持力度在不斷增強，投入到公共文化設施、群眾文化活動組織和舉辦的財政專項資金不斷增加，扶持政策不斷推出跟進，但是群眾文化自組織建設困難，居民受歡迎的文化活動較少，參與率不高，難以滿足貧困地區(qū)群眾對公共文化的多樣化、差異化、多元化需求。以國家新聞出版署制定的農家書屋《推薦目錄》為例，安徽省2015年《選用目錄》不足《推薦目錄》的9%[17]。由于自上而下的供給方式，群眾表達不暢通，送文化多，種文化少，致使供給沒有對接居民文化需求，貼近貧困地區(qū)百姓生活的文藝作品不多，以潛山縣2018年164場送戲進萬村演出為例，通過對潛山縣黃柏鎮(zhèn)、五廟鄉(xiāng)、梅城鎮(zhèn)3各鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個行政村村民的個別訪談，雖然這些活動也送去了歡聲笑語，但群眾更喜歡文化自組織開展的活動。在公共文化設施建設上，大量農民文化樂園、文體活動設施、場所的復制式建設，供給內容趨同性，供給方式單一化，存在基層文化設施閑置、文體活動無人參與等無效供給的現象。公共文化的財政投入與產出不成正比，不少文化惠民項目沒有收到良好的效果，公共文化空間布局不合理，文化資源配送網絡建設不完善。（三）供給體系不健全，缺乏文化人才。通過課題組抽樣調查，對安徽省貧困地區(qū)的靈璧縣黃灣鎮(zhèn)、碭山縣朱樓鎮(zhèn)、阜南縣王堰鎮(zhèn)、宿松縣許嶺鎮(zhèn)等4個綜合文化站的調研，并對管理人員和個別村民進行訪談，調研中還發(fā)現公共文化服務“散、亂、差、少”的問題仍很突出，創(chuàng)新模式較少，文化資源共享建設與非貧困縣相比，有較大差距。在文化管理、服務人才方面，基層綜合文化站、農民文化樂園等工作人員責任心不夠強，不能積極主動地開展各項工作。在文化專業(yè)人才方面，雖然實施了文體人才工程等各項政策，但對于貧困地區(qū)依然缺乏優(yōu)秀的文化專業(yè)人才，難以吸引文化能人留在本地，業(yè)余群眾文體隊伍也不夠壯大，部分優(yōu)秀的民間文化和特色技藝面臨無人繼承的困境。在實踐中，絕大部分貧困地區(qū)在公共文化服務供給側改革中，并沒有采用有效的績效評價機制來考核和量化貧困地區(qū)的這項工作。在調研中，筆者發(fā)現不少貧困地區(qū)的文化發(fā)展并沒有與經濟、社會、環(huán)境、生態(tài)等各項發(fā)展相融合，更沒有將文化發(fā)展置于整個地區(qū)發(fā)展的大背景中，因此，以文化人、以美育人的功能并沒有充分發(fā)揮出來，文化反哺經濟的作用也沒有更好的體現。

*口市地處*中上游，是*平原與*山區(qū)的結合部，南水北調中線工程的調水源頭。*自西向東橫貫市境百余公里，是集老區(qū)、山區(qū)、庫區(qū)于一體的貧困縣（市）。2002年被列入國家新一輪扶貧開發(fā)工作重點縣（市）。全市國土面積3121平方公里，總人口50.24萬人，其中農村人口33.6萬人。受多種因素的影響，我市目前尚有相對集中的三個貧困帶，即*以北秦嶺余脈石灰?guī)r地區(qū)貧困帶、*以南大巴山武當山高寒山區(qū)貧困帶和*口水庫庫區(qū)貧困帶。農村貧困人口達12.2萬人。

這是一塊紅色的土地，這里曾是土地革命戰(zhàn)爭時期鄂西北均房蘇區(qū)的核心區(qū)域，是抗日戰(zhàn)爭時期革命力量聚集地區(qū)，有“小延安”之稱。老一輩無產階段革命家、李先念、王樹聲等在這里留下深深的足跡。我市現有15個老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)域面積2645平方公里，總人口41.8萬人，占全市總面積和總人口的79%、83%。其中有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)列入省重點老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)域面積865平方公里，人口8.9萬人。占全市總面積的28%，總人口的18%。

一、我市革命老區(qū)發(fā)生了較大變化

解放以來，尤其是改革開放以來，我市認真貫徹落實中央和省委、省政府關于老區(qū)貧困地區(qū)的扶持政策，帶領全市人民自力更生、艱苦奮斗，全面實施新階段扶貧開發(fā)規(guī)劃，深入貫徹《湖北省老區(qū)建設條例》，扶持老區(qū)工作取得了階段性成果，老區(qū)面貌發(fā)生了顯著變化。脫貧產業(yè)、基礎設施和社會發(fā)展事業(yè)有了長足進展，老區(qū)群眾的收入逐步增長，困擾老區(qū)人民發(fā)展的行路、飲水、用電等問題得到初步解決或緩解，老區(qū)人民的生產生活水平明顯提高。

1、以基礎設施和基礎產業(yè)建設為突破口，為改變老區(qū)面貌夯實基礎。以老區(qū)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位，從老區(qū)貧困群眾要求最迫切的生產生活困難入手，加強基本農田、基礎設施、環(huán)境改造和公共服務設施建設。“八七”扶貧攻堅以來，堅持大興農田水利基本建設，因地制宜實施“坡改梯”工程，改造中低產田10萬畝，使老區(qū)貧困農戶當家地由10萬畝增加到20萬畝，為他們解決溫飽問題奠定了基礎；維修庫塘堰480多口，新修維修渠道250公里，加固河堤8萬米，解決了9萬畝的農田灌溉問題,共鋪設人飲主管道180公里，修井窖池7500口，4.8萬人的飲水困難得到解決或緩解；共新修維修村組道路1280公里，加快了老區(qū)村組路網建設；全面實施了農網改造，老區(qū)貧困群眾用電條件大為改善。80%以上的老區(qū)村實現了通郵、通電話、通廣播電視；老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室建設得到加強，基本改變了缺醫(yī)少藥的狀況，農村新型合作醫(yī)療參合率達到82%以上，老區(qū)貧困群眾就醫(yī)難的問題到初步緩解；老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)適齡兒童入學率達到98%以上，掃盲工作扎實推進，基本實現了九年義務教育，掃除了青壯年文盲。老區(qū)貧困群眾生存環(huán)境大為改善，農村面貌發(fā)生了深刻變化。涼水河鎮(zhèn)是重點老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn),近年來,該鎮(zhèn)狠抓老區(qū)人民最為關切的與生產、生活密切相關的基礎設施建設，全鎮(zhèn)農村實施了農網改造工程，新修、維修村組公路150公里，維修加固塘堰50多口，解決了800畝的農田灌溉問題，鋪設人飲管道18公里，3000人的飲水困難得到了緩解。由于基礎設施的改善，大大提高了農民的勞動生產效率，降低了生產成本，僅交通改善一項當年就直接增加農民人平純收入150元。

2、以產業(yè)開發(fā)為載體，奠定老區(qū)群眾增收基礎。繼續(xù)把發(fā)展種養(yǎng)業(yè)作為老區(qū)開發(fā)的重點，對具有資源優(yōu)勢和市場需求的農產品生產按照產業(yè)化發(fā)展方向，連片規(guī)劃建設，形成了有特色的區(qū)域性主導產業(yè)，為老區(qū)貧困農民增收開辟了渠道。我市*以北重點老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)習家店鎮(zhèn)依托庫區(qū)優(yōu)勢發(fā)展柑桔產業(yè)3萬畝，成為群眾脫貧致富的主要來源；*以南重點老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鹽池河鎮(zhèn)發(fā)展壯大傳統優(yōu)勢產業(yè)——菌特產業(yè)，家家戶戶種植香菇木耳，成為遠近聞名的菌特之鄉(xiāng)，菌特產品收入占農民家庭收入的30%以上。目前我市大部分老區(qū)村都已初步形成具有各自特色的主導產業(yè)，以柑桔、小雜果、茶葉、中藥材、水產養(yǎng)殖、畜牧養(yǎng)殖業(yè)為主，部分老區(qū)群眾基本奠定了脫貧基礎。

實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是政府在社會主義市場經濟體制下對衛(wèi)生資源進行宏觀調控和合理配置,協調醫(yī)療衛(wèi)生服務供需平衡,推進衛(wèi)生事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的基礎手段和重要依據。如何實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃,調整長期計劃經濟體制對衛(wèi)生資源配置的不良影響,不少衛(wèi)生管理專家對此進行了廣泛的多層次的探索,不少地區(qū)正在進行實踐并取得長足發(fā)展。但究竟如何在民族貧困地區(qū)實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃,尚無好的模式,為此,筆者有如下三點不成熟的思考,以期拋磚引玉。

1在民族貧困地區(qū)實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的緊迫性和必要性

我國是一個多民族的國家,據1990年全國人口普查資料,全國55個少數民族人口僅占全國總人口數的8.04%,而分布地域卻達63.7%,且大多數少數民族地區(qū)為國家級特貧地區(qū),特貧人口所占比例相當大,人們生活水平偏低,農民因病致貧、因病返貧現象較為突出,不少農村病人往往是“小病拖,大病挨,重病等著埋”,因而衛(wèi)生資源短缺與浪費并存。其次,醫(yī)療秩序混亂,非法行醫(yī)現象大量存在。再次,城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置比例嚴重失衡。從總體上看,我國現有20%的城市人口,占用著全國75%的衛(wèi)生資源,而80%的農村人口僅占用著25%的衛(wèi)生資源。從民族貧困地區(qū)的局部來看也是如此,據1997年保靖縣衛(wèi)生統計,全縣12%的縣城人口占有65%的衛(wèi)技人員,而88%的農村人口僅擁有35%的衛(wèi)技人員。同時,衛(wèi)生資源宏觀規(guī)劃不力,社會辦醫(yī)自成體系,機構重疊、職能交叉、布局不合理等現象嚴重存在,如保靖縣存在“衛(wèi)生一條街”問題,即縣醫(yī)院、中醫(yī)院、婦保所集中到一條街上,醫(yī)療衛(wèi)生機構為增強競爭實力,只得競相擴大規(guī)模,增加病床,擴充人員,添置設備,分攤設點。因而外延擴張的盲目性與內涵質量管理的滯后性并存。這些問題的存在,嚴重影響了民族貧困地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。這些問題,只有通過實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃,加強政府對衛(wèi)生事業(yè)的宏觀調控,才能得到妥善解決。

2民族貧困地區(qū)要抓住機遇實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃

民族貧困地區(qū)由于經濟的嚴重困難,極大地制約了區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的實施。但是,民族貧困地區(qū)實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃面臨不少機遇。一是黨的十五大召開之后,我國各項改革不斷深入,為發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)提供了契機。如探索公有制的多種實現形式,國企“抓大放小”、“下崗分流、減員增效”,醫(yī)療保障制度改革,政府機構改革和職能轉變等。特別是最近調整確定的衛(wèi)生部職能,重點在于宏觀調控各項衛(wèi)生行為,為增進人民健康服務,實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃作為重要職責明確提出來,這不僅是實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的機遇,更是衛(wèi)生行政部門當好政府參謀的主要職責和任務。二是扶貧攻堅的機遇。國家“八七”扶貧攻堅計劃是國家為發(fā)展貧困地區(qū)經濟的“輸血”政策。如湖南省委、省政府[1994]17號文件決定,舉全省之力打好以湘西為主戰(zhàn)場的扶貧攻堅戰(zhàn),實行六地(市)對口扶持六縣(市),衛(wèi)生扶貧為其中重要內容之一。民族貧困地區(qū)一定要抓住這個機遇,最大限度地發(fā)揮扶貧資金在實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃方面的作用,積極爭取醫(yī)療衛(wèi)生技術、醫(yī)療儀器等方面全方位的支持,以充實、調整區(qū)域內衛(wèi)生資源。三是黨的民族政策的機遇。如實行民族區(qū)域自治和幫助少數民族地區(qū)發(fā)展經濟的政策。特別要充分利用民族區(qū)域自治的優(yōu)惠政策,對民族貧困地區(qū)的自然環(huán)境、社會經濟、群眾健康狀況、衛(wèi)生服務需求等因素,進行詳細調查、科學預測和全面分析,充分考慮實施過程中因利益格局的調整而出現的種種矛盾,積極穩(wěn)妥地推進區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃實施進程。

3民族貧困地區(qū)實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的目標、原則與做法

一、中國牧區(qū)經濟狀況

貧困是整個世界性的難題，中國有貧困，但是中國貧困的比例不算高。中國現有貧困人口7000萬，占總人口的5%多一點。全世界現有貧困人口12億，占總人口的20%。而我國牧區(qū)的貧困人口的比例相對較高，牧區(qū)旗縣貧困人口比例大多在10%到40%之間。

較大的貧困覆蓋面已成為牧區(qū)實現小康目標的障礙。牧區(qū)經濟的現狀及特點:一是產業(yè)結構單一；二是基礎建設不足；三是貧困面大。貧困程度高，扶貧難度大。

內蒙古24個牧業(yè)旗有11個是貧困旗縣，牧區(qū)旗縣貧困面為46%。牧區(qū)貧困人口占總人口的比例為20%。牧區(qū)貧困的地域分布特征呈現為地帶性與非地帶性并存:地帶性貧困人口居住條件的共同特點是自然條件差，水土流失嚴重，自然災害頻繁，地處偏遠，交通不便，文化教育相對落后，生活和生產條件相對惡劣，地帶性貧困人口中特困戶居多，扶貧難度大；非地帶性貧困多是因牧民個體素質差異及體制轉軌所致。牧區(qū)貧困的文化特征表現為愚昧性與叛逆性并存；牧民因其貧困會失去許多參與社會、參與政治的機會，便漸漸地處于遠離社會中心的社會邊緣的地位，則容易對主流社會產生離心力，其結果一方面是產生對社會變化反應遲鈍、漠不關心的愚昧性；另一方面形成叛逆性，即窮則思變，有變富的可能，也難免有變亂的可能，事實已十分清楚地告訴我們，富國與窮國之間是國際安全問題，富區(qū)與窮區(qū)之間是地區(qū)安全問題。

二、中國牧區(qū)經濟貧困的原因

自然條件、經濟基礎、社會文化等是造成牧區(qū)貧困的客觀因素，富裕程度偏低是一種必然。但是必須看到牧區(qū)貧困的經濟原因很多，主要表現在：

引言

新型農村合作醫(yī)療制度自2003年開始試點以來，整體發(fā)展狀況良好，到2008年，已經實現了對全國農村的全面覆蓋。然而，在廣大貧困地區(qū)，因為資金投入不足，衛(wèi)生人才匱乏等原因，貧困地區(qū)農民“因病致貧”、“因病返貧”的現象依然存在。因此，如何使新農合制度更適應貧困地區(qū)的現實情況、真正解決貧困地區(qū)農民的醫(yī)療保障問題，值得我們進行深入的思考和積極的探究。

一、印江縣新型農村合作醫(yī)療制度實施現狀分析

（一）調查地點及樣本情況

印江土家族苗族自治縣位于貴州銅仁地區(qū)西部，轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總人口42.8萬。2008年全縣實現生產總值19.16億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入8826元，農民人均純收入2410元，為國家級貧困縣[1]。樣本取自印江縣沙子坡鎮(zhèn)、峨嶺鎮(zhèn)，并隨機抽取其轄區(qū)內六個行政村作為調查子樣本。在問卷發(fā)放過程中，主要采用了定點偶遇和入戶調查等方法抽取了112位樣本對象，并發(fā)放問卷110份，收回問卷104份，其中有效問卷96份，問卷有效率達92.3％。調查對象中，各村樣本所占比例分布較為均勻，年齡主要以20歲、40歲、60歲三個年齡段為主。

（二）印江縣新農合制度的實施現狀