[摘要]財政制度有廣義、狹義之分，廣義的財政制度是指財政分配關(guān)系、財政分配原則及財政管理程序的總合，而狹義的財政制度是指財政預算制度和財政管理制度的各項規(guī)則。分析財政監(jiān)督在財政制度運行時所運用的是狹義的財政制度概念。財政制度由統(tǒng)收統(tǒng)支制到分稅制的轉(zhuǎn)變，由完全的預算管理，到預算內(nèi)與預算外制度并列，再到建立綜合財政管理制度，都是財政制度發(fā)生階段性轉(zhuǎn)變，即財政制度變遷的具體表現(xiàn)形式。財政監(jiān)督的直接效用之一，就是通過規(guī)范財政程序，約束財政人員行為及分析財政資金效益，降低財政制度的成本，使其凈收益最大化。我們說財政監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)新制度的功能，是指一旦財政監(jiān)督的邊際成本過高，長時間超過了財政制度的邊際成本，就說明財政制度存在嚴重缺陷，需要向更加合理的制度變遷，比如幾年前當預算外行為沖擊預算內(nèi)時，以“三查”為主要措施的財政監(jiān)督其成本也是巨大的，甚至難以為繼。

一、引論

財政監(jiān)督存在的重要性和必要性，一般是從財政監(jiān)督的對象考察的。即財政監(jiān)督首先約束政府人員主要是財政人員的行為，要求其嚴格按程序和規(guī)章制度辦事。其次是監(jiān)督財政資金的支出。使用及其效益。這主要是從財政監(jiān)督的外在作用方面說明它存在的必要性。但是，在實際中財政資金的效益往往是很難估量的，財政人員只能按程序或按規(guī)定用途分配資金，財政監(jiān)督依然存在而且日益增強。如果在成熟的市場經(jīng)濟條件下，財政行為非常規(guī)范，財政資金使用效益是很容易測量的，財政監(jiān)督依然會存在，這是因為財政監(jiān)督存在的根本原因不在別的，而是因為它作為財政制度的內(nèi)在機制，影響著財政制度運行和變遷效應。

改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟體制發(fā)生了根本變化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和水平也有顯著提高。在不斷變化的宏觀經(jīng)濟環(huán)境中，財政制度也在演進，即從計劃經(jīng)濟的建設財政向市場經(jīng)濟的公共財政變遷。一方面是經(jīng)濟環(huán)境的巨大變化，財政制度和制度環(huán)境之間取得這樣長期均衡的內(nèi)在因素之一，就是財政監(jiān)督起到了無以替代的調(diào)整作用。

因而有必要從財政監(jiān)督與財政制度關(guān)系的方面，去考察財政監(jiān)督存在的內(nèi)在原因及其作用方式的變化，這樣有益于看清財政監(jiān)督機制對財政制度運行的保障機制，并進而發(fā)揮財政監(jiān)督對財政制度變遷的客觀作用，及時促進公共財政制度的建成。

二、財政監(jiān)督方式變化與財政制度變遷

我國多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。公務員之家，全國公務員公同的天地但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費改革，改革后全省農(nóng)民的減負率平均達到％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負擔反彈的任務相當艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費改革和實踐證明，農(nóng)村稅費制度的改革，實質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從年到年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔削減任務的，共有項，我國只用了項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費大于稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負擔反彈的管理和監(jiān)督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當增加對基層運轉(zhuǎn)經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負擔不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設施建設和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費進行適當調(diào)整?？梢钥紤]在適當?shù)臅r候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務建設和農(nóng)田水利建設應由政策承擔。四是防止地區(qū)差距擴大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費負擔不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應采取必要的措施，實現(xiàn)地區(qū)間稅費的公平，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負公平目標創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費改革，改革后全省農(nóng)民的減負率平均達到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負擔反彈的任務相當艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費改革和實踐證明，農(nóng)村稅費制度的改革，實質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從1998年到2001年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔削減任務的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀80年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費大于稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負擔反彈的管理和監(jiān)督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當增加對基層運轉(zhuǎn)經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負擔不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設施建設和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費進行適當調(diào)整?？梢钥紤]在適當?shù)臅r候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務建設和農(nóng)田水利建設應由政策承擔。四是防止地區(qū)差距擴大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費負擔不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應采取必要的措施，實現(xiàn)地區(qū)間稅費的公平，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負公平目標創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

摘要]公共選擇原理的三大基本視角包括：選舉機制失靈視角、政府失靈視角和財政正義視角。我國財政制度應由“威權(quán)型財政體制”轉(zhuǎn)向“公共財政體制”進而向“民主財政體制”的制度演進。

一、公共選擇原理的基本視角

由詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）和戈登·圖洛克（GordonTullock）創(chuàng)立的公共選擇學派開辟了“以個人自由為基礎的社會秩序”的理性視野，他們將經(jīng)濟學的若干分析范式應用于政治科學、尤其是政治決策方面，提出三條評價政府公共決策水平的原則：（1）選舉機制失靈原則：沒有一種理想的機制能夠?qū)⑺械膫€人偏好綜合為社會選擇；（2）政府失靈原則：政府干預不能提高經(jīng)濟效率或?qū)е孪鄬降氖杖朐俜峙?；?）財政正義原則：正義的財政制度應該是使從個人偏好推導出來的“效率”標準和從外部來源（外部價值尺度）推導出來的“平等”標準想結(jié)合的制度，即對個人來說“有效率的財政制度也是公平的，或公平的財政制度也是有效率的”[1].本文首先從政府失靈原則視角考察制度因素對我國現(xiàn)行財政政策和財政風險的影響；其次從財政正義視角分析當前基層財政體制的缺陷以及由此帶來的財政非正義現(xiàn)象；最后，從選舉機制失靈的視角探討我國財政制度的演進思路和方向，得出的結(jié)論是：我國的財政制度應該遵循由“威權(quán)型財政體制”向“公共財政體制”進而“民主財政體制”的制度演進方向，其中，選舉機制失靈原則對財政制度演進的分析具有總攬的意義。

二、政府失靈視角下的財政政策與財政風險

政府失靈本質(zhì)上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。當前財政政策運用失當和財政風險的不斷聚積則是由現(xiàn)行財政制度的不合理安排造成的。具體地講，由于財政分權(quán)、財政預算、收支與擔保、轉(zhuǎn)移支付等制度的缺失、不均衡或不完善，不但造成政府財政決策過程中的隨意性、片面性以及由此帶來的財政政策運用失當，而且也加劇了財政風險的聚積。

（一）、財政政策運用失當?shù)闹贫刃砸蛩?/p>

我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費改革，改革后全省農(nóng)民的減負率平均達到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負擔反彈的任務相當艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費改革和實踐證明，農(nóng)村稅費制度的改革，實質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從1998年到2001年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔削減任務的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀80年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費大于稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。“費改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負擔反彈的管理和監(jiān)督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當增加對基層運轉(zhuǎn)經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負擔不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設施建設和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費進行適當調(diào)整?？梢钥紤]在適當?shù)臅r候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務建設和農(nóng)田水利建設應由政策承擔。四是防止地區(qū)差距擴大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費負擔不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應采取必要的措施，實現(xiàn)地區(qū)間稅費的公平，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負公平目標創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費改革，改革后全省農(nóng)民的減負率平均達到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負擔反彈的任務相當艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費改革和實踐證明，農(nóng)村稅費制度的改革，實質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從1998年到2001年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔削減任務的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀80年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費大于稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負擔反彈的管理和監(jiān)督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當增加對基層運轉(zhuǎn)經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負擔不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設施建設和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費進行適當調(diào)整?？梢钥紤]在適當?shù)臅r候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務建設和農(nóng)田水利建設應由政策承擔。四是防止地區(qū)差距擴大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費負擔不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應采取必要的措施，實現(xiàn)地區(qū)間稅費的公平，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負公平目標創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費改革，改革后全省農(nóng)民的減負率平均達到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負擔反彈的任務相當艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費改革和實踐證明，農(nóng)村稅費制度的改革，實質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從1998年到2001年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔削減任務的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀80年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費大于稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。“費改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負擔反彈的管理和監(jiān)督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當增加對基層運轉(zhuǎn)經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負擔不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設施建設和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費進行適當調(diào)整?？梢钥紤]在適當?shù)臅r候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務建設和農(nóng)田水利建設應由政策承擔。四是防止地區(qū)差距擴大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費負擔不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應采取必要的措施，實現(xiàn)地區(qū)間稅費的公平，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負公平目標創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

摘要：本文通過對俄羅斯轉(zhuǎn)型時期財政政策的梳理和分析，力圖為中國的財政政策的轉(zhuǎn)換提供1些參考和借鑒。對于財政政策的運用和選擇，俄羅斯轉(zhuǎn)型以來受本國官方經(jīng)濟理念影響較大，表現(xiàn)出既變化又統(tǒng)1的發(fā)展脈絡。就個性化而言，普京時期把追求經(jīng)濟增長高速度作為其財政政策的首要導向。

關(guān)鍵詞：俄羅斯財政政策預算稅收

轉(zhuǎn)型以來，作為國家宏觀調(diào)控的1部分，俄羅斯財政政策處于不斷變化和調(diào)整之中，既促進了財政制度的改革與轉(zhuǎn)型，也在反危機和經(jīng)濟穩(wěn)定方面發(fā)揮了1定作用。對于政策的運用和選擇，俄羅斯受本國官方經(jīng)濟理念的影響較大，在追求預算平衡、反對赤字政策的前提下，大致經(jīng)歷了“全面緊縮”到“減支減稅”的調(diào)整過程。特別是普京執(zhí)政以來，深受社會市場經(jīng)濟理念影響，以追求經(jīng)濟高速度增長為目標，在稅收和支出方面采取了1些頗具特色的措施，使很多財政指標呈良性化發(fā)展態(tài)勢，為經(jīng)濟邁人恢復性增長的新階段提供了較為穩(wěn)定的財政環(huán)境。

1俄羅斯財政政策與官方經(jīng)濟理念選擇

轉(zhuǎn)型以來，俄羅斯官方經(jīng)濟理念經(jīng)歷了從“貨幣主義”到“弗雷堡學派”的變化，相應的市場經(jīng)濟模式選擇也由“自由放任的市場經(jīng)濟”向“社會市場經(jīng)濟”模式過渡，但是從根本上1直沒有脫離新自由主義的思想框架。因此，其財政政策的發(fā)展變化始終受到這1經(jīng)濟理論的影響，并表現(xiàn)出與之相符的特點。

(1)官方經(jīng)濟理念

一、刺激國內(nèi)市場需求成為拉動中國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵

消費需求、投資需求和凈出口需求是拉動一國經(jīng)濟增長的“三駕馬車”，從1996—2007年我國三大需求對國內(nèi)生產(chǎn)總值在不同時期做出了不同的貢獻，特別是自2004年以來，凈出口需求對經(jīng)濟增長的貢獻率迅速上升，一方面使得我國經(jīng)濟得益于出口需求的增加而快速增長，而另一方面也使得我國經(jīng)濟發(fā)展的外向度增大，所面臨的經(jīng)濟風險也在提高。

到2007年，我國消費需求、投資需求和凈出口需求對經(jīng)濟的貢獻率分別約為40%、40%和20%，雖然消費與投資兩大需求聯(lián)合對經(jīng)濟做出了80%的貢獻，但不容忽視的是我國有將近1/5的經(jīng)濟增長是靠外需拉動，而受國際金融危機的影響，2009年國際市場對我國商品與服務出口需求明顯降低，據(jù)我國商務部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年1—6月，全國進出口總值為9461.2億美元，同比下降23.5%，其中出口5215.3億美元，下降21.8%，因此，要想繼續(xù)維持外需對我國經(jīng)濟20%的貢獻率實屬難事，我國經(jīng)濟增長還要依靠內(nèi)需型經(jīng)濟增長模式。

二、投資需求作為中間需求不能成為經(jīng)濟增長的持久動力

投資需求和消費需求共同構(gòu)成一國的國內(nèi)需求，走內(nèi)需型發(fā)展道路必須從這兩方面入手。而近10年來，我國的投資率逐年上升直至近三年有所下降，由2004年的43.2%下降為2007年的42.3%，但是仍是在高位徘徊，而消費率卻是逐年下降，2007年我國的消費率為48.8%，比10年中的最高峰62.3%下降了近14個百分點，由此可見這些年來我國經(jīng)濟的高速增長，投資需求的貢獻發(fā)揮得更加充分，而消費乏力使得消費需求的作用尚未得到完全展示。因此，刺激國內(nèi)消費需求拉動經(jīng)濟增長有著很大的空間。

另一方面，投資需求的領域是在生產(chǎn)資料市場，屬于生產(chǎn)性需求，在社會再生產(chǎn)過程中屬于中間需求環(huán)節(jié)，由于投資需求擴大帶來生產(chǎn)規(guī)模擴大，從而生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品需要通過增加的消費需求來消費掉，進而實現(xiàn)生產(chǎn)與消費的平衡，否則大量的新增產(chǎn)品賣不出去，形成產(chǎn)品的積壓，造成產(chǎn)能的過剩，不利于經(jīng)濟的健康發(fā)展。

內(nèi)容提要：財政制度對于發(fā)展觀有著關(guān)鍵性作用。傳統(tǒng)的“物發(fā)展觀”，以當時的“國家財政制度”為支撐。一度時期變異了的、以追求GDP和財政收入為基本特征的“物發(fā)展觀”，以“轉(zhuǎn)型財政制度”為支撐。公共財政制度是社會公眾決定政府收支的財政制度，在社會公眾的決定和約束下，政府財力只能遵循科學發(fā)展的要求合理使用。公共財政制度成為實施科學發(fā)展觀的關(guān)鍵性支撐條件。

關(guān)鍵詞：公共財政制度，國家財政制度，科學發(fā)展觀

所謂發(fā)展觀，是國家和政府的一種執(zhí)政理念和施政原則，它落實到各級政府及其官員的行動中，對整個經(jīng)濟社會產(chǎn)生根本性的影響。財政是政府的分配行為，其活動直接體現(xiàn)了政府的意志，從而其財力安排就直接落實、支撐與強化了政府的發(fā)展觀。因此，財政制度對于特定發(fā)展觀的確立與存在，起著關(guān)鍵性作用。探討發(fā)展觀問題，從財政角度進行分析是非常必要的。

科學發(fā)展觀的確立，是對長達半個多世紀片面追求“物發(fā)展觀”的否定，但至今沒能真正使“物發(fā)展觀”退出歷史舞臺。究其原因，根本的是計劃經(jīng)濟體制尚未受到根本否定，關(guān)鍵的是“國家財政制度”尚缺乏把握。要真正落實科學發(fā)展觀，推進財政制度的公共化改革，進而建立公共財政制度，這是必不可少的條件之一。

一、“國家財政制度”支撐和保證了“發(fā)展觀”的異化

“物發(fā)展觀”是片面追求物質(zhì)財富的增長，即“以物為本”而不是“以人為本”的發(fā)展觀。它是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，體現(xiàn)了該體制的本質(zhì)性要求。“國家財政制度”作為與計劃經(jīng)濟體制相適應的財政制度，是國家以統(tǒng)一計劃配置整個社會資源的財力手段。它在“物發(fā)展觀”的形成和存在中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。